Familiegjenforening
Komiteen peker på at Norge har ratifisert barnekonvensjonen, og at den selvfølgelig også må etterleves i forhold til norsk innvandringspolitikk. Artikkel 9 i konvensjonen slår fast: « Søknader om familiegjenforening skal behandles på en rask, positiv og human måte. »
Komiteen vil understreke at forutsetningen om at det skal foreligge en gjenforening mellom barnet og dets forelder, ikke må være til hinder for gjenforening med foreldre som midlertidig ikke har vært i stand til å ta omsorgen for barna, kanskje nettopp på grunn av omstendigheter som ledet til at vedkommende måtte reise fra sitt hjemland. Det er ikke rimelig at norsk lov skal kunne hindre gjenforening f.eks. dersom forelderen pga. urettmessig forfølgelse og fengsling i en periode har overlatt den faktiske omsorgen for barna til andre familiemedlemmer.
Komiteen peker videre på at det i praksis også vil være andre tilfeller og situasjoner der det vil være urimelig å kreve at vedkommende forelder i Norge alene har hatt omsorgen for barnet i hjemlandet. Et barn må ha rett til å få bli gjenforent med sin mor eller far selv om vedkommende tidligere ikke alene har hatt omsorgen for barnet, eller det har gått noen tid siden vedkommende hadde omsorgen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, understreker at hovedhensynet bak familiegjenforening ligger klart i ordet: familiegjenforening. Lovgivers intensjon er at mennesker som har bodd sammen som en familie skal kunne fortsette å gjøre det i Norge dersom en av familiemedlemmene har forlatt hjemlandet og fått oppholdstillatelse i Norge.
Flertallet viser til svarbrevet fra statsråden til komiteen av 5. mars 1996 (jf. vedlegg) hvor det går fram at en av konsekvensene av forslaget til ny § 9 tredje ledd som foreslått i Dok.nr.8:27 (1995-1996), vil være en utvidelse av retten til gjenforening for ektefelle slik at alle ektefeller i polygame forhold får rett til gjenforening. Flertallet mener at det ikke er grunnlag for å forlate standpunktet som ble fastlagt av et enstemmig Storting ved behandlingen av utlendingsloven i 1988, om at det ikke er rimelig at en utlending skal kunne gjenforenes med mer enn en ektefelle og deres felles barn. Flertallet vil også peke på at dette ikke har vært en tilsiktet konsekvens fra forslagsstillerne. I argumentasjonen for lovendringsforslaget er det hensynet til barnas beste og barnas rett etter norsk lov til å kunne få leve sammen med den forelder som bor i Norge, som har vært motivasjonen.
Flertallet finner det rimelig at en forelder med oppholdstillatelse i Norge som hovedregel skal ha hatt og fortsatt skal ha omsorg for sitt/sine barn for at familiegjenforening skal innvilges.
Flertallet ser at gjenforeningshensynet normalt gjør seg mindre gjeldende jo lenger tid det har gått siden forelderen hadde omsorg for barnet, men mener at det vil være situasjoner der barnet likevel må ha rett på en gjenforening. Flertallet mener det er viktig at det foretas en helhetsvurdering av situasjonen i slike saker.
Flertallet vil videre understreke at norsk innvandringspolitikk ikke må regulere eller avgjøre barnefordelingssaker. Når det er delt foreldreansvar, må som hovedregel samtykke for familiegjenforening kreves fra forelderen som ikke er bosatt i Norge, i tråd med prinsippene i barneloven.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, viser til at det etter dagens regler blir gitt familiegjenforening selv om forelderen ikke har hatt aleneomsorgen for barnet. I Statsrådens brev går det fram at utlendingsforskriften vil bli endret på dette punktet, slik at det lempes på kravene for familiegjenforening for barn under 18 år der en av foreldrene ikke skal bo i Norge. Dette flertallet støtter denne endringen, og forutsetter at det da blir enklere å få familiegjenforening selv om forelderen bosatt i Norge ikke alene har hatt omsorgen, og selv om omsorgen ligger noe tilbake i tid, som særlig er aktuelt i skilsmissesituasjoner.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil presisere at forslaget ikke har hatt som formål å åpne for familiegjenforening i polygame forhold. Disse medlemmer peker på at en avgrensing mot polygame forhold ville kunne fastsettes i forskrift. Disse medlemmer kan likevel støtte at man tar begrepet ektefelle ut av presiseringa i selve lovteksten. Disse medlemmer regner det som en selvfølge at ektefellen er å betrakte som en av den nærmeste familien.
I argumentasjonen for lovendringsforslaget er det hensynet til barnas beste og barnas rett etter norsk lov til å kunne få leve sammen med den forelder som bor i Norge.
Disse medlemmer mener at barnas rett til å leve sammen med forelder, må være det overordna hensynet, og at Norge etter å ha ratifisert barnekonvensjonen har forplikta seg til å legge til rette for at barn skal kunne leve sammen med foreldre dersom det er mulig. Når foreldrene ikke lever sammen, bør reglene som er nedfelt i barneloven legges til grunn. Disse medlemmer mener at vi må følge de samme prinsipper når det gjelder utenlandske barn som norske. Foreldrene har rett til å bestemme hvem barnet skal bo hos, og barnas ønske skal tillegges større vekt jo eldre barnet er.
Disse medlemmer ser at det kan oppstå konflikter mellom en herboende forelder og en forelder som ønsker omsorg for barna i heimlandet. Men disse medlemmer mener at norsk utlendingslov skal regulere retten til å komme til Norge, og at det ikke i norsk lovverk er rimelig å ta inn bestemmelser som gjelder retten til å reise ut av et annet land, f.eks. krav om at den andre forelder ikke motsatte seg flytting til Norge.
Disse medlemmer fremmer etter dette følgende forslag til endring av utlendingsloven § 9 tredje ledd:
« Barn under 18 år regnes som nærmeste familiemedlemmer. Kongen kan ved forskrift fastsette hvem som ellers skal regnes som nærmeste familiemedlemmer. »
Ektefellers selvstendige status
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, vil peke på at alle som søker om opphold i Norge blir vurdert på selvstendig grunnlag, og en eventuell oppholdstillatelse blir innvilget med selvstendig status. Dette gjelder selvfølgelig også ektefeller eller samboere som søker gjenforening. Familierelasjonen er grunnlaget for oppholdstillatelsen.
Det er felles for alle utlendinger som har fått opphold i Norge at dersom grunnlaget for oppholdet faller bort før permanent bosettingstillatelse er gitt, får vedkommende ikke fornyet sin oppholdstillatelse på det opprinnelige, nå bortfalte grunnlaget.
Flertallet viser videre til at alle utlendinger etter utlendingsloven må ha hatt sammenhengende lovlig opphold i tre år med en tillatelse som danner grunnlag for permanent bosettingstillatelse, før slik tillatelse gis. Flertallet kan ikke se at det er noen grunn for å unnta alle ektefeller som har gjenforening med ektefelle som grunnlag for opphold fra denne regelen. Flertallet forstår det slik at formålet med forslaget er å ivareta de utsatte kvinnenes behov. Flertallet mener at dette er gjort gjennom dagens regelverk.
Flertallet frykter tvert imot at forslaget kan åpne for en større mulighet til utnyttelse av vanskeligstilte kvinner gjennom proforma ekteskap.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, understreker at det er viktig at lovverk og regler ikke er utformet slik at det kan få uønskede konsekvenser. Det må åpnes for unntak fra hovedregler slik at utsatte gruppers behov blir imøtekommet.
Dette flertallet viser til at det er helt i tråd med utlendingsloven at dersom ekteskapet eller samlivet brytes, faller grunnlaget for opphold i landet bort. Denne gruppa har selvfølgelig samme mulighet som andre til å søke opphold på andre grunnlag.
Dette flertallet viser til at utlendingslovens forskrifter spesielt hjemler en utvida mulighet til å få fortsatt opphold i landet selv om grunnlaget er falt bort, for kvinner som har samliv med partner som grunnlag. Det gjelder kvinner som på grunn av samlivsbruddet vil få urimelige vanskeligheter i hjemlandet grunnet sosiale og kulturelle forhold. I tillegg skal kvinner som sannsynliggjør at de har blitt utsatt for mishandling i samlivet, ha rett til å få bli i landet.
Dette flertallet minner om at skal-regelen om rett til videre opphold uavhengig av grunnlag når mishandling i samlivet kan sannsynliggjøres, ble til etter et tverrpolitisk kvinneinitiativ i 1992. Poenget er at ingen kvinner skal måtte holde ut mishandling for å oppnå permanent bosettingstillatelse.
