Dokument nr. 8:33 (2000 2001)

Jeg viser til brev av 2. februar 2001, hvor Kommunalkomiteen ber om departementets vurdering av dokument 8  forslag fra representantene Karin Andersen og Magnhild Meltveit Kleppa. Representantene har følgende forslag til ny § 50 nr.9:

Kommuner og fylkeskommuner kan ta opp lån til finansiering av kjøp av aksjer til varig eie. Det kan kun tas opp lån til tiltak som er ført opp i årsbudsjettet.

(Nåværende § 50 nr. 9 blir nr. 10)

Om forslaget

Kommuneloven § 50 åpner for at kommunen kan ta opp lån til en rekke formål; finansiering av investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. De kan videre ta opp lån til utlån til ideelle organisasjoner som står for utførelse av velferdsoppgaver som barnehager og sykehjem. Lån til utlån til næringsvirksomhet (kommersiell virksomhet) er derimot forbudt. Ved lovendringen i 2000 skjedde det imidlertid en innskjerping på et område, lån til kjøp av aksjer. Årsaken til dette er at loven bør sikre en ansvarlig kommuneøkonomi, lånefinansiert aksjekjøp vil normalt innebære en risiko som kommunene ikke bør ta.

Det er her viktig å se på kommunenes oppgaver. Kommunene skal ivareta svært viktige velferdsoppgaver for sine innbyggere; som drift av skoler, banehager, eldreomsorg osv. Loven gir generell adgang til å finansiere investeringer som er nødvendige for å tilby velferdstjenester, enten dette skjer i egen regi, eller ved utlån til ideelle organisasjoner.

Å finansiere et kommunalt tiltak med lån vil alltid innebære en reduksjon i tjenestetilbudet over tid. Årsaken til dette er at kommunen må dekke betaling av lån, midler som i stedet kunne gå direkte inn i tjenestetilbudet. Lånefinansiering av kraftaksjer kan føre til at innbyggerne i en kommune kan gi neste generasjoner i kommunen en stor gjeldsbyrde og som resultat av dette redusert tjenestetilbud.

Behovet for å finansiere kjøp av aksjer med lån vil i hovedsak være knyttet til kjøp av aksjer i selskaper hvor formålet er økonomisk avkastning. Kraftselskaper som det særlig vises til i begrunnelsen for lovforslaget, er et eksempel på slike selskaper. Kommuner og fylkeskommuner oppretter også aksjeselskaper til ivaretakelse av mer ordinære kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Nødvendig aksjekapital vil i slike tilfeller utgjøre beskjedne beløp relatert til kommunens eller fylkeskommunens årlige inntekter, og behov for lånefinansiering vil derfor ikke være til stede. Som følge av at slike selskaper kommuner/fylkeskommuner oppretter til ivaretakelse av mer ordinære forvaltningsoppgaver normalt ikke drives med økonomisk overskudd for øye, vil markedsprisen på aksjene være svært lav. Lånefinansiering er dermed lite aktuelt også ved omsetning av slike aksjer.

Når det gjelder aksjer i selskaper som driver med økonomisk overskudd for øye, vil forholdet være at framtidig forventet avkastning på aksjene er regnet inn i prisen på aksjene. Forventninger om økte priser i det markedet selskapet opererer, vil dermed være innberegnet i prisen på aksjene. Selv om aksjene vil gi en årlig avkastning må dette ses i forhold til de årlige lånekostnader (renter og avdrag). Den økonomiske risikoen for kommunene ligger i at framtidig avkastning blir lavere enn forventet. De årlige lånekostnader vil da overstige avkastningen med den følge at det må skjæres på andre utgifter. Ved store lånebeløp kan bortfall av årlig avkastning på aksjene innebære betydelige nedskjæringer.

Kraftmarkedet ble i 1990 deregulert og det skjer nå en restrukturering hvor kommune , fylke  og landegrenser blir uten betydning. Kraftselskapene drives med økonomisk overskudd for øye. Som følge av dette vil det ikke vare mulig å si noe om de langsiktige tendensene i kraftbransjen. Selv om vi forutsetter at kraftbransjen som helhet vil øke i verdi, vil ikke alle kraftverk gå med overskudd i framtiden. Nasjonal og internasjonal konkurranse, endringer i rammevilkår eller andre mer uforutsette årsaker kan føre til at aksjene får liten eller ingen verdi. Konsekvensen kan være at kommunen ikke lenger vil være i stand til å ivareta primæroppgavene overfor sine innbyggere.

Kommunelovens regler om økonomisk forvaltning bør bidra til en sunn og god økonomistyring i kommunene. Med en god økonomisk styring vil kommunene sikre et stabilt velferdstilbud på kort og lang sikt. Departementet mener at lånefinansierte kjøp av aksjer i praksis vil tilføre kommunen for stor risiko.

Departementet ønsker ikke å hindre at kommuner som har egne midler til dette, kjøper aksjer i kraftmarkedet. Forskjellen i forhold til et lånefinansiert kjøp vil imidlertid være at kommunen ikke har rente  og avdragsutgifter på et lån å ta hensyn til, og derfor er robust dersom avkastningen på aksjer uteblir.

Lovteknikk:

Kommuneloven angir lovlige låneformål. Det foreslås i forslaget at lån til kjøp av aksjer skal være tillatt dersom det skjer til «varig eie». Dermed knyttes lovligheten av et låneopptak til framtidige disposisjoner, eller rettere sagt begrensninger i disposisjoner. Etter vår mening vil forslaget etter sin ordlyd hindre kommuner fra å selge aksjer dersom de opprinnelig ble finansiert ved opptak av lån. En slik oppbinding av framtidige kommunestyrer anses uheldig og det er tvilsomt om en slik sterk binding er mulig innenfor gjeldende lov. Ved en evt. lovendring bør det derfor vurderes å ta bort formuleringen «til varig eie». Det vil antakelig være tilstrekkelig å stille krav om at tiltaket skal være ført opp i budsjettet, jf. forslaget annet punktum, for å skille kjøpet fra ordinær forvaltning av overskuddslikviditet. På den annen side vil en ut fra lovteksten ikke kunne skille mellom kjøp av aksjer i et kraftselskap og kjøp av aksjer i et hvilket som helt selskap som er notert på norske eller utenlandske børser. At det ikke er mulig å operasjonalisere slike skiller i lovverket, er medvirkende til at departementet fraråder å foreta de foreslåtte endringer i loven. I tillegg kommer den risiko for kommuner ved kjøp av aksjer blant annet i kraftsel kaper som er beskrevet over, som departementet vektlegger.