I proposisjonen fremmes forslag om endringer i lov om finansieringsvirksomhet
og finansinstitusjoner mv. (finansieringsvirksomhetsloven - finvl.)
som åpner for at sparebanker skal kunne omdannes til aksjeselskap
eller allmennaksjeselskap.
Bakgrunnen for forslaget er omtalt i punkt 1.1 og 1.3 i proposisjonen.
Gjeldende rett er omtalt i kapittel 2 i proposisjonen.
I punkt 3.1 og 3.2 i proposisjonen er omtalt hhv. Banklovkommisjonens
forslag til omdannelsesmodell (NOU 1998:14) og Sparebankforeningens
forslag. Banklovkommisjonens forslag og høringsinstansenes merknader
er omtalt under de enkelte punkter i kapittel 4 i proposisjonen.
Den vesentligste forskjell mellom de to hovedmodeller som er
foreslått av hhv. Banklovkommisjonen og Sparebankforeningen
ligger i reguleringen av det såkalte "oppkjøpsvern".
Sparebankforeningens modell er bygget på at stiftelsen
etter omdanningen skal utgjøre et vern mot "uønsket
oppkjøp". Banklovkommisjonens forslag har ingen slike regler.
Det finnes ikke lovregler om "oppkjøpsvern" for andre
finansinstitusjoner, og etter departementets syn synes det vanskelig å lovregulere
et skille mellom "ønskede" og "uønskede" oppkjøp
slik Sparebankforeningens forslag synes å forutsette.
Etter departementets syn foreligger imidlertid hensyn som tilsier
enkelte særregler for oppkjøp av omdannede sparebanker.
Det foreligger grunnleggende forskjeller mellom en selveiende institusjon
(som en sparebank er) og et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap
(som en omdannet sparebank vil være). Det kan i dag ikke
utøves eierinnflytelse i en sparebank (hvis en ser bort
fra den begrensede innflytelse grunnfondsbeviseiere kan utøve)
og institusjonen kan ikke kjøpes opp. Det grunnleggende
prinsipp i et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap er imidlertid
at aksjonærene skal kunne påvirke institusjonens
virksomhet og drift gjennom den innflytelse stemmerett på generalforsamlingen
gir, og aksjonærene kan i utgangspunktet fritt avhende
sine aksjer til andre, f.eks. i en oppkjøpssituasjon. Omdannelse
av en sparebank innebærer at en institusjon som ble etablert
under "sparebankregimet" skifter identitet og blir et aksjeselskap eller
et allmennaksjeselskap. Dette identitetsskiftet skiller et "omdannet"
aksjeselskap/ allmennaksjeselskap - som forutsettes å bevare
en sparebankorientert filosofi - fra andre finansinstitusjoner etablert
som et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, og denne forskjellen
kan etter departementets syn tilsi enkelte særregler for
en omdannet sparebank. Et sentralt element i en slik filosofi bør
være å bevare uavhengighet. Opprinnelig var sparebankene
ment å inneha en annen samfunnsfunksjon enn forretningsbankene,
og kapitalbidrag fra stiftere og grunnfondsbeviseiere ble gjort under
forutsetning av at institusjonen skulle være underlagt
sparebankloven og de særskilte begrensninger som følger
av denne. Etter departementets syn er det derfor naturlig å videreføre
enkelte elementer av sparebankregimet for omdannede sparebanker,
slik at omdannede sparebanker reguleringsmessig kommer i en "mellomstilling"
i forhold til sparebanker og alminnelige forretningsbanker. Som
nevnt ovenfor, er nettopp den begrensede eierinnflytelsen og fraværet
av oppkjøpsadgang et av de sentrale elementer i gjeldende
sparebankregulering. Det synes på denne bakgrunn naturlig å videreføre
enkelte særregler om eierinnflytelse og eierskifte også for
omdannede sparebanker, selv om tilsvarende regler ikke skal gjelde
for andre finansinstitusjoner som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper
eller allmennaksjeselskaper. Motstykket til en slik særregulering
vil være at et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap som
er en omdannet sparebank under visse forutsetninger fortsatt skal
benytte ordet "spare" i sitt firmanavn og være tilknyttet
Sparebankenes sikringsfond. Se nærmere punkt 4.6 og 4.7
i proposisjonen.
