1.1 Sammendrag
Kommunal- og arbeidsdepartementet legger i proposisjonene fram forslag til endringer i seks lover som forvaltes av kommuner og fylkeskommuner. Proposisjonen angir resultatet av det som betegnes som fase 2 av særlovprosjektet. Dette omfatter kartlegging og vurdering av rettighetsregler, standardkrav og klageregler i særlovgivningen. I tillegg til konkrete lovforslag inneholder proposisjonen derfor en samlet tilbakemelding til Stortinget om arbeidet med lover og forskrifter av denne karakter. Alle departementer som har forvaltningsansvar for kommunal eller fylkeskommunal særlovgivning har vært involvert i prosjektet.
Særlovprosjektet fase 2 er et statlig bidrag til å skape en mer rasjonell og effektiv kommuneforvaltning, som er ett av formålene med kommuneloven. Et annet formål er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt selvstyre.
I proposisjonen er det gjort nærmere rede for hvilke definisjoner av begrepene rettighet og standardkrav som er lagt til grunn for prosjektet. På grunnlag av de gitte definisjoner har Regjeringen fastsatt generelle rammer for prosjektets innhold. Videre har Regjeringen vedtatt retningslinjer som skal gjelde for både de konkrete vurderinger i særlovprosjektet så vel som for annet arbeid med nasjonalt regelverk rettet mot kommuner og fylkeskommuner.
I proposisjonen omtales nærmere bakgrunnen for særlovgjennomgangen. Det vises i denne forbindelse bl.a. til merknader fra Stortinget i Innst.O.nr.135 (1992-1993) i forbindelse med behandlingen av lovproposisjonen fra fase 1 av særlovtilpasningen, Ot.prp. nr. 59 (1992-1993) , samt til Ot.prp. nr. 42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven), jf. Innst.O.nr.95 (1991-1992) og Innst.S.nr.156 (1992-1993) vedrørende St.meld. nr. 23 (1992-1996) Om forholdet mellom staten og kommunene.
Vedrørende oppfølgingen av fase 1 av særlovgjennomgangen, vises det til at når det gjelder møte- og talerett for statlige embetsmenn/visse kommunale tjenestemenn i folkevalgte organer, er det nå bare sykehusloven som fortsatt inneholder bestemmelse om dette. Denne ordningen vil bli vurdert i forbindelse med ny spesialisthelselovgivning i løpet av 1997. Med hensyn til dokumentinnsyn og forholdet til særlovgivningstilpasningen, viser departementet til at saken skal følges opp i sammenheng med meldingen som Justisdepartementet tar sikte på å fremme i 1996 vedrørende offentlighetsloven og offentlighetsprinsippet i norsk forvaltning. Kommunal- og arbeidsdepartementet peker på at lovendringene fra fase 1 ga kommuner og fylkeskommuner friere rammer til å vedta organisatoriske løsninger tilpasset de lokale forhold. Departementet vil i forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 gi en nærmere redegjørelse for resultatene av dette omstillingsarbeidet i kommunesektoren.
Forslagene til endringer samt de berørte departementers avveininger i forhold til det aktuelle regelverket har vært gjenstand for omfattende høringer. I proposisjonen er det inntatt et sammendrag av høringsuttalelsene.
1.2 Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Roger Gudmundseth, Anneliese Dørum, Eirin Faldet, Rune E Kristiansen, Leif Lund og Unni Risholt, fra Senterpartiet, Eva Lian, Morten Lund og Terje Riis-Johansen, fra Høyre, Tore A Liltved og Arild Lund, fra Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen og fra Kristelig Folkeparti, Ola T Lånke, har merket seg at Regjeringens fremlegg representerer fase 2 av det såkalte særlovsprosjektet. Komiteen har også merket seg at målet med fremlegget er å legge til rette for en mer effektiv kommuneforvaltning hvor kommuner og fylkeskommuner får bedre mulighet til å finne organisatoriske løsninger tilpasset lokale behov. Regjeringen peker i proposisjonen på at møte og talerett for statlige embetsmenn bare er lovhjemlet i sykehusloven, og at disse bestemmelsene vil bli underlagt særskilt vurdering i løpet av 1997. Komiteen tar dette til etterretning.
2.1 Nærmere om rammene for særlovprosjektet fase 2
2.1.1 Sammendrag
Det har vært et siktemål å oppnå en mest mulig samordnet og helhetlig gjennomgang av aktuelle særlovregler. Regjeringen har likevel lagt til grunn at det ikke er hensiktsmessig å inkludere lovområder der det foregår parallelle prosesser med revisjon av aktuelt regelverk - eller der slikt lovreformarbeid er nært forestående. Lovområder som ut fra dette er holdt utenfor rammene for særlovgjennomgangen er: Opplæringslovgivningen (under høgskole/universitetsnivå), kirkelig lovgivning, barnehagelovgivningen, kart og delingsloven, vegloven, lov om psykisk helsevern og sykehusloven.
2.1.2 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at en rekke lovrevisjoner foregår parallelt med særlovsprosjektet, og at disse lovene i denne sammenheng ikke er vurdert. Komiteen tar dette til etterretning. Komiteen ber om en tilbakemelding om når departementet tar sikte på å gjennomføre en gjennomgang av de lovområder som ikke er vurdert i denne proposisjonen. Det gjelder opplæringslovgivningen under høgskole og universitetsnivå, kart og delingsloven, lov om psykisk helsevern og sykehusloven. Etter komiteens oppfatning vil det være naturlig å vurdere disse særlovene i forbindelse med gjennomgang av særlovprosjektet fase 3.
2.2 Rettighetsregler
2.2.1 Sammendrag
Det har under hele arbeidet vært lagt til grunn at rettighetsregler som utgjør sentrale og grunnleggende elementer i vårt offentlige velferdssamfunn, ikke skal realitetsvurderes innenfor rammen av særlovprosjektet. For å få fram et helhetlig bilde av rettssituasjonen har departementene likevel foretatt kartlegging av alle regler som innebærer at enkeltpersoner har individuelle rettigheter overfor kommuner og fylkeskommuner, med unntak av regler av rettssikkerhetsmessig art i forvaltningsloven, offentlighetsloven eller særlovgivningen.
Regjeringen fant at bare to av de bestemmelsene som ble kartlagt var aktuelle å realitetsvurdere: tannhelsetjenestelovens § 2-1 som gir nærmere definerte befolkningsgrupper et rettskrav på et regelmessig og oppsøkende tannhelsetilbud i den fylkeskommune de bor eller oppholder seg i, og bibliotekloven § 1 som fastslår at bibliotektjenester skal være gratis. Vurderingene konkluderte med at heller ikke disse bestemmelsene bør endres. I høringsrunden ble det i overveiende grad gitt støtte til Regjeringens avveininger med hensyn til behovet for å opprettholde gjeldende rettighetslovgivning på de kommunale/fylkeskommunale ansvarsområdene.
2.2.2 Komiteens merknader
Komiteen har merket seg at en rekke rettighetsregler av Regjeringen har vært ansett som så grunnleggende at de ikke er realitetsvurdert i forenklingssammenheng. Komiteen er enig i denne vurderingen. Komiteen har videre merket seg at definerte individuelle rettigheter i tannhelsetjenesteloven § 2-1 og bibliotekloven § 1 har vært realitetsvurdert av Regjeringen. Komiteen er enig med Regjeringen i at disse rettighetsbestemmelsene bør bestå uendret.
Det fremgår ellers av proposisjonen at fokus har vært rettet mot regler som beskriver hvordan kommuner og fylkeskommuner skal løse ulike oppgaver, snarere enn regler som stiller opp kvantitative eller kvalitative krav til ytelsen. Komiteen slutter seg til en slik prioritering.
2.3 Standardkrav
2.3.1 Sammendrag
Standardkrav er de delene av lov og forskriftsverket som beskriver hvordan kommuner og fylkeskommuner skal utføre sine oppgaver. Nedenfor følger en departementsvis oversikt over de delene av lover og forskrifter som er definert som standardkrav, samt foreslåtte endringer av aktuelle forskriftsregler.
Barne- og familiedepartementet. Regjeringen mener fortsatt at faglige og rettssikkerhetsmessige hensyn tilsier behov for særregler på barnevernområdet.
Fiskeridepartementet mener at det både av hensyn til nasjonale interesser og brukerne av offentlige kaianlegg, er ønskelig å opprettholde to forskrifter til havne- og farvannsloven vedrørende kommunens plikt til å føre statistikk og til å utarbeide nærmere bestemte regeloversikter.
Kommunal- og arbeidsdepartementet har vurdert endringer i brannvernlovgivningen. Åtte forskriftsregler ble ansett som unødvendige, og foreslås opphevet. Dessuten foreslås en endring i forskrift om brannforebyggende tiltak og branntilsyn, slik at brannsjefens årlige plan over aktuelle brannverntiltak, samt brannsjefens årlige rapport om tiltak som er gjennomført i løpet av året, heretter skal inngå i kommunens internkontrollsystem. Departementet har bedt Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern om å innpasse de foreslåtte forskriftsendringene i forbindelse med generell revidering av forskriftene.
Kulturdepartementet vil vurdere å innføre en dispensasjonsadgang, forvaltet av Statens bibliotektilsyn, fra kravet i lov om folkebibliotek § 5 om fagutdannet biblioteksjef i alle kommuner. Dette kan trolig gjøres ved å nytte eksisterende dispensasjonsbestemmelse og forskriftshjemmel i § 5. Spørsmålet må imidlertid utredes videre før et endelig standpunkt kan tas. For fylkeskommunenes vedkommende ville en tilsvarende dispensasjonsordning kreve lovendring. Men Kulturdepartementet finner det ikke aktuelt å vurdere innføring av en dispensasjonsadgang for fylkeskommunene. Samlet sett er ledelsen av fylkesbibliotekene av en noe annen art og mer faglig krevende enn å lede et folkebibliotek.
Kulturdepartementet har gjort en viss forenkling i forskrift om personale i kommunale folkebibliotek vedrørende obligatorisk utdanningsopplegg for biblioteksjefer uten fagutdanning, som tilsettes i fast stilling. Departementet har også funnet å ville foreta visse forenklinger i forskrift om bibliotekstatistikk.
Innen Landbruksdepartementets arbeidsfelt er det fire bestemmelser som omfattes av særlovprosjektet fase 2. Dette gjelder lovbestemmelser om faglige kvalifikasjonskrav/lovbestemte stillinger innen kommunesektoren. I hhv. jordloven og skogbruksloven er det fastsatt krav om jord- og skogbrukskyndig i kommunen. Og kjøttkontrolloven forutsetter en kommunalt ansatt kontrollveterinær. Landbruksdepartementet mener det er behov for å opprettholde disse stillingene. Bestemmelsen i skoglovens § 37 om skogbruksfaglig kompetanse for skogbestyrer foreslås endret, og er derfor omtalt nedenfor.
Miljøverndepartementet har innenfor sitt forvaltningsområde tre forskrifter som er vurdert som standardkrav og som derfor er vurdert som en del av særlovprosjektet. Departementet mener at forskrift om krav til faglige kvalifikasjoner for utførende personell av ledningsanlegg for avløpsvann (ADK-forskriften) bør oppheves i nær framtid, under forutsetning av at alternative virkemidler vurderes å kunne ivareta tilfredsstillende de miljøhensyn som ADK-forskriften i dag ivaretar. Departementet vil også i nær framtid gå inn for opphevning av forskrift om krav til faglige kvalifikasjoner for driftspersonell ved renseanlegg for avløpsvann, forutsatt at alternative virkemidler, herunder internkontrollsystemer, vurderes å kunne ivareta de miljøhensyn som denne forskriften i dag ivaretar på en tilfredsstillende måte. Forskrift om utslipp fra separate avløpsanlegg, som inneholder regler om delegasjon til kommunene i separatavløpssaker, foreslår departementet ikke endret nå, men vil vurdere dette i tilknytning til den pågående prosessen med oppfølging av St.meld. nr. 34 (1990-1991) Om miljøvern i kommunene.
Samferdselsdepartementet vil ikke gjøre endringer i forskrift om parkering for forflytningshemmede. Kritiske merknader fra organsasjoner for funksjonshemmede vedrørende kommunenes praktisering av forskriften vurderes ikke som naturlig å ta opp i forbindelse med særlovprosjektet.
De delene av Sosial- og helsedepartementets regelverk som har vært realitetsvurdert i denne sammenheng knytter seg til tannhelsetjenesteloven, kommunehelsetjenesteloven og alkoholloven.
Kommunehelsetjenestelovens bestemmelser om kvalifikasjonskrav for det helsefaglige personell anses nødvendige å opprettholde av hensyn til nasjonal likebehandling og innbyggernes rettssikkerhet. Etter denne lovens § 3-4 andre ledd er kommunelegen medisinsk- faglig rådgiver for helsetjenesten. I forskrift om helsetjenester i skoler foreslås § 7 endret slik at det ikke lenger stilles krav om at det må være kommunelegen som skal ha det medisinsk-faglige ansvaret for skolehelsetjenesten. Det avgjørende må være at det medisinsk-faglige ansvaret ligger hos lege som er knyttet til skolehelsetjenesten. Departementet foreslår videre at forskrift om helsestasjonsvirksomhet § 3 endres slik at også jordmor nevnes sammen med helsesøster og lege som sentralt personell ved helsestasjonen. I samme paragraf foreslås det at kravene til ledelse endres, da det ikke synes hensiktsmessig at det opprettholdes et krav om at helsesøster skal være administrativ leder for helsestasjonen. Departementet presiserer i denne forbindelse at helsesøster har det faglige ansvaret for helsesøstertjenesten, og viser til at det foreslås en endring i forskrift om lovbestemt sykepleietjeneste om at faglig leder for helsesøstertjenesten skal være helsesøster. De foreslåtte endringene i sistnevnte forskrift er begrunnet med departementets ønske om å få klart fram skillet mellom faglig og administrativ ledelse. Formålet er å åpne for fleksible og gode organisatoriske løsninger tilpasset kommunens lokale behov, samtidig som den faglige kvaliteten på sykepleietjenesten opprettholdes. Departementet foreslår også at forskriften endres slik at den åpner for at også andre grupper enn sykepleiere og hjelpepleiere kan få tilsetting i sykepleietjenesten. Det presiseres at dette ikke innebærer at annet personell kan erstatte sykepleiere og hjelpepleiere i helsetjenesten.
Forskrift om legemiddelforsyning i helsetjenesten som har hatt stor betydning for å sikre forsvarlig oppbevaring og håndtering av legemidler på sykehjem, finner departementet det nødvendig å opprettholde fordi det må finnes bindende normer på dette området. Det vil imidlertid bli vurdert en snarlig revisjon av gjeldende forskrifter, bl.a. fordi de er unødvendig detaljerte.
Forskrift om sykehjem m.v., som setter visse standardkrav til drift av sykehjem, vil ikke bli endret i denne sammenheng. Men det kan bli foretatt enkelte endringer i tilknytning til kommende gjennomgang av tilsvarende forskrifter for fylkeskommunale institusjoner i forbindelse med ny spesialisthelselovgivning.
Tannhelsetjenesteloven fastsetter bl.a. at hvert fylke skal deles inn i tannhelsedistrikter, at fylkeskommunen skal ansette en fylkestannlege og en distriktstannlege pr. tannlegedistrikt, og at hvert tannlegedistrikt skal ha minst én tannklinikk. Det fremmes ikke forslag om endringer i disse lovbestemmelsene.
Av alkoholpolitiske årsaker anser Sosial- og helsedepartementet det for uaktuelt å fjerne bestemmelsene i forskrift om omsetning av alkoholholdig drikk vedrørende kontrollutvalg og kontrollører for å sikre kontrollen med kommunale og statlige bevillinger etter alkoholloven.
I Sosial- og helsedepartementets høringsnotat av juli 1995 ble bestemmelsene om opplæringsansvar/etterutdanning i kommunehelsetjenestelov, tannhelsetjenestelov, sosialtjenestelov og barnevernlov foreslått opphevet, ut fra at dette er en naturlig del av kommunenes arbeidsgiveransvar, og at slike forhold også er regulert i avtaleverket. Men opphevingsforslagene fikk liten tilslutning i høringsrunden, og departementet vil derfor ikke oppheve gjeldende lovbestemmelser som en del av særlovprosjektet. Dessuten vil Regjeringen i sammenheng med langtidsprogrammet for kommende periode foreta en nærmere vurdering av spørsmål i tilknytning til etter- og videreutdanning.
2.3.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det i høringsnotatene av juli 1995 ble foreslått å oppheve bestemmelsene om opplærings- og etterutdanningsreglene i helse-, sosial- og barnevernlovgivningen. bl.a. fordi kommunesektorens plikt til å sørge for opplæring og etterutdanning av sitt personell er en naturlig del av arbeidsgiveransvaret, og at slike forhold også er regulert i avtaleverket. Flertallet av de høringsinstansene som uttalte seg, var imidlertid ikke enig i forslaget om å oppheve bestemmelsene. Flertallet har merket seg at Regjeringen i sammenheng med langtidsprogrammet for kommende periode vil foreta en nærmere vurdering av spørsmål i tilknytning til etter- og videreutdanning. Flertallet finner det derfor lite hensiktsmessig å oppheve dagens lovbestemmelser og slutter seg til det fremlagt forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti kan ikke se at departementets endringsforslag vedrørende opplærings-, og etterutdanningsreglene i helse, sosial og barnevernlovgivningen innebærer noen forbedring i forhold til forslaget som ble fremmet i departementets høringsnotat. Disse medlemmer vil understreke betydningen av at nødvendig etterutdanning finner sted og at dette er et ansvar som påhviler så vel arbeidsgiver som arbeidstaker å gjennomføre. Det er viktig at dette ansvaret holdes i hevd gjennom de avtaler som partene i arbeidslivet inngår seg i mellom. Det må være partene i et arbeidsforhold som også foretar den nærmere utforming av disse bestemmelser slik at de på ethvert tidspunkt kan være tilpasset det behov som gjør seg gjeldende på ulike arbeidsplasser.
Disse medlemmer vil derfor fremme forslag i tråd med departementets fremlegg i høringsnotatet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« I lov av 19. november 1982 nr. 46 om helsetjenester i kommunene gjøres følgende endring:
§ 6-2 oppheves. »
« I lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten gjøres følgende endring:
§ 6-1 andre og tredje ledd oppheves. »
« I lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester gjøres følgende endring:
§ 2-3 oppheves. »
Komiteen sin medlem frå Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen, vil hevde at det vil vera eit kraftig tilbakeskritt å oppheve lovreglane om etterutdanning og opplæring, særleg knytta til helse- og sosialtenester, jf. forslag om etterutdanningreform. Omstilling og krav om effektive og fornuftige arbeidsopplegg, tenester og service er ein kontinuerleg prosess som krev at myndigheitene står ved sitt administrative og økonomiske ansvar på etterutdannings- og opplæringsområdet.
3.1 Skogbruksloven
3.1.1 Sammendrag
Dersom kommunestyret eller fylkestinget i medhold av skogbruksloven § 35 bestemmer at det skal opprettes en stilling som skogbestyrer, er det fastsatt i loven § 37 at bestyreren skal være praktisk og teoretisk utdannet i skogbruk. Landbruksdepartementet foreslår at § 37 endres slik at kravet om skogbruksfaglig kompetanse for eventuell bestyrer bortfaller. Departementet viser til at bestemmelsen i § 37 må sees i sammenheng med loven § 4 tredje ledd, hvor det stilles krav om nødvendig fagkompetanse i skogbruk knyttet til kommunens administrasjon av saker om skogoppsyn etter loven. Departementets adgang etter gjeldende § 37 til å fastsette nærmere regler for skogbestyrerens arbeid foreslås også sløyfet. Det samme gjelder andre ledd i § 37 som omhandler forholdet mellom styret for kommuneskogen, skogbestyreren og kommunestyret, da denne bestemmelsen er overflødig ved siden av reglene i kommuneloven.
3.1.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
3.2 Tannhelsetjenesteloven
3.2.1 Sammendrag
§ 7-1 er en overgangsregel vedrørende privatpraktiserende tannlegers rett til avtale med fylkeskommunen om godtgjøring av utgifter for visse pasientgrupper. Bestemmelsen har i dag ingen praktisk betydning fordi retten etter bestemmelsen måtte gjøres gjeldende innen tre måneder etter lovens ikrafttreden 1. januar 1984.
§ 7-2 vedrørende rett til ansettelse i fylkeskommunen for personell ansatt i fast offentlig stilling da loven trådte i kraft, antas å ha mistet sin praktiske betydning elleve år etter lovens ikrafttredelse.
§ 7-1 og § 7-2 foreslås opphevet.
3.2.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Høyre slutter seg til Regjeringens forslag med det forbehold som er inntatt ovenfor under 2.3.2.
3.3 Bibliotekloven
3.3.1 Sammendrag
I lovens § 6 er det bestemt at folkebibliotekenes samarbeid med skolebibliotekene skal sikres ved avtaler, og ved at folkebibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for skolemyndighetene i kommunen. I § 10 er det en tilsvarende bestemmelse vedrørende fylkesbibliotekets samarbeid med skolemyndighetene i fylket og fylkeskommunen.
Departementet påpeker at § 6 gjelder internt samarbeid mellom kommunale instanser. For å unngå unødvendig statlig styring og detaljregulering bør det imidlertid være opp til kommunene selv hvordan de vil organisere dette samarbeidet. Det er likevel behov for et samarbeid i organiserte former. Departementet foreslår at dette kommer til uttrykk i en ny formulering av § 6.
Tilsvarende foreslås endring av § 10 for så vidt gjelder samarbeidet mellom fylkesbiblioteket og den fylkeskommunale skoleledelse. Derimot finner departementet det nødvendig å opprettholde lovens avtalekrav når det gjelder samarbeidet mellom fylkesbiblioteket og de statlige skolemyndigheter, idet det her gjelder et forhold mellom ulike forvaltningsnivåer.
3.3.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Høyre, har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
Komiteen sine medlemer frå Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil understreke at det er utvikla gode samarbeidsformer og avtalefesta samarbeid i mange kommunar knytt til praktisering og oppfølging av biblioteklova. Desse medlemene meiner det er viktig at denne prosessen fortsetter og gjer framlegg om fylgjande lovendringar:
« I lov av 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek gjerast fylgjande endringar:
§ 6 første ledd skal lyde:
Det skal være et fast organisert samarbeid mellom folkebiblioteket og skolebibliotekene. Samarbeidet skal sikre at folkebibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for skolebibliotekene og kommunenes skoleledelse.
§ 10 andre ledd skal lyde:
Det skal være et fast organisert samarbeid mellom fylkesbiblioteket og fylkeskommunens skoleledelse. Samarbeidet mellom fylkesbiblioteket og de statlige skolemyndighetene i fylket skal sikres ved avtaler. Samarbeidet skal sikre at fylkesbibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for fylkeskommunens skoleledelse og skolemyndighetene. »
4.1 Generell omtale og vurdering
4.1.1 Sammendrag
I klagedelen av særlovprosjektet har det både vært foretatt kartlegging av aktuelle særlovbestemmelser og vurdering av selve systemet for klagebehandling. Denne vurderingen innbefatter hvilket organ som bør være klageinstans og hvilken kompetanse dette organet bør ha. De materielle klagereglene er ikke vurdert.
Proposisjonen viser til Ot.prp. nr. 59 (1992-1993) hvor det ble trukket opp en ramme for gjennomgangen av særlovgivningens klageregler. På bakgrunn av uttalelsene i forarbeidene til kommuneloven og endringene i særlovgivningen (fase 1) har Regjeringen gitt retningslinjer for vurderingen av klagesystemet etter særlovgivningen. Retningslinjene er gjengitt i proposisjonen.
Kartleggingen som har vært foretatt er omtalt i Kommunal- og arbeidsdepartementets høringsnotat av 4. oktober 1995 - del II. I denne delen av høringsnotatet er det i tilknytning til den enkelte lov også foretatt en vurdering av hvorvidt det foreligger forhold som tilsier at klagebehandlingen bør overføres til kommunen/fylkeskommunen. Del II av høringsnotatet følger som trykt vedlegg til proposisjonen.
I vurderingen av behovet for særskilte klageregler i særlovgivningen peker departementet på at mange av klagereglene i særlovgivningen ikke skiller mellom enkeltvedtak og andre vedtak som kan påklages. Dersom klagebestemmelsen etter særlovgivningen oppheves og klageadgang bare skulle følge av forvaltningsloven § 28 på slike områder, ville klageretten til vedtak som ikke er enkeltvedtak falle bort. Ved vurderingen av hvilket organ som bør være klageorgan på et saksområde, er det nødvendig også å ta med områder der det er vanskelig å skille mellom enkeltvedtak og andre vedtak. Endelig avgjørelse på disse områdene er uansett av stor betydning både for parten og for kommunen. For å fange opp alle typer vedtak som det skal kunne klages over, mener departementet at det derfor er nødvendig å beholde klagebestemmelsene i de ulike særlovene. Dessuten utvider enkelte særlover kretsen av klageberettigede i forhold til forvaltningslovens system.
Med hensyn til om høringsorganene skal være statlige eller kommunale, la departementet i sitt høringsnotat til grunn at klagebehandlingen bare bør vurderes overført til kommunesektoren på lovområder der vedtak hovedsakelig treffes uten å være bundet av bestemte rammer i lov eller nasjonale hensyn for øvrig. I den konkrete gjennomgangen av særlovgivningen ble det imidlertid ikke funnet noe lovområde der det kan sies at vedtakene i alle hovedsak kan treffes på grunnlag av fritt forvaltningsskjønn i den enkelte kommune eller fylkeskommune. Dermed fremmes det heller ingen forslag om overføring av klagekompetanse til kommunen eller fylkeskommunen i denne sammenheng.
Departementet viser til at spørsmålet om klager over kommunale eller fylkeskommunale vedtak bør avgjøres internt i lokalforvaltningen eller av statlig klageinstans, bør vurderes konkret ved framtidige lovrevisjoner og utarbeidelse av nytt regelverk. Departementet mener det kan være mye som taler for at det om noen år foretas en ny generell og grunnleggende vurdering av spørsmålet om overføring av klagekompetanse fra statlige organer til kommunesektoren.
I Regjeringens retningslinjer for klageprosjektet framgår det at det skal vurderes om fylkesmannen i større grad enn i dag bør være statlig klageinstans på fylkesnivå. Departementet viser til at spørsmålet om større grad av regional samordning av statens etater på fylkesnivå er gjenstand for drøfting og vurdering. Etter Regjeringens mening bør spørsmålet om klagebehandling ses i sammenheng med dette arbeidet. Det fremmes derfor ikke forslag i proposisjonen om en generell overføring av klagekompetansen fra andre regionale statsetater til fylkesmannen. Klagebehandlingen i statlige etater på fylkesnivå vil dermed fortsatt være knyttet til de etatene som innehar den faglige kompetansen på det enkelte lovområde. I tillegg fører disse tilsyn med kommunenes virksomhet på grunnlag av hjemler i ulike særlover.
4.1.2 Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag. Komiteen vil særlig bemerke at det må være riktig at klager knyttet til disponering av kontantytelser fra folketrygden under opphold i sykehjem o.l. avgjøres av fylkesmannen, og at det korrigerte forslaget om klageregler på en bedre måte synes å ivareta rettssikkerhetshensyn.
4.2 Særlig om overprøving av kommunalforvaltningens frie skjønn
4.2.1 Sammendrag
Proposisjonen drøfter også problemstillinger i forhold til overprøving av kommunalforvaltningens frie skjønn. På mange områder innen særlovgivningen vil klagebehandlingen ikke bare bestå av prøving av den prosessuelle og materielle lovligheten, men også av det frie forvaltningsskjønnet som kommunen har utøvd. I dette begrepet legger departementet i utgangspunktet både samfunnsmessige og politiske avveininger samt økonomiske prioriteringer.
Proposisjonen peker på at noen vil hevde at prinsippet om kommunalt selvstyre må føre til at alle klagesaker som kan medføre prøving av det frie kommunale skjønnet bør avgjøres internt i kommunen eller fylkeskommunen, særlig hvis klagebehandlingen kan resultere i økonomiske konsekvenser for kommunen. Gjennomgangen av klagebestemmelsene i særlovgivningen viser imidlertid at det er vanskelig å trekke en klar konklusjon om i hvilken grad statlig klagebehandling i praksis medfører overprøving også av det frie forvaltningsskjønnet. Proposisjonen viser også til at det ofte kan være vanskelig å trekke noen klare grenser for hva som er fritt forvaltningsskjønn på det enkelte lovområde.
I proposisjonen drøfter departementet tre ulike alternativer for begrensning av klageorganets kompetanse. I høringsnotatet fremmet departementet forslag om en regelendring i samsvar med alternativet om at det bør innføres et system som innebærer at statlig klageinstans fortsatt skal ha adgang, men ikke plikt til å prøve kommunesektorens frie skjønnsutøvelse, selv om klageren har knyttet anførsler nettopp til dette.
Høringsrunden har i liten grad gitt direkte tilslutning til dette forslaget. På denne bakgrunn har departementet kommet til at det ikke bør foretas en lovendring i tråd med forslaget i høringsnotatet. Særlig fylkesmennenes høringsuttalelser viser at det i praksis allerede utvises tilbakeholdenhet med å overprøve kommuneforvaltningens frie skjønnsutøvelse. Etter departementets mening bør et slikt prinsipp for forholdet mellom staten og kommunene i klagebehandlingen nedfelles i en lovregel. Departementet foreslår derfor i proposisjonen at det i forvaltningslovens § 34 andre ledd føyes til at statlig klageinstans skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.
Dette forslaget innebærer ingen endring i klagerens rettsstilling, idet klageinstansens plikt til å prøve alle deler av klagerens anførsler står ved lag. Forslaget innebærer at hensynet til det kommunale selvstyret kommer inn som en ny dimensjon ved klagebehandling. Denne dimensjon vil dermed utgjøre et tillegg til de rettssikkerhetsprinsippene som er nedfelt i gjeldende regler om klagebehandling.
4.2.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til Regjeringens forslag om endring av forvaltningslovens § 34 hvor det legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Flertallet slutter seg til dette.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Høyre vil understreke behovet for å styrke det lokale selvstyre. Disse medlemmer vil påpeke den sterke vekt som den statlige klageinstans må tillegge det lokale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Disse medlemmer er av den oppfatning at det er de lokale myndigheter som er de nærmeste til å utøve skjønn i lokale saker. Det skal derfor etter disse medlemmers mening meget sterke grunner til at den statlige klageinstans overprøver den skjønnsavgjørelse som lokale myndigheter har fattet.
Komiteen har for øvrig ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
5.1 Forvaltningsloven § 34
5.1.1 Sammendrag
Som nevnt ovenfor foreslår departementet en tilføyelse i § 34 om at klageinstansen skal ta hensyn til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Regelen foreslås tatt inn som nytt tredje punktum i § 34 andre ledd.
Den nye regelen foreslå gitt generell anvendelse i saker hvor statlige organer behandler klager over vedtak truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Dette innebærer blant annet at regelen kommer til anvendelse også når statlig klageinstans i medhold av forvaltningsloven § 28 andre ledd behandler klager over vedtak truffet av kommunestyret eller fylkestinget selv.
I forhold til klagerens rettssikkerhet anfører departementet at regelen ikke er ment å innebære noe signal om mindre prøving av det frie skjønn, og således ikke er ment å innebære en svekkelse av rettssikkerheten for parter og andre med rettslig klageinteresse. Men i praksis vil tilføyelsen i § 34 innebære en viss terskel for klageinstansen i forhold til å endre kommunale eller fylkeskommunale vedtak på grunnlag av overprøving av det frie skjønnet.
Den foreslåtte regelen er utformet som en standardregel, noe som innebærer at den kan tilpasses de ulike områdene alt etter i hvor sterk grad hensynet til det kommunale selvstyret gjør seg gjeldende.
Departementet forventer at den foreslåtte regelfestingen i § 34 av en i mange tilfelle etablert praksis, vil føre til mer likeartede oppfatninger blant ulike klageinstanser og en generell bekreftelse av at hensynet til det kommunale selvstyret skal ha betydning også ved behandling av forvaltningsklager.
5.1.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
5.2 Forvaltningsloven § 21
5.2.1 Sammendrag
Departementet viser til at det må antas at en part som nektes innsyn i dokumenter i kommunale saker om enkeltvedtak i medhold av § 21 andre ledd kan påklage den skjønnsmessige avgjørelsen som ligger til grunn for at vedkommende forvaltningsorgan ikke har praktisert meroffentlighet overfor parten.
Etter § 21 andre ledd andre punktum er fylkesmannen klageorgan når vedtak om avslag er truffet av et organ som er opprettet i medhold av kommuneloven. Dersom vedtaket er truffet av et kommunalt organ opprettet i medhold av særlovgivningen, er imidlertid nærmeste overordnede organ klageinstans; i praksis et statlig organ. Etter at de fleste særlovbestemmelsene om særskilte organer er opphevet, har denne bestemmelsen i stor grad mistet sin betydning. For å unngå tolkningstvil og å få et mer enhetlig klagesystem på dette området, foreslår departementet at bestemmelsen om klageorgan i § 21 andre ledd endres slik at alle vedtak om innsyn etter forvaltningsloven truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ skal påklages til fylkesmannen.
5.2.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
5.3 Offentlighetsloven § 9
5.3.1 Sammendrag
I medhold av denne bestemmelsen er det adgang til å klage over vedtak etter offentlighetsloven truffet av kommunen eller fylkeskommunen i saker der allmennheten krever innsyn i kommunale/fylkeskommunale saksdokumenter. I tillegg til å vurdere om det er adgang til å unnta et dokument fra offentlighet, skal forvaltningsorganet etter lovens § 2 vurdere om det kan praktiseres meroffentlighet.
Fylkesmannen er klageorgan når vedtaket om avslag er truffet av et organ som er opprettet i medhold av kommuneloven, mens nærmeste overordnede organ er klageinstans for vedtak truffet av kommunalt organ opprettet i medhold av særlovgivningen.
De samme hensyn som er anført ovenfor vedrørende forvaltningsloven § 21 gjør seg gjeldende i forhold til klagesystemet i medhold av offentlighetsloven § 9. Dette innebærer at departementet foreslår en endring av § 9 tredje ledd andre punktum tilsvarende den som er foreslått for dokumentinnsyn etter forvaltningsloven.
5.3.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
5.4 Lov om motorferdsel i utmark og vassdrag § 6
5.4.1 Sammendrag
Den gjeldende klageregelen i motorferdselloven henviser til forvaltningsloven § 26, som er opphevet og til § 28 slik den lød før endringen i tilknytning til vedtaket om ny kommunelov. Departementet foreslår at ordlyden i § 6 ajourføres i samsvar med rettstilstanden nå.
5.4.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
5.5 Lov om tannhelsetjeneste § 7-3
5.5.1 Sammendrag
Foran er § 7-1 (om avtale med fylkeskommunen) og § 7-2 (om ansettelse i fylkeskommunen) foreslått opphevet. § 7-3 som gjelder klage over vedtak etter de førstnevnte bestemmelser foreslås derfor også opphevet.
5.5.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.
6.1 Sammendrag
Av proposisjonen framgår det at endringene i standardkrav eller i klageregler i hovedsak ikke vil få særskilte administrative eller økonomiske konsekvenser for noe forvaltningsnivå.
Endringen i skogbruksloven innebærer at kommunene i noe større grad enn hittil kan legge forvaltningsfunksjonene for egne skoger til kommunens landbruksadministrasjon. Departementet mener at den effektiviseringsgevinsten dette vil ha er vanskelig å anslå, men at den trolig ikke vil være særlig omfattende.
6.2 Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader.
Forslag fra Høyre og Kristelig Folkeparti:
Forslag 1
I lov av 19. november 1982 nr. 46 om helsetjenester i kommunene gjøres følgende endring:
§ 6-2 oppheves.
Forslag 2
I lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten gjøres følgende endring:
§ 6-1 andre og tredje ledd oppheves.
Forslag 3
I lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester gjøres følgende endring:
§ 2-3 oppheves.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:
Forslag 4
I lov av 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek gjøres følgende endringer:
§ 6 første ledd skal lyde:
Det skal være et fast organisert samarbeid mellom folkebiblioteket og skolebibliotekene. Samarbeidet skal sikre at folkebibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for skolebibliotekene og kommunenes skoleledelse.
§ 10 andre ledd skal lyde:
Det skal være et fast organisert samarbeid mellom fylkesbiblioteket og fylkeskommunens skoleledelse. Samarbeidet mellom fylkesbiblioteket og de statlige skolemyndighetene i fylket skal sikres ved avtaler. Samarbeidet skal sikre at fylkesbibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for fylkeskommunens skoleledelse og skolemyndighetene.
Komiteen viser til proposisjonen og til det som står foran, og rår Odelstinget til gjøre følgende
vedtak til lov
til lov om endringer i visse lover som vedrører kommuner og fylkeskommuner.
I.
I lov av 21. mai 1965 om skogbruk og skogvern gjøres følgende endring:
§ 37 skal lyde:
Skogbestyrer for skoger tilhørende kommuner og fylkeskommuner.
Skogbestyreren skal i samarbeid med styret for skogen forestå skogens skjøtsel og drift etter forstlige og økonomiske linjer i overensstemmelse med skogbruksplanen for skogen. Skogbestyreren skal dessuten føre regnskapet for driften av skogen, hvor ikke annet blir bestemt. De nærmere bestemmelser om skogbestyrerens gjøremål fastsettes av kommunestyret, respektive fylkestinget.
I lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjøres følgende endringer:
§ 21 andre ledd skal lyde:
Den som har satt fram begjæringen, kan påklage avslaget i samsvar med reglene i kap. VI. Fylkesmannen er klageinstans når avslaget er truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ.
§ 34 andre ledd skal lyde:
Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham. Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.
Nåværende andre ledd tredje, fjerde og femte punktum blir nytt tredje ledd. Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.
I lov av 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) gjøres følgende endring:
§ 9 tredje ledd andre punktum skal lyde:
Fylkesmannen er klageinstans når avslaget er truffet av kommunalt eller fylkeskommunalt organ.
I lov av 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag gjøres følgende endring:
§ 6 tredje ledd skal lyde:
Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.
I lov av 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten gjøres følgende endringer:
§ 7-1, § 7-2 og § 7-3 oppheves.
I lov av 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek gjøres følgende endringer:
§ 6 første ledd skal lyde:
Det skal være et organisert samarbeid mellom folkebiblioteket og de kommunale skolebibliotekene.
§ 10 andre ledd skal lyde:
Det skal være et organisert samarbeid mellom fylkesbiblioteket og fylkeskommunens skoleledelse. Samarbeidet mellom fylkesbiblioteket og de statlige skolemyndighetene i fylket skal sikres ved avtaler, slik at fylkesbibliotekets faglige kompetanse stilles til rådighet for skolemyndighetene.
II.
Denne lov trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
|
Oslo, i kommunalkomiteen, den 14. november 1996.
|
| Roger Gudmundseth, |
Tore A Liltved, |
Ola T Lånke, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |