10.1 Innledning

10.1.1 Sammendrag

I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004 foreslår Regjeringen følgende regelendringer på skatte- og avgiftsområdet:

• – I budsjettet for 2004 varslet Regjeringen at den ville komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med et forslag til et nytt avgiftssystem som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet. Regjeringen foreslår at det fra 1. juli 2004 innføres en ny ordning for el-avgift for næringsvirksomhet basert på EUs nye energiskattedirektiv. I forhold til saldert budsjett vil dette gi en provenyøkning på om lag 200 mill. kroner påløpt og om lag 100 mill. kroner bokført for 2004. Forslaget er nærmere omtalt i meldingens avsnitt 5.2.1 og i St.prp. nr. 63 (2003-2004) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2004.

• – Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer foreslås fjernet. Dette finansieres delvis ved å øke avgiftene på alle drikkevarer. Samlet gir dette en lettelse på om lag 150 mill. kroner påløpt og 125 mill. kroner bokført. For nærmere omtale vises det til St.prp. nr. 63 (2003-2004).

• – Det foreslås at fradragsretten for merverdiavgift for varebiler klasse 1 fjernes, noe som gir et merproveny på om lag 50 mill. kroner påløpt og om lag 35 mill. kroner bokført. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004) Om lov om endringar i skatte- og avgiftslovgivinga mv. 2004.

• – I forbindelse med omleggingen til utslippsavgift på forbrenning av avfall fra 1. juli 2004 foreslås det at den planlagte tilskuddsordningen for avfallsbasert energiproduksjon faller bort. Dette reduserer utgiftene på 2004-budsjettet med om lag 37,5 mill. kroner. Samtidig endres inntektsanslagene for sluttbehandlingsavgiften. Samlet gir dette et påløpt provenytap på om lag 5 mill. kroner, og en samlet bokført provenyøkning på om lag 2,5 mill. kroner. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 63 (2003-2004).

• – Det foreslås avgiftsfritak for klimagassene HFK og PFK ved gjenvinning for salg. Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 63 (2003-2004).

• – Det foreslås en reduksjon av tilleggsavgift for kjøretøy som skal betale årsavgift med redusert sats (traktorer, mopeder mv.). Forslaget er nærmere omtalt i St.prp. nr. 63 (2003-2004).

• – Det fremmes forslag om fradrag for tap på sparemidlene ved utbetalinger fra en individuell livrente med investeringsvalg og uten avkastningsgaranti. For nærmere omtale vises det til Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• – Skattereglene for kapitalforsikring med investeringsvalg og uten avkastningsgaranti klargjøres, og det gis fradrag for tap på sparedelen også for disse avtalene. Samtidig foreslås det at grunnlaget for arveavgift reduseres slik at det ikke skal betales arveavgift av skatt på avkastning fra polisen. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• – Det foreslås flere endringer i skatteloven for å gjøre ligningsbehandlingen av sambeskattede skattytere mer rasjonell. Regelendringene vil ikke eller i liten grad påvirke den samlede skattebyrden for skattyterne. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• – Det foreslås at nettoinntekter fra produksjon av biobrensel skal kunne inngå ved beregning av jordbruksfradraget. Dette vil i praksis hovedsakelig gjelde produksjon av ved. For å kunne benytte jordbruksfradraget forutsettes det at produsentene av biobrensel driver jordbruksvirksomhet. Forslaget anslås å gi en skattelette på om lag 15 mill. kroner i 2004. Forslaget er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004).

• – Det foreslås å øke satsen for produktavgift på førstehåndsomsetning av fisk fra 3,8 pst. til 4,2 pst. med virkning fra 1. juli 2004. Økningen må ses i sammenheng med høyere utbetalinger til syketrygd enn tidligere anslått. Forslaget er omtalt i St.prp. nr. 63 (2003-2004).

Disse endringene vil samlet være om lag provenynøytrale på 2004-budsjettet, men vil gi en netto provenyøkning på om lag 80 mill. kroner påløpt. Sammen med allerede vedtatte endringer gir dette samlede skatte- og avgiftslettelser på om lag 30 mill. kroner påløpt og om lag 1670 mill. kroner bokført i 2004.

Meldingens avsnitt 5.2 gir en nærmere beskrivelse av Regjeringens forslag til omlegging av el-avgiften for næringsvirksomhet og en omtale av følgende skatte- og avgiftssaker:

• – Regionalt differensiert arbeidsgiveravgift

• – Differensiert el-avgift for husholdningene

• – Merverdiavgiftskompensasjon for helseforetak

• – Svovelfritt drivstoff

• – Taxfree ved ankomst

• – Saksbehandlingstiden for klager til Klagenemnda for merverdiavgift

• – Inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner.

I meldingens avsnitt 5.3 er det gitt en nærmere omtale av beskatningen av petroleumsvirksomheten, bl.a. i lys av innspill fra oljeindustrien.

Skatte- og avgiftsspørsmål som ikke behandles i St.prp. nr. 63 (2003-2004) kapittel 2, jf. Innst. S. nr. 250 kapittel 2, eller i Ot.prp. nr. 68 (2003-2004), jf. Innst. O. nr. 98 (2003-2004), behandles nedenfor i dette kapitlet.

10.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til sine merknader nedenfor i dette kapitlet og i Innst. S. nr. 250 (2003-2004) kapittel 2, samt Innst. O. nr. 98 (2003-2004).

10.2 Regional differensiert arbeidsgiveravgift

10.2.1 Sammendrag

Det nye regelverket for den regionale differensieringen av arbeidsgiveravgiften, som ble vedtatt i forbindelse med budsjettet for 2004, innebærer at nullsatsen for arbeidsgiveravgift i Finnmark og Nord-Troms ble opprettholdt, og at satsene som gjaldt i 2003, ble videreført for fiskeri- og landbrukssektoren. For det øvrige næringslivet, med unntak av transportsektoren, ble satsene som gjaldt i 2003 videreført innenfor den vedtatte fribeløpsgrensen. I avgiftssonene 3 og 4 ble det innført overgangssatser for foretak som ikke fullt ut skjermes av fribeløpsordningen. Overgangsordningen, som er godkjent av ESA, innebærer en gradvis opptrapping av satsene i sonene 3 og 4 fram til 2007. Den økte skatteinntekten som følger av omleggingen av avgiftssystemet, blir i sin helhet tilbakeført til distriktene gjennom bevilgninger til kompensasjonstiltak over statsbudsjettets utgiftsside.

I mars 2004 foreslo EU-kommisjonen at også transportsektoren skal omfattes av regelverket for bagatellmessig støtte. Forslaget er ikke endelig vedtatt. Gruppeunntaket for bagatellmessig støtte er gitt i en kommisjonsforordning. Innlemmelse i EØS-avtalen av en eventuell endring i dette regelverket skjer ved vedtak i EØS-komiteen etter at kommisjonens vedtak er fattet.

Støtte som faller inn under EØS-avtalens regelverk for bagatellmessig støtte, trenger ikke ESAs godkjennelse før den innføres. Det er ønskelig at norske transportbedrifter skal likebehandles med andre næringer innenfor systemet med differensiert arbeidsgiveravgift. Regjeringen legger derfor opp til å fremme et forslag til Stortinget når EUs vedtak foreligger, om å innlemme transportsektoren blant de foretak som har rett til nedsatt arbeidsgiveravgift innenfor fribeløpet.

Den 23. april 2004 sendte Regjeringen en notifikasjon til ESA av en ordning med nedsatte regionale avgiftssatser for ikke-konkurranseutsatte bransjer. Notifikasjonen er en oppfølging av en anmodning vedtatt av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2004. Notifikasjonen er basert på en rapport utarbeidet av ECON Analyse i samarbeid med advokatfirmaet Schjødt. Regjeringen har valgt å legge rapportens vurderinger og konklusjoner til grunn i sin helhet, slik at alle muligheter skal være utprøvd. ESA kan selv foreta en vurdering av om støtte i form av differensiert arbeidsgiveravgift til de enkelte notifiserte sektorene kan påvirke samhandelen mellom EØS-land i henhold til EØS-avtalens artikkel 61.1. Dersom ESA etter en foreløpig undersøkelse ikke kan konstatere at samhandelen vil være upåvirket, er ESA forpliktet til å åpne formell undersøkelsesprosedyre for tvilstilfellene. I tråd med Stortingets anmodningsvedtak legger Regjeringen opp til å fremme eventuelle forslag til endringer i regelverket og bevilgningsvedtaket som følge av ordningen så snart eventuell godkjenning fra ESA foreligger.

Et avgiftsunntak som bare omfatter ikke-konkurranseutsatte bransjer vil favorisere disse på bekostning av mer konkurranseutsatte bransjer. Dette vil kunne skape uheldige konkurranseforhold mellom bedrifter i samme region. En slik forskjellbehandling vil bl.a. gjennom virkningene i arbeidsmarkedet kunne bidra til ytterligere press på lønnsomheten i bransjer som ikke nyter godt av avgiftsfordelen. Virkningen vil kunne bli at distriktene utvikler et næringsliv som i større grad er dominert av skjermet virksomhet. En slik ordning kan også innbære et komplisert regelverk med til dels vanskelig avgrensninger og lede til økte administrasjonskostnader for myndigheter og næringsliv.

ESA behandlet det generelle systemet med differensiert arbeidsgiveravgift etter de gjeldende retningslinjer for regional statsstøtte i EØS. Kommisjonen har nå startet arbeidet med nye retningslinjer for tillatt regional støtte i EU. De nye retningslinjene vil bli gjennomført også i EØS-området. Norge deltar aktivt i dette arbeidet bl.a. med sikte på å oppnå større fleksibilitet i retningslinjene for en ordning med differensiert arbeidsgiveravgift.

10.2.2 Komiteens merknader

Komiteen tar dette til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til brev av 28. mai 2004 fra TINE BA vedrørende bortfall av den differensierte arbeidsgiveravgiften.

Disse medlemmer viser til at TINEs hovedprodukter faller inn under landbrukssektoren og kan derfor opprettholde arbeidsgiveravgiftsatsene som i 2003. På grunn av at en del av konsernets produksjon er definert som industriprodukter og faller inn under EØS-avtalen ilegges hele konsernet full arbeidsgiveravgift.

Disse medlemmer vil påpeke at dette er en utilsiktet effekt av bortfallet av differensiert arbeidsgiveravgift.

Disse medlemmer ber derfor Regjeringen utarbeide forskrifter som gjør det mulig for TINE BA å foreta et regnskapsmessig skille mellom den delen av produksjon som faller inn under EØS-avtalen og øvrig produksjon som regnes som en del av landbruksnæringene slik at full arbeidsgiveravgift kun utmåles i forhold til RÅK-produksjonen.

10.3 Differensiert el-avgift for husholdningene

10.3.1 Sammendrag

Utvalget som har vurdert en differensiert el-avgift for husholdningene avga sin rapport til Finansdepartementet 30. mars 2004, jf. NOU 2004: 8 Differensiert el-avgift for husholdningene. Utvalget, som bl.a. hadde representanter fra forbrukerinteresser, energiforsyningen og miljøbevegelsen, kom til en enstemmig anbefaling om å frarå at det innføres en differensiert el-avgift.

Selv om en differensiering basert på forbruk, med høyere avgift for høyt forbruk enn for lavt forbruk, kan redusere elektrisitetsforbruket og motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en avgiftsøkning innenfor dagens avgiftssystem, mener utvalget at disse målsettingene kan realiseres mer effektivt og mer hensiktsmessig ved at en avgiftsøkning innenfor dagens avgiftssystem kombineres med direkte fordelingspolitiske virkemidler (f.eks. barnetrygd, minstefradrag, minstepensjon og bostøtte).

Det lå ikke innenfor utvalgets mandat å vurdere nivået på el-avgiften. Utvalget viser imidlertid til at dersom det er ønskelig å øke el-avgiften for å oppnå redusert el-forbruk, vil en økning av avgiften innenfor dagens avgiftssystem som omfatter alt el-forbruk i husholdningene (utenom tiltakssonen), føre til en sterkere reduksjon i elektrisitetsforbruket og mer kostnadseffektive sparetiltak enn en differensiering av avgiften. Dersom det er ønskelig å motvirke uheldige fordelingsvirkninger av en økning i el-avgiften innenfor dagens avgiftssystem, vil bruk av direkte fordelingspolitiske virkemidler gi en bedre skjerming av husholdninger med lav inntekt som har et høyt elektrisitetsforbruk enn en differensiering av avgiften. I tillegg unngås de ekstra administrative kostnadene som en differensiert el-avgift vil medføre.

Utvalget har også foretatt en bredere vurdering av mulige argumenter for differensiering, f.eks. ut fra formål om å begrense forbrukstopper og å begrense forbruket i særskilte anvendelser som oppvarming eller el-forbruk i hytter. Bakgrunnen for dette er bl.a. at installering av mer avansert måleutstyr med toveiskommunikasjon over tid vil gi større muligheter til å differensiere el-avgiften. Utvalget mener at det ikke er ønskelig å differensiere el-avgiften ut fra særskilte anvendelser. Dette skyldes at den økonomiske gevinsten ved strømsparing bør være den samme i alle anvendelser og at ønsket om større differensiering av sluttbrukerprisen bedre kan ivaretas gjennom differensiering av kraftpris og nettleie.

Finansdepartementet har sendt rapporten på 3 måneders høring, og vil komme tilbake til saken når høringsuttalelsene foreligger.

10.3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, tar dette til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til at de ikke støtter en differensiert el-avgift for husholdningene, men mener at i stedet for tvungen sparing, bl.a. gjennom høye avgifter, er det tilbudet av elektrisk kraft som bør økes slik at markedet kommer i balanse. Disse medlemmer mener det er uholdbart at Norge, som en av verdens største eksportører av energi, ikke skal være i stand til å skaffe sine innbyggere tilstrekkelig, rimelig kraft.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at utvalget som har vurdert en differensiert el-avgift for husholdningene, slår fast at en el-avgift som differensieres etter forbruk vil gi bedre fordeling og kan gi lavere elektrisitetsforbruk enn en flat sats for alle. Det registreres også at utvalget mener effektene i forhold til fordeling og redusert forbruk kan oppnås på en mer effektiv måte gjennom en kombinasjon av proporsjonal avgiftsøking som finansierer økning i direkte fordelingsvirkemidler som barnetrygd, bostøtte, minstefradrag eller minstepensjon.

Disse medlemmer understreker at en differensiert el-avgift vil være et godt alternativ dersom det ikke lar seg gjøre å få flertall for løsningen utvalget primært anbefaler.

10.4 Merverdiavgiftskompensasjon for helse­foretak

10.4.1 Sammendrag

Bakgrunn og problemstilling

Helsetjenester er unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Virksomheter som produserer helsetjenester, som for eksempel de statlige helseforetakene, har dermed ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten. Merverdiavgiften gir dermed motiv til at helseforetakene produserer støttetjenester som renhold vask og vedlikehold mv. med egne ansatte (uten merverdiavgift) framfor å kjøpe dem fra private underleverandører (med merverdiavgift). Dette gjør det vanskelig for private underleverandører å konkurrere med egenproduksjon av tjenester i helseforetakene.

Denne problemstillingen gjelder i prinsippet alle virksomheter som er utenfor merverdiavgiftsområdet, herunder også kommunal og statlig forvaltning. Med virkning fra 1. januar 2004 ble det innført en generell ordning med merverdiavgiftkompensasjon for kommunesektoren. Regjeringen har tidligere varslet at den ville komme tilbake med forslag til en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen fra 2006.

Organisering og finansiering av spesialist­helsetjenesten

Ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble fra 1. januar 2002 overført fra fylkeskommunene til staten. Samtidig ble virksomhetene innen spesialisthelsetjenesten organisert i foretak istedenfor som forvaltningsorganer, jf. lov 15. juni 2001 nr. 93 om helseforetak m.m. (helseforetaksloven).

Det er opprettet fem regionale helseforetak som eies av staten. De regionale helseforetakene skal sørge for at befolkningen i sin helseregion tilbys spesialisthelsetjenester. Sykehusene er organisert som helseforetak og eies av ett regionalt helseforetak. Regionale helseforetak kan la helseforetakene yte spesialisthelsetjenestene eller inngå avtaler med andre, for eksempel private og ideelle virksomheter. Både regionale helseforetak og helseforetak er selvstendige rettssubjekter.

I henhold til spesialisthelsetjenesteloven skal de regionale helseforetakene sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys de nødvendige spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon. De regionale helseforetakene finansieres av staten gjennom basisbevilgninger og aktivitetsbaserte bevilgninger tilknyttet innsatsstyrt finansiering (ISF) og refusjoner for poliklinisk virksomhet ved sykehus. Samlet utgjorde bevilgningene til helseforetakene om lag 55 mrd. kroner i 2003.

Foreløpige vurderinger

Siden 1. mai 1995 har det eksistert en ordning med kompensasjon for merverdiavgift for kommunesektoren. Ordningen var fram til siste årsskifte begrenset til å omfatte kommunesektorens anskaffelser av tjenester som gjelder vask og rens av tekstiler, renhold samt arbeid på bygg og anlegg og annen fast eiendom. Da spesialisthelsetjenesten ble overtatt av staten fra 1. januar 2002, falt helseforetakene som tidligere var fylkeskommunale, ut av den eksisterende kompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner. Disse helseforetakene har dermed ikke lenger fått kompensasjon for merverdiavgift på anskaffelser av tjenestene vaskeri og renseri og tjenester som gjelder bygg og anlegg. Dette har medført at private tilbydere som tidligere opererte på dette markedet, har fått vanskeligheter med å få innpass på bl.a. vaskeritjenester for helseforetakene. Det er ønskelig at private aktører kan konkurrere på like vilkår i forhold til merverdiavgiften, og Regjeringen tar sikte på å innføre en ordning med kompensasjon for merverdiavgift for helseforetakene. Utformingen av en slik ordning må imidlertid vurderes nærmere.

En generell kompensasjonsordning for all merverdiavgift for statlige helseforetak kan ifølge foreløpige beregninger reduserer helseforetakenes kostnader med drøyt 3 mrd. kroner. Anslaget er usikkert og vil bli vurdert nærmere. Siden det må forutsettes at en slik ordning skal være provenynøytral for staten, må det vurderes hvordan beløpet skal trekkes inn igjen ved reduksjon i overføringene til helseforetakene.

Nye konkurransevridninger

Innføring av kompensasjon for merverdiavgift for helseforetak gjør at merverdiavgiften blir nøytral i forholdet mellom helseforetakenes innkjøp av tjenester fra andre og produksjon internt. Innføringen av en kompensasjonsordning for statlige helseforetak kan imidlertid skape nye konkurransevridninger. Dette gjelder i første rekke private aktører som produserer helsetjenester i konkurranse med helseforetakene. De private aktørene er også utenfor merverdiavgiftssystemet og har dermed ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser. En kompensasjonsordning for statlige helseforetak kan derfor innebære konkurransevridning i disfavør av private helseinstitusjoner. Eksempelvis vil de regionale helseforetakene, som står overfor valget mellom å kjøpe en spesialisthelsetjeneste fra et privat sykehus eller eget helseforetak, kunne velge å kjøpe fra eget helseforetak. Dette vil gjelde selv om tjenesten ellers er identisk, og skyldes at helseforetaket får kompensert for utgiften til merverdiavgift, og dermed kan produsere tjenesten med lavere kostnader.

Finansdepartementet har mottatt henvendelser fra enkelte private produsenter av helsetjenester som advarer mot å innføre en kompensasjonsordning for statlige helseforetak. Det pekes på at dette vil skape en uheldig konkurransesituasjon for private produsenter av helsetjenester. I arbeidet med en kompensasjonsordning for helseforetakene må forholdet til private helseinstitusjoner vurderes nærmere. Innenfor somatikk finnes private og ideelle sykehus som konkurrerer med helseforetak. Private laboratorier og røntgeninstitutter er også i konkurranse med helseforetakene. Tilsvarende kan også gjelde innenfor rusområdet hvor det er flere private og ideelle virksomheter.

Prosessen videre

Det må vurderes nærmere om en ordning for statlige helseforetak også bør omfatte private og ideelle virksomheter som produserer tilsvarende helsetjenester som helseforetakene iht. spesialisthelsetjenesteloven. Det må i så fall være en forutsetning at også slike virksomheter kan trekkes i overføringer på tilsvarende måte som statlige helseforetak. Omfanget av trekket kan være vanskelig å beregne, og det må eventuelt vurderes nærmere hvordan dette skal gjøres. Private institusjoner på de fleste områdene innen spesialisthelsetjenesten mottar driftstilskudd fra regionale helseforetak og aktivitetsbaserte tilskudd via regionale helseforetak og/eller fra Rikstrygdeverket. Trekket kan derfor gjennomføres ved å redusere driftstilskudd fra regionale helseforetak eller reduksjoner i aktivitetsbaserte tilskudd via regionale helseforetak eller fra Rikstrygdeverket.

Det må også vurderes nærmere om en kompensasjonsordning skal gjøres generell for all merverdiavgift på innkjøp for helseforetakene, eller om ordningen skal begrenses, f.eks. til kun å omfatte merverdiavgift på enkelte tjenester hvor det er særlig aktuelt med private underleverandører. Dette kan for eksempel være tjenester som renhold og vask- og renseri. Det kan imidlertid være vanskelig å komme fram til de tjenestene der egenproduksjon i helseforetakene er i konkurranse med private underleverandører. Konkurranseflatene kan også endre seg over tid, og det kan gjøre at en begrenset ordning ikke blir robust. En generell ordning vil være enklere å administrere enn en begrenset ordning, siden den gjelder alle avgiftsbelagte anskaffelser. En begrenset ordning vil bl.a. innebære at det må lages administrative rutiner som gjør at en kan skille kompensasjonsberettigede anskaffelser fra de øvrige anskaffelsene som ikke er kompensasjonsberettiget. Hvis en begrenset ordning gjøres gjeldende for statlige helseforetak, vil ordningen i mindre grad enn en generell kompensasjonsordning medføre nye konkurransevridninger i disfavør av private produsenter av helsetjenester.

Finansdepartementet vil sammen med Helsedepartementet fram mot framleggelsen av budsjettet for 2005 arbeide videre med å konkretisere et forslag til en kompensasjonsordning med sikte på innføring fra 1. januar 2005.

10.4.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til sin merknad i Innst. O. nr. 20 (2003-2004).

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre slutter seg til Regjeringens vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet tar Regjeringens utredning til etterretning, men forutsetter at Regjeringen legger frem et forslag til kompensasjonsordning som ikke medfører konkurransevridninger i disfavør av private produsenter av helsetjenester, både de med offentlig tilskudd og de som opererer uten offentlig tilskudd.

Medlemen i komiteen frå Kystpartiet tek utgreiinga frå Regjeringa til vitande, og syner elles til sine merknader i Budsjett-innst. S. I (2003-2004).

10.5 Svovelfritt drivstoff

10.5.1 Sammendrag

I mars 2003 vedtok Europaparlamentet og Rådet direktiv 2003/17/EF om kvalitet på bensin og autodiesel. Direktivet endrer direktiv 98/70/EF, som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk regelverk. Direktivets formål er bl.a. å redusere svovelinnholdet i bensin og autodiesel. Dette vil bidra til å bedre den lokale luftkvaliteten og sikre full utnyttelse av ny og mer miljøvennlig kjøretøyteknologi. Svovelfritt drivstoff øker også effekten av etterrensingsutstyr på busser og tyngre kjøretøy. Direktivet stiller bl.a. krav til innføring av bensin og autodiesel med maksimalt svovelinnhold på 10 ppm (0,001 pst. svovel), såkalt svovelfritt drivstoff. I direktivet forutsettes det at svovelfritt drivstoff skal gjøres "geografisk balansert" tilgjengelig på markedet fra 1. januar 2005, og fra 1. januar 2009 skal kun slikt drivstoff markedsføres. Nærmere definering av begrepet "geografisk balansert tilgjengelighet" gis ikke i direktivet. EU-direktivet oppfordrer statene til å ta i bruk økonomiske incentiver for å fase inn svovelfritt drivstoff. Flere land har også valgt å benytte seg av differensierte avgifter for å sikr innføring av svovelfritt drivstoff, f.eks. Tyskland, Sverige og England.

Myndighetene har særlig vurdert fire alternative måter å gjennomføre direktivet på. De to første alternativene knytter seg til at noen typer drivstoff skal være svovelfrie i geografisk avgrensede tiltaksområder (6 byområder). Det tredje alternativet er å stille krav om at alt drivstoff skal være svovelfritt allerede fra 2005, mens det siste alternativet baseres på bruk av avgiftsincentiv for innføring av svovelfritt drivstoff.

Beregninger av nytte og kostnad ved de ulike alternativene tyder på at for alternativene med detaljregulering av geografisk avgrensede tiltaksregioner, er nytten om lag lik kostnaden. Ved full innføring av svovelfritt drivstoff over hele landet, vil kostnadene ifølge disse beregningene overstige nytten under de valgte forutsetninger. Det understrekes at det knytter seg stor usikkerhet til både kostnads- og nytteberegningene.

Disse alternativene ble i mars forelagt Norsk Petroleumsinstitutt (NP), Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) og Konkurransetilsynet (KT). I sine kommentarer peker både KT og NP på at de to alternativene med detaljregulering vil kunne være uheldige ut fra en konkurransemessig vurdering. Fjerning av svovel i drivstoff fører til økte produktkostnader, og en konsekvens kan være at drivstoffet blir dyrere innenfor tiltaksområdene enn utenfor. Dette vil gi en konkurransevridning mellom ulike bensinforhandlere i randsonene. Regulert geografisk avgrensning vil videre føre til økte distribusjons- og logistikkostnader, noe som kan føre til økt koordinering og samarbeid selskapene imellom. KT påpeker at dette vil kunne være uheldig i forhold til konkurransereglene. NP mener i tillegg at de skisserte alternativene med detaljregulering ikke vil oppfylle EUs krav om balansert tilgjengelighet, og at doble sett med drivstoffkvaliteter vil medføre forvirring blant forbrukerne. I tillegg vil disse alternativene kreve investeringer i infrastruktur som det tar omtrent ett år å ferdigstille. Når det gjelder de to alternativene for full innfasing, framstår disse som like ut fra en konkurransemessig vurdering. KT påpeker at det kan være samfunnsøkonomiske effektivitetsforskjeller på de to alternativene, ettersom et avgiftsincentiv vil gi aktørene større handlingsrom ved innfasingen. NP påpeker at et generelt pålegg om landsomfattende distribusjon kan gi mindre forsyningsfleksibilitet og høyere samfunnsmessige kostnader enn om det blir gitt et avgiftsincentiv. TAD bemerket at et eventuelt avgiftsincentiv ikke vil gi ekstra belastninger av betydning for Tollvesenet.

En rettslig vurdering av direktivet viser at det er problematisk å stille krav om at alt drivstoff skal være svovelfritt allerede fra 2005. Direktivet kan vanskelig hevdes å tillate forbud mot tradisjonelt drivstoff i utfasingsperioden, dvs. fra 2005 til 2009. Direktivet tillater imidlertid at et påbud kan innføres i bestemte områder av et land dersom det er nødvendig ut fra miljøhensyn. ESA må i så fall først godkjenne et slikt påbud.

Finansdepartementet og Miljøverndepartementet har tidligere vurdert spørsmålet om ytterligere differensiering av drivstoffavgiftene på basis av svovelinnhold. Blant annet på grunn av stor usikkerhet knyttet til provenyberegningene og beregninger som har vist at dette ikke har vært samfunnsøkonomisk lønnsomt, er dette ikke blitt foreslått. Vurderingene foretatt for årene 2003 og 2004 gjaldt imidlertid en forsering av direktivets krav, mens for 2005 vil et eventuelt avgiftsincentiv relatere seg til gjennomføring av direktivet. Regjeringen vil komme tilbake i budsjettet for 2005 med et forslag til hvordan svovelfritt drivstoff skal gjøres tilgjengelig på det norske markedet i tråd med direktivet.

10.5.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Kystpartiet, tar dette til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til merknad og forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) hvor Regjeringen ble bedt om å vurdere tiltak, herunder avgiftsmessige incentiv, som kan sikre en raskest mulig overgang til lavsvovel- og svovelfritt drivstoff i statsbudsjettet for 2005.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til at partiet to ganger har lagt frem forslag om avgiftsincentiver for å sikre tilgjengeligheten av avgiftsfritt drivstoff på det norske markedet.

I henhold til EUs direktiv 2003/17/EF skal svovelfri bensin og autodiesel være tilgjengelig på bensinstasjoner fra 1. januar 2005. Da det nødvendigvis vil ta noen måneder fra stortingsvedtaket om avgiftsincentiver til den svovelfrie kvaliteten blir tilgjengelig på bensinstasjonene, vil et vedtak i forbindelse med budsjettet for 2005 komme for sent til at tilbudet vil være på plass 1. januar 2005. Det er derfor etter disse medlemmers syn viktig at Stortinget i revidert budsjett gir et klart signal om at en avgiftsreduksjon på svovelfritt drivstoff vil bli gjennomført senest fra 1. januar 2005.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om en avgiftsreduksjon på svovelfri bensin og svovelfri autodiesel slik at disse kvaliteter får en utsalgspris som ikke er høyere enn tilsvarende svovelholdig drivstoff."

10.6 Taxfree ved ankomst

10.6.1 Sammendrag

I Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) ba finanskomiteen om at Regjeringen kom tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2004 med en vurdering av, og eventuelt forslag til, endring av regelverket for taxfreesalg som kan åpne for ankomstsalg på flyplass. I innstillingen er det vist til at formålet vil være å øke salget ved norske flyplasser på bekostning av utenlandske flyplasser og således styrke flyplassenes økonomi.

Forslaget forutsetter endringer av merverdiavgiftsloven, tolltariffens innledende bestemmelser og reisegodsforskriften. Det er videre et spørsmål om forslaget forutsetter endring/oppsigelse av Overenskomst 26. mars 1980 om beskatning av reisegods i reisendetrafikken mellom Danmark, Finland, Norge og Sverige, samt om avgiftsfritt salg på flyplass i disse land. Det vises til at formålet med overenskomsten bl.a. er å hindre konkurransevridning mellom landene. Ankomstsalg vil medføre behov for noe ombygging på flyplassene, bl.a. i forhold til tilrettelegging av tollkontrollen. Eventuelle investeringer knyttet til dette vil måtte bekostes av flyplassene.

Ankomstsalg vil bidra til å gjøre taxfreehandel lettere tilgjengelig og mer bekvem. Det er grunn til å forvente at de reisende i noe større grad vil utnytte sine avgiftsfrie innførselskvoter. Økt avgiftsfri innførsel kan bidra til noe lavere avgiftsbelagt omsetning innenlandsk av bl.a. alkohol og tobakk. Denne virkningen er trolig liten, slik at de samlede provenyvirkningene av forslaget er små.

Regjeringen arbeider videre med saken. Det vil bli igangsett en prosess for å konsultere Danmark, Finland og Sverige om forståelsen av den nordiske overenskomsten. Regjeringen vil etter avsluttet konsultasjon komme tilbake til saken i budsjettet for 2005.

10.6.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet tar dette til etterretning.

Komiteen ser positivt på at Avinor ønsker å opprette oppbevaringsrom på Oslo Lufthavn Gardermoen, slik at varer kjøpt ved avreise kan oppbevares på flyplassen og hentes ved ankomst, og ber Regjeringen vurdere muligheten for lovendringer som gjør dette tillatt.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, viser til de tilbakemeldingene Regjeringen har kommet med i Budsjett-innst. S. II (2003-2004) vedrørende muligheten for taxfreesalg ved ankomst fra utlandet til norske flyplasser. Flertallet vil peke på at ankomstsalg vil gjøre taxfreehandel lettere tilgjengelig og mer bekvem for de reisende, og øke omsetningen på norske flyplasser, og således styrke flyplassenes økonomi. Samtidig vil dette være transportøkonomisk og bidra til økt flysikkerhet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at komiteen i statsbudsjettet for 2004 ba Regjeringen komme tilbake i revidert budsjett med en vurdering, eventuelt forslag som åpner for ankomstsalg.

Ut fra dette finner disse medlemmer det skuffende at Regjeringens arbeid med saken ikke har kommet lenger, og at ikke de nødvendige konsultasjoner med Danmark, Finland og Sverige ikke allerede er igangsatt.

Etter disse medlemmers syn bør Regjeringen i budsjettet for 2005 om mulig komme tilbake med et konkret forslag til løsning, og ikke bare en ny omtale av saken.

10.7 Saksbehandlingstiden for klager til Klagenemnda for merverdiavgift

10.7.1 Sammendrag

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i Innst. S. nr. 58 (2001-2002) merknader vedrørende saksbehandlingstiden for klagesaker om merverdiavgift og investeringsavgift. Bakgrunn for innstillingen er Riksrevisjonens undersøkelse av saksbehandlingstider for klagesaker vedrørende merverdiavgift og investeringsavgift, jf. Dokument nr. 3:11 (2000-2001).

På bakgrunn av Riksrevisjonens rapport og ovennevnte innstilling har Skattedirektoratet utarbeidet en handlingsplan med nødvendige tiltak for å redusere samlet saksbehandlingstid for klager til Klagenemnda. I handlingsplanen av 10. april 2002 er kravet til saksbehandlingstid presisert dit hen at behandlingstiden skal være maksimalt seks måneder for 90 pst. av klage­sakene.

Skattedirektoratet har avgitt kvartalsvise rapporter til Finansdepartementet om framdriften i arbeidet med å redusere saksbehandlingstiden. Målet om maksimalt seks måneders saksbehandlingstid for 90 pst. av klagesakene ble nådd ved årsskiftet 2003/2004. Departementet anser dette som et akseptabelt nivå for saksbehandlingstiden for klager til Klagenemnda, og har overfor direktoratet påpekt viktigheten av at nivået opprettholdes.

10.7.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

10.8 Inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner

10.8.1 Sammendrag

Det gis fradrag i inntekt med inntil 6 000 kroner for pengegave til organisasjon som har sete i riket, som ikke har erverv til formål og som driver virksomhet innenfor visse godkjente formål, herunder "religiøs eller annen livsynsrettet virksomhet" og som har nasjonalt omfang 1. januar i det år gaven gis, jf. skatteloven § 6-50. Det stilles et minstekrav til formell/organisatorisk binding mellom de enkelte underorganisasjoner før de som kollektiv kan regnes å ha nasjonalt omfang. Når en organisasjon etablerer et sentralt ledd som har et vedtektsbestemt formål og underorganisasjonene er bundet av dette formålet, oppstår det en tilstrekkelig binding slik at organisasjonens samlede virksomhet kan vurderes opp mot kriteriet nasjonalt omfang, jf. Finansdepartementets skattelovforskrift § 6-50-2.

En rekke trossamfunn har ikke nasjonalt omfang og er ikke tilknyttet en sentralorganisasjon som beskrevet over. Slike trossamfunn faller derfor utenfor dagens fradragsordning. Disse trossamfunnene utgjør en viktig del av det religiøse mangfoldet. Hensynet til religionsfriheten taler for at slike trossamfunn likestilles med trossamfunn som har nasjonalt omfang. Regjeringen mener derfor disse trossamfunnene også bør kunne motta gaver under fradragsordningen. Det samme må gjelde ikke-religiøse livssynsorganisasjoner.

For å unngå at ligningsmyndighetene må forholde seg til mange og små organisasjoner, tar Regjeringen sikte på at frittstående organisasjoner, menigheter e.l. gis anledning til å etablere en felles nasjonal registreringsenhet for administreringen av gavefradragsordningen. Det må utredes nærmere regler for innrapportering av gaver, regnskap, revisjon og øvrige krav til en slik registreringsenhet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med budsjettet for 2005.

10.8.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti tar dette til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre ser positivt på Regjeringens utvidelse av gavefradraget til trossamfunn uten nasjonalt omfang og tilsvarende ikke-­religiøse livssynsorganisasjoner. Disse medlemmer viser til at disse organisasjonene utgjør en vesentlig del av det religiøse og totale organisasjonsmangfoldet, og at hensynet til både trosfriheten og en ubyråkratisk og rasjonell praktisering av ordningen taler for at disse organisasjonene også inngår i gavefradraget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er i prinsippet mot at det skal være skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner, og går derfor imot at ordningen utvides ved at kravet om at organisasjonen må ha et nasjonalt omfang fjernes.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti registrerer Regjeringens varsel om at de i statsbudsjettet for neste år vil utvide ordningen med inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner, gjennom å oppheve kravet om at organisasjonen må ha et nasjonalt omfang.

Disse medlemmer understreker at det er positivt at innbyggere gir gaver til frivillige organisasjoner, men vil vise til at slike gaver vil være en verdi i seg sjøl, og derfor ikke trenger stimulans gjennom skattesystemet.

Disse medlemmer har konsekvent stemt imot innføring og utvidelser av denne ordningen, ut fra det prinsipielle syn bruk av fellesskapets penger skal bestemmes politisk. For det første er det viktig at slik støtte må vurderes mot andre viktige saker gjennom den prioriteringsprosessen en budsjettbehandling er. For det andre bør støtten fordeles rettferdig mellom organisasjonene ut fra objektive kriterier som antall medlemmer og lokallag. Med en skattefradragsordning blir støttenivået til den enkelte organisasjon avgjort av hvor store gaver man klarer å lokke ut av givere. Lite tyder på at det gir en fordeling mellom organisasjonene som er rettferdig, og spesielt demokratisk kan det heller ikke sies å være.

I tillegg skyldes disse medlemmers motstand mot skattefradrag for ulike typer utgifter at dette uthuler det offentliges inntektsgrunnlag, stort sett til fordel for dem som har penger til overs. Særlig betenkelig blir dette etter hvert som man kan tilpasse organisasjonene til skattefradragsreglementet. Lavere terskel for å komme inn under ordningen er derfor betenkelig også av kontrollhensyn.

Lista over godkjente organisasjoner er allerede i dag lang, med ca. 200 organisasjoner, derav en betydelig andel kristne organisasjoner. Det at lista inneholder organisasjoner som neppe ville gjort seg fortjent til offentlig støtte på annen måte, forsterker disse medlemmers skepsis til ordningen. Det er grunn til å anta at de fleste organisasjoner av noe størrelse allerede er inkludert i ordningen.

Disse medlemmer vil advare mot svakere krav til organisasjoner som kan nyte godt av gaver der staten betaler en betydelig andel gjennom skattefradrag til giveren.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil støtte den foreslåtte utvidelse, men gjør dette ut fra et sterkt ønske om at kravet om nasjonalt omfang også vil bli fjernet for andre enn trossamfunn og livssynsorganisasjoner. Dette medlem er tilfreds med den store og raske utvidelse som har skjedd når det gjelder godkjente mottakere av gaver som gir rett til skattefradrag. Dog kunne dette skjedd med noe mindre motstand fra offentlige myndigheter. Dette medlem mener det er samfunnsnytten til en organisasjon som skal avgjøre om den kan være mottakere av slike gaver, og anser at det vil bli umulig for myndighetene å opprettholde en negativ innstilling til at alle lokale lag som driver ikke-kommersielt arbeid blant barn og unge skal godkjennes. Dette medlem vil minne om privat forslag i Dokument nr. 8:20 (2001-2002) fra Åslaug Haga og Morten Lund om en slik utvidelse, og fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at ordningen med skattefritak for gaver til frivillige organisasjoner omfatter alle almennyttige og ikke-komersielle organisasjoner, og at også gaver som går direkte til et lokallag skal gi rett til fradrag."

10.9 Petroleumsbeskatningen

10.9.1 Sammendrag

10.9.1.1 Innledning

I forbindelse med St.meld. nr. 38 (2001-2002), jf. Innst. S. nr. 87 (2002-2003), uttrykte et flertall i energi- og miljøkomiteen at så vel "haleproduksjon" som utnyttelse av mindre felt vil kreve justeringer av rammebetingelsene, blant annet vurdering av skattetilpasninger. Stortinget behandlet sist vår et forslag som ba Regjeringen om å fremme forslag om petroleumsbeskatning så raskt som mulig etter at oljeindustriens skattearbeid var kjent, jf. Dokument nr. 8:79 (2002-2003) og Innst. S. nr. 198 (2002-2003). Som omtalt i brev til Stortingets finanskomité av 26. mars 2003, kommer Regjeringen nå tilbake med en vurdering av oljeindustriens forslag.

Oljeindustrien har gjennom fjoråret vurdert utfordringene for petroleumsvirksomheten. I august 2003 la den fram en aktivitetsrapport og en skatterapport. I mars 2004 la oljeindustrien fram en kostnadsrapport. Innspillene i alle rapportene er vurdert av departementene. Innspillene fra aktivitets- og kostnadsrapporten har inngått i Olje- og energidepartementets arbeid med stortingsmeldingen om petroleumsvirksomheten, jf. St.meld. nr. 38 (2003-2004).

Begrunnelsen for petroleumsskattesystemet er den ekstraordinære avkastningen som knytter seg til utvinning av ressursene. Skattesystemet må ses i sammenheng med at oljeselskapene vederlagsfritt får adgang til å utnytte en verdifull, begrenset ressurs. Ressursene på norsk sokkel er fellesskapets eiendom og gir viktige bidrag til finansieringen av velferdssamfunnet. Inntektene fra petroleumsvirksomheten er viktige for den langsiktige finansieringen av velferdssamfunnet. Videre er høyere beskatning i sektorer med ekstraordinær avkastning å foretrekke framfor økt bruk av vridende skatteformer i andre sektorer, fordi det gir mindre samfunnsøkonomisk tap. Høyere beskatning av ekstraordinær avkastning vil i liten grad påvirke aktørenes tilpasning dersom den høyere beskatningen er utformet på en nøytral måte. Når det er ekstraordinær avkastning slik som i petroleumssektoren, er det mulig å forene hensynet om betydelige inntekter til fellesskapet med hensynet til tilstrekkelig lønnsomhet etter skatt for selskapene.

Oljeindustrien har to hovedforslag til skattetiltak: Redusert særskatt for nye utbygginger og leting etter nye funn, og et produksjonsfradrag for økt produksjon på eksisterende felt. Disse tiltakene vil ifølge oljeindustrien stimulere til økt aktivitet særlig ved leting og utbygging av mindre funn og prosjekter med svak lønnsomhet. Oljeindustriens forslag er omtalt i meldingens punkt 5.3.1.

Departementet har vurdert oljeindustriens forslag. Etter departementets vurdering vil oljeindustriens forslag ikke ha en vesentlig effekt på leting eller utbygging av lønnsomme ressurser, men medfører fare for at ulønnsomme tilleggsinvesteringer og prosjekter gjennomføres. Videre vil oljeindustriens forslag medføre betydelig provenytap for staten. Det skyldes at store verdier vil overføres fra staten til selskapene for prosjekter med høy lønnsomhet som uansett ville realiseres.

Dagens petroleumsskattesystem er relativt nøytralt utformet. Letekostnader utgiftsføres direkte uavhengig av leteresultatet. Prosjekter med marginal og moderat lønnsomhet på sokkelen står overfor lavere skattebelastning enn om det samme prosjektet kun sto overfor ordinær landbeskatning. Dette skyldes hurtige avskrivninger, friinntekt og rentefradrag i særskattegrunnlaget. Det er bare for investeringer med ekstraordinær avkastning at petroleumsbeskatningen gir høyere beskatning enn det ordinære landskatteregimet. Når petroleumsskattesystemet er relativt nøytralt utformet, er det vanskelig å gi vesentlige lettelser i skattegrunnlaget uten at skattesystemet stimulerer ulønnsom aktivitet. En reduksjon av særskattesatsen medfører ikke slike vridningsproblemer, men gir et stort provenytap fordi staten oppgir sin høye andel i prosjekter med ekstraordinær avkastning.

Grunnlaget for en fortsatt lønnsom petroleumsvirksomhet er at vi utnytter ressursene på en effektiv måte. Kostnadsreduksjoner, teknologiutvikling, stabil tilgang til nytt leteareal og økt konkurranse blant aktørene er de viktigste virkemidlene for effektiv utnyttelse av ressursene. Flere prosjekter kan da bli lønnsomme både før og etter skatt. Disse utfordringene er nærmere omtalt i stortingsmeldingen om petroleumsvirksomhet, jf. St.meld. nr. 38 (2003-2004).

10.9.1.2 Nærmere vurdering av oljeindustriens skatteforslag

10.9.1.2.1 Egenskaper ved dagens petroleums- skattesystem

Innledning

I 2000 vurderte et regjeringsoppnevnt ekspertutvalg skattleggingen av petroleumsvirksomhet, jf. NOU 2000:18. Petroleumsskatteutvalget ble spesielt bedt om å vurdere nøytraliteten i det fiskale systemet. En av utvalgets hovedkonklusjoner var at for selskaper i skatteposisjon, var de investeringsbaserte fradragene for sjenerøse i forhold til et nøytralt skattesystem, med den følge at noen samfunnsøkonomisk ulønnsomme investeringer kunne bli lønnsomme etter skatt. Med investeringsbaserte skattefradrag menes avskrivninger, friinntekt og fradrag for netto finanskostnader. Departe-mentet var enig med petroleumsskatteutvalget i at de investeringsbaserte fradragene var for høye slik at investeringer som er ulønnsomme før skatt, kan bli lønnsomme etter skatt, jf. Ot.prp. nr. 86 (2000-2001). Finanskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, sluttet seg til departementets generelle merknad, jf. Innst. O. nr. 106 (2000-2001).

For selskaper i skatteposisjon er det ikke gjort vesentlige endringer i skattereglene som vil påvirke lønnsomheten etter skatt for prosjekter på norsk sokkel i forhold til det skattesystemet som Petroleumsskatteutvalget vurderte.

For nye aktører utenfor skatteposisjon ble det f.o.m. 2002 foretatt skatteendringer for å utjevne de skattemessige ulikhetene mellom selskaper i og utenfor skatteposisjon som Petroleumsskatteutvalget påpekte. Disse endringene har styrket lønnsomheten etter skatt for selskaper utenfor skatteposisjon og sikrer disse om lag tilsvarende fradragsverdier som selskaper i skatteposisjon.

Det vises til meldingens punkt 5.3.3.1 for en nærmere redegjørelse.

Petroleumsbeskatningen sammenliknet med ordinær landbeskatning

Kon-Kraft har i sin rapport fokusert på at grunnrenten er redusert, og at mange framtidige prosjekter bare vil ha ordinær avkastning. Slike prosjekter blir, ifølge Kon-Kraft, i dag hindret av en høy særskatt. Det kan derfor være nyttig å se effektene av dagens petroleumsskattesystem i forhold til en situasjon med bare ordinær selskapsbeskatning med skattevilkår som for vanlig landvirksomhet.

Dersom en først ser på et lite prosjekt med moderat lønnsomhet, vil dagens petroleumsskattesystem ikke medføre større skattebelastning enn det ordinære landskattesystemet. Særskattegrunnlaget vil være lite på grunn av friinntekt, finansieringsfordel og raske avskrivninger, samtidig som det ordinære skattegrunnlaget vil være lavere enn i landskattesystemet som følge av raskere avskrivninger i petroleumsskatteregimet. Selv om marginalskattesatsen er høyere, blir ikke verdien av betalt skatt større enn for et tilsvarende prosjekt i det ordinære landskatteregimet. For et prosjekt med høy lønnsomhet vil selskapets etter-skatt-verdier bli lavere ved petroleumsbeskatning enn ved bare ordinær landskatt. Årsaken er at ordinær skatt og særskatt til sammen utgjør en stor del av overskuddet slik at samfunnet sikres en høy del av den ekstraordinære avkastningen utover de kostnadene staten har vært med å dekke gjennom skattesystemet. Selv om petroleumsbeskatningen vil sikre samfunnet en høy del av overskuddet, vil selskapet også sitte igjen med betydelige verdier etter skatt ved en forholdsvis lav skatt på ordinær lønnsomhet og ved at de får en del av den ekstraordinære avkastningen. En tilsvarende fordeling mellom stat og selskap av verdiene i et prosjekt med god lønnsomhet vil også finne sted i tilfeller der prosjektet i ettertid viser seg å bli ulønnsomt etter skatt. I slike tilfeller vil staten gjennom petroleumsskattesystemet ta en høy andel av de negative verdiene slik at selskapene vil komme klart bedre ut etter skatt enn i en situasjon med bare ordinær landskatt.

Dagens petroleumsbeskatning gir svært gunstige skattevilkår for prosjekter med marginal og moderat lønnsomhet, gjennom raske avskrivninger, friinntekt, finansieringsfordel og rentefremføring av underskudd dersom selskapene faller utenfor skatteposisjon. Effekten av skjermingselementene kan variere noe ut fra ulike prosjekters kontantstrømmer, men vil samlet sørge for en betydelig skjerming mot høyere beskatning enn i ordinær landvirksomhet. Friinntekten er det viktigste skjermingselementet, men også raskere avskrivninger og finansieringsfordel ved fradrag for netto finanskostnader mot særskatt er betydelige elementer. For et oljeselskap i skatteposisjon vil petroleumsskatten normalt kun gi høyere skatt for investeringer med mer enn i størrelsesorden 15 pst. avkastning nominelt før skatt dersom det tas hensyn til at de investeringsbaserte fradragene er sikre. For prosjekter med avkastning under dette nivået er petroleumsbeskatningen ikke en byrde for selskapene, men gir tvert imot selskapene høyere verdier enn dersom de sto overfor kun ordinær landbeskatning.

Leteøkonomi vs. prosjektøkonomi

Kon-Kraft har i skatterapporten lagt vesentlig vekt på vurdering av leteøkonomi. Dersom forventet funnstørrelse og funnsannsynlighet faller over tid, vil det bli flere prosjekter som det ikke vil lønne seg å bore etter. Dette vil også gjelde før skatt. Riktige vurderinger av økonomien ved leting blir derfor viktigere over tid. Letekostnader behandles gunstig i Norge, ved at skattesystemet tillater direkte utgiftsføring etter hvert som letekostnadene påløper. Eventuelle underskudd kan fremføres med rente, og selskapene har muligheter til å overføre tap ved salg av virksomhet.

Kon-Krafts eksempel på vridningsproblemene for leteprosjekter (Borg Nord) er et resultat av at det brukes høyere avkastningskrav for selskapene etter skatt enn for samfunnet før skatt. Med et markedsbasert avkastningskrav som korrigeres for alminnelig skatt, ville også Kon-Krafts analyse vist at prosjekter som er samfunnsøkonomisk lønnsomme før skatt, har positiv verdi for selskapene etter skatt.

I alle eksemplene i dette avsnittet i Kon-Krafts skatterapport er letekostnader inkludert, og det fokuseres hovedsakelig på prosjekter med svak eller moderat lønnsomhet. Hovedeffekten av å inkludere letekostnader er at en nedskalerer lønnsomheten av et funn etter at ressursene er påvist. En analyse basert på lønnsomhet på utbyggingstidspunktet vil gi de samme konklusjonene for egenskapene ved petroleumsskattesystemet.

Selskaper utenfor skatteposisjon

I eksemplene i dette avsnittet i Kon-Krafts skatterapport er det tatt utgangspunkt i et selskap i full skatteposisjon, det vil si et selskap som både betaler ordinær selskapsskatt og særskatt. Dette er i dag situasjonen for de fleste oljeselskapene på norsk sokkel. For nye aktører eller selskaper i en sterk oppbyggingsfase, kan fradragene være større enn inntektene, slik at selskapet faller ut av skatteposisjon for ordinær skatt eller særskatt og må fremføre underskudd til senere år. For å utligne forskjellene mellom aktører i og utenfor skatteposisjon, ble det fra 2002 innført ordninger med rente ved fremføring av underskudd og friinntekt, og mulighet til å overføre skattemessige underskudd ved salg av virksomhet. Disse ordningene er klart gunstigere enn i landskatteregimet, der det verken gis rente ved fremføring av underskudd eller generell adgang til å overføre underskudd. Etter disse endringene er det i utgangspunktet stor grad av skattemessig likhet for aktører i og utenfor skatteposisjon når man ved verdsettingen tar hensyn til den relevante risikoen for fradragene. Konklusjonene og egenskapene ved petroleumsskattesystemet vil derfor i stor grad være sammenfallende for aktører i og utenfor skatteposisjon.