Et annet spørsmål er hvordan slike lovregler
om eierinnflytelse i og oppkjøp av omdannede sparebanker
bør utformes. I den anledning vises til at restriktive lovregler
som skal motvirke oppkjøp vil kunne medføre at
aksjer utstedt av en omdannet sparebank prises lavere enn aksjer
utstedt av banker som ikke er underlagt tilsvarende begrensninger.
Slike lovregler vil i så fall motvirke selve hovedformålet
med å åpne for omdanning, nemlig å bedre
sparebankers tilgang til egenkapital til konkurransedyktige vilkår.
Det antas også at en for streng regulering av stiftelsens
eierskap vil kunne medføre et press i løpet av
relativt kort tid for nye lovendringer, dersom formålet
med en omdanning - det å kunne benytte aksjemarkedet som
en bedre kilde for innhenting av egenkapital - ikke oppnås
i tilfredsstillende grad.
Sparebankforeningen ønsker lovregler som skal motvirke
såkalt "uønsket oppkjøp". I det konkrete
tilfellet vil det kunne være vanskelig å avgjøre
om et oppkjøp er ønsket eller ikke og dette vil
kunne vurderes forskjellig avhengig av hvem som foretar vurderingen.
Det kan tenkes situasjoner der enkelte aksjonærer (som
for eksempel stiftelsen) finner et oppkjøpstilbud å være
"uønsket" mens andre aksjonærer kan mene at oppkjøpet
er ønskelig (og vice versa). Sparebankforeningen foreslår
flere regler som tar sikte på å motvirke "uønskede
oppkjøp". For det første foreslås at
stiftelsen må eie mer enn 10 pst. av aksjene i den omdannede
institusjonen for at banken skal kunne bruke begrepet "spare" i
sitt firma og være tilknyttet Sparebankenes sikringsfond.
Oppkjøpsvernet ved en slik regel ligger i den selskapsrettslige
hovedregel om at en eier med andel på 10 pst. eller mer
ikke kan tvangsinnløses, kombinert med hovedregelen i finvl. § 2-2
om at ingen i utgangspunktet kan eie mellom 10 og 100 pst. av en
finansinstitusjon. I hvilken grad en eierandel for stiftelsen over
10 pst. utgjør et reelt oppkjøpsvern, vil derfor
bero på hvordan de alminnelige eierbegrensningsreglene
utformes. Disse reglene har vært gjenstand for en nærmere
evaluering i NOU 2002:3. Dette forslaget er for tiden på høring.
Slike lovregler vil ha betydning ved oppkjøp av alle typer
finansinstitusjoner, herunder omdannede sparebanker. Departementet
vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med oppfølgingen
av NOU 2002:3. Uavhengig av eventuelle endringer i eierbegrensningsreglene,
slutter imidlertid departementet seg til Sparebankforeningens forslag
om å knytte enkelte rettsvirkninger til at stiftelsen eier
10 pst. eller mer i en omdannet sparebank eller dens eventuelle
morselskap, bl.a. rett og plikt til å benytte begrepet
"spare" eller "sparebank" i sitt firma og rett og plikt til å være tilknyttet
Sparebankenes sikringsfond. Videre foreslås at slike stiftelser
ikke skal være regulert av finansieringsvirksomhetsloven
dersom eierandelen er under 10 pst.
Et annet element i Sparebankforeningens forslag til "oppkjøpsvern"
er at stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i sparebanken etter
samtykke fra Kredittilsynet. Sparebankforeningen mener at desto
mindre stiftelsens eierandel er, desto vanskeligere bør
det være å få samtykke til salg. Banklovkommisjonen
foreslår ingen tilsvarende regler. Departementet viser
til at det "restriktive element" i Sparebankforeningens forslag ligger
i at Kredittilsynet skal kunne avslå en søknad om
salg av aksjer i en situasjon hvor stiftelsen og andre aksjonærer ønsker å selge
aksjer. Det angis ikke nærmere i hvilke situasjoner slikt
avslag skal være aktuelt, men departementet antar at nektelse
etter forslaget skal kunne skje dersom et eventuelt oppkjøp
fremstår som "uønsket" for myndighetene (men altså ønsket
av stiftelsen og eventuelt andre aksjonærer). Departementet
viser til at Sparebankforeningens forslag vil innebære
at forvaltningen tillegges en ny form for skjønnsmyndighet,
nemlig myndighet til å avgjøre om aksjonærer
i et aksjeselskap skal kunne akseptere et oppkjøpstilbud.
I tillegg vil de kompetente myndigheter måtte vurdere oppkjøpet
etter de alminnelige konsesjonsregler. Departementet finner det
unaturlig og lite hensiktsmessig å tillegge forvaltningen
myndighet til å nekte stiftelsen å selge aksjer
i den omdannede banken. Forvaltningen er underlagt klare begrensninger
mht. hvilke hensyn den kan vektlegge ved avgjørelse av
enkeltsaker, og departementet kan vanskelig se hvilke relevante
hensyn som kan begrunne et avslag på en søknad
om nedsalg som stiftelsen ønsker å gjennomføre
(forutsatt at salget oppfyller andre lovbestemte krav, herunder
lovbestemte krav som foreslått i denne proposisjonen),
og som ikke kan ivaretas i den alminnelige konsesjonsbehandlingen
av et eventuelt oppkjøp. Et ytterligere spørsmål
er om det er behov for en slik konsesjonsordning i de tilfeller
stiftelsen ønsker å selge aksjer i mindre omfang
(dvs. i andre situasjoner enn i en oppkjøpssituasjon).
Departementet mener dette spørsmålet bør
løses ved departementets forslag om at stiftelsen ikke
skal kunne selge aksjer i banken med mindre det foreligger et kvalifisert flertall
i stiftelsen. Det antas derfor ikke å foreligge et behov
for en særskilt konsesjonsordning som foreslått av
Sparebankforeningen. Departementet vil på denne bakgrunn
ikke foreslå en regel om at stiftelsens salg av aksjer
skal være betinget av særskilt konsesjon.
Som nevnt over, mener imidlertid departementet det kan være
hensiktsmessig å videreføre enkelte særregler
om eierinnflytelse og eierskifte for omdannede sparebanker, selv
om tilsvarende regler ikke skal gjelde for andre finansinstitusjoner
som opprinnelig ble etablert som aksjeselskaper eller allmennaksjeselskaper.
For det første vil departementet i tråd med
Sparebankforeningens forslag foreslå å lovfeste
at stiftelsen skal ha "et langsiktig og stabilt formål
med sitt eierskap og videreføre sparebanktradisjonen".
Dette er sentrale elementer i gjeldende sparebanklovgivning. Den
eierløse kapitalen i en sparebank ble bl.a. skutt inn under
forutsetning av at disse elementer skulle videreføres.
Det synes derfor rimelig at den institusjon som overtar aksjer som
tilsvarer den eierløse kapitalen (dvs. stiftelsen) skal
ha som formål å videreføre disse elementene
gjennom utøvelsen av sitt eierskap i den omdannede sparebanken.
For det andre vil departementet foreslå å lovfeste at
stiftelsen bare skal kunne selge aksjer i banken eller morselskapet
dersom to tredeler av stiftelsens generalforsamling stemmer for
et slikt salg. Sparebankforeningen har ikke foreslått en
slik regel, men etter departementets vurdering er ethvert salg av
stiftelsens aksjer en avgjørelse av en slik art at den
bør likestilles med en vedtektsendring, og at det derfor
bør kreves et slikt kvalifisert flertall.
Etter dette har stiftelsen en sentral rolle i reglene som tar
sikte på å videreføre enkelte av de elementer om
eierinnflytelse og eierskifte som finnes i sparebankloven. Stiftelsen
vil bare inneha en slik rolle dersom stiftelsen eier en viss del
av aksjekapitalen i den omdannede sparebanken. Det vises i den anledning
til at en eierandel på mer enn en tredel bl.a. vil kunne blokkere
fusjoner og vedtektsendringer. På sikt vil imidlertid stiftelsens
eierandel kunne reduseres selv om den ikke selger aksjer, bl.a.
som følge av kapitalutvidelser mv. Etter departementets
syn bør derfor stiftelsen i størst mulig grad
settes i stand til å delta i slike kapitalutvidelser mv.
Det foreslås i tråd med Sparebankforeningens forslag
enkelte lovregler som skal kunne legge til rette for dette. For
det første vil stiftelsen selv kunne utstede grunnfondsbevis
og i visse tilfeller ta opp lån. For det andre foreslås å begrense stiftelsens
adgang til å dele ut midler til allmennyttige formål.
I enkelte tilfeller vil det kunne tenkes at stiftelsens eierandel
er knyttet til et holdingselskap, som igjen eier aksjene i en omdannet
sparebank. Dette er for eksempel situasjonen i den planlagte omdanningen
av Gjensidige NOR Sparebank. Dette vil normalt innebære
at stiftelsen vil inneha en særskilt rolle ved et eventuelt
nedsalg av aksjer i holdingselskapet. Etter departementets syn bør
stiftelsen i tillegg ha en slik særskilt rolle dersom holdingselskapet
skulle beslutte å selge aksjer i den omdannede sparebanken.
Det foreslås derfor en lovregel som innebærer
at også holdingselskapets eventuelle beslutning om salg
av aksjer i en omdannet sparebank krever tilslutning fra stiftelsens
generalforsamling med flertall som for vedtektsendring.
Ovenfor er det lovregler som drøftes. En omdannet sparebank,
dens morselskap og eierstiftelsen kan uavhengig av slike lovregler
fastsette vedtekter som regulerer eierkontroll og eierskifte i banken.
Slike vedtektsbestemmelser vil på mange måter
kunne tilpasses situasjonen i den aktuelle banken på en
bedre måte enn tilfellet vil være for generelle
lovregler. Etter det departementet har fått opplyst er
alle omdannede sparekasser i Danmark i lov pålagt å ha
vedtektsbestemte stemmerettsbegrensninger i fem år etter
omdanningen. Lignende regler finnes etter det departementet har
fått opplyst også for enkelte omdannede finansinstitusjoner
i Storbritannia. Etter departementets vurdering vil det i mange
tilfeller være naturlig at en omdannet sparebank eller
dens eventuelle morselskap har vedtektsbestemmelser som viderefører
enkelte elementer i gjeldende regelverk for sparebanker, herunder
regler som begrenser eierinnflytelse. På den annen side
vil behovet for slike vedtektsbestemmelser variere, avhengig av
bl.a. stiftelsens eierandel i den omdannede banken. Departementet
vil derfor ikke foreslå å lovfeste en plikt til
at den omdannede sparebanken, dens morselskap eller eierstiftelsen
skal ha vedtekter av et visst innhold om slike forhold. I stedet foreslås
hjemmel for departementet til å fastsette regler om dette
i tilknytning til konsesjonsbehandling av søknad om omdanning.
Med dette utgangspunktet vil departementet legge Banklovkommisjonens
forslag til grunn i det videre arbeidet. Banklovkommisjonens forslag
er grundig utredet av et bredt sammensatt lovutvalg, og forslaget har
vært på alminnelig høring (inngikk som
en del av forslagene i NOU 1998:14).
