Dokument nr. 8:99 (2002-2003) om konkurranse i ervervsvirksomhet

Jeg viser til komiteens brev av 2.5.2003 der det bes om departementets vurdering av ovennevnte forslag frå stortingsrepresentant Øystein Hedstrøm i Dok. 8:99 (2002-2003).

1. Forslaget

Representanten Hedstrøm har foreslått en endring i konkurranseloven gjennom en ny § 3-12 som skal lyde:

"Dersom en eller flere aktører på det norske marked er så dominerende at konkurranse hindres, skal Konkurransetilsynet likevel ikke etter § 3-11 gripe inn dersom det i bransjen foreligger et velrangerende nordisk eller europeisk marked, forutsatt at dominansen ikke virker negativt for de norske kundene."

I begrunnelsen for forslaget heter det bl.a.:

"Frå politisk hold må det være ønskelig å utvikle Norge til å bli energistormakten i Europa på grunn av de naturgitte forutsetninger som vi har innen energi. Da må vi utvikle bedrifter som kan bli stormakter i Europa. Få norske aktører har mulighet til å bli dette, men Statkraft har en mulighet dersom mulighetene legges til rette for det. Statkraft blir i dag stoppet av Konkurransetilsynet for videre oppkjøp i Norge, og har nå blitt pålagt å selge unna virksomheter før nyerverv godkjennes. Det norske energimarkedet er i dag et nordisk marked, og vil på sikt utvikle seg til å bli et europeisk marked. Det innebærer at Statkraft ikke kan dominere det norske markedet så lenge det finnes et velfungerende nordisk marked. At Statkraft da blir nektet erverv av nye virksomheter, er etter forslagsstillerens oppfatning urimelig fordi en slik politikk hindrer Statkraft i å bygge seg opp til å bli en stor nordisk eller europeisk aktør i energibransjen. Konkurransetilsynet kan ikke kritiseres for sin handlemåte. Det følger kun det lovverk som har blitt vedtatt på politisk hold. Konkurranseloven må derfor tilpasses de situasjoner hvor det foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked, slik at norske bedrifter ikke blir hindret i å bygge seg opp som store norskkontrollerte aktører i disse markedene. Størrelse i hjemmemarkedet er gjeme en forutsetning for størrelse ute. Konkurranseloven må derfor tilpasses dette forhold."

2. Vurdering av forslaget i forhold til gjeldende rett

Det framgår av konkurranselovens § 3-11 at Konkurransetilsynet kan gripe inn mot bedriftserverv dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Forslaget frå representanten Hedstrøm har, slik jeg ser det, flere innebygde motsetninger:

• Det heter at dersom en eller flere aktører på det norske marked er så dominerende at konkurranse hindres, skal Konkurransetilsynet likevel ikke gripe inn mot et bedriftserverv dersom det i bransjen foreligger et velfungerende nordisk eller europeisk marked. Hvis Norge er en del av et velfungerende nordisk eller europeisk marked, og bedriftservervet ikke har negativ virkning på konkurransen i dette markedet, vil heller ikke konkurransen i det norske markedet hindres. Det vil følgelig ikke være grunnlag for inngrep etter § 3-11. Det trengs i så måte ingen unntak frå dagens regelverk for å dekke disse tilfellene.

• Videre er det forutsatt at den eventuelle konkurransebegrensende dominansen i det norske markedet ikke virker negativt for de norske kundene. Dersom et bedriftserverv fører til markedsdominans og redusert konkurranse i Norge (jeg ser nå bort fra forutsetningen i forslaget om at det skal være et velfungerende nordisk eller europeisk marked), vil dette etter mitt syn så godt som alltid virke negativt for de norske kundene, bl.a. ved at prisene blir høyere enn ved virksom konkurranse.

Ut fra dette mener jeg at forslaget til ny § 3-12 i konkurranseloven ikke er praktikabel eller gir noe rettslig grunnlag for å la være å gripe inn mot be­drifts­erverv som Konkurransetilsynet ellers ville ha grepet inn mot. Det er heller ikke behov for noe slikt rettslig grunnlag fordi krrl § 3-11 er en kan-bestemmelse. Konkurransetilsynet kan gripe inn mot et bedriftserverv når lovens forutsetninger er oppfylt, men tilsynet må ikke gripe inn dersom for eksempel andre samfunnshensyn enn konkurransehensyn taler i mot det. I de tilfeller tilsynet griper inn mot et bedriftserverv, blir som regel saken påklaget til departementet. Departementet kan da i klagebehandlingen vurdere om andre samfunnshensyn enn de rent konkurransemessige tilsier at tilsynets vedtak skal omgjøres. Det er ingen rettslige begrensninger når det gjelder hvilke andre samfunnshensyn som kan være avgjørende for ikke å anvende bedriftservervsbestemmelsen i krrl § 3-11. Det vil for eksempel være mulig å legge til grunn vurderinger av den typen representanten Hedstrøm beskriver i sitt forslag. Jeg vil imidlertid, uavhengig av dette, sterkt understreke at konkurransepolitikken må utøves på en måte som bidrar til virksom konkurranse i Norge, og at det ikke er akseptabelt at norske forbrukere gjennom høyere priser som følge av redusert konkurranse skal finansiere norske bedrifters vekstambisjoner i og utenfor Norge.

Departementet har ikke vurdert forslaget inngående i forhold til Konkurranselovutvalgets forslag til ny konkurranselov som nå er på høring, men det kan i det vesentlige legges til grunn at de ovennevnte vurderinger også gjelder i forhold forslaget til en ny konkurranselov. En forskjell fra gjeldende lov, der departementet er klageinstans, er at det i forslaget til ny lov foreslås opprettet en uavhengig klagenemnd som skal behandle klager på Konkurransetilsynets vedtak, I henhold til lovforslaget kan imidlertid Kongen tillate en foretakssammenslutning som Konkurransetilsynet eller klagenemnden har grepet inn mot dersom allmenne hensyn tilsier det, jf. NOU2003:12 Ny konkurranselov. I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn heter det at Kongen i statsråd bør kunne omgjøre tilsynets, eventuelt klagenemndas, vedtak der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn. Dette innebærer m.a.o. at en også etter en slik utforming av bestemmelsen i en ny konkurranselov kan la være å gripe inn mot et bedriftserverv dersom tungtveiende samfunnshensyn tilsier det.

Jeg vil komme tilbake til Stortinget med endelig forslag til lovgivning på dette punktet i fremlegget til ny konkurranselov til høsten.

3. Nærmere om konkurransepolitikken på kraftmarkedsområdet

Et flertall på Stortinget har tidligere sagt seg enig i Statkrafts strategi om å øke produksjonskapasiteten gjennom oppkjøp og tilført Statkraft innskuddskapital og økte låne- og garantirammer, jf. St.prp. nr. 51 (2000-2001) og Innstilling S. nr. 200 (2000-2001). Det har imidlertid vært lagt til grunn at Konkurransetilsynet skal vurdere de konkurransemessige sider ved oppkjøpene som gjennomføres her i landet etter konkurranseloven på vanlig måte, og at oppkjøp også eventuelt skulle skje ute. I Innstilling S. nr. 200 (2000-2001) heter det bl.a.:

"Flertallet (AP, SV og SP) peker på at vi har et felles nordisk kraftmarked og som forventes å bli sterkere tilknyttet det europeiske kraftmarked etter hvert. Flertallet mener derfor at fokusering på Statkrafts andel av den norske produksjonskapasitet er mindre relevant. Statkrafts oppkjøp i Norge vil bli vurdert av konkurransemyndighetene i hvert enkelt tilfelle."

Videre heter det:

"Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre mener at det i forbindelse med den omfattende restruktureringen som foregår av kraftnæringen i Norge, må avklares nærmere hvilken rolle Statkraft skal spille. Med økende internasjonal konkurranse er det naturlig å ha et handlekraftig kraftselskap av en viss størrelse. På den andre siden er selskapet i ferd med å få en dominerende posisjon i det norske markedet gjennom direkte og indirekte eierskap. Gjennomføres de ytterligere oppkjøp det er planer om, kan selskapet få en så sterk posisjon at dette kan undergrave fri konkurranse på det norske markedet. På denne bakgrunn forutsetter disse medlemmer at konkurransemyndigheten følger denne situasjonen nøye."

Jeg mener at konkurransemyndighetenