Retten til å søke tilflukt i et annet land er
internasjonalt anerkjent. I 1948 vedtok FNs generalforsamling Verdenserklæringen
om menneskerettigheter. Artikkel 14 lyder:
«Enhver har rett til i andre land å søke og
ta imot asyl mot forfølgelse.»
(«Everyone has the right to seek and to enjoy
in other countries asylum from persecution»).
Asyl er ikke et presist juridisk begrep, men
betegnes som et fristed for personer som har behov for beskyttelse
mot forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap
i en spesiell sosial gruppe eller politisk oppfatning. Det er konvensjonen
om flyktningers rettslige stilling av 28. juli 1951 (flyktningkonvensjonen)
med tilleggsprotokoll fra 1967 som er den mest sentrale internasjonale
avtalen om beskyttelse mot forfølgelse og overgrep. Konvensjonen
inneholder bestemmelser om hvem som anses som flyktning, hvilke
rettigheter en flyktning har, og hvilke forpliktelser statene har
til å ta imot flyktninger. En av de mest sentrale bestemmelsene
er retten til ikke å bli returnert til områder hvor vedkommendes
liv eller sikkerhet er i fare, jf. konvensjonens artikkel 33 (non
refoulement-prinsippet).
For at en asylsøker skal ha et krav på beskyttelse etter
flyktningkonvensjonen, må risikoen for forfølgelse skyldes en av
forfølgelsesgrunnene i flyktningkonvensjonens artikkel 1A (2): rase,
religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk
oppfatning. Personer som ikke oppfyller vilkårene i flyktningkonvensjonen,
kan likevel ha rett til vern mot utsendelse etter andre menneskerettskonvensjoner.
De mest sentrale bestemmelsene i denne sammenheng er den europeiske
menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3, FNs konvensjon mot tortur
og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff artikkel 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter
artikkel 7.
Disse bestemmelsene er i dag reflektert i lov
om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
av 15. mai 2008 nr. 35 § 28. Bestemmelsens første og andre ledd
lyder:
«En utlending som er i riket eller på norsk grense, skal
etter søknad anerkjennes som flyktning dersom utlendingen a) har
en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion,
nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn
av politisk oppfatning, og er ute av stand til, eller på grunn av
slik frykt er uvillig til, å påberope seg sitt hjemlands beskyttelse,
jf. flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 1 A og protokoll
31. januar 1967, ellerb) uten å falle inn under bokstav a likevel
står i reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen
umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending
til hjemlandet. En utlending som anerkjennes som flyktning etter første
ledd, har rett til oppholdstillatelse (asyl).»
Forslagsstillerne viser til at Stortingets presidentskap
besluttet den 18. juni 2009 å nedsette et utvalg til å utrede og
fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål
å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi
sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som skal
utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven
med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett
ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets arbeid
inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning Grunnlovens
200-årsjubileum i 2014.Grunnloven regulerer enkelte grunnleggende menneskerettigheter.
Dagens tradisjon med enkeltrevisjoner av bestemmelser gjør at både
tema og innfallsvinkel kan virke nokså tilfeldig. For behandling i
kommende periode foreligger det flere grunnlovsforslag blant annet
om diskriminering, retten til bolig og rett til asyl. Det er derfor
nødvendig å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter
i en sammenheng med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven
til dagens forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens
myndigheder at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere
bestemmelser om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved
lov.'Norge har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner
i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning,
hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt
en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass
i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel
og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene,
trekkes inn.Hensikten med gjennomgangen vil være å sikre de allmenngyldige
menneskerettsprinsippene i Grunnloven, og ikke få en opplisting
av enkeltrettigheter, som naturlig hører hjemme i ordinær lovgivning.Utvalget
vurderer på dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene
bør utformes.Det forutsettes at den politiske avtalen som ble inngått
mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008 om staten og
Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008)) ligger til
grunn for utvalgets arbeid.Forslag til nye bestemmelser skal ta
utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon, og dagens grunnlov skal være
retningsgivende med hensyn til tekstens omfang, utforming, struktur
og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige redigeringsmessige
endringer som følge av de materielle endringer som foreslås.Utvalgets
rapport avgis til Stortingets presidentskap innen 1. januar 2012.»
Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt:
Inge Lønning (leder), professor emeritus i teologi ved
Universitetet i Oslo og tidligere president i Lagtinget.
Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i
Stortinget.
Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.
Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.
Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat, Bergen.
Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap ved
Universitetet i Oslo.
Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere utvalgsmedlem
Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister høsten
2009.
Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport
til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16
(2011–2012).
Menneskerettighetsutvalget drøftet i punkt 34.3 om
asylinstituttet burde grunnlovfestes. Utvalget mener det finnes
gode argumenter for en grunnlovfesting og skriver blant annet:
«Tar man utgangspunkt i at menneskerettighetsbestemmelsene
i Grunnloven skal markere og konkretisere de verdier det norske
samfunn er bygget på, kan det argumenteres for at retten til å søke
asyl bør tas inn i Grunnloven. Asylretten er en del av vår kristne
og humanistiske arv, som det vises til i Grunnloven § 2, ved at
det gis beskyttelse til mennesker på flukt fra forfølgelse. Slik
beskyttelse kan bare gis dersom disse menneskene også har en rett
til å søke asyl.»
Utvalget mente imidlertid at det er vanskelig
å regulere retten til asyl i Grunnloven, og viste til at en detaljert
regulering av retten til asyl på grunnlovs nivå vil samtidig gjøre
asylretten lite fleksibel for de faktiske endringer som fortløpende
inntreffer på dette feltet. Utvalget mente også at retten til å
søke asyl vil ha begrenset innhold. Menneskerettighetsutvalget konkluderte
med at det ikke ville foreslå «grunnlovsfesting av rett til asyl
eller rett til å søke asyl». Forslagsstillerne mener dette var en
uheldig konklusjon og deler ikke menneskerettighetsutvalgets oppfatning.
Forslagsstillerne viser blant annet til at kjernen i asylretten
er tolket inn i EMK av den europeiske menneskerettighetsdomstolen.
I likhet med mange andre sentrale rettigheter som menneskerettighetsutvalget
foreslo å grunnlovfeste, er asylretten ikke kommet til uttrykk i
vestlige lands konstitusjoner. Forslagsstillerne ser på retten til
å søke asyl, og å få asyl dersom man faktisk risikerer forfølgelse, som
en menneskerett som bør lovfestes på et høyere konstitusjonelt nivå
enn dagens utlendingslov. Forslagsstillerne mener derfor det er
gode grunner for å synliggjøre asylretten i Grunnloven og viser
til at flere høringsinstanser har støttet en slik bestemmelse, blant
annet Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg,
norsk senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo og Juss-Buss.
Forslagsalternativene 1A, 1B, 5A, 5B, 9A og
9B bygger på menneskerettighetsutvalgets vurderte forslag som beskrevet
i rapporten på s. 205. Alternativene 2A, 2B, 6A, 6B, 10A og 10B
bygger på forslag fra dommerforeningens menneskerettighetsutvalg. Alternativene
3A, 3B, 4A, 4B, 7A, 7B, 8A, 8B, 11A, 11B, 12A og 12B bygger på tidligere
fremsatte grunnlovsforslag fra Alvhild Hedstein og Anne Margrethe
Larsen, jf. Dokument nr. 12:17 (2007–2008). Alternativene 3A, 3B,
7A, 7B, 11A og 11B tar utgangspunkt i den historisk viktige bestemmelsen
i fortalen (preambelen) til den franske konstitusjonen av 1946.
Alternativene 4A, 4B, 8A, 8B, 12A og 12B gjengir en forenklet versjon
av hovedbestemmelsen i utlendingsloven fra 2008.