3.1 Innledning
3.1.1 Kort om bakgrunn og det forberedende arbeid med endringsforslagene
Skattemyndighetene har avdekket en rekke tilfeller av skatte- og avgiftsunndragelser hos utenlandske underentreprenører innen bygg- og anleggsbransjen. Undersøkelser viser at gjeldende regler og kontrollordninger ikke virker tilfredsstillende.
Utenlandske personer og selskap som tar oppdrag eller utfører arbeid på bygg og anlegg i Norge, er oftest bare midlertidig til stede i landet. Oppdrag og arbeid er av begrenset varighet, og utlendingene har liten eller ingen annen tilknytning til landet. I mange tilfeller forlater de landet før eventuelle unndragelser blir oppdaget, og myndighetene står uten særlige muligheter til å forfølge sakene videre. Både opplysnings- og innfordringsmuligheter kan svikte.
På denne bakgrunn nedsatte Finansdepartementet 28. august 1990 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede forbedringer i kontrollen med underentreprenører i bygg og anlegg og reglene om oppdragsgivers ansvar for oppdrags- og arbeidstakers betalingsforpliktelser.
3.2 Endring av ligningsloven § 6-10
3.2.1 Gjeldende rett
Enhver næringsdrivende som gir noen et oppdrag på kontinentalsokkelen eller på plass for bygge- og monteringsarbeid i riket, er etter ligningsloven § 6-10 pliktig til uoppfordret å gi opplysninger til ligningsmyndighetene om enhver arbeidstaker tilknyttet oppdraget og dennes norske og utenlandske arbeidstakere. Opplysningsplikten gjelder tilsvarende for egne arbeidstakere. Hovedoppdragsgiveren har således opplysningsplikt om enhver oppdragstaker i alle ledd i en kontraktskjede. Både oppdragsgiver og oppdragstaker skal gi opplysninger om arbeidstakere tilknyttet oppdraget, den første for hele kjeden, den andre for egne ansatte. En oppdragstaker vil ha samme opplysningsplikt som en oppdragsgiver i de tilfellene hele eller deler av oppdraget settes bort. Det kan inngås avtale mellom oppdragsgivere i flere ledd og mellom oppdragsgivere og oppdragstakere om at opplysninger kan gis av en av dem. Denne avtalen må meddeles ligningsmyndighetene. Avtalen fritar ikke for ansvar som kan pålegges etter loven.
Oppdragsgivers plikt til uoppfordret å gi opplysninger var for bygg og anleggssektoren begrenset til å gjelde oppdrag gitt til utenlandske oppdragstakere tilknyttet oppdraget og deres norske og utenlandske arbeidstakere, samt om egne utenlandske arbeidstakere, jf. forskrift av 30. desember 1983 nr. 1980 . Med virkning for oppdrag gitt etter utgangen av mars 1993 har departementet 12. januar 1993 endret forskrift av 30. desember 1983 nr. 1980 om oppdragsgivers og oppdragstakers opplysningsplikt slik at opplysningsplikten nå også gjelder for utenlandske arbeidstakere ansatt hos norske oppdragstakere.
Opplysninger om oppdrags- og arbeidstaker skal sendes til Sentralskattekontoret for utenlandssaker i Sandnes. Offentlige organer som står som oppdragsgiver omfattes ikke av opplysningsplikten, jf. lovens uttrykk « næringsdrivende ».
3.2.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen foreslår at offentlige organer, som setter bort oppdrag på plass for bygge- og monteringsarbeid, skal pålegges samme opplysningsplikt som næringsdrivende oppdragsgivere.
Forslaget ble støttet av de høringsinstansene som kommenterte forslaget.
3.2.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag. En effektiv skatte- og avgiftsinnfordring krever informasjon om oppdragsparter og ansettelsesforhold tidligst mulig. Behovet for slike opplysninger er etter departementets oppfatning like stort når det er et offentlig organ som er oppdragsgiver. Ved å pålegge offentlige organer opplysningsplikt vil ligningsmyndighetene få bedret sine kontrollmuligheter, noe som igjen vil kunne ha positiv effekt på bekjempelsen av skatteunndragelse.
Etter ligningsloven § 6-10 har oppdragsgiver opplysningsplikt både for oppdragstaker og dennes underoppdragstakere som utfører arbeid i direkte eller indirekte tilknytning til hovedoppdraget. Dette fremgår noe uklart av dagens lovtekst og departementet foreslår en presisering av § 6-10 nr. 1, jf. lovutkastet.
Sentralskattekontoret har påpekt at det iblant oppstår tvil om oppdragsgivers egne arbeidstakere skal rapporteres. For å klargjøre plikten for oppdragsgiver til å gi opplysninger om egne ansatte, foreslås en presisering av ligningslovens § 6-10 nr. 2.
For at offentlig organ skal få nødvendig tid til å innføre rutiner for å skaffe kontroll over sine oppdragstakere og deres ansatte, foreslås at loven endres med virkning fra den tid departementet bestemmer.
3.2.4 Merknad frå komiteen
Komiteen er samd i at offentlege organ skal vere pålagde opplysningsplikt om oppdragspartar og tilsetjingsforhold når dei er oppdragsgivar.
Komiteen viser til at dette vil betre kontrollen og vere til hinder for skatteunndraging.
På denne bakgrunn sluttar komiteen seg til forslaget frå Regjeringa.
3.3 Sanksjon mot unnlatelse av å gi opplysninger etter ligningsloven § 6-10
3.3.1 Gjeldende rett
Tvangsmulkt etter ligningsloven § 10-6 kan i dag pålegges for å fremtvinge enhver oppgave eller opplysning eller adgang til kontrollundersøkelse m.v. som kan pålegges etter ligningsloven kapittel 6. Dersom opplysninger om en oppdragstaker eller en arbeidstaker ikke er innkommet i rett tid, kan fylkesskattekontoret, Sentralskattekontoret for saker angående kontinentalsokkelen og bygg og anlegg, ilegge en daglig løpende tvangsmulkt inntil opplysningene blir gitt. Pålegg til selskap, innretning eller organisasjon rettes til styret og sendes hver medlem i rekommandert brev. Det er en forutsetning for å kunne ilegge selskapet tvangsmulkt at alle styremedlemmene er varslet.
Tvangsmulkt etter ligningsloven § 10-6 kan kun pålegges for å framtvinge opplysninger. Dette innebærer at skattemyndighetene må ha kunnskaper om et forhold og gitt pålegg om å få opplysninger om dette før en kan anvende mulkt. Oppdragsgiver kan uten at sanksjonsregler kommer til anvendelse, unnlate å rapportere oppdragstakere og arbeidstakere til Sentralskattekontoret idet mulkt ikke kan gis før det er gitt pålegg om å gi opplysninger.
Etter ligningsloven § 10-8 kan det ilegges gebyr ved for sent eller ikke innleverte oppgaver etter ligningsloven §§ 6-16 og 6-13 nr. 3. Dette gjelder oppgaver som skal leveres ukrevet til ligningsmyndighetene, og som skal inngå i den forenklede selvangivelse. Vilkåret for ileggelse av gebyr er at pliktige oppgaver ikke er levert innen 31. januar. Gebyr ilegges med en fast sum pr. dag forsinkelsen varer. I forskrift av 22. januar 1991 nr. 57 er dagsgebyret fastsatt til kr 10. Gebyret kan frafalles dersom feilen skyldes årsaker den oppgavepliktige ikke kan lastes for.
Ved lovendring av 8. januar 1993, jf. Ot.prp. nr. 12 (1992-1993) og Innst.O.nr.49 (1992-1993), skal tilsvarende regler også gjelde for den som ikke leverer utenlandsoppgave etter ligningsloven § 4-4 nr. 3. Ved endring av forskrift av 22. januar 1991 er gebyret satt til kr 50 pr. dag for slike oppgaver som ikke leveres.
3.3.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen peker på at det er av særdeles stor betydning for Sentralskattekontoret at rapportering etter ligningsloven § 6-10 foregår korrekt og rettidig. De faktiske opplysninger som skal gis har betydning for avgjørelsen av spørsmålet om utlendinger er skattepliktige til Norge. Slike forhold må avklares raskt fordi disse oppdrags- og arbeidstakere vanligvis bare er her i kort tid. Gjennom kontrollvirksomhet har Sentralskattekontoret erfart at rapportering i stor utstrekning ikke overholdes. Dette gjør seg særlig gjeldende innen bygg- og anleggsbransjen. Arbeidsgruppen antar at den manglende vilje til å rapportere, har sammenheng med manglende sanksjonsregler mot en unnlatt rapportering.
Arbeidsgruppen foreslår at det i tillegg til eksisterende ordning med tvangsmulkt innføres en ny bestemmelse som gir Sentralskattekontoret rett til å ilegge gebyr ved for sent eller ikke innleverte opplysninger i henhold til ligningsloven § 6-10. Det foreslås at gebyret ilegges uten hensyn til utvist skyld.
Dette medfører at gebyr kan ilegges når opplysningene ikke innen rett tid er rapportert til Sentralskattekontoret på fullstendig og riktig utfylt fastsatt skjema eller på annen måte som for Sentralskattekontoret er tilfredsstillende.
Gebyret bør begynne å løpe dersom korrekte opplysninger ikke er levert innen fristens utløp. Etter ligningsloven § 6-10 nr. 4 skal opplysningene gis senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt.
Arbeidsgruppen foreslår at gebyrets størrelse fastsettes ved forskrift og at gebyret fastsettes med et gitt beløp pr. påbegynt kalendermåned rapporteringen er forsinket. Det foreslås at gebyret blir knyttet til en grunnenhet som settes lik rettsgebyret, jf. lov av 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr, hvoretter en grunnenhet etter dagens sats er kr 475. Videre foreslås at gebyrets størrelse varierer avhengig av hvorvidt innrapporteringsfeilen gjelder en oppdragstaker eller en arbeidstaker.
Arbeidsgruppen foreslår at gebyret ved forsinkelsen eller unndratt innrapportering settes til 10 ganger rettsgebyret pr. oppdragstaker pr. påbegynt kalendermåned. Gebyret ved forsinket eller unnlatt rapportering pr. arbeidstaker foreslås satt til 5 ganger rettsgebyret pr. påbegynt kalendermåned.
Et halvt års forsinket innrapportering av en oppdragstaker vil da gi et samlet gebyr på kr 28.500, mens tilsvarende forsinket innrapportering av en arbeidstaker vil gi et samlet gebyr på kr 14.250.
Arbeidsgruppen foreslår at det må være den som er ansvarlig for å gi opplysningene som også må være den ansvarlige adressat for gebyr ved unnlatt rapportering innen fristen.
Selv om hovedregelen bør være at feilen automatisk utløser adgang til å kreve gebyr, mener arbeidsgruppen at ligningsmyndighetene må avgjøre om gebyr bør ilegges. Dermed har en mulighet til å vurdere arbeidet med å ilegge og innkrevet gebyret opp mot forsinkelsens størrelse, antall manglende opplysninger, om den opplysningspliktige tidligere har forsømt seg, om feilen vanskelig kunne oppdages eller lignende.
For nærmere om høringsinstansenes uttalelser, vises det til proposisjonen.
3.3.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet antar at et lite effektivt sanksjonsapparat er en vesentlig medvirkende årsak til at rapporteringsplikten ikke overholdes. Uten risiko for noen sanksjoner kan den opplysningspliktige unnlate å gi pålagte opplysninger, inntil pålegg og varsel om tvangsmulkt er gitt. Spesielt innenfor bygg- og anleggsbransjen, hvor utenlandske aktører ofte er i landet i en kort periode, er det viktig at skattemyndighetene tidlig får klarhet i hvilke skattepliktige utlendinger som er i Norge. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til forslaget om innføring av gebyr ved manglende rapportering av opplysninger som skal gis etter ligningslovens § 6-10 nr. 1 og 2.
Departementet slutter seg til Skattedirektoratets forslag om at gebyr bare skal anvendes når opplysninger som skal gis uoppfordret, ikke blir gitt rettidig eller ikke er korrekte. Opplysninger etter ligningsloven § 6-10 nr. 1 og 2 skal gis uoppfordret. Forskrift av 30. desember 1983 om oppdragstakers opplysningsplikt unntar imidlertid oppdragsgiveren fra å gi enkelte opplysninger uoppfordret. For å få disse opplysningene må skattemyndighetene pålegge oppdragsgiver å fremskaffe disse, eventuelt under trussel om tvangsmulkt.
Etter departementets vurdering må utgangspunktet være at både tvangsmulkt og gebyr ikke kan anvendes med grunnlag i samme manglende opplysning. Bare én sanksjonsbestemmelse skal normalt anvendes. I de tilfeller hvor trussel om gebyr ikke medfører at opplysningen blir gitt fra foretaket, kan det likevel være behov for å anvende tvangsmulkt mot styremedlemmer. Styremedlemmene vil da være solidarisk ansvarlig for mulkten. Det nærmere forholdet mellom gebyr og tvangsmulkt bør reguleres i forskrift.
Departementet foreslår at ileggelse av gebyr for manglende opplysning etter ligningsloven § 6-10 knyttes til gjeldende regler for gebyr i ligningsloven § 10-8. Vilkåret for å ilegge gebyr er at pliktige opplysninger ikke er levert Sentralskattekontoret i rett tid. Formålet med gebyrordningen er at skattemyndighetene i rett tid skal ha tilgang til de opplysninger som er nødvendig for ligningen. Det forutsettes følgelig at gebyret ikke skal ilegges dersom fullstendige opplysninger er innkommet fra andre som også har opplysningsplikt.
Videre foreslår departementet at gebyrets størrelse skal være en fast sum for hver oppgave som ikke er levert. I forskrift av 22. januar 1991 er dagsgebyret satt til kr 10 for manglende opplysninger etter ligningsloven § 6-16 c og 6-13 nr. 3 fordi de hittil aktuelle oppgaver i gebyrordningen stort sett er masseoppgaver. Dagsgebyret er kr 50 for manglende innlevering av utenlandsoppgaver.
Etter departementets oppfatning bør gebyr for manglende opplysninger, som den opplysningspliktige skal gi uoppfordret etter § 6-10, settes relativt høyt for å oppnå sin hensikt. Gebyrets størrelse foreslås fastsatt i forskrift. For unnlatte opplysninger om oppdragstaker bør gebyret være i samme størrelsesorden som arbeidsgruppens forslag, ca kr 28.000 for et halvt års forsinket innrapportering, dvs. ca kr 150 pr. dag. På bakgrunn av de betydelige skattebeløp som i disse tilfellene ofte står på spill, skal gebyret være et sterkt incentiv for den opplysningspliktige til å gi korrekte opplysninger i rett tid. Når det gjelder arbeidsgruppens forslag om at gebyret skal settes til ca kr 14.000 for et halvt års forsinket innrapportering av arbeidstakere, er departementet av den oppfatning at dette er for høyt. Departementet foreslår derfor at gebyret settes til ca kr 30 pr. dag, dvs. ca kr 5.400 for et halvt års forsinket rapportering for hver arbeidstaker.
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om at det er den som er ansvarlig for å gi opplysningene som også må være den ansvarlige adressat for gebyr ved unnlatt rapportering innen fristen. Det er etter departementets mening unødig omstendelig og bidrar til lite effektive regler om f.eks. hele styret i et utenlandsk selskap skal varsles fordi den norske filial ikke har overholdt rapporteringsplikten. På den annen side vil heller ikke styremedlemmene være solidarisk ansvarlig for gebyret, slik reglene er i dag for tvangsmulkt. Gebyret skal etter departementets forslag beregnes av Sentralskattekontoret. Gebyret inndrives og fordeles etter reglene for skatt.
Departementet foreslår, som etter gjeldende gebyrregler, at gebyr kan frafalles dersom feilen skyldes årsaker som den oppgavepliktige ikke kan lastes for. Departementet foreslår at Skattedirektoratet blir klageinstans for vedtak truffet av Sentralskattekontoret.
Arbeidsgruppen hadde i sitt forslag begrenset gebyrordningen til kun å gjelde manglende opplysninger i tilknytning til oppdrag på bygge- og monteringsarbeid i riket, noe som skyldtes begrensninger i gruppens mandat. Etter departementets oppfatning er det de samme hensyn som taler for en gebyrordning ved manglende opplysninger i tilknytning til oppdrag og ansettelser på kontinentalsokkelen. Departementet foreslår derfor at arbeidsgruppens begrensning ikke inntas i i lovteksten. Dette er i samsvar med forslag fra Sentralskattekontoret og Skattedirektoratet. Det vises til vedlagt utkast til endring av ligningsloven § 10-8.
3.3.4 Merknad frå komiteen
Komiteen sluttar seg til forslaget om innføring av gebyr ved manglande rapportering av opplysningar etter ligningslova § 6-10 nr. 1 og 2.
Komiteen er samd i at gebyr berre skal nyttast når opplysningar som føretak er pliktig til å gi, ikkje ligg føre til rett tid eller når informasjonen ikkje er korrekt.
Komiteen meiner at i tilfelle der trussel om gebyr ikkje fører til at pliktige opplysningar blir gitt frå føretaket, kan det vere behov for tvangsmulkt mot styremedlemmer, og komiteen er samd i at forholdet mellom gebyr og tvangsmulkt bør regulerast i forskrift.
Komiteen sluttar seg på denne bakgrunn til forslaget frå Regjeringa.
Størrelsen på gebyret
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at departementet mener gebyrets størrelse bør fastsettes ved forskrift. Disse medlemmer er enig i dette, men mener det bør settes en øvre grense for det gebyr som kan innkreves for manglende eller feile opplysninger. Brudd på opplysningsplikten avdekkes gjerne flere år etter arbeidet er utført, et akkumulert gebyr over flere år kan derfor bli langt større enn de skatter og avgifter som ikke er innbetalt pga. manglende opplysninger til skattemyndighetene. Disse medlemmer mener derfor det bør settes en øvre grense for gebyr som tilsvarer den manglende skatte- og avgiftsbetaling i det enkelte tilfellet.
Disse medlemmer viser til at departementet mener at gebyr kan frafalles dersom feilen skyldes årsaker som den oppgavepliktige ikke kan lastes for. Disse medlemmer vil presisere at hvis en oppdragsgiver gjennom kontrakter og rapporteringsrutiner overfor oppdragstakere har etablert rutiner for innrapportering av utenlandske arbeidstakere som bevisst omgåes av enkelte av oppdragstakerledd så må dette regnes med blant årsaker som oppdragsgiver ikke kan lastes for.
Saksbehandlinga
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet vil vise til at departementet foreslår at de nye reglene skal omfatte oppdrag på kontinentalsokkelen uten at forslagene har vært sendt på høring til de berørte næringsorganisasjonene. Disse medlemmer er kritisk til at man på denne måten avskjærer berørte parter fra å uttale seg og påvirke slike omfattende regelendringer.
3.4 OPPLYSNINGSPLIKTIGES ANSVAR FOR OPPDRAGSTAKERS SKATT, FORSKUDDSTREKK OG ARBEIDSGIVERAVGIFT - LIGNINGSLOVEN § 10-7
3.4.1 Gjeldende rett
En oppdragsgiver som ikke har oppfylt sin opplysningsplikt etter ligningsloven § 6-10 nr. 1-3, kan i medhold av ligningsloven § 10-7 pålegges ansvar for oppdragstakers forfalte og ikke betalte skatter når det antas å være årsakssammenheng mellom den manglende betaling og den forsømte opplysningsplikten. Ansvaret omfatter kun skatt utskrevet for eller ilignet en oppdragstaker, og gjelder uansett om denne er en juridisk eller fysisk person. Ansvaret omfatter ikke skatt utskrevet eller ilignet hos de enkelte arbeidstakere som er eller har vært ansatt hos oppdragstaker, og heller ikke oppdragstakerens plikt til å svare arbeidsgiveravgift for sine ansatte.
3.4.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen peker på at kravet til årsakssammenheng innebærer en betydelig bevisbyrde for ligningsmyndighetene, noe som medfører at bestemmelsen brukes meget sjelden. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at dersom bestemmelsen skal kunne få noen anvendelse, og derved blant annet fungere som et sanksjonsmiddel mot mangelfull rapportering, må kravet om årsakssammenheng mellom mangelfull rapportering og manglende innbetaling av skatter tas ut av bestemmelsen.
Arbeidsgruppen foreslår videre at ligningsloven § 10-7 utvides til også å omfatte skatter utskrevet for eller ilignet en arbeidstaker ansatt hos oppdragstakeren som utfører arbeid på plass for bygge- eller monteringsarbeid i riket.
For nærmere om høringsinstansenes uttalelser, vises det til proposisjonen.
3.4.3 Departementets vurdering og forslag
Departementet viser til arbeidsgruppens uttalelse om at ligningsloven § 10-7 i praksis har vist seg å være lite anvendelig sanksjonsregel. Bestemmelsen forutsetter at det må være årsakssammenheng mellom oppdragsgiveres manglende rapportering og oppdragstakers unnlatelse av innbetaling av skatter for at oppdragsgiver kan gjøres ansvarlig. Det er vanskelig å sannsynliggjøre årsakssammenheng og bestemmelsen brukes sjelden.
På bakgrunn av forslaget om å innføre et bedret sanksjonsapparat, gebyr mot unnlatt rapportering, og de kritiske bemerkninger fra flere høringsinstanser, finner departementet ikke grunn til å foreslå en endring som medfører at kravet til årsakssammenheng mellom mangelfull rapportering og manglende innbetaling av skatter oppheves.
Departementet foreslår imidlertid at ligningsloven § 10-7 med sin gjeldende bevisbyrderegel bygges ut til også å omfatte et dekningsansvar for manglende betaling av oppdragstakers forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for egne arbeidstakere.
Skattemyndighetene har store problemer med å få fullstendig oversikt over utenlandske virksomheter og arbeidstakere. Innkreving blir vanskelig blant annet ved at de utenlandske oppdragstakere ikke har overholdt trekkplikten eller har unnlatt innbetaling av trukket skatt. På denne bakgrunn ble oppdragsgiver pålagt et solidarisk ansvar sammen med oppdragstaker til å sørge for at pliktene og ansvaret etter skattebetalingsloven blir oppfylt.
Også ellers når arbeidsleie ikke foreligger, er det en betydelig svikt i skattebetalingen for utenlandske arbeidstakere ansatt hos utenlandske arbeidsgivere.
Etter departementets oppfatning er den innledende svikt hos den opplysningspliktige sterkt medvirkende til at oppdragstaker kan holde det gående en periode med unnlatt skattetrekk og unnlatt innbetaling av arbeidsgiveravgift uten reaksjoner fra myndighetene.
På denne bakgrunn slutter departementet seg til arbeidsgruppens forslag om at oppdragsgiver også må kunne pålegges ansvar for ikke innbetalt forskuddstrekk for arbeidstakere ansatt hos oppdragstaker når den manglende betaling må antas å skyldes at opplysning ikke ble gitt i rett tid. Med arbeidstaker menes i denne sammenheng den som skal rapporteres etter likningsloven § 6-10. Dette gjelder i denne sammenheng bare oppdragstakernes arbeidstakere. Egne arbeidstakere og innleiet personale vil den opplysningspliktige ha ansvar for etter bestemmelsene i skattebetalingsloven §§ 3 og 49.
På bakgrunn av den nære sammenheng det er mellom arbeidstakers manglende betaling av skatt og arbeidsgivers manglende innbetaling av arbeidsgiveravgift foreslår departementet at den opplysningspliktiges ansvar også skal oppfatte manglende innbetaling av arbeidsgiveravgift hos oppdragstaker.
Arbeidsgruppen hadde i sitt forslag begrenset utvidelsen av ansvaret i likningsloven § 10-7 til kun å gjelde ansvar for skatter angående arbeidstakere tilknyttet et oppdrag for bygge- og monteringsarbeid i riket. Etter departementets oppfatning er det de samme hensyn som taler for at den opplysningspliktige bør bli ansvarlig for manglende innbetaling av arbeidsgiveravgift og manglende betaling av skattetrekk for oppdragstakerens arbeidstakere på plass for bygge- og monteringsarbeid i riket, som når det gjelder oppdragstakerens arbeidstakere på kontinentalsokkelen. Departementet foreslår derfor at arbeidsgruppens begrensning ikke inntas i lovteksten. Dette er i samsvar med forslag fra Sentralskattekontoret. Det vises til vedlagt utkast til endring av ligningsloven § 10-7.
3.4.4 Merknad frå komiteen
Komiteen viser til brev til finanskomiteen frå finansministeren av 9. desember 1993 om « Ot.prp. nr. 17 (1993-1994) Endringer i skattelovgivningen ». På grunnlag av dette skrivet tar komiteen opp forslag til følgjande endring i likningslova § 10-7 nr. 1 første punktum:
« Fylkesskattekontoret - for Oslo ligningskontoret - kan pålegge oppdragsgiver som ikke har oppfylt sin opplysningsplikt etter § 6-10 nr. 1-3 ansvar for forfalt men ikke innbetalt skatt som er utskrevet eller er ilignet en oppdragstaker, og for oppdragstakers manglende innbetaling av forfalt men ikke innbetalt arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk. »
Fleirtalet i komiteen, alle unntatt medlemmene frå Høgre og Framstegspartiet, er samd i at likningslova § 10-7 skal byggjast ut til å omfatte eit dekningsansvar for manglande betaling av skattetrekk for arbeidstakarar hos oppdragstakaren og manglande innbetaling av arbeidsgivaravgift.
Fleirtalet har merka seg at skattestyresmaktene har store problem med å få full oversikt over utanlandske verksemder og arbeidstakarar.
Fleirtalet sluttar seg til forslaget om at oppdragsgivar må kunne påleggjast ansvar for ikkje innbetalt forskotstrekk for arbeidstakarar tilsette hos oppdragstakar når den manglande betalinga skuldast at opplysningar ikkje er gitt i rett tid.
Fleirtalet er samd i at det er nær samanheng mellom arbeidstakars manglande innbetaling av skatt og arbeidsgivars manglande innbetaling av arbeidsgivaravgift.
Fleirtalet sluttar seg elles til Regjeringa sitt forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet er enig i at det er viktig å sikre at skattemyndighetene får opplysninger som gir full oversikt over utenlandske virksomheter og arbeidstakere med oppdrag i Norge. Innføring av gebyr for manglende opplysninger vil være et viktig incentiv til at slike opplysninger kommer frem og at skattemyndighetene dermed får denne oversikten. Disse medlemmer ser det derfor som unødvendig å samtidig utvide dekningsansvaret for manglende skattetrekk og arbeidsgiveravgift. Å ilegge både gebyr og et dekningsansvar vil gi en dobbelstraff for samme forhold. Disse medlemmer vil derfor gå imot en utvidelse av ligningslovens § 10-7.
3.5 OPPDRAGSGIVERS OPPLYSNINGSPLIKT ETTER MERVERDIAVGIFTSLOVEN
3.5.1 Gjeldende rett
Etter merverdiavgiftsloven § 10 tredje ledd skal utenlandske næringsdrivende, som ikke har forretningssted eller hjemsted i Norge, beregne og betale avgift ved representant når ikke annet er bestemt. Representanten er også avgiftspliktig. Registrering av utenlandske næringsdrivende ved representant medfører at deres virksomhet i Norge avgiftsmessig likestilles med norske næringsdrivendes virksomhet ved at de får de rettigheter og undergis de plikter som følger av registrering i avgiftsmanntallet. Dette gjelder bl.a. plikten til å gi de opplysninger om virksomheten som avgiftsmyndighetene kan kreve etter merverdiavgiftslovens regler.
Etter merverdiavgiftslovens § 49 har oppdragsgivere i bygg og anlegg plikt til å oppgi navn, opplysninger om arbeidet og sitt økonomiske mellomværende med oppdragstaker, når avgiftsmyndighetene forlanger det. Den som ikke etterkommer plikten til å gi opplysninger, kan av departementet pålegges å gi de forlangte opplysninger under en daglig løpende tvangsmulkt, jf. merverdiavgiftslovens § 52. Myndigheten til å ilegge tvangsmulkt er delegert til Skattedirektoratet.
3.5.2 Arbeidsgruppens forslag
Arbeidsgruppen er av den oppfatning at representantordningen ikke fungerer som et effektivt hjelpemiddel i kontrollen overfor utenlandske oppdragstakere. For å bedre kontrollmulighetene foreslår arbeidsgruppen at det i merverdiavgiftsloven inntas en bestemmelse om opplysningsplikt tilsvarende bestemmelsen i likningsloven § 6-10. Det foreslås en ny § 49 a i merverdiavgiftsloven med bestemmelse om at næringsdrivende og offentlige organer som gir utenlandske næringsdrivende oppdrag på plass for bygge- og monteringsarbeid, uoppfordret skal gi fylkesskattekontoret opplysninger om oppdraget og enhver oppdragstaker som i tilknytning til hovedoppdraget utfører oppdrag. Det skal gis opplysninger om oppdragstakers navn, adresse, registreringsnummer i avgiftsmanntallet, tidspunkt da oppdragene forutsettes påbegynt og avsluttet, stedet der oppdraget skal utføres, samt kontraktsbeløp i kontrakter oppdragsgiveren har inngått. Opplysningene skal gis snarest etter at kontrakt er inngått og senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt.
For å unngå at oppdragsgiveren skal måtte sende de samme opplysninger både til skatte- og avgiftsmyndighetene, anses opplysningsplikten etter forslaget å være oppfylt når også oppdragstakerens registreringsnummer i avgiftsmanntallet oppgis til Sentralskattekontoret. Er de øvrige opplysninger gitt til Sentralskattekontoret, er det kun opplysninger om oppdragstakers registreringsnummer i avgiftsmanntallet som må sendes til avgiftsmyndighetene. Ordningen forutsetter et nært samarbeid mellom Sentralskattekontoret og fylkesskattekontorene.
For at avgiftsmyndighetene skal få kjennskap til de utenlandske foretakene så fort som mulig, foreslås det innført en sanksjonsbestemmelse i tilknytning til bestemmelsen om opplysningsplikten. Arbeidsgruppen foreslår at avgiftsmyndigheten kan pålegge en daglig løpende tvangsmulkt overfor den som ikke har etterkommet plikten til å gi opplysninger.
3.5.3 Høringsinstansenes uttalelser
For nærmere om høringsinstansenes uttalelser vises det til proposisjonen.
3.5.4 Departementets vurdering
Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag om en ny § 49 a i merverdiavgiftsloven med bestemmelse om at næringsdrivende og offentlige organer som gir utenlandske næringsdrivende oppdrag på plass for bygge- og monteringsarbeid, uoppfordret skal gi fylkesskattekontoret opplysninger om oppdraget og enhver oppdragstaker som i tilknytning til hovedoppdraget utfører oppdrag.
Representantordningen synes ikke i tilstrekkelig grad å gi avgiftsmyndighetene mulighet for en effektiv kontroll overfor utenlandske oppdragstakere. En opplysningsplikt som foreslått, vil gi avgiftsmyndighetene opplysninger om utenlandske foretak som har påtatt seg oppdrag i Norge og vil gjøre det mulig å iverksette kontrolltiltak.
En liknende bestemmelse om opplysningsplikt overfor skattemyndighetene finnes i likningsloven § 6-10 med tilhørende avgrensningsforskrifter. Det er imidlertid ikke noe krav om at registreringsnummer i avgiftsmanntallet skal oppgis etter denne bestemmelsen. Arbeidsgruppen har vurdert hvorvidt det er behov for en egen bestemmelse om opplysningsplikt i merverdiavgiftsloven. Arbeidsgruppen antar at avgiftsmyndigheten har en selvstendig interesse i raskt å få opplysninger om utenlandske oppdragstakere og anbefaler at det i merverdiavgiftsloven inntas en bestemmelse om opplysningsplikt. Departementet slutter seg til gruppens vurdering på dette punkt. Avgiftsmyndighetene vil ved praktiseringen av en slik bestemmelse kunne dra nytte av de erfaringer skattemyndighetene har vunnet.
Departementet forutsetter at Skattedirektoratet utarbeidet retningslinjer for den praktiske gjennomføringen av ordningen, herunder at det etableres et nærmere samarbeid mellom fylkesskattekontorene og Sentralskattekontoret.
I tilknytning til bestemmelsen om opplysningsplikt foreslår arbeidsgruppen innført en sanksjonsbestemmelse for at avgiftsmyndighetene så fort som mulig skal få kjennskap til de utenlandske foretakene. Arbeidsgruppen foreslår at avgiftsmyndighetene ved endring av merverdiavgiftsloven § 52 gis hjemmel til å pålegge en daglig løpende tvangsmulkt overfor den som ikke har etterkommet plikten til å gi opplysninger. Departementet slutter seg til arbeidsgruppens forslag også på dette punkt.
Skattedirektoratet antar at det er viktig at mulkten ilegges så snart som mulig etter at avgiftsmyndighetene blir klar over at opplysninger er holdt tilbake. Da det er fylkesskattekontorene som mottar opplysningene, antar Skattedirektoratet at myndigheten til å ilegge mulkten bør delegeres til fylkesskattekontorene. Det må eventuelt utarbeides retningslinjer sentralt for ileggelse av slik tvangsmulkt ved fylkesskattekontorene.
Departementet slutter seg til Skattedirektoratets vurdering.
3.5.5 Merknad frå komiteen
Komiteen sluttar seg til forslaget om ein ny § 49 a i meirverdiavgiftslova om at næringsdrivande og offentlege organ som gir utanlandske næringsdrivande oppdrag på plass for bygge- og monteringsarbeid, utan oppmoding skal gi fylkesskattekontoret opplysningar om oppdraget og oppdragstakar som i tilknyting til hovudoppdraget utfører oppdrag.