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein
Rudihagen og Hill-Marta Solberg, frå Høgre, Svein
Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan
Tore Sanner, frå Framstegspartiet, Gjermund Hagesæter, leiaren
Siv Jensen og Per Erik Monsen, frå Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal,
Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, frå Kristeleg
Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal,
frå Senterpartiet, Morten Lund, frå Venstre, May
Britt Vihovde og frå Kystpartiet, Karl-Anton Swensen,
tek dette til orientering og viser til merknader nedanfor i innstillinga.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Kongen skal kunne sette vilkår for å godkjenne
omdannelsen, herunder vilkår knyttet til vedtektene. Disse
medlemmer viser videre til omtale i ulike steder i proposisjonen
(særlig side 13) der det fremgår at Regjeringen
ser for seg en ganske omfattende adgang til på denne måten å regulere
omdannede sparebanker utover det som følger av lovregler
gitt av Stortinget. Omdanning av sparebank til aksjeselskap gjør
at institusjonene underlegges den regulering Stortinget tidligere
har fastsatt for forretningsbanker. Disse medlemmer understreker
at det ikke bør være hensikten at en omdannet
sparebank i utgangspunktet skal operere under rammevilkår
som avviker fra de som gjelder for andre banker underlagt samme
rammelovgivning, og understreker videre at dette må være
utgangspunktet når det eventuelt skal settes vilkår
for omdanningen. Det vises her til proposisjonen side 11 hvor det
nettopp er uttalt at "restriktive lovregler" kan ha betydning for
prisingen av omdannede sparebanker, og disse medlemmer mener
at tilsvarende restriksjoner i vedtekter e.l. har tilsvarende effekt. Disse
medlemmer antar at de aktuelle vilkårene derfor
i utgangspunktet bør begrenses til å sikre at
omdanningen gjennomføres på en sikker og ryddig
måte med vedtekter som ikke inneholder urimelige bestemmelser,
og at stiftelsen blir etablert tilsvarende.
Disse medlemmer viser til at det ikke, som for
stiftelsen, er foreslått i loven reelle tiltak for å sikre fortsatt
sparebankorientering på selskapsnivå og at lovgiver
ikke vedtar noen slik ordning nå.
Disse medlemmer mener at Regjeringen bør orientere
Stortinget om hvordan den utøver sin godkjennelsesmyndighet,
og ellers regulerer de omdannede sparebankene, i Kredittmeldingen,
slik at Stortinget kan vurdere de faktiske rammevilkårene
for de omdannede bankene.
Disse medlemmer viser til at det ikke er foreslått
noen ordning som sikrer at grunnfondsbeviseiere og andre interessenter
gis informasjon om omdanningen og virkningen av denne. Disse
medlemmer viser til at omdanningen fører til endret
organisasjonsform og styringsform og at omdanningen vil ha bl.a.
skattemessige virkninger for grunnfondsbeviseierne. Etter disse
medlemmers oppfatning bør det være selvsagt
at grunnfondsbeviseiere gis slik informasjon om omdanningen som
setter dem i stand til å vurdere omdanningen og aksjene
i den omdannede banken. Dette gjelder enda mer når grunnfondsbeviseierne
kan ende opp som aksjonærer i et holdingselskap
i et konsern med flere typer av virksomhet.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sine merknader i Innst. S. nr. 87 (2001-2002) (Kredittmeldinga
2000), der disse medlemmer gikk imot å la
sparebanker få omdanne seg til aksjeselskaper.
Disse medlemmer viser til at en fungerende finansnæring
er helt sentral for et dynamisk næringsliv. Tilgjengelighet
til institusjoner som kan finansiere investeringer, og som har kompetanse
til å vurdere investeringsprosjektene, er av avgjørende
betydning for nyskapning og videreutvikling av norsk næringsliv.
I denne sammenheng vil disse medlemmer understreke
at finansinstitusjoner med norske eiere og hovedkontor i Norge har
vesentlig bedre forutsetning for å holde seg oppdatert
på norsk næringslivs utfordringer. Dette har derfor
en sjølstendig verdi, særlig for næringer
som er spesielt viktige for landet.
Disse medlemmer påpeker at norsk banknæring
har gjennomgått en betydelig restrukturering siden finansmarkedene
ble liberalisert. Dette har ført til en kraftig reduksjon
i antall aktører, særlig når det gjelder
forretningsbanker, men også i sparebanksektoren. Parallelt
er flere store finansinstitusjoner solgt ut av landet. Resultatet
er en norsk finansnæring som består av noen få store
aktører, en rekke filialer av utenlandske og for en stor
del tidligere norskeide banker, i tillegg til et fremdeles godt
utbygd nett av større og mindre sparebanker.
Til nå har sparebankloven gitt en garanti for at sparebankene
ikke kan kjøpes av andre enn sparebanker. Det betyr at
sparebankene fremdeles har en relativt desentral struktur, og dermed
er plassert vesentlig nærmere kundene sine enn hva tilfellet
er for forretningsbankene. For næringer som havbruk, fiskeri
og for en rekke mindre bedrifter i distriktene har dette gitt mulighet
for å finansiere prosjekter som forretningsbankene vanskelig
ville hatt forutsetninger for å vurdere.
En generell tillatelse til omdanning av sparebanker til aksjeselskap åpner
for en omstrukturering av sparebanksektoren. Erfaringer fra andre
land der man har åpnet for omdanning, har vist at aksjesparebankene
har fusjonert med hverandre, og så i stor grad blitt slått
sammen med forretningsbanker.
Et flertall på Stortinget gikk i behandlingen av St.meld.
nr. 6 (2001-2002) Kredittmeldinga 2000 inn for å gi sparebankene
omdanningsadgang. Dette oppfatter disse medlemmer som
et klart linjeskifte i politikken på dette området.
Disse medlemmer har registrert Gjensidige NOR
Sparebanks ønske om omdanningsadgang til aksjesparebank,
med henvisning til et ønske om å holde egenkapitalkostnadene
på et nivå som er konkurransedyktig i forhold
til forretningsbankene som opererer på det norske markedet.
Dette er etter selskapets oppfatning nødvendig for å kunne
ha et konkurransedyktig nivå på tilbudet til bankkundene.
Disse medlemmer har forståelse for Gjensidige
NOR Sparebanks spesielle behov, men mener allikevel at de totale
samfunnsmessige hensyn taler mot å åpne for omdanning.
Ikke minst vil en omdanning av landets desidert største
sparebank til aksjesparebank innebære en klar svekkelse
av grunnfondsbeviset som egenkapitalinstrument, noe som lett vil
gi flere sparebanker motivasjon til å vurdere omdanning.
Dermed vil vi lett få en uønsket dominoeffekt
der sjøl banker som ønsker å fortsette
som sparebank, ser seg nødt til å gå inn
for omdanning.
Disse medlemmer påpeker også at
grunnfondsindeksen har gitt bedre avkastning enn Oslo Børs’ totalindeks
i perioden fra 1995-2001, og stiller seg undrende til at det skulle
være så vanskelig å overbevise investorer
om å satse på dette verdipapiret. Disse
medlemmer vil i stedet for å åpne for
omdanning av sparebanker, gå inn for en styrking av grunnfondsbeviset
som egenkapitalinstrument.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til Innst. S. nr. 87 (2001-2002) der dette medlem gikk
imot at det ble åpnet for en generell omdannelsesadgang
for sparebanker til å bli AS.
Dette medlem står fast på at
når det åpnes for en generell omgjøringsadgang
til aksjeselskap, er veien lagt åpen for oppkjøp
og sentralisering. Det er vanskelig å se for seg at en
stiftelse med en minioritetsaksjepost kan hindre en slik utvikling,
ei heller går det fram av proposisjonen om departementet ønsker å hindre
en slik sentralisering.
Dette medlem vil imidlertid, på tross
av flertallets standpunkt om en generell omdannelsesadgang, understreke
betydningen av å styrke grunnfondsbevisene utover de tiltak
som er foreslått i proposisjonen og vil spesielt understreke
behovet for å lempe på grunnfondsbevisforskriften
sin begrensning når det gjelder fordeling av utbytte mellom
grunnfondsbeviskapitalen og den "eierløse" ansvarlige kapital.
Dette er etter dette medlems oppfatning likevel ikke
en god nok sikring for å beholde minst ett trygt nasjonalt
basert finansmiljø i Norge.