Forslagsstillerne forfekter at kravet til dokumentasjon om mishandling har vist seg svært vanskelig å oppfylle. Dette flertallet vil understreke at det bare kreves at mishandling skal sannsynliggjøres i forvaltningsmessig forstand. Det er ikke snakk om bevisførsel, og det er ikke i lov eller forskrift stilt noen formkrav til hva slags dokumentasjon som må føres. Avgjørelsen skal tas etter en helhetsvurdering av den beskrevne situasjonen, og det som måtte finnes av dokumentasjon i saken. Dette flertallet forutsetter at det ved praktiseringen av loven blir lagt til grunn ordinær sannsynliggjøring i forvaltningsmessig forstand.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti kan ikke se at dagens rettstilstand er tilfredsstillende. Disse medlemmer viser til en omfattende dokumentasjon om utenlandske kvinners problemer med å bryte ut av mishandlingsforhold før de får bosettingstillatelse. Disse medlemmer finner grunn til å legge større vekt på krisesentre og Kontaktutvalgets erfaringer med praktiseringa av dagens lovverk, enn på departementets forsikring om at loven fungerer tilfredsstillende. Disse medlemmer finner det viktig at kvinner får den trygghet en selvstendig oppholdsstatus gir dem. Det gjør det mulig for dem å kunne bryte ut dersom de finner det nødvendig. Disse medlemmer mener det vil være nyttig å følge utviklinga dersom lovendringa skulle bli vedtatt, med sikte på å vurdere tiltak dersom pro forma-ekteskap skulle utvikle seg til å bli et problem. Dagens rettstilstand medfører imidlertid i noen tilfelle en utnytting av kvinnenes avhengige stilling av mannen, slik at hun blir sendt ut like før treårsfristen går ut, og enkelte menn « importerer » ny ektefelle for en ny knapp 3-årsperiode. Dette er en praksis som forhåpentligvis ikke er særlig omfattende, men som den nåværende rettstilstand legger til rette for. Det er uverdig for Norge som rettsstat å bidra til slik utnytting av kvinner.
Disse medlemmer fremmer etter dette forslag til nytt tredje ledd i § 8 i samsvar med forslaget i Dok.nr.8:27 (1995-1996).
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet er enig i at det er viktig at lovverk og regler ikke utformes slik at det kan få uønskede konsekvenser, og at det bør åpnes for unntak fra hovedregelen slik at utsatte gruppers behov blir imøtekommet. Dette medlem mener imidlertid at enkelte ektefellers påståtte problemer i hjemlandet grunnet sosiale og kulturelle forhold ikke kan aksepteres som et unntakskriterium. Utenlandske kvinner som gifter seg med nordmenn og deretter blir skilt, kommer ikke i noen annen stilling enn andre kvinner av samme nasjonalitet som gifter seg i sitt hjemland og deretter blir skilt. Dette medlem kan akseptere at dokumentert mishandling i et samliv kan benyttes som unntakskriterium fra utvisningsregelen, men det må i så fall stilles krav til bevis for å forhindre misbruk.
Innvilgelse av midlertidig opphold når retur ikke kan skje
Komiteen viser til forslag om at personer som har fått avslag på asyl og annen tillatelse til arbeid eller opphold i Norge, men som ikke kan returnere til hjemlandet, bør få midlertidig opphold i Norge. Utgangspunktet er selvfølgelig at retur ikke kan iverksettes av grunner som ligger utafor asylsøkerens kontroll. Det kan være myndighetene i hjemlandet som ikke vil akseptere å ta imot, slik det for tida er i forhold til Rest-Jugoslavia, Eritrea, Etiopia og Vietnam, eller forholdene kan være så urolige at det ikke er mulig å returnere i trygghet og verdighet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, peker på at personer som søker opphold i Norge ofte har en bakgrunn og er i en situasjon som gjør at behovet for trygghet, sikkerhet og forutsigbarhet i tilværelsen er svært stor. Flertallet mener at dette behovet må norske myndigheter imøtekomme så langt det er mulig. Usikkerheten bunner i forhold i hjemlandet som norske myndigheter ikke kan påvirke, men vi er forpliktet til å bidra med vårt for å søke å gjøre tilværelsen lettere for den enkelte.
Som forslagsstillerne peker på, finnes det personer i Norge som har fått endelig avslag på sin søknad om oppholdstillatelse i landet, men som likevel ikke kan returnere til hjemlandet i trygge og verdige former. Flere av disse har ingen formell oppholdsstatus. Det medfører at den enkelte hverken kan fortsette eller begynne i arbeid eller utdanning. Dette medfører en ytterligere psykisk belastning, samtidig som det er sløsing med menneskelige ressurser. Flertallet mener at det må kunne gis midlertidig oppholdstillatelse når myndighetene vurderer situasjonen slik at det for tiden ikke er mulig med retur til hjemlandet.
Flertallet viser til Ot.prp. nr. 38 (1995-1996) , som nylig er framlagt for Stortinget. Her fremmer Regjeringen bl.a. forslag til endring i utlendingsloven slik at det åpnes for å gi midlertidig arbeids- eller oppholdstillatelse til asylsøker som har fått endelig avslag som for tiden ikke iverksettes. Flertallet støtter denne endringen, og mener at de behov forslagsstillerne peker på med det er ivaretatt.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at forutsetningen for reglene i utlendingsloven er at den som får avslag på asylsøknad skal returnere til heimlandet. Disse medlemmer ville funnet det mest logisk å ha som utgangspunkt at dersom retur ikke er mulig, da har en søker behov for beskyttelse iallfall midlertidig, og slik tillatelse burde bli innvilga. Men med dagens praktisering av lovverket oppstår den paradoksale situasjon at personer får avslag på opphold i Norge, uten at de kan reise til heimlandet. De lever i Norge uten rett til verken arbeid eller skolegang, og uten noen kontroll med sin egen livssituasjon. Disse medlemmer viser til departementets opplysninger om at 500 asylsøkere som fikk endelig avslag i 1994 fortsatt er i landet. Oppholdstid er gjennomsnittlig 86 uker. Det er åpenbart at en gruppe som faktisk oppholder seg i landet i over et og et halvt år har behov for en midlertidig tillatelse til opphold eller arbeid.
Disse medlemmer viser til at man tidligere har innført en regel om at asylsøkere som har oppholdt seg i landet i over 15 måneder uten å få en avgjørelse, får rett til opphold. Bakgrunnen for denne regelen er hensynet til forutsigbarhet og trygghet for den enkelte. Etter disse medlemmers oppfatning har de som hindres i tilbakereise pga. utrygge forhold i heimlandet et tilsvarende behov. Usikkerheten mht. tidspunktet for tilbakereise er en alvorlig psykisk belastning og et langvarig opphold uten noen muligheter til arbeid eller annen form for virksomhet i oppholdstiden er en sløsing med menneskelige ressurser.
Disse medlemmer viser til at loven i dag gir en mulighet til å innvilge midlertidig oppholds- eller arbeidstillatelse dersom saksbehandlingen av asylsøknaden trekker i langdrag, jf. § 17 sjette ledd. Departementet foreslår i Ot.prp. nr. 38 (1995-1996) som nylig er fremmet for Stortinget å utvide denne regelen til også å gjelde etter endelig avslag når effektuering av avslaget for tiden ikke er mulig. Disse medlemmer mener det største problemet med forslaget er at det bare er en kan-regel, og dermed ikke gir den aktuelle gruppen noen rettigheter. Myndighetene kan innvilge oppholds- eller arbeidstillatelse i dag etter reglene i § 8, men også disse reglene er skjønnspreget. Disse medlemmer mener en situasjon der mennesker blir værende i Norge fordi retur ikke er mulig pga. forholdene i hjemlandet, er en situasjon som bør gi en lovfestet rett til opphold - ikke bare en mulighet for opphold. Disse medlemmer fremmer etter dette forslag om å innføre en slik rett, der det også er presisert at bestemmelsen ikke skal omfatte de som selv aktivt motvirker retur.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag til ny ordlyd i § 15 tredje ledd:
« Personer som har fått endelig avslag på søknad om oppholdstillatelse i Norge skal likevel etter søknad få midlertidig oppholds- eller arbeidstillatelse i riket, når utlendingen fortsatt oppholder seg i Norge ett år etter endelig avslag. Det er et vilkår at utlendingen ikke selv aktivt motarbeider retur, og at forholdene i hjemlandet er av en slik art at retur ikke kan skje i trygge og verdige former. »
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til vedlagte brev til komiteen fra justisministeren datert 5. mars 1996, og slutter seg til de vurderingene som blir gitt i dette brevet.