Komiteen er samd i at det bør vere høve til sanksjon slik at avgiftsstyresmaktene så raskt som mogleg skal få kjennskap til dei utanlandske føretaka.
Komiteen sluttar seg til forslaget om endring i meirverdiavgiftslova § 52 slik at det blir gitt heimel til å påleggje tvangsmulkt for den som ikkje har etterlevd plikta til å gi opplysningar.
Komiteen er samd i at mulkta må påleggjast så snart som mogleg etter at avgiftsstyresmaktene blir klar over at opplysningane er haldne tilbake.
3.6 ADMINISTRATIVE OG ØKONOMISKE KONSEKVENSER
Departementet antar at de foreslåtte endringene i likningsloven vil medføre beskjedne administrative endringer for skattemyndighetene. Økte oppgaver som følge av endringene antas å kunne løses innenfor rammen av eksisterende ressurser. Departementet antar at disse endringene kan bedre skatteinnfordringen. For de næringsdrivende vil ikke endringene i likningsloven medføre noen økt plikt til innrapportering, men konsekvensene av manglende rapportering vil få større økonomiske virkninger enn tidligere. For offentlige organ medfører endringen en økt opplysningsplikt.
Departementet antar videre at de foreslåtte endringene i merverdiavgiftsloven om utvidet opplysningsplikt vil medføre beskjedne administrative endringer for avgiftsmyndighetene. Den økte informasjonsstrømmen som vil følge av den utvidede opplysningsplikten for oppdragsgiverne, vil stort sett kunne innpasses i fylkesskattekontorenes allerede eksisterende daglige rutiner. Dette gjelder både registreringen av opplysningene og den senere oppfølgingen.
Forslaget til ny § 49a i merverdiavgiftsloven om utvidet opplysningsplikt forutsetter et nært samarbeid mellom Sentralskattekontoret og fylkesskattekontorene. Ordningen vil innebære en merbelastning på Sentralskattekontoret, som forutsettes å skulle sjekke om vedkommende oppdragstaker er registrert i merverdiavgiftsmanntallet, og som forutsettes å ta initiativet til kontrolloppfølging overfor fylkesskattekontorene. Skattedirektoratet har pekt på at denne informasjonen fra Sentralskattekontoret vil kunne gi en viss økt arbeidsbelastning ved fylkesskattekontorene. Hvorvidt ordningen også vil kreve økte ressurser, vil avhenge av omfanget av den informasjonen en mottar, herunder hvor raskt en ønsker å følge opp de konkrete sakene. Departementet er enig i denne vurderingen, og vil følge med i utviklingen.
De økonomiske og administrative konsekvensene for de næringsdrivende i tilknytning til de foreslåtte endringene i merverdiavgiftsloven antas å være begrensede.
I tilknytning til den foreslåtte bestemmelsen om utvidet opplysningsplikt foreslås det å innføre en sanksjonsbestemmelse hvoretter avgiftsmyndighetene kan pålegge en daglig løpende tvangsmulkt overfor den som ikke har etterkommet plikten til å gi opplysninger.
Skattedirektoratet har i dag fullmakt til å ilegge tvangsmulkt etter merverdiavgiftsloven § 52 når det gjelder opplysningsplikt etter allerede eksisterende bestemmelser. Denne fullmakten er lite benyttet, da det er innkommet få konkrete henvendelser fra fylkesskattekontorene om bruk av § 52.
Departementet vil vurdere å delegere fullmakten til å ilegge tvangsmulkt til fylkesskattekontorene, slik at den kan tas i bruk i det daglige arbeidet. Dette vil gi avgiftsmyndighetene mulighet til å reagere raskt overfor de opplysningspliktige. Ved en delegasjon av fullmakten til å ilegge tvangsmulkt vil det bli utarbeidet klare retningslinjer fra sentralt hold. Skattedirektoratet antar at merarbeidet for ytre etat vil bli av mindre omfang dersom det i retningslinjene gis klare anvisninger på saksbehandlingsprosedyrer, tvangsmulktens størrelse, varighet m.v.
Totalt sett antar departementet at endringsforslagene vil gjøre saksbehandling og kontrollarbeid enklere og mer målrettet, og at en vil få innkrevet skatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift fra bygge- og anleggsbransjen i større utstrekning enn etter dagens regelverk.
3.6.1 Merknad frå komiteen
Fleirtalet i komiteen, alle unntatt medlemmene frå Høgre og Framstegspartiet, har ingen merknad til dette punktet.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Venstre vil vise til at departementet foreslår at lovendringene trer i kraft straks. Disse medlemmer vil vise til at loven både gir næringsdrivende et utvidet ansvar og innfører nye straffegebyr for brudd på lovverket. Disse medlemmer mener det bør gis tid til å informere næringsdrivende om endringer i lovverket før reglene trer i kraft. Disse medlemmer vil derfor foreslå at endringene trer i kraft når Kongen bestemmer, og forutsetter at departementet i samarbeid med næringsorganisasjonene sikrer en god informasjon om lovreglene før ikrafttredelsen.