Til Stortinget
Dagens grunnlovsbestemmelse om domstolskontroll med lover mv.
ble vedtatt av Stortinget 1. juni 2015 (Innst. 263 S (2014–2015)),
jf. Dokument 12:30 (2011–2012). Bestemmelsen lyder:
«I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og
plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens
myndigheter strider mot Grunnloven.»
Forslaget om å ta en slik bestemmelse inn i Grunnlovens tekst,
ble utsatt ved Stortingets behandling av den nye del E (menneskerettigheter)
i mai 2014. Det ble hentet frem igjen og vedtatt i forbindelse med
200-årsjubileet for Høyesterett våren 2015.
Vedtakets formål var ikke å innføre noe nytt i Norges statsskikk,
men å la det systemet for domstolskontroll med lover og forvaltningsvedtak
som hadde vokst frem i praksis gjennom nærmere 200 år, komme til
uttrykk. I samsvar med dette inneholdt innstillingen fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen viktige bemerkninger om hvordan den nye
bestemmelsen skulle tolkes for å oppfylle formålet om å kodifisere
en ordning som allerede hadde vært praktisert gjennom mange år.
På enkelte punkter innebar dette presiseringer som var nødvendige
for å unngå at bestemmelsen ble tatt på ordet.
Nærværende forslag om å endre teksten i § 89 tar ikke sikte på
å rokke ved Stortingets vilje til å la systemet for domstolskontroll
komme til uttrykk i Grunnlovens tekst. I samsvar med formålet om
å grunnlovfeste den etablerte ordningen, tar forslaget heller ikke
sikte på å endre bestemmelsens saklige innhold.
Formålet er utelukkende å gjøre det mulig for det storting som
skal velges i september 2017, å bringe paragrafens ordlyd bedre
i samsvar med dens tilsiktede meningsinnhold.
En slik endring kan i første rekke begrunnes ut fra et ønske
om at nettopp Grunnlovens tekst så langt som råd skal kunne leses
av alle på en slik måte at den gir best mulig uttrykk for Grunnlovens
sentrale innhold. Som uttrykk for det systemet for domstolskontroll
som den tar sikte på å grunnlovfeste (kodifisere), har dagens formuleringer
i Grunnloven § 89 flere svakheter, dels på grunn av ting den faktisk
sier, men også på grunn av viktige sider av systemet som ikke kommer
til uttrykk. Dette er uheldig fordi grunnlovsteksten dermed ikke
tilbyr leseren adekvat veiledning om dens «reelle» meningsinnhold.
Ønsket om bedre samsvar mellom ordlyd og reelt innhold er i seg
selv tilstrekkelig til å begrunne den foreslåtte grunnlovsendringen.
Men på et enkelt punkt («abstrakt» kontroll med lover, se nedenfor) vil
forslaget i tillegg kunne begrunnes i et ønske om å unngå at de
formuleringer som ble valgt i juni 2015, tjener som grunnlag for
å utvikle domstolskontrollen i en retning som både er fremmed for
norsk rettstradisjon og for forholdet mellom domstoler og dagens politikk.
De alternative forslagene som finnes nedenfor, vil på ulike måter
rette de vesentligste uklarhetene i dagens tekst.
For det første vil forslagene klargjøre at det ikke er loven
som sådan som er gjenstand for domstolenes kontroll, slik ordlyden
nå kunne tyde på. Slik «abstrakt kontroll» er et typisk kjennetegn
for spesialiserte konstitusjonsdomstoler som man i dag finner i mange
stater i og utenfor Europa. Det norske systemet for domstolskontroll
har alltid rettet seg mot lovens anvendelse i den enkelte sak («konkret
kontroll»), og det er utvilsomt dette Stortinget tok sikte på å
grunnlovfeste da dagens § 89 ble vedtatt. Dette er også i samsvar
med den tilsvarende bestemmelsen i Sverige, jf. Regjeringsformens
kap. 11 § 14.
For det andre vil forslagene tydeliggjøre at domstolskontrollen
med forvaltningen ikke bare gjelder regjeringens og forvaltningsapparatets
respekt for Grunnloven, men at den også omfatter forvaltningens binding
til loven (legalitetskontroll). I praksis er legalitetskontrollen
langt viktigere enn domstolskontroll med at forvaltningsapparatet
holder seg innenfor Grunnlovens grenser. Dette tilsier i seg selv
at bestemmelsen bør endres snarest.
Domstolene skal også kontrollere at underordnede forvaltningsorganer
holder seg innenfor de rammer som følger av forskrifter mv. som
er fastsatt av overordnet organ. Dette kommer eksplisitt til uttrykk i
den nevnte parallelle svenske bestemmelsen («grundlag eller annan
överordnad författning»). Ut fra ønsket om en kort og enkel grunnlovstekst
nøyer forslagene seg likevel med å nevne domstolskontrollen med
forvaltningens legalitet. Kontrollen med at også overordnede forskrifter
mv. blir respektert, kan problemfritt tolkes inn i begrepet lov
(«landets lover»), forstått som bindende rettsregler utenfor Grunnloven
selv.
For det tredje vil forslagene klargjøre at kontrollen ikke bare
gjelder beslutninger av «statens» myndigheter, men alle avgjørelser
som treffes under utøving av offentlig myndighet. At kontrollen
både omfatter kommuner mv. og private (organisasjoner mv.) som utøver
offentlig myndighet i kraft av lov, er utvilsomt allerede i dag.
Det beste vil være om denne viktige siden av systemet også kommer
til uttrykk i Grunnlovens tekst.
Endelig vil det første alternativet A, men til en viss grad også
alternativ B, ivareta alle de ovennevnte behov og dessuten klargjøre
at domstolskontroll omfatter alle beslutninger som kan representere brudd
på Grunnloven eller landets lover – ikke bare beslutninger som er
truffet av «statens myndigheter» (dagens tekst) eller under utøving
av offentlig myndighet (de øvrige forslagene). Dermed vil det tre
bedre frem at domstolene også skal påse at grunnlovsbestemmelser
som må tolkes slik at de begrenser privates handlefrihet, blir respektert
når den saken de har til behandling, gjør det nødvendig. Et kjent
eksempel er de grenser som Grunnloven § 100 setter for både offentlige
og private arbeidsgiveres rett til å begrense ansattes ytringsfrihet.
Det enkleste alternativet A dekker dermed alle de nevnte behov
for en mer dekkende, og i en viss forstand sannere – formulering.
De øvrige alternativer dekker alle de tre førstnevnte behovene for
grunnlovsendring. Også stortingsrepresentanter som ønsker å legge
seg nært opp til dagens tekst (om for eksempel domstolenes «rett
og plikt»), vil finne forslag som ivaretar deres syn.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
§ 89 skal lyde:
Alternativ A:
Domstolene kan ikke avgjøre en sak i strid med Grunnloven eller
landets lover.
–
Domstolane kan ikkje avgjere ei sak i strid med Grunnlova eller
lovene i landet.
Alternativ B:
Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger
på en måte som ville stride mot Grunnloven eller landets lover.
–
Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner eller andre avgjerder
på eit vis som strir mot Grunnlova eller lovene i landet.
Alternativ C:
Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger
som er truffet under utøving av offentlig myndighet, i strid med
Grunnloven eller landets lover.
–
Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner eller andre avgjerder
som er tekne med offentleg styringsmakt, i strid med Grunnlova eller
lovene i landet.
Alternativ D:
Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger
som er truffet under utøving av offentlig myndighet, når anvendelsen
ville stride mot Grunnloven eller landets lover.
–
Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner eller andre avgjerder
som er tekne med offentleg styringsmakt, dersom dette ville stri
mot Grunnlova eller lovene i landet.
Alternativ E:
Domstolene har rett og plikt til bare å anvende lovbestemmelser
eller andre beslutninger som er truffet under utøving av offentlig
myndighet, i den grad anvendelsen ikke strider mot Grunnloven eller landets
lover.
–
Domstolane har rett og plikt til berre å byggje på lovføresegner
eller andre avgjerder som er tekne med offentleg styringsmakt, så
langt det ikkje strir mot Grunnlova eller lovene i landet.
Alternativ F:
Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser i en sak når dette
vil stride mot Grunnloven. De kan ikke anvende eller opprettholde
andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet
hvis det vil stride mot Grunnloven eller landets lover.
–
Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner i ei sak når dette
ville stri mot Grunnlova. Dei kan ikkje byggje på eller halde fast
ved andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt dersom det
ville stri mot Grunnlova eller lovene i landet.
Alternativ G:
I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt
til å prøve om anvendelse av lovbestemmelser eller andre beslutninger
truffet under utøving av offentlig myndighet ville stride mot Grunnloven eller
landets lover.
–
I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og
plikt til å prøve om det å byggje på lovføresegner eller andre avgjerder
tekne med offentleg styringsmakt ville stri mot Grunnlova eller
lovene i landet.
Alternativ H:
I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt
til å prøve om det strider mot Grunnloven å anvende en lovbestemmelse,
og om det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende andre
beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet.
–
I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og
plikt til å prøve om det strir mot Grunnlova å byggje på ei lovføresegn,
og om det strir mot Grunnlova eller lovene i landet å byggje på
andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt.
Michael Tetzschner | Erik Skutle | Per Olaf Lundteigen |
Referert i Stortingets møte 30. september 2016.
«Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved
trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje
storting etter neste valg.»
Olemic Thommessen |
president |
30. september 2016