I meldingens punkt 5.3.4.2, jf. også nedenfor, foreslås ordninger der staten årlig utbetaler skatteverdien av letekostnader for selskaper utenfor skatteposisjon, samt at staten vil utbetale skattemessig verdi av underskudd og overskytende friinntekt ved opphør av virksomhet. Dersom disse ordningene innføres, vil selskapene ha sikkerhet for å få 78 pst. skattedekning for kostnader. Selskaper utenfor skatteposisjon vil løpende kunne få utbetalt skatteverdien av letekostnader. Ulempen ved å måtte vente på å utnytte det øvrige skattefradraget blir kompensert ved rente på fremførbart underskudd. Ved opphør av virksomhet kan selskapene få refundert skatteverdien av eventuelle underskudd. Eksisterende og nye aktører vil dermed få fullt skattefradrag for alle relevante kostnader, og eksisterende og nye aktører vil behandles likt skattemessig.

Selskapenes avkastning på investert kapital i Norge

Kon-Kraft peker på at norsk sokkel opplever stadig sterkere konkurranse om oljeselskapenes interesse. Selskapenes muligheter til å oppnå en tilfredsstillende avkastning på sin investerte kapital vil være viktig for selskapenes interesse for norsk sokkel.

Sammenlikninger av egenskaper ved petroleumsskattesystemet i ulike land er svært krevende og stiller like store krav til vurdering av skattegrunnlag som til skattesatser. Konsulentselskapet Wood Mackenzie gjennomførte i 1999 en sammenliknende studie av det norske petroleumsskattesystem på oppdrag fra Olje- og energidepartementet. Selv om enkelte forhold har endret seg i andre lands skatteregimer siden 1999, gir analysen en illustrasjon av selskapenes avkastning på investert kapital i Norge.

Wood Mackenzie vurderte blant annet hvordan ulike skattesystemer påvirket selskapenes verdier etter skatt for det samme modellfeltet. Selskapenes verdier etter skatt var her sett i forhold til selskapenes investerte kapital etter skatt, for å kunne ta hensyn til ulike fradragsregler for investeringer i ulike land.

Det fremgår av studiet at selskapene satt igjen med størst verdier pr. netto investert krone i Norge. Selv om staten tar en stor del av overskuddet i Norge, bærer staten også en stor del av investeringene gjennom gunstige fradragsordninger. For hver krone investert etter skatt, satt dermed selskapene igjen med en avkastning etter skatt i Norge som var større enn i alle de andre vurderte petroleumsprovinsene.

Wood Mackenzie vurderte også hvordan ulike skattesystemer påvirker leteøkonomien. Det er store forskjeller i fradragsføring av letekostnader som kan ha stor virkning for selskapsøkonomien. Selskapenes lønnsomhetskrav vil over tid kreve en positiv nåverdi der en også tar hensyn til leterisiko og letekostnader. For å sammenlikne ulike skatteregimer kan en se på den laveste funnsannsynligheten som vil gi positiv nåverdi for selskapene etter skatt for de samme to leteprosjektene i ulike lands skatteregimer.

Analysen viste at selskapene i Norge både har mulighet til å lete etter store prosjekter med lav funnsannsynlighet og små prosjekter med større funnsannsynligheter. Fradragsreglene for letekostnader er svært gunstige i Norge ved direkte utgiftsføring av letekostnader og full samordning av kostnader mot overskudd i andre lisenser. I alle de øvrige landene krevdes det høyere funnsannsynligheter for at selskapene skulle sitte igjen med positive verdier etter skatt på letetidspunktet.

Analysene til Wood Mackenzie understøtter vurderingene over om at det norske petroleumsskattesystemet har gunstige investeringsbaserte fradrag, og at selskapene har gode muligheter for å lete etter lønnsomme ressurser. Selskapenes prioriteringer mellom ulike petroleumsprovinser vil dessuten normalt ikke medføre at alle midler vil allokeres til en provins. Mange selskaper ønsker en balansert portefølje av prosjekter i flere provinser. Norske investeringsprosjekter kan da kjennetegnes ved betydelige ressursmuligheter, nærhet til det europeiske gassmarked, lav politisk risiko og lav økonomisk risiko etter skatt, men også ved en høy statlig skatteandel i prosjekter med ekstraordinær avkastning. Selskapene vil også kunne endre sine investeringsbudsjetter ved å benytte kapitalmarkedene, samtidig som nye selskaper kan komme til. Over tid vil det derfor være mindre relevant å se investeringer i ulike petroleumsprovinser som gjensidig utelukkende.

10.9.1.2.2 Redusert særskatt

Innledning

Kon-Krafts hovedforslag er en reduksjon av særskattesatsen for ny virksomhet. I skatterapporten er dette illustrert ved en halvering eller fjerning av særskatten. Hovedbegrunnelsen for Kon-Krafts forslag er at en ønsker å stimulere til leting og utbygging av små funn og prosjekter med moderat lønnsomhet. Med dette utgangspunktet er Kon-Krafts forslag lite målrettet mot prosjekter med svak lønnsomhet samtidig som provenytapet fra prosjekter med høy lønnsomhet vil være stort. For små prosjekter med marginal eller moderat lønnsomhet vil redusert særskatt ha liten effekt på selskapenes verdier etter skatt, siden slike prosjekter i dag i stor grad er skjermet fra særskatt gjennom gunstige fradrag. Derimot vil en særskattereduksjon ha stor effekt for prosjekter med høy lønnsomhet, der selskapene alt kan realisere betydelige verdier. Det er derfor lite trolig at en særskattereduksjon vil ha vesentlig betydning for aktivitetsnivået ved at det i større grad letes eller utvikles prosjekter med svak eller moderat lønnsomhet.

SDØE som feltvis fiskalt element

Kon-Kraft påpeker at SDØE kan brukes som et begrenset virkemiddel for særlig lovende lisenser for å sikre en høyere statlig del av overskuddet enn det generelle skattesystemet vil gi. Med den store usikkerheten på tildelingstidspunktet, vil det være svært vanskelig å målrette SDØEandeler fullt ut mot alle lisensene der det faktisk gjøres store funn. Det er derfor lite realistisk at staten kan sikre seg en høy andel i de store funnene med høye verdier ved en begrenset bruk av SDØE-andeler som blir endelig fastsatt på tildelingstidspunktet. Dessuten vil det trolig knytte seg ekstraordinær avkastning til ressurser i et betydelig antall lisenser slik at SDØE måtte brukes bredere for å kunne sikre statens proveny. En begrenset bruk av SDØE-andeler vil dermed ikke kunne kompensere for provenytapet ved reduksjon av særskattesatsen.

Avgrensingsproblemer

Et skattemessig skille mellom eksisterende og ny aktivitet ville også medføre betydelige avgrensnings- og incentivproblemer. For det første ville selskapene få incentiver til å få definert ressurser som ny aktivitet. Det vil være vanskelig å etablere et skattemessig skille som ikke i noen grad vil føre til tilpasninger. For det andre vil selskapene ha sterke incentiver til å fordele kostnader mot eksisterende virksomhet med høy skattesats. Det knytter seg betydelige felleskostnader og indirekte kostnader til utvinningsaktiviteten, og disse kostnadene måtte fordeles mellom eksisterende og ny aktivitet. Særlig i en startfase vil dette fordelingsproblemet være betydelig da mye ressurser vil knytte seg til utvikling av ny aktivitet, mens den nye aktiviteten ennå ikke har materialisert seg i form av produksjon eller aktiva. Over tid vil ulike skattesatser også gi selskapene sterke incentiver til å fase ny produksjon inn mot nye felt med lavere skattesats, selv om bruk av eksisterende infrastruktur ville vært en bedre samfunnsøkonomisk løsning.

Oppsummering

En særskattereduksjon vil ha liten effekt for lønnsomheten etter skatt for små prosjekter med moderat lønnsomhet. Dette tilsier at en særskattereduksjon vanskelig kan bidra til realisering av flere små prosjekter med moderat lønnsomhet. Derimot vil en særskattereduksjon gi et stort provenytap for staten, da det overføres betydelige verdier til selskapene for større prosjekter med god lønnsomhet, der selskapene allerede vil realisere betydelige verdier ved dagens skattesystem.

10.9.1.2.3 Produksjonsfradrag

Innledning

I tilfeller der det er vanskelig å avgrense eksisterende og ny virksomhet, foreslår Kon-Kraft at det innføres en ordning med volumfradrag for produksjon utover et basisnivå ved beregning av særskatt. Ifølge forslaget bør fradraget beregnes som et fastsatt kronebeløp pr. volumenhet. Produksjonsfradrag fra ett felt skal kunne trekkes fra selskapet samlede særskattegrunnlag (konsolidering).

Virkning på prosjektlønnsomhet

Et produksjonsfradrag vil ha sterk effekt på verdiene etter skatt selv for mindre prosjekter. Selskapene ville få sterke incentiver til å bygge ut samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter. Selskapene ville også få skatteincentiver til å forlenge produksjonsperioden ut over det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Vridningsproblemene ved et produksjonsfradrag er i stor grad parallelle med vridningene ved produksjonsavgift, men har motsatt fortegn. Mens produksjonsavgiften isolert sett kan hindre lønnsom produksjon, vil produksjonsfradrag kunne stimulere til ulønnsom produksjon. Produksjonsavgiften ble besluttet faset ut på grunn av de uheldige vridningseffektene. I tillegg til vridningsproblemet, vil et produksjonsfradrag heller ikke være målrettet mot prosjekter med svak lønnsomhet. Tvert imot ville de største virkningene på selskapenes lønnsomhet etter skatt være for prosjekter med høy produksjon som kan ha svært god lønnsomhet. Produksjonsfradraget vil ha en sterk effekt på lønnsomheten selv for mindre prosjekter, men verdien av fradragene ville være størst for prosjekter med stor produksjonsøkning som kan ha høy lønnsomhet fra før. Kon-Krafts forslag om produksjonsfradrag er derfor ikke målrettet mot små prosjekter eller prosjekter med svak lønnsomhet.

Produksjonsfradrag innrettet mot små prosjekter

Dersom en ønsket å innrette et produksjonsfradrag mot små prosjekter, kunne en innføre et fradrag på en prosentsats eller kronebeløp pr. fat produsert, men bare inntil et gitt antall fat for hvert felt. Det er imidlertid ingen klar sammenheng mellom prosjektstørrelse og lønnsomhet. Enkelte små prosjekter kan ha god lønnsomhet, for eksempel fordi ressursene kan fases inn mot eksisterende infrastruktur. Noen større prosjekter kan ha moderat lønnsomhet, for eksempel på grunn av kompliserte reservoar eller store investeringer for økt utvinning. Derfor ville en innretting mot små prosjekter ikke være sammenfallende med en innretting mot prosjekter med svak lønnsomhet. En slik avgrensing av produksjonsfradraget ville også gi selskapene sterke incentiver til å dele prosjektene opp i flere små prosjekter for å oppnå økt skattefradrag. Heller ikke en slik utforming av produksjonsfradrag ville derfor være en målrettet ordning, og en ville også gi sterke incentiver for selskapene til å bygge ut samfunnsøkonomisk ulønnsomme ressurser.

Avgrensingsproblemer

Et produksjonsfradrag ville også innebære betydelige avgrensingsproblemer. Det vil være svært krevende å etablere en basisprofil (for volum på hvert felt som ikke skal ha produksjonsfradrag) som reflekterer forventet framtidig produksjon fra eksisterende prosjekter på feltene. Selskapene ville dessuten ha sterke incentiver og en klar informasjonsfordel om produksjonsmulighetene i forhold til myndighetene. Selskapene ville dermed få sterke incentiver til å definere eksisterende og forventet produksjon som resultat av nye tiltak og argumentere for en lav basisprofil for å sikre seg produksjonsfradrag. Fastsetting av en basisprofil vil måtte legges til myndighetene, men konsultasjonen med selskapene vil introdusere et innslag av forhandlingselement i skattesystemet. Etter at en basisprofil er etablert, ville selskapene ha sterke incentiver til å forsere produksjonsforløpet for å oppnå produksjonsfradrag, selv i tilfeller der dette kan være samfunnsøkonomisk ulønnsomt. En fastlåst basisprofil over tid kan også gi tilfeldige virkninger ved at produksjonsøkninger som skyldes heldige omstendigheter, får et betydelig produksjonsfradrag. Derimot kan uheldige omstendigheter redusere produksjonen i forhold til basisprofil, og aktive tiltak fra selskapet for å gjenopprette produksjonen ville da ikke gi produksjonsfradrag. Dersom partene av slike grunner skulle ønske å justere basisprofilen, ville det introdusere et lite forutsigbart forhandlingselement i skattesystemet. Innføring av et produksjonsfradrag vil altså medføre betydelige avgrensingsproblemer og gi sterke incentiver til skattemotivert adferd i selskapene.

Oppsummering

Produksjonsfradrag har svært uheldige virkninger. Det vil gi sterke skattemessige vridninger slik at det er stor fare for at samfunnsøkonomisk ulønnsomme ressurser blir utviklet fordi det er lønnsomt etter skatt. Videre er det ikke innrettet mot prosjekter med svak lønnsomhet, men gir størst verdieffekt for store prosjekter som kan ha høy lønnsomhet. Et produksjonsfradrag som Kon-Kraft foreslår, ville gi betydelig provenytap for staten. Et slikt fradrag vil også gi betydelige avgrensingsproblemer.

10.9.1.2.4 Provenyeffekter av oljeindustriens forslag

Både forslagene om redusert særskatt og produksjonsfradrag vil ha betydelige provenyeffekter. Skattetiltakene er ikke innrettet mot prosjekter med svak lønnsomhet, men vil gi store provenyeffekter for prosjekter som har god lønnsomhet fra før. Det vil også være et tap for samfunnet dersom tiltakene fører til at samfunnsøkonomisk ulønnsomme ressurser blir utviklet. Samlet sett ville Kon- Krafts forslag gi et betydelig provenytap for staten.

Ifølge Kon-Krafts forslag skal skattetiltakene bare gjelde ny virksomhet, mens dagens skattesystem skal videreføres for felt med utbyggingsplan før iverksettingsdato. Oljedirektoratet anslår de økonomisk utvinnbare ressursene på norsk sokkel til 12,9 mrd. m3 oljeekvivalenter. 29 pst. av forventede ressurser er alt produsert. Av de gjenværende ressursene ville under halvparten falle inn under Kon-Krafts definisjon av eksisterende virksomhet uten endrede skattevilkår. Over halvparten av de gjenværende ressursene ville falle innenfor kategorien ny virksomhet med skattetiltak i form av redusert særskatt eller produksjonsfradrag. Kon-Krafts forslag til skattetiltak ville altså omfatte en betydelig ressursmengde og dermed kunne medføre en betydelig overføring av verdier fra staten til selskapene.

Olje- og energidepartementet har anslått provenyeffekten av redusert særskatt og produksjonsfradrag for ny virksomhet ut fra de nivåer som Kon-Kraft bruker i sine illustrasjoner (25 pst. særskatt og 15 kroner pr. fat o.e. produksjonsfradrag). Provenyanslaget tar utgangspunkt i Olje- og energidepartementets anslag for framtidig petroleumsvirksomhet, jf. St.meld. 38 (2003-2004). Departementets vurdering er at Kon-Krafts forslag ikke ville ha en vesentlig effekt på leting eller utbygging av lønnsomme ressurser. I motsetning til i Kon-Krafts beregninger er det derfor ikke lagt til grunn at flere lønnsomme prosjekter realiseres på grunn av skattetiltakene.

Provenyeffekten er ikke stor de nærmeste årene, da det vil ta noen år før det realiseres betydelige verdier fra funn og letevirksomhet. De nærmeste årene vil lete- og utbyggingskostnader gi negative kontantstrømmer fra ny virksomhet. Skattetiltakene vil dermed gi en liten provenyøkning for staten de første årene da en større del av kostnadene overføres til selskapene gjennom en lavere særskattesats. Etter noen år når nye ressurser er kommet i produksjon, vil provenytapet for staten være betydelig. Provenytapet kan da anslås til i størrelsesorden 10 mrd. kroner pr. år (nominelt). Målt i faste kroner kan provenytapet komme opp mot 8 mrd. 2004-kroner årlig. Det er her lagt til grunn den beregningstekniske forutsetningen i denne meldingen om en langsiktig oljepris på 140 2004-kroner pr. fat fra 2011. I provenyanslaget er det lagt til grunn at lete- og investeringsaktiviteten ikke endres som følge av skatteendringene. I den grad produksjonsfradraget ville ført til at samfunnsøkonomisk ulønnsomme ressurser blir realisert, vil statens provenytap bli større.

Særskatten er et virkemiddel for å sikre fellesskapet en stor del av det ekstraordinære overskuddet fra virksomheten. Provenyeffekten kan bli langt større dersom man legger til grunn høyere prisforutsetninger, mer positive leteresultater, redusert kostnadsnivå for framtidige prosjekter eller lavere SDØE-andeler i framtidige funn enn det som er lagt til grunn. Dette kan illustreres ved provenyeffekten ved en høyere prisbane. Dersom man legger til grunn oljeprisen hittil i år, 225 kroner pr. fat, vil det årlige provenytapet mer enn dobles og komme opp mot 18 mrd. 2004-kroner årlig.

Den del av petroleumsformuen som ikke tilfaller staten ved dagens skattesystem, er anslått til om lag 250 mrd. kroner. Med oljeindustriens forslag vil provenytapet over hele produksjonsperioden medføre at statens del av petroleumsformuen reduseres med 70 mrd. kroner. Den private delen av petroleumsformuen ville øke tilsvarende fra 250 til 320 mrd. kroner. Kon-Krafts forslag vil altså medføre en betydelig overføring av verdier fra staten til selskapene uten at det kan ventes vesentlig effekt på leting eller utbygging av lønnsomme ressurser.

10.9.1.3 Forslag til endringer i ramme­betingelser

10.9.1.3.1 Virkemidler for effektiv ressursutnyttelse

Innledning

I stortingsmeldingen om petroleumsvirksomhet, jf. St.meld. nr. 38 (2003-2004), er økt utvinning fra eksisterende felt, økt leteaktivitet, redusert kostnadsnivå og videreutvikling av kompetansen i petroleumsklyngen omtalt som hovedutfordringer for norsk petroleumsvirksomhet. Viktige virkemidler for effektiv ressursutnyttelse over tid er kostnadseffektivitet, arealforvaltning, herunder stabil tilgang på attraktivt leteareal, effektiv regulering, satsing på forskning og utvikling samt å legge til rette for mangfold og konkurranse blant oljeselskapene. Disse virkemidlene er nærmere omtalt i petroleumsmeldingen.

Kostnadseffektivitet og teknologisk utvikling

De mest avgjørende faktorene for effektiv ressursutnyttelse er bedre kostnadseffektivitet samt ny teknologi for økt utvinning. Forbedringer i disse to faktorene vil øke de utvinnbare ressursene og styrke lønnsomheten på sokkelen. Et lavere kostnadsnivå vil være det viktigste virkemiddelet for å kunne realisere flere prosjekter og slik styrke både lete- og utbyggingsaktiviteten.

De teknologiske løsningene på norsk sokkel utvikles stadig både når det gjelder leting, utvikling av nye utbyggingskonsepter og metoder for økt utvinning. Staten yter betydelige bidrag til teknologiutvikling gjennom SDØEs deltagerandeler, skattefradrag og betydelige tilskudd til petroleumsforskning. For ytterligere å styrke den statlige finansieringen av petroleumsforskning foreslår Regjeringen å øke kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping med 1 mrd. kroner fra 1. juli 2004, jf. St.prp. nr. 63 (2003-2004).

Det er bekymringsfullt at kostnadsnivået på norsk sokkel er betydelig høyere enn i sammenlignbare petroleumsprovinser. Både Kon-Kraft og Oljedirektoratet viser i sine kostnadsstudier at kostnadsnivået på norsk sokkel er høyt, og at det er betydelige potensialer for kostnadsreduksjoner, jf. St.meld. nr. 38 (2003-2004). Kostnadene på norsk sokkel er høye både for lete-, utbyggings- og driftsfasen. Reduserte kostnader vil dermed ha betydning for effektiv ressursutnyttelse i alle faser. Reduserte kostnader kan altså både ha stor virkning for selskapenes vilje til å lete etter lønnsomme ressurser, til å bygge ut funn, til å gjennomføre tiltak for økt utvinning og for å forlenge produksjonen for felt i halefasen.

En reduksjon av særskatten vil ha negativ effekt på verdien etter skatt fordi verdien av de gunstige fradragene blir redusert. Et produksjonsfradrag vil ha positiv effekt på lønnsomheten etter skatt, men vil innebære en kraftig forsterkning av vridningsproblemene slik at selskapene får sterke incentiver til å lete etter og bygge ut prosjekter som er ulønnsomme for samfunnet. Reduserte kostnader vil derimot ha betydelig positiv effekt for selskapene etter skatt samtidig som prosjektet blir samfunnsøkonomisk lønnsomt. Reduserte kostnader kan altså ha stor virkning for selskapenes vilje til å lete etter lønnsomme ressurser uten at det gis incentiver til samfunnsøkonomisk ulønnsom leting.

Det vil i hovedsak være industrien selv som kan påvirke både teknologiutvikling og kostnadsnivå. Myndighetenes bidrag vil i første rekke være å utforme effektive rammevilkår, støtte opp under industriens prosesser og effektivt regulere områder med behov for inngrep fra myndighetenes side, jf. St.meld. nr. 38 (2003-2004).

Arealtilgang og arealutnyttelse

Stabil tilgang på attraktivt areal er også en hovedforutsetning for effektiv ressursutnyttelse. Gjennom årlige runder for tildeling i forhåndsdefinerte områder og utlysing av 18. konsesjonsrunde har selskapene nylig fått tilgang til betydelig nytt areal både i modne og mer uutforskede områder. Vilkårene ved nye tildelinger er strammet inn for å sikre tilfredsstillende aktivitet. Det er videre foretatt en gjennomgang av aktiviteten i tildelt areal for å sikre at selskapene arbeider med arealet eller leverer det tilbake.

Myndighetene har dermed gjennomført betydelige tiltak som er et viktig bidrag til effektiv framdrift. På den annen side har selskapene også et ansvar for løpende å vurdere det arealet de sitter på. Myndighetene forutsetter at selskapene har et hensiktsmessig aktivitetsforløp eller vurderer salg/tilbakelevering av andeler der de ikke lenger har planer for videre aktivitet. For å sikre en hensiktsmessig aktivitet i tildelt areal vil myndighetene i kommende år intensivere fokuset på utvinningstillatelser hvor ressurspotensialet ikke blir utnyttet på en tilfredsstillende måte.

Konkurranse og mangfold

For å sikre effektiv ressursutnyttelse er det videre viktig å sikre mangfold og konkurranse mellom oljeselskapene. Kon-Krafts aktivitetsprosjekt peker også på at et mangfoldig og diversifisert aktørbilde vil kunne stimulere til økt aktivitet på norsk sokkel. Det er i dag få aktører på norsk sokkel, og en mindre gruppe dominerer det meste av aktiviteten. I denne situasjonen er det avgjørende med nye aktører som kan bidra med nye driftsformer, økt fokus på mindre prosjekter og utfordre de eksisterende aktørene til forbedringer. Nye aktører er et viktig supplement til de eksisterende aktørene. Økt mangfold og større konkurranse mellom de ulike aktørene er et viktig tiltak for å legge til rette for effektiv ressursutnyttelse over tid.

Selv om nye aktører vil ha positive bidrag, er det viktig å understreke at også de tunge etablerte aktørene på norsk sokkel fortsatt vil spille en sentral rolle. Disse aktørene har en bredde i erfaring og kompetanse som vil være av avgjørende betydning for effektiv utforsk­ning av krevende områder og ved store og kompliserte utbygginger. Disse aktørene har også en stor del av de tildelte andelene på norsk sokkel.

De siste årene har flere nye aktører kommet inn på norsk sokkel. Det gjelder både mindre nisjeaktører og selskaper med en større internasjonal portefølje. Tilgang til areal både i form av nytildelinger og et aktiv andelsmarked er en viktig forutsetning for at denne positive utviklingen skal fortsette. Her hviler det et ansvar både på myndighetene og på de etablerte aktørene.

Skattevilkårene for nye aktører ble vesentlig forbedret fra 2002 ved at det ble innført renter på framførbare underskudd og mulighet til å overføre underskudd ved salg av virksomhet. For ytterligere å bedre vilkårene for nye aktører, foreslår Regjeringen å innføre ordninger med årlig skatteutbetaling av letekostnader for selskaper med skattemessig underskudd, utbetaling av skattemessig verdi av underskudd ved opphør av virksomhet samt forenklinger av de skattemessige vilkårene ved overdragelser. Med disse ordningene vil nye aktører kunne konkurrere med etablerte aktører på skattemessig like vilkår.

Kon-Krafts skatteforslag ville ikke tilfalle nye aktører i like stor grad som etablerte aktører. Etter en lettelse av skattevilkårene vil de etablerte aktørene oppjustere salgsprisene for lisenser og møte de nye aktørene med hardere konkurranse ved nytildelinger. Generelle skattelettelser vil ikke være et hensiktsmessig virkemiddel for å likestille eksisterende og nye aktører.

I modne områder er lete- og utbyggingsaktivitet ofte helt avhengig av vilkårene for oppkobling mot eksisterende infrastruktur. Vilkår for bruk av eksisterende felt og transportnett er derfor svært viktig for ny aktivitet, spesielt i modne områder. Særlig gjelder dette for nye aktører som ikke har eierandeler i eksisterende infrastruktur. Det pågår en vurdering av rammeverket for slik infrastrukturadgang med sikte på å skape større forutsigbarhet og effektiv ressursutnyttelse.

10.9.1.3.2 Skattemessige tiltak

Innledning

Lettelser i petroleumsskatten kan i svært begrenset grad bidra til å øke samlet verdiskaping på sokkelen, der de særlig høye skatteinntektene skyldes inndragning av grunnrente. Det er likevel mulig å gjennomføre enkelte tiltak som forbedrer skattesystemet på sokkelen. Departementet tar i den forbindelse sikte på å foreslå enkelte endringer i petroleumsskattesystemet. Forslagene er bl.a. rettet mot å øke konkurransen på sokkelen gjennom å likestille nye og eksisterende aktører, og lette omsetningen av lisenser (§ 10). Departementet legger til grunn at forslagene samlet sett vil bidra til bedre ressursutnyttelse på sokkelen, bl.a. i form av økt leting og økt innsats innen økt utvinning fra eksisterende felt. Nedenfor gis det en omtale av de aktuelle tiltakene.

Årlig skatteutbetaling av letekostnader for selskaper med skattemessig underskudd

Etter petroleumsskatteforskriften kan selskapene velge å fradragsføre utgifter til undersøkelse etter petroleumsforekomster på sokkelen, herunder utgifter til leteboring (leteutgifter), etter hvert som de påløper mot annen særskattepliktig inntekt i selskapet (ikke aktiveringsplikt). Leteutgiftene kommer til fradrag mot alminnelig inntekt og i særskattegrunnlaget, som til sammen gir 78 pst. skattedekning av utgiftene.

For selskap som ikke er i skatteposisjon (dvs. som har lavere skattbare inntekter enn fradragsberettigede kostnader), kan udekket underskudd oppstått i inntektsåret 2002 eller senere år fremføres med tillegg av rente etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav c annet ledd. Renten beregnes separat for underskudd i alminnelig inntekt og i grunnlaget for særskatt. Bestemmelsen kommer bare til anvendelse på kostnader (underskudd) som skriver seg fra særskattepliktig sokkelvirksomhet, som for eksempel leteutgifter.

Formålet med petroleumsskattelovens særbestemmelse om fremføring av underskudd med tillegg av rente, er å bidra til skattemessig likestilling mellom selskaper i og utenfor skatteposisjon. Rentetillegget skal kompensere for ulempen av ikke å kunne føre underskuddet umiddelbart til fradrag mot skattbar inntekt. Mulighet for fremføring av underskudd og beregning av et rentetillegg skal også søke å gi større grad av symmetri og nøytralitet i den skattemessige behandlingen av inntekter og utgifter gjennom økt sikkerhet for fradrag for påløpte utgifter. Departementet viser også til petroleumsskatteloven § 3 bokstav c tredje ledd som tillater overføring av udekket underskudd ved samlet realisasjon av virksomhet og fusjon, samt departementets forslag om utbetaling av skattemessig verdi av udekket underskudd ved opphør av virksomhet, jf. omtale nedenfor.

Ifølge Kon-Kraft er petroleumsskattelovens sær­regler om fremføring av underskudd med tillegg av rente ikke tilstrekkelig til å likestille selskaper i og utenfor skatteposisjon. Nye aktører som ikke har eksisterende virksomhet på norsk sokkel, anser leting på norsk sokkel som mindre attraktivt enn etablerte aktører i full skatteposisjon. Sikkerhet i fremtidige skattefradrag med tillegg av rente, vurderes ofte ikke som tilstrekkelig til å finansiere leteprosjekter for aktører som er nye på norsk sokkel. For å likestille selskaper i og utenfor skatteposisjon med hensyn til letebeslutninger, har Kon-Kraft vurdert et forslag om utbetaling fra staten av ubenyttet leteunderskudd til fremføring. Skatteverdien av underskuddet foreslås utbetalt på tidspunktet for ligningen.

En viktig side ved et nøytralt petroleumsskattesystem er at skattereglene ikke er til hinder for samfunnsøkonomisk ønsket leting på norsk sokkel. Etter departementets vurdering vil reglene om fremføring av underskudd med tillegg av rente, muligheten til overføring av udekket underskudd ved samlet realisasjon av virksomhet og fusjon, samt departementets forslag til utbetaling av skattemessig verdi av underskudd ved opphør av virksomhet, gi sikkerhet for skattemessig fradrag for leteutgifter for selskap utenfor skatteposisjon. Selv om disse selskapene er sikret å få tilbake skatteverdien av leteutgiftene senest ved opphør av virksomheten, kan likevel gjeldende system innebære en likviditetsulempe for selskaper utenfor skatteposisjon. Mindre aktører kan ha begrenset kapitaltilgang og dermed mindre evne til å vente på framtidige skattefradrag selv om selskapet kompenseres verdimessig. Dette kan gjelde nye, mindre aktører som ønsker å delta i lete- eller utbyggingsaktivitet på norsk sokkel. For å redusere eventuelle inngangsbarrierer for nye aktører, og for å tilrettelegge for samfunnsøkonomisk lønnsom leting, foreslår departementet en ordning med årlig utbetaling fra staten av skatteverdien av leteutgifter til selskap som ikke er i skatteposisjon. Forslaget medfører i praksis at selskaper utenfor skatteposisjon i enda større grad enn i dag likestilles med selskaper i skatteposisjon.

Departementets forslag om en særlig ordning for utbetaling av skatteverdien av pådratte lete- og undersøkelsesutgifter for selskap utenfor skatteposisjon, fremmes som et tillegg til gjeldende regler om fremføring av underskudd med rente, overføring av udekket underskudd ved samlet realisasjon av virksomhet og fusjon samt departementets forslag til utbetaling av skattemessig verdi av udekket underskudd ved opphør av petroleumsvirksomhet, jf. neste avsnitt. Det betyr at skattyter kan velge hvilke av disse reglene som skal benyttes. Til sammen mener departementet at det norske petroleumsskattesystemet med dette vil ha gunstige vilkår for aktører som ønsker å delta i leteaktivitet på norsk sokkel.

Departementet foreslår at utbetalingsordningen skal omfatte selskapets utgifter relatert til undersøkelse og leteboring etter petroleum på norsk sokkel. Dette er utgifter som kan utgiftsføres etter petroleumsskatteforskriften § 3, og som må avgrenses mot (aktiveringspliktige) utbyggingskostnader. Det foreslås at også indirekte kostnader, som selskapets egne administrasjonskostnader knyttet til leteaktiviteten, skal falle innenfor ordningen. Departementet vil vurdere om det er nødvendig med en nærmere avgrensning av hvilke kostnader som skal omfattes av utbetalingsordningen.

Det legges opp til at ligningsmyndighetene beregner beløpet staten skal betale ved behandlingen av ligningen for det aktuelle inntektsår leteutgiftene kommer til fradrag. Skatteverdien av leteutgifter beregnes separat for alminnelig inntekt og særskattegrunnlaget. Selskapet kan kreve utbetalt skatteverdien av leteutgifter i inntektsåret begrenset oppad til årets underskudd beregnet etter de alminnelige reglene. Beløpene som skal komme til utbetaling, fremkommer ved å multiplisere leteutgiftene med henholdsvis skattesatsen for alminnelig inntekt og særskattesatsen. Skatteposisjoner knyttet til leteutgifter (udekket underskudd) blir gjort opp med endelig virkning hvis staten utbetaler skatteverdien. Etter utbetaling fra staten vil leteutgiftene ikke kunne inngå som udekket underskudd til fremføring, eller kunne overføres til et annet selskap i skatteposisjon ved samlet overdragelse av virksomhet eller ved fusjon.

Retten til utbetaling av skatteverdien skal tre i kraft med virkning for leteutgifter som pådras fra og med inntektsåret 2005.

Årlige provenyeffekter av dette forslaget er svært usikre og vil blant annet avhenge av hvor mange selskaper som vil være utenfor skatteposisjon i framtiden, og hvor store letekostnader disse vil ha. Retningsmessig vil forslaget innebære noe redusert proveny på kort og mellomlang sikt når skatteverdien av letekostnader utbetales. Provenyvirkningen på kort sikt er høyst usikker, men kan være i størrelsesorden 300 mill. kroner pr. år. Dette vil verdimessig motsvares av økte skatteinnbetalinger på lengre sikt på grunn av reduserte skattefradrag og redusert refusjon av endelig underskudd. Forslaget vil ha små provenyeffekter målt som nåverdi over hele perioden når man legger til grunn at dette er en risikofri forskyvning av fradragene over tid.

Utbetaling av skattemessig verdi av underskudd ved opphav av virksomhet

Tilrettelegging for mangfold og konkurranse blant aktørene på norsk sokkel er et viktig tiltak for effektiv utvinning av petroleumsressursene. Det er derfor viktig at også skattevilkårene er utformet slik at nye aktører kan konkurrere på like vilkår med eksisterende aktører. Ordningen med rente på underskudd og friinntekt som fremføres, og mulighet til overføring av udekket underskudd og overskytende friinntekt ved realisasjon av samlet virksomhet og fusjon (salg av virksomhet), ble innført fra og med inntektsåret 2002. Etter disse endringene er det i stor grad verdimessig likhet mellom nye og eksisterende aktører når verdsettingen tar hensyn til den relevante risiko forbundet med skattefradragene.

For ytterligere å klargjøre de skattemessige vilkårene for nye aktører, ønsker Regjeringen å innføre en ny ordning for utbetaling av den skattemessige verdien av selskapenes udekkede underskudd og overskytende friinntekt ved opphør av petroleumsvirksomhet. Andelen som staten skal utbetale, vil etter forslaget være lik ordinær skattesats og særskattesats for henholdsvis underskuddet for ordinær skatt og underskuddet (inkludert overskytende friinntekt) for særskatt. Flertallet i ekspertutvalget som i 2000 vurderte petroleumsskattesystemet, ønsket primært en slik utbetalingsordning. Men siden forslaget var fremmed i norsk skatterett, foreslo utvalget i stedet at selskapene kunne få overføre udekket underskudd ved salg av virksomhet.

En utbetalingsordning vil for det første gi aktørene enda større trygghet for verdien av de skattemessige fradragene. Etter gjeldende regler kan skattemessig underskudd overføres mot vederlag ved realisasjon av samlet virksomhet til et annet oljeselskap eller ved fusjon. Salgsverdien vil da være gjenstand for forhandlinger mellom selskapene. Utbetalingsordningen vil gi nye aktører større sikkerhet både ved en trygg motpart, og ved at utbetalingsandelen er fastlagt lik skattesatsene. Dessuten kan en utbetalingsordning gi raskere realisering av underskuddet enn forhandlinger ved realisasjon eller fusjon.

Videre vil denne ordningen enklere kunne kommuniseres til potensielle nye aktører som ikke kjenner det norske petroleumsskattesystemet. En slik utbetalingsordning vil sammen med framføring av underskudd og friinntekt med renter, være et positivt særtrekk ved norsk petroleumsbeskatning for nye aktører.

Utbetalingsordningen bør innføres som et tillegg til gjeldende regler om overføring av udekket underskudd og overskytende friinntekt ved realisasjon av samlet virksomhet og fusjon. Muligheten til å overføre underskuddet kan fortsatt være hensiktsmessig ved samlet overføring av virksomhet, slik at hele restverdien kan realiseres ved et salg av virksomheten eller ved fusjon. Utbetalingsordningen kan være mer praktisk i situasjoner der andeler i utvinningstillatelser og driftsmidler selges separat, eller er uten verdi, slik at den eneste gjenstående verdi i selskapet er de skattemessige underskuddene. Selskapene vil dermed kunne velge hvordan verdien av det skattemessige underskuddet skal realiseres.

Utbetalingsordningen medfører at nye aktører vil ha sikkerhet for å få skattemessig fradrag for leteutgiftene uavhengig av suksessen i lete- eller utbyggingsaktivitet. Verdien av de skattemessige underskuddene og overskytende friinntekt er løpende sikret ved at skatteverdien av leteutgiftene kan utbetales årlig, jf. omtalen over, underskudd kan fremføres uten tidsbegrensing, og at det hvert år tillegges en rente for å kompensere for fremføringen av underskuddet og friinntekten. Som det framgår av avsnittet over, foreslår departementet en årlig utbetalingsadgang for skatteverdi av pådratte leteutgifter for selskaper utenfor skatteposisjon. Dersom aktiviteten leder til at selskapet kommer i skatteposisjon, vil restunderskuddet komme til fradrag mot framtidig netto inntekt. Skulle selskapet derimot ikke komme i en overskuddsposisjon, og selskapet bestemmer seg for å opphøre med petroleumsvirksomheten, kan verdien av restunderskuddet realiseres på to måter. Staten kan utbetale verdien av det skattemessige underskuddet og overskytende friinntekt, eller underskuddet kan selges til et annet oljeselskap ved endelig opphør av petroleumsvirksomheten. På denne måten vil aktørene ha full sikkerhet for å realisere skattefradragene, og verdien av fradragene vil være like store som for selskaper i full skatteposisjon. En etablert aktør som ikke er i skatteposisjon, vil ha de samme mulighetene for å realisere verdien av underskuddene. Nye og eksisterende aktører kan dermed konkurrere på skattemessig like vilkår på norsk sokkel.

Den foreslåtte utbetalingsordningen forventes ikke å ha provenyeffekt i forhold til dagens muligheter for overføring av underskudd og overskytende friinntekt. I en situasjon med overføring av underskudd og overskytende friinntekt, kan en legge til grunn at fradragspostene kommer til fullt fradrag hos det kjøpende selskapet. Usikkerheten knytter seg til hvor mye det kjøpende selskapet vil betale til selger, og er dermed et verdifordelingsspørsmål mellom selskapene som ikke påvirker statens proveny. Størrelsen på utbetalingene er forventet å være relativt liten i forhold til statens samlede inntekter fra petroleumsvirksomheten. De fleste selskaper vil over tid få inntekter som underskuddet kan føres mot. Utbetalingsordningen er likevel viktig for å sikre at nye aktører utenfor skatteposisjon ikke står i en mindre gunstig situasjon enn etablerte aktører i skatteposisjon.

Den foreslåtte utbetalingsordningen vil være mer gunstig for oljeselskapene enn det som følger av de alminnelige reglene i skatteloven § 14-7 om begrenset adgang til tilbakeføring av underskudd ved opphør av virksomhet. Forslaget om utbetaling av skatteverdien av udekket underskudd og overskytende friinntekt fra staten ved opphør av petroleumsvirksomheten, er imidlertid ikke til hinder for at selskapene i stedet velger å kreve tilbakeført et udekket underskudd etter skattelovens alminnelige bestemmelser. Videre kan selskapene velge å overføre udekket underskudd og overskytende friinntekt til et annet selskap ved realisasjon av samlet virksomhet og fusjon etter de nevnte særreglene i petroleumsskatteloven § 3 bokstav c tredje ledd og § 5 sjette ledd. En eventuell utbetaling av skatteverdien vil da bare være aktuelt for udekket underskudd og overskytende friinntekt som gjenstår etter at de øvrige skattereglene er anvendt.

Det legges opp til at ligningsmyndighetene beregner beløpet staten skal utbetale til selskapene ved behandlingen av ligningen for opphørsåret. Skatteverdien av udekket underskudd og overskytende friinntekt beregnes separat for alminnelig inntekt og særskattegrunnlaget. Ligningsmyndighetene tar også stilling til om virksomheten er opphørt i skattemessig forstand. Departementet legger til grunn at spørsmålet om den særskattepliktige virksomheten er opphørt, i utgangspunktet skal vurderes på samme måte etter forslaget som ved anvendelse av skatteloven § 14-7.

Departementet foreslår at utbetalingsordningen bare skal gjelde for udekket underskudd og overskytende friinntekt oppstått fra og med inntektsåret 2002. Ordningen vil dermed omfatte samme underskudd og friinntekt som gir rett til fremføring med rente og rett til overføring til annet selskap ved realisasjon av samlet virksomhet og fusjon. Retten til utbetaling omfatter kun udekket underskudd og overskytende friinntekt i virksomhet som er opphørt etter 1. januar 2005.

Dersom det innføres en utbetalingsordning som gjelder underskudd generelt, er det ikke behov for någjeldende utbetalingsordning for underskudd som særskilt skriver seg fra fjerningsutgifter. Petroleumsskatteloven § 3 c sjette ledd kan derfor oppheves.

Forenklinger i praktiseringen av skattevilkår ved overdragelser

Etter petroleumsskatteloven § 10 kreves Finansdepartementets samtykke til de skattemessige virkningene av overdragelse av andel i utvinningstillatelse på norsk kontinentalsokkel som omfattes av petroleumsloven § 10 -12. Også indirekte overdragelser ved salg av aksjer i eller fusjon av selskaper som eier utvinningstillatelser, er omfattet. Departementet kan sette vilkår for samtykket og herunder fravike bestemmelser i skattelovgivningen.

Formålet med § 10 er å motvirke at skattereglene kan gi incentiver eller disincentiver til overdragelser på sokkelen, samtidig som staten ikke skal lide et provenytap utelukkende som følge av at utvinningstillatelser overdras til nye rettighetshavere. Gjennom de vilkårene som settes for samtykket, nøytraliseres eventuelle skattevirkninger av transaksjonen. Det kan ses bort fra virkninger som anses å være uvesentlige.

Bakgrunnen for at § 10 ble innført, var dels at de alminnelige skattereglene kunne være til hinder for at overdragelser av utvinningstillatelser ble gjennomført. Det skyldtes særlig at selger måtte inntektsføre gevinsten ved salget umiddelbart, mens kjøper først fikk fradrag for kjøpesummen gjennom avskrivninger over flere år. De alminnelige skattereglene kunne også gi partene en samlet skattefordel ved overdragelsen, og påføre staten et provenytap. Et selskap med skattemessig underskudd kunne for eksempel fusjonere med et annet utvinningsselskap med skattepliktig overskudd. Hvis underskuddet ble ført mot overskuddet i det andre selskapet, ville staten få skatteinntektene på et senere tidspunkt enn om transaksjonen ikke hadde skjedd. Også finansieringen av kjøpesummen kunne medføre provenytap på grunn av økningen av fradragsberettigede gjeldsrenter. Det vises til nærmere redegjørelse for bestemmelsen i forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 61 (1986-1987) og Innst. O. nr. 85 (1986-1987).

Behandlingen av enkeltsaker etter § 10 har vært ressurskrevende både for selskapene og myndighetene. For å fastsette skattevirkningene av en overdragelse, har det blant annet vært nødvendig å foreta nåverdiberegninger basert på en rekke usikre forutsetninger om fremtidige forhold. Helt fra petroleumsskatteloven § 10 ble innført i 1987, har det vært et mål å erstatte ordningen med generelle regler på lengre sikt. Ved tidligere vurderinger har en kommet til at det foreløpig ikke har vært grunnlag for å oppheve enkeltsaksbehandlingen med individuelle vilkår.

Med virkning fra og med inntektsåret 2002 er det foretatt flere endringer i petroleumsskatteloven, jf. Ot.prp. nr. 86 (2000-2001) og Innst. O. nr. 106 (2000-2001). Endringene innebærer bl.a. at et oljeselskap har rett til å fremføre udekket underskudd og overskytende friinntekt med rente. Videre er det innført adgang til å overføre slikt underskudd og friinntekt til kjøper ved samlet realisasjon av virksomheten på norsk sokkel eller ved fusjon, jf. også forslagene omtalt over om statlig utbetaling av skatteverdien av leteunderskudd og underskudd ved opphør av virksomheten. Etter disse endringene har den skattemessige likebehandlingen økt mellom selskaper som er i og utenfor skatteposisjon(som har skattemessig overskudd eller underskudd). De alminnelige reglene gir dermed i mindre grad skattemessige incentiver eller disincentiver ved overdragelser av utvinningstillatelser mellom selskaper i forskjellig skatteposisjon.

Det er også gitt nye regler for fordeling av finansielle poster mellom land- og sokkelregimet for oljeselskaper som også driver virksomhet på land. Fordeling skjer på grunnlag av skattemessig nedskrevet verdi av formuesobjekter i henholdsvis land- og sokkeldistriktet i stedet for nettoinntekten som tidligere. Skattereglene for henføring av finansposter mellom sokkel- og landregimet er dermed blitt mer nøytrale ved at rentekostnader i større utstrekning kommer til fradrag i den virksomheten de reelt sett er pådratt. Fra 1994 har oljeselskapene også vært omfattet av en minstekapitalregel for skatteformål. Minstekapitalregelen gjør det mindre lønnsomt skattemessig for oljeselskapene å finansiere utvinningsvirksomheten med høy gjeldsgrad og tilhørende høye gjeldsrenter.

Når de alminnelige reglene i petroleumsskattesystemet er blitt mer nøytrale, er det etter departementets syn færre skattevirkninger det er behov for å nøytralisere etter § 10. Departementet ser fortsatt behov for en individuell samtykkeordning, men har lagt opp til en vesentlig forenkling av praktiseringen, jf. nedenfor. Formålet med praksisendringen er å få enklere saksbehandling med mindre arbeid for selskapene og myndighetene ved søknadsbehandlingen og etterfølgende ligning. Videre er formålet å få kortere saksbe-handlingstid og økt forutberegnelighet for selskapene når det gjelder de skattemessige konsekvensene av en overdragelse. Dette er særlig viktig for nye aktører som ønsker å etablere seg på norsk sokkel. En enklere behandling av saker etter § 10 kan legge til rette for overdragelser av utvinningstillatelser, og dermed økt aktivitet på tillatelsene.

Som ledd i arbeidet med å forenkle praktiseringen av petroleumsskatteloven § 10, sendte departementet i brev av 10. juli 2003 og 19. februar 2004 utkast til retningslinjer til blant annet Oljeindustriens landsforening for merknader. Departementet redegjorde for de endelige retningslinjene i brev av 19. februar og 10. mai 2004. Retningslinjene er i hovedsak i samsvar med synspunktene fra industrien.

Departementet legger stor vekt på å oppnå forenklinger i saksbehandlingen. For å oppnå dette, er det nødvendig at retningslinjene ikke fravikes i enkelttilfeller. Departementet vil bare unntaksvis fravike retningslinjene dersom det foreligger helt spesielle omstendigheter.

Når det gjelder det nærmere innholdet av retningslinjene, nevnes følgende hovedpunkter:

• – Det skal ikke foretas realisasjonsbeskatning etter de alminnelige reglene ved overdragelse av en utvinningstillatelse mot kontantvederlag. I stedet settes vilkår i § 10-vedtaket om at selgeren ikke er skattepliktig for gevinsten, og at kjøperen ikke får fradrag for kjøpesummen ("etter-skatt"-vederlag).

• – Det vil som hovedregel bli satt vilkår om at kjøper skal overta selgers avskrivnings- og friinntektgrunnlag på den overdratte tillatelsen (skattemessig kontinuitet). Unntak kan gjøres hvis kjøper er et selskap i etableringsfasen på norsk sokkel og har svak finansiell kapasitet til å overta selgers skatteposisjoner i tillegg til å betale vederlaget for utvinningstillatelsen og tilhørende driftsmidler.

• – Minstekapitalregelen i petroleumsskatteloven § 3 h tar utgangspunkt i forholdet mellom gjeld og egenkapital i selskapets regnskapsmessig balanse. Den regnskapsmessige behandlingen av overdragelser etter § 10 kan føre til en endring av selskapenes samlede lånekapasitet etter § 3 h med en tilhørende endring i fradragsberettigede gjeldsrenter. Departementet legger til grunn at denne skatteeffekten skal nøytraliseres etter § 10. Forutsetningen er at effekten overstiger 3 mill. kroner i antatt nåverdi.

• – For udekket underskudd og overskytende friinntekt oppstått fra og med inntektsåret 2002 er det blant annet innført regler om fremføring med rente og rett til overføring til kjøper ved realisasjon av samlet virksomhet eller ved fusjon. Ved § 10- behandlingen vil departementet ikke nøytralisere skatteeffekten av at selskapene er i ulik skatteposisjon som følge av underskudd eller friinntekt til fremføring oppstått fra og med inntektsåret 2002. Skatteeffekten av at selskaper har underskudd, friinntekt og ufordelte finanskostnader til fremføring pr. 1. januar 2002 skal fortsatt nøytraliseres etter § 10.

• – Ved overdragelse av kvalifisert andel aksjer i et selskap som eier utvinningstillatelser, kreves samtykke etter petroleumsloven § 10-12, og dermed også etter petroleumsskatteloven § 10. Departementet legger til grunn at de alminnelige reglene om realisasjon av aksjer skal komme til anvendelse i grunnlaget for alminnelig inntekt. Hvis aksjene unntaksvis anses eiet i særskattepliktig virksomhet på selgerens hånd, skal det skje nøytralisering av gevinst (eller tap) i særskattegrunnlaget. For øvrig nevnes at Regjeringen i St.meld. nr. 29 (2003- 2004) foreslår at det innføres en fritaksmetode for aksjeinntekter innenfor selskapssektoren. Det er lagt til grunn at fritaksmetoden også skal gjelde for særskattepliktige selskaper, jf. meldingen pkt. 10.4.5.4.

Det vises til nærmere redegjørelse for retningslinjene i Finansdepartementets brev av 19. februar og 10. mai 2004.

I de fleste sakene om overdragelse av en utvinningstillatelse etter § 10 vil det etter de nye retningslinjene bare være nødvendig å sette vilkår som regulerer realisasjonsbeskatningen (jf. "etter skatt"-vilkår), og nøytralisere effekten av at selskapene kan få endret samlet lånekapasitet etter petroleumsskatteloven § 3 h med tilhørende endring i fradragsberettigede gjeldsrenter. Dette vil være en vesentlig forenkling i forhold til tidligere praksis. Departementet vil likevel arbeide videre med sikte på ytterligere forenkling av petroleumsskatteloven § 10. Herunder vil en vurdere å rette opp svakheter ved petroleumsskatteloven § 3 h, som blant annet medfører behov for å nøytralisere endret lånekapasitet ved overdragelser etter § 10.

Netto overskuddsavtaler

Oljeindustrien har pekt på at ordningen med netto overskuddsavtaler for noen lisenser i andre konsesjonsrunde, er lite hensiktsmessig og kan virke hemmende på omsetning av disse lisensene. I St.meld. nr. 38 (2003-2004) varsler Olje- og energidepartementet at en vil vurdere denne ordningen.

Forsering av friinntekten

Etter petroleumsskatteloven § 5 tredje ledd kan oljeselskapene kreve et særskilt inntektsfradrag, friinntekten, i grunnlaget for særskatt. Friinntekten beregnes av de samme investeringene som gir grunnlag for særlige avskrivninger etter petroleumsskatteloven § 3 b, dvs. produksjonsanlegg og rørledninger med tilhørende installasjoner. Friinntekten utgjør 5 pst. i 6 år (til sammen 30 pst.) av investeringene i slike driftsmidler. Fradraget gis fra og med investeringsåret.

Regjeringen foreslår en raskere fradragsprofil slik at friinntekten gis over 4 år i stedet for 6 år som i dag. Samlet friinntekt skal fortsatt utgjøre til sammen 30 pst. av investeringen. Etter forslaget vil friinntekten dermed utgjøre 7,5 pst. i 4 år. Endringen vil bedre lønnsomheten etter skatt av investeringer bl.a. i haleproduksjon og økt utvinning.

Endringen foreslås å tre i kraft for investeringer pådratt fra og med 1. januar 2005. De samme investeringene som faller innenfor avskrivningsreglene i petroleumsskatteloven § 3 b, skal i utgangspunktet omfattes, dvs. både produksjonsanlegg og rørledninger med tilhørende installasjoner. Det foreslås likevel at det i overgangsbestemmelse gis unntak for investeringer foretatt i årene 2005 til 2007 i henhold til plan for utbygging og drift (PUD) eller plan for anlegg og drift (PAD) godkjent av Stortinget i 2004. Videre foreslås at investeringer som faller innenfor de særlige avskrivningsreglene i petroleumsskatteloven § 3 b tredje punktum foretatt i årene 2005 og 2006, skal følge de gjeldende reglene. Det betyr at investeringer fram til produksjonsstart for Snøhvit og Ormen Lange-prosjektet (inkludert rørledningen Langeled), ikke omfattes av endringen. For disse investeringene antas det ikke å være behov for endrede friinntektsregler i og med at utbyggingsbeslutningene allerede er tatt.

Effekten av å framskynde friinntekten er en nåverdigevinst ved at selskapene får tidligere fradrag. De årlige provenyeffektene for staten vil være størst de første årene etter framskyndingen. Provenytapet vil være i størrelsesorden 200 og 600 mill. kroner for henholdsvis 2005 og 2006. Provenyet for staten over hele fremskrivningsperioden vil være om lag 3 mrd. kroner målt som nåverdi ved en risikofri rente før skatt.

Forenkling av skattemessig behandling av incentivkontrakter mv.

Ulike former for samarbeidsavtaler mellom oljeselskapene og andre aktører kan bidra til mer effektiv utnyttelse av ressursene på sokkelen. Et oljeselskap kan for eksempel inngå en avtale med utleier av et produksjonsskip om at enkelte elementer i tariffen skal variere med volumet som produseres. Dermed vil utleier ha et incentiv til å få ut mest mulig petroleum fra feltet. Et annet alternativ kan være å legge inn et element i leietariffen som er knyttet til prisen på petroleum, eventuelt i kombinasjon med et volumavhengig element. Avhengig av den nærmere utformingen, kan slike tariffer føre til at utleier tar en viss risiko for den økonomiske utviklingen i prosjektet. Avtalene kan for eksempel bidra til at begge partene finner det lønnsomt å fortsette produksjonen mot slutten av et felts levetid. De ulike avtalene reiser spørsmål om den skattemessige behandlingen.

Petroleumsskatteloven § 5 første ledd første punktum bestemmer at den som driver utvinning, behandling og rørledningstransport av petroleum, har plikt til å betale særskatt. Et selskap som er rettighetshaver i en utvinningstillatelse på norsk sokkel, er dermed særskattepliktig. Men også den som etter alminnelige skattemessige prinsipper anses som deltaker i utvinningsvirksomheten, uten å være formell rettighetshaver, er omfattet av særskatteplikten. Som deltaker regnes normalt den som har en interesse i foretaket som er typisk for en eier, for eksempel krav på overskudd eller plikt til å dekke underskudd. Grunnlaget for deltakerinteressen vil ofte være et innskudd av kapital i virksomheten, men det kan også være ytelse av en tjeneste eller et lån. Å ha krav på en andel av bruttofortjenesten vil som regel ikke være tilstrekkelig til å anses som deltaker. Det betyr at en tariff som bygger på en fast pris pr. produsert volumenhet, normalt ikke vil medføre at mottaker blir særskattepliktig.

Den nærmere vurderingen av om det foreligger deltakelse i utvinningsvirksomheten etter § 5 første ledd første punktum avhenger av en konkret vurdering av forholdene i det enkelte tilfellet, og foretas av ligningsmyndighetene ved ligningsbehandlingen.

Ved lovendring i 1980 ble det gitt en regel i petroleumsskatteloven § 5 første ledd annet punktum om at "Vederlag som ytes som andel av produksjon eller resultat regnes like med inntekt av utvinning og rørledningstransport". Bestemmelsen kom inn på bakgrunn av en konkret sak, der vederlaget for et lån blant annet var fastsatt som en bestemt andel av produksjonen fra et felt. Formålet med lovendringen var å klargjøre at også slikt vederlag var omfattet av sær­skatteplikten.

Ordlyden i § 5 første ledd annet punktum er vid, og går lengre enn det som følger av de alminnelige reglene om deltakelse i virksomhet. Bestemmelsen kan skape uklarhet om hvor langt særskatteplikten rekker. Dette kan igjen medføre usikkerhet om den skattemessige behandlingen av forskjellige samarbeidsavtaler som er aktuelle mellom oljeselskapene og andre aktører.

Departementet ønsker å legge til rette for ulike former for samarbeid mellom aktørene på sokkelen, og anser det uheldig hvis det foreligger vesentlig usikkerhet om hvordan transaksjonene vil bli behandlet skattemessig. Det antas tilstrekkelig for å beskytte skattegrunnlaget at særskatteplikten omfatter deltaker i utvinningsvirksomheten etter petroleumsskatteloven § 5 første ledd første punktum. Departementet foreslår derfor at § 5 første ledd annet punktum oppheves. Hvis en transaksjon inngås mellom selskaper som har interessefellesskap, må ligningsmyndighetene på vanlig måte kunne sikre seg mot at særskattepliktig inntekt reduseres ved markedsavvikende prissetting, ved å anvende skjønn etter skatteloven § 13-1.

Selv om petroleumsskatteloven § 5 første ledd annet punktum oppheves, kan det oppstå tvil om hvilke tilfeller som konkret faller innenfor deltakerbegrepet, jf. ovenfor. Vurderingene antas likevel å bli enklere når det bygges på alminnelige skattemessige prinsipper. Det vil således kunne være mulig å utforme kontrakter der vederlaget til entreprenøren kan variere med produsert volum uten at en slik samarbeidspartner gis andel i oljeselskapets nettoresultat av virksomheten på det aktuelle feltet. Det vises også til petroleumsskatteloven § 6 nr. 4 som gir oljeselskapene anledning til å få avklart de skattemessige virkningene av en konkret forestående transaksjon før den gjennomføres.

Utgiftsføring av restverdi for driftsmidler med kort levetid

Utgifter til erverv av rørledning og produksjonsinnretning med de installasjoner som er en del av eller tilknyttet slik innretning, avskrives lineært over seks år etter særreglene i petroleumsskatteloven § 3 bokstav b. Investeringene kan avskrives med inntil 16 og 2/3 pst. pr. år fra og med det året investeringen er pådratt. Fradraget gis både i alminnelig inntekt og i sær­skattegrunnlaget.

De samme investeringene som avskrives over seks år, gir også rett til et særskilt inntektsfradrag, friinntekt, i grunnlaget for særskatt, jf. petroleumsskatteloven § 5 fjerde ledd. Friinntekten utgjør i dag fem pst. av kostprisen for driftsmidlet i seks år, dvs. til sammen 30 pst. av investeringen. Det vises for øvrig til forslaget om forsering av friinntekten.

Gjeldende regler om lineære avskrivninger og friinntekt over seks år kommer til anvendelse uavhengig av driftsmidlets antatte eller faktiske levetid. Det betyr at skattyter har rett til lineære avskrivninger over seks år selv om rørledningen eller produksjonsinnretningen har en levetid utover seks år. På den annen side kan skattyter ikke kreve fradrag for avskrivninger (eller friinntekt) med en høyere sats enn 16 og 2/3 pst. (fem pst.) selv om driftsmidlet på investeringstidspunktet har en antatt levetid under seks år. Utgift til erverv av et driftsmiddel i utvinningsvirksomheten med kortere forventet brukstid enn tre år, kan fradragsføres direkte i investeringsåret etter det alminnelige prinsippet i skatteloven § 14-40. Investeringer i driftsmidler som fradragsføres direkte, vil ikke gi rett til friinntekt.

Fram til i dag har petroleumsskattelovens særregler om avskrivninger og friinntekt vært gunstige for skattyter fordi feltene på sokkelen normalt har hatt en levetid på mer enn seks år. Dette vil ikke være tilfellet hvis et felt for eksempel bare produserer i fire år, og produksjonsinnretningen deretter tas ut av bruk. Avskrivningsperioden for driftsmidlene (det enkelte års investeringer) kan imidlertid i større eller mindre grad være lengre enn produksjonsperioden, fordi investering i produksjonsanlegg oftest vil pågå en tid før produksjonsstart, og de skattemessige avskrivninger etter petroleumsskatteloven kan påbegynnes allerede i investeringsåret.

Problemstillingen med driftsmidler som tas ut av bruk før utløpet av avskrivningsperioden, er også aktuell i forbindelse med tilleggsinvesteringer på slutten av et felts levetid, typisk ved forlenget haleproduksjon. Det kan da oppstå en situasjon der driftsmidlet (det enkelte års tilleggsinvesteringer) ikke vil være fullt avskrevet ved opphør av produksjonen.

Departementet antar at en produksjonsinnretning som har mistet sin økonomiske verdi for skattyter på det aktuelle feltet på grunn av opphør av produksjonen, og som ikke kan benyttes i skattyters øvrige aktivitet eller selges til andre selskaper, må anses utrangert. Utrangering av driftsmidler er ansett som skattemessig realisasjon etter de alminnelige skattereglene. Ved realisasjon av driftsmidler som avskrives lineært over seks år etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b, skal det foretas en gevinst- eller tapsberegning, der gevinst inntektsføres eller tap fradragsføres lineært over en ny seksårsperiode, jf. petroleumsskatteloven § 3 bokstav f. Gevinsten eller tapet settes lik realisasjonsvederlaget fratrukket driftsmidlets skattemessige verdi på realisasjonstidspunktet. Tilsvarende oppgjør blir foretatt ved beregning av friinntekt. Skattyter må inntektsføre eller fradragsføre friinntekt av eventuelle gevinster eller tap over en ny seksårsperiode, jf. petroleumsskatteloven § 5 femte ledd. Når realisasjonsverdien er null, vil tapet (dvs. resterende avskrivninger og friinntekt) fordeles over en ny seksårsperiode i stedet for den gjenværende opprinnelige perioden. For skattyter er en slik periodisering mindre gunstig enn om den opprinnelige avskrivnings- og friinntektsprofilen var blitt videreført for den resterende delen av seksårsperioden. Før gjeldende realisasjonsregler ble innført i 1998 var det antatt at tap (restverdi) på driftsmidler ved opphør av produksjon eller utrangering før avskrivningsperiodens utløp, kunne utgiftsføres i sin helhet som tap i næringsvirksomhet i utrangeringsåret. Det antas at det ikke foreligger adgang til et slikt umiddelbart tapsfradrag i utrangeringsåret etter gjeldende regler.

Etter departementets syn er det uheldig at de alminnelige reglene for realisasjon kan gi en ugunstig skattemessig behandling av driftsmidler som utrangeres på felt med kort produksjonstid. På denne bakgrunn vil departementet foreslå at driftsmidler som utrangeres, unntas fra reglene om realisasjon i petroleumsskatteloven §§ 3 bokstav f og 5 femte ledd. Forutsetningen er at driftsmidlet ikke kan selges eller overføres til bruk på et annet felt, dvs. ikke lenger har noen økonomisk verdi for skattyter. Når det gjelder friinntekten vises det for øvrig til forslaget over om raskere fradrag, jf. omtalen over. En endring av friinntektsperioden fra seks til fire år gjør det mindre sannsynlig at driftsmidlet utrangeres før det er innrømmet fullt fradrag for friinntekt med 30 pst.

Departementet vil foreslå at skattyter kan føre tap ved utrangering dvs. restverdi etter avskrivning av investering, til umiddelbart fradrag i utrangeringsåret. Ved umiddelbar utgiftsføring vil skattyter ikke innrømmes rett til eventuell ytterligere friinntekt utover det som allerede er kommet til fradrag fram til utrangeringstidspunktet.

Forslaget vil medføre at skattyter får fullt fradrag for tap ved utrangering av driftsmiddel som avskrives etter petroleumsskatteloven § 3 bokstav b på et tidligere tidspunkt enn det petroleumsskatteloven tillater i dag. Det foreslås at endringen bare skal gjelde for driftsmidler som utrangeres i forbindelse med at produksjonen fra feltet opphører. Forslaget skal tre i kraft med virkning for utrangering som skjer etter 1. januar 2005.

10.9.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens vurderinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at petroleumsvirksomheten gir ekstraordinær avkastning som knytter seg til utvinning av en begrenset ressurs. Disse medlemmer har merket seg at petroleumsindustrien har vurdert utfordringene for norsk petroleumsvirksomhet, og at den i august 2003 la frem forslag til skatteendringer. Disse medlemmer viser til at Regjeringen nøye har vurdert disse forslagene, og har ikke kunnet slutte seg til dem. Disse medlemmer er enig i dette.

Disse medlemmer viser til at norsk petroleumsvirksomhet står overfor en rekke utfordringer. Lav leteaktivitet de senere årene gir bekymring i forhold til å opprettholde petroleumsvirksomheten på dagens nivå. Mange modne felt preges av fallende oljeproduksjon, samtidig som enhetskostnadene stiger. Få nye funn er klare for utbygging. Det siste året har det vært en nedgang i antall arbeidsplasser på om lag 5 000 i leverandørindustrien.

Disse medlemmer mener at den største utfordringen norsk kontinentalsokkel står overfor sammenlignet med andre lands petroleumsvirksomhet er det høye kostnadsnivået. Disse medlemmer mener derfor at de viktigste tiltakene på norsk sokkel må bestå i å redusere kostnadsnivå, sikre økt mangfold og konkurranse på sokkelen og ha en jevn tilgang på areal.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen har kommet med en aktivitetspakke med en rekke tiltak for å opprettholde aktiviteten på norsk kontinentalsokkel på et høyest mulig nivå ut fra de gjenværende petroleumsressurser. Tiltakene tar sikte på å:

• – øke leteaktiviteten

• – øke utvinningen fra eksisterende felt

• – redusere kostnadsnivået på norsk kontinentalsokkel

• – videreutvikle kompetansen i den norske petroleumsklyngen

Disse medlemmer viser til at disse tiltakene er presentert i St.meld. nr. 38 (2003-2004), og viser til behandlingen av denne i energi- og miljøkomiteen.

Disse medlemmer viser videre til at Regjeringen har fremmet målrettede tiltak på skattesiden som en del av tiltakene for å opprettholde aktivitet på norsk sokkel. Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen foreslår tiltak som bl.a. er rettet mot å øke konkurransen på sokkelen gjennom å likestille nye og eksisterende aktører, og lette omsetningen av lisenser.

Disse skattemessige endringene består i:

• 1. Årlig skatteutbetaling av letekostnader for selskaper med skattemessig underskudd.

Det er i dag anledning til å fremføre underskudd med rente mot fremtidig inntekt for selskaper som ikke er i skatteposisjon. Forslaget medfører at selskapene som alternativ kan velge å få den skattemessige verdien av udekket underskudd utbetalt ved ligningsoppgjøret. Dette innebærer økt sikkerhet og at små selskaper unngår en likviditetsulempe i forhold til større selskaper. Forslaget medfører at selskaper utenfor skatteposisjon i større grad enn i dag likestilles med selskaper i skatteposisjon.

• 2. Utbetaling av skattemessig verdi av underskudd ved opphør av virksomhet.

I dag kan selskaper overføre udekket underskudd og overskytende friinntekt ved realisasjon av samlet virksomhet og fusjon. For ytterligere å klargjøre de skattemessige vilkårene foreslås det en utbetaling av den skattemessige verdien av selskapenes udekkede underskudd og overskytende friinntekt ved opphør av petroleumsvirksomhet. Dette vil gi nye aktører større sikkerhet ved overdragelse både ved en trygg motpart og ved at utbetalingsandelen er fastsatt lik skattesatsene.

• 3. Forenklinger i praktiseringen av skattevilkår ved overdragelser.

Forslaget innebærer en forenkling i reglene etter petroleumsskattelovens § 10 ved overdragelse av andeler i utvinningstillatelsene.

• 4. Netto overskuddavtaler.

I St.meld. nr. 38 (2003-2004) varsler Regjeringen at en vil vurdere ordningen med netto overskuddsavtaler.

• 5. Forsering av friinntekten.

Regjeringen vil forsere friinntekten fra dagens ordning med 5 pst. i 6 år (til sammen 30 pst.) til 7,5 pst. i 4 år. Forslaget vil bedre lønnsomheten etter skatt av investeringer i bl.a. haleproduksjon og økt utvinning. Effekten av å fremskynde friinntekten er en nåverdigevinst ved at selskapene får tidligere fradrag.

• 6. Forenklinger av skattemessig behandling av incentivkontrakter mv.

Forslaget vil redusere den skattemessige usikkerheten for forskjellige samarbeidsavtaler som er aktuelle mellom oljeselskaper og andre aktører.

• 7. Utgiftsføring av restverdi for driftsmidler med kort levetid.

Forslaget vil bedre avskrivningsreglene for driftsmidler med kortere levetid enn 6 år.

Disse medlemmer slutter seg til disse forslagene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener det er grunn til å se med bekymring på utviklingen på norsk sokkel. Det vises til omtalen i Revidert nasjonalbudsjett for 2004 der det pekes på at aktivitetsnivået er fallende, og at det letes mindre enn tidligere. De funn som gjøres er stadig mindre. Samtidig antas det å være betydelige uoppdagede ressurser på sokkelen. Utfordringen er å stimulere til økt leteaktivitet, utvikling av nye mindre felt i tilknytning til eksisterende infrastruktur og økt og forlenget produksjon fra felt som allerede er i produksjon.

Disse medlemmer merker seg at det synes å være en stor grad av overensstemmelse mellom Regjeringens og næringens oppfatning av situasjonen, men at det er uenighet om virkemidlene.

Disse medlemmer deler departementets vurdering av at det er lite trolig at en reduksjon i særskatten for ny aktivitet vil ha vesentlig betydning for aktivitetsnivået. En særskattereduksjon vil i liten grad påvirke lønnsomheten for moderat lønnsomme prosjekter, mens prosjekter med høy lønnsomhet vil bli enda mer lønnsomme.

Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag til endringer i petroleumsskattesystemet, men mener at de foreslåtte tiltak ikke er tilstrekkelige for å bryte den nedadgående trenden. Disse medlemmer ber Regjeringen, i samarbeid med næringen, se på tiltak som for eksempel volumfradrag for å få økt haleproduksjon. Eventuelle tiltak må utformes slik at de ikke fører til at samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter blir bedriftsøkonomisk lønnsomme.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet over lengre tid har advart mot en negativ utvikling for petroleumsnæringen med mindre nødvendige grep blir tatt. Så langt kan disse medlemmer bare konstatere at det er manglende politisk vilje til handling, siden vi allerede nå er inne i forvitringsbanen.

Disse medlemmer viser til den aktivitetspakke Regjeringen har fremlagt for Stortinget som tilsynelatende skal opprettholde høy aktivitet i petroleumsnæringen. Disse tiltak er etter disse medlemmers oppfatning langt fra tilstrekkelige for å nå målet om den langsiktige utviklingsbanen. Slike "kosmetiske" tiltak vil dessverre bare ha marginal virkning på aktivitetsnivået på norsk kontinentalsokkel.

Disse medlemmer registrerer nok en gang at Regjeringen og Stortingets flertall velger å se bort fra de klare advarsler som er kommet fra et samlet petroleumscluster. Resultatet av dette blir en ytterligere svekkelse av norsk sokkels konkurransekraft og at oljeselskapene i større grad vil finne det mer fornuftig å investere andre steder enn i Norge. En slik utvikling vil forsterke den negative trenden vi har sett de siste år, og vil få dramatiske konsekvenser for aktivitetsnivået, verdiskapningen og sysselsettingen i hele næringen.

Disse medlemmer vil understreke behovet for nødvendige endringer av skatteregimet på norsk sokkel og vil minne om at eksisterende skatteregime ble etablert i en helt annen tid med store funn og vekst på sokkelen. Lavere særskatt for nye felt, samt volumfradrag, er viktige elementer for å opprettholde aktivitetsnivået på norsk sokkel, noe som også er synliggjort gjennom KonKrafts innspill. Disse medlemmer vil vise til de skattegrep som ble foretatt på britisk sektor da man der var i tilsvarende situasjon, og de positive erfaringer man der har. Disse medlemmer er forbauset over at den sittende Regjering kategorisk slår fast at reduksjon av særskatten ikke vil ha positiv virkning på aktivitetsnivået på sokkelen, og at man i stedet vil få et provenytap på 10 mrd. kroner. Disse medlemmer viser i den forbindelse til Finansdepartementets svar på spørsmål nr. 33 fra Fremskrittspartiets stortingsgruppe i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett hvor det skrives:

"Det er departementets vurdering at Kon-Krafts forslag ikke ville ha en vesentlig effekt på leting eller utbygging av lønnsomme ressurser. I provenyanslaget er det lagt til grunn at lete- og investeringsaktiviteten ikke endres som følge av skatteendringene. En sær­skattesats på 25 pst., og et produksjonsfradrag på 15 kroner pr. fat o.e gir derfor bare utslag i lavere inntekter til staten. Med disse forutsetningene blir den teknisk beregnede provenyeffekten en direkte konsekvens av nivået på de ulike komponentene som inngår i anslagene for fremtidig petroleumsvirksomhet …"

Disse medlemmer har vanskeligheter med å forstå denne begrunnelsen, all den tid den langt mer alvorlige konsekvens kan bli langt lavere leteaktivitet og dermed også færre funn som vil komme til beskatning. I realiteten vil dette kunne bety at staten vil komme til å tape penger på å ikke iverksette nødvendige skatteendringer.

Dersom man skulle finne virkelig store funn, kan fellesskapets interesser eventuelt også ivaretas av SDØE-andeler, noe departementet åpenbart ikke har tatt med i vurderingen.

Disse medlemmer vil nok en gang understreke at Regjeringens foreslåtte tiltak ikke er tilstrekkelige for å styrke norsk sokkels konkurranseevne og vil kun ha en begrenset aktivitetsfremmende virkning. Dette er særlig beklagelig siden Regjeringen selv gjentatte ganger og senest i St.meld. nr. 38 (2003-2004) har pekt på at det er behov for økt leteaktivitet for å nå målet om den langsiktige utviklingsbanen og at en for rask nedbygging av petroleumsvirksomheten vil ha store negative ringvirkninger for samfunnet.

De foreslåtte endringer er etter disse medlemmers oppfatning mer positive for nye aktører, men marginale for eksisterende aktører. På kort sikt ville derfor en aksellerering av avskrivninger, på samme måte som fri-inntektsaksellerasjonen, kommet de nåværende aktørene i industrien noe mer i møte inntil substansielle endringer eventuelt blir realisert.

Ettersom både myndigheter og industri er enig i at norsk petroleumsvirksomhet står ved et veiskille, vil disse medlemmer anbefale at Regjeringen med jevne mellomrom orienterer Stortinget om utviklingen i aktivitetsnivået på sokkelen, gjennom utstrakt og aktiv dialog med industrien. På denne måten kan Stortinget lettere og raskere iverksette reelle aktivitetsfremmende tiltak for å unngå en ytterligere uønsket negativ utvikling.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen med jevne mellomrom legge frem oppdaterte analyser av situasjonen for petroleumsindustrien, og herunder synliggjøre om de gjennomførte endringer har virket etter hensikten."

Disse medlemmer viser for øvrig til Fremskrittspartiets merknader og forslag i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 38 (2003-2004) (Oljemeldingen).

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at skatteendringer er et effektivt virkemiddel for å stimulere oljeselskapene. Men dagens 50 pst. særskatt på oljeselskapenes overskudd i tillegg til den ordinære selskapsskatten på 28 pst., reflekterer grunnrenteuttaket. Oljeselskapene får med andre ord 22 pst. av nettoverdiene, mens resten tilfaller den norske stat. Det betyr imidlertid også at staten tar 78 pst. av risikoen for tap i alle faser av oljeutvinningen. Enhver reduksjon i særskatten øker oljeselskapenes overskudd etter skatt direkte, og reduserer statens inntekter. Lønnsomheten på norsk sokkel er meget god, og det er ingen grunn til å øke overskuddene til oljeselskapene. I kampen om investeringsmidlene i det enkelte selskap teller lavere skatt åpenbart i positiv retning, men det kan også bidra til at grunnrenten tas ut i lavere oljepriser eller økte avgifter på petroleum i sluttbrukerlandene. Disse medlemmer understreker at lavere særskatt ikke gir noen garanti for større aktivitet på norsk sokkel.

Disse medlemmer vil derfor kun vurdere skatteendringer som eksplisitt fremmer økt utvinningsgrad som er samfunnsøkonomisk lønnsom. Generelle skatteletter og svekkelse av den totale grunnrentebeskatningen er uaktuelt. Det er videre en utfordring å konstruere en skattelette som utelukkende treffer felt der utvinningsgraden kan økes, uten at selskapene på sikt tilpasser driften av øvrige felt slik at mest mulig av overskuddet kan tas ut med redusert skatt.

Disse medlemmer påpeker at et virkemiddel som har vært fremmet er såkalte volumfradrag for meroljeproduksjon. Skal slike virkemidler vurderes brukt, må de knyttes opp til feltspesifikke vurderinger, faktiske merinvesteringer, og kun gjelde når oljeprisen er under et gitt nivå. Dette vil redusere nedsiden i nye teknologiinvesteringer, og dermed utløse flere prosjekter uten at man gir skattelette til prosjekter som er meget lønnsomme ved høye oljepriser.

I KonKrafts rapport "Forslag til skattemessige endringer for økt verdiskapning og aktivitet", lanseres volumfradrag på skatten for all økt utvinning utover dagens vedtatte planer. Fradraget er tenkt gitt i kroner per volumenhet. Dette forslaget er et alternativ til hovedanbefalingen - redusert skatt for nye felt - da kontantstrømmer fra disse ressursene i mange tilfeller kan være kompliserte å avgrense fra dagens vedtatte prosjekter. Dette er en relevant innvending og selskapene ønsker i utgangspunktet skattelettelser for enhver type aktivitet, herunder alle mulige metoder for utvinning. Dette er ikke en særlig god løsning ut fra en samfunnsøkonomisk vurdering, siden dette er lite presist med hensyn på kun å gi skatteletter til prosjekter som ellers ikke ville blitt gjennomført.

Disse medlemmer mener imidlertid at et volumfradrag for meroljeproduksjon oppnådd ved hjelp av CO2-injeksjon kan være fornuftig. Dette reflekterer at CO2-injeksjon har en tilleggsverdi for samfunnet utover den økte oljeproduksjonen. Dette vil ikke gi så vanskelige avgrensningsproblemer, siden denne metoden for økt oljeproduksjon ikke er brukt tidligere på norsk sokkel, og man helt klart og fysisk kan skille mellom eksisterende og økt ny aktivitet/innsats. Det at man må gjøre betydelige nye tilleggsinvesteringer - både for å frakte CO2 til feltet, og øvrige tilpasninger på feltet - medfører også at slike prosjekter er transparente, sammenlignet med andre aktiviteter på eksisterende innretninger. Også andre virkemidler kan brukes for å stimulere til dette, og må vurderes. For eksempel kan et høyere fradrag for kostnadene være et alternativ; altså høyere enn avskrivninger og friinntekt. Alternativt kan fradrag gis proporsjonalt med injisert mengde CO2.

Disse medlemmer påpeker at CO2-injeksjon vil sette petroleumsnæringa i stand til å redusere de totale utslippene av klimagasser fra petroleumsvirksomheten, og på denne måten ta ansvar for miljøeffekten av egen aktivitet. Dette gir muligheter for et paradigme­skifte og en teknologiutvikling som kan gjøre norsk petroleumsnæring til positive bidragsytere i kampen mot globale klimaendringer. Hovedkilden av karbonutslipp er som kjent bruk av petroleum, og ikke produksjonen i seg selv. Hvis store mengder CO2 fra bruk av petroleum kan sendes tilbake til norsk sokkel, vil dette være et stort bidrag til å redusere årsaken til klimaproblemet. I dag er deponering av CO2 fra gasstrømmen på Sleipnerfeltet et dokumentert eksempel på at dette er realistisk.

Disse medlemmer påpeker at det vil bli økt etterspørsel etter deponering av CO2 fordi alternativkostnadene ved CO2-avgift og -kvoter er økende internasjonalt. CO2-injeksjon vil videre substituere naturgass som isteden kan selges. CO2-injeksjon har også noen fysiske fortrinn framfor gass og vann. Når et reservoar er fullt av vann, slutter det å produsere, selv om bare 40-60 pst. av oljen er hentet opp. CO2, derimot, er omtrent like tung som olje og skyver dermed lettere ut oljen, uten å legge seg over eller under oljen slik naturgass og vann gjør. CO2 gjør også oljen mer flyttbar og kan under visse betingelser vaske ut all olje fra porene i bergarten. Disse medlemmer viser til at seniorforsker Erik Lindeberg ved SINTEF petroleumsforskning (Gemini februar 2004) anslår at mellom 5 og 20 pst. mer av reservoarene kan tas ut ved hjelp av CO2-injeksjon. Det er betydelige volumer CO2 som trengs ved slik injeksjon slik at det representerer et stort potensial for en infrastruktur hvor CO2 fra energianlegg på land tilbakeføres til en geologisk stabil lagringsform.

Disse medlemmer viser videre til at Oljedirektoratet anslår potensialet for økt utvinning knyttet til injeksjon av CO2 slik:

• – Norskehavet: 40-50 mill. Standard m3 oljeekvivalenter

• – Tampenområdet: 70-100 mill. Sm3 oljeekvivalenter

• – Troll-Osebergområdet: 20-30 mill. Sm3 oljeekvivalenter

• – Sørlige Nordsjø: 90-150 mill. Sm3 oljeekvivalenter

Oljedirektoratet oppgir videre at for å realisere dette potensialet, er det behov for totalt 12-16 mill. tonn CO2 årlig de neste 25 årene. Norges totale utslipp var til sammenligning ca. 41 mill. tonn i 2001. For å gjennomføre dette må det etableres et nasjonalt mål om å realisere CO2-injeksjon av 5 mill. tonn CO2 årlig innen 2008 for å bidra til å nå de norske Kyoto-forpliktelsene.

Disse medlemmer foreslår derfor incentiver for å realisere CO2-injeksjon på norsk sokkel. Dette vil utløse prosjekter som gir økte inntekter til oljeselskapene og staten og bidra til å utvikle ny teknologi som kan eksporteres. Dette vil skape en etterspørsel for CO2 som kan bidra til å stimulere kostnadseffektive løsninger for gasskraftverk med CO2-håndtering. Det er derfor et poeng å legge forholdene til rette for bruk av CO2, og styrke denne teknologien i forhold til eksisterende metoder, som f.eks. vanninjeksjon.

På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen foreslå petroleumsskatteendringer eller andre tiltak som fremmer og muliggjør samfunnsøkonomisk lønnsom bruk av CO2-injeksjon for å oppnå økt utvinningsgrad av olje, uten at det gis generelle skatteletter og slik at den totale grunnrentebeskatningen blir opprettholdt. Tiltakene fremmes i forbindelse med statsbudsjettet for 2005."

(Gullfaks)

Disse medlemmer viser til at rundt en tredjedel av potensialet Oljedirektoratet anslår er tidskritisk. Det innebærer at potensialet bør utnyttes innen fem år, før feltene stenges. Derfor haster det med å få på plass ordninger som stimulerer til økt produksjon fra de eksisterende oljefeltene. Disse medlemmer viser til at Petoro har utført beregninger som indikerer at det kan tas ut opp mot 250 mill. fat olje ekstra ved å bruke CO2-injisering på Gullfaks. Petoro mener det også kan være mulig å få ned kostnadene ved CO2-injisering i Gullfaks om flere felt bidrar med å dele på utgiftene til infrastrukturen, enten det er havneanlegg for skipstransport eller rør fra Danmark eller Mongstad. Disse medlemmer understreker at det er tvil om dette er bedriftsøkonomisk lønnsomt for lisensdeltakerne på Gullfaks, mens det åpenbart er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Det bør derfor gjennomføres særskilte tiltak for å gjøre Gullfaksfeltet til et demonstrasjonsfelt for denne miljøteknologien. Dette vil skape infrastruktur for denne typen teknologi, og senke terskelen for CO2-håndtering og -injeksjon i andre felt.

Snøhvitfeltet er også med i vurderingene av CO2-kilder. Disse medlemmer viser til at olje- og energiminister Einar Steensnæs sa til Stavanger Aftenblad 24. januar 2004:

"Jeg er svært fornøyd med Petoros innsats i denne saken. Gullfaks er det foreløpig eneste feltet hvor vi kan få prøvd ut CO2-injisering i større skala. Derfor er lisensens beslutning om å foreta nye vurderinger svært interessant."

Disse medlemmer mener derfor at Regjeringen i løpet av 2004 må iverksette nødvendige tiltak for å sikre at CO2-injeksjon på Gullfaks for å realisere økt utvinning.

Komiteen sin medlem frå Kystpartiet viser til sine merknader i Budsjett-innst. S. I (2003-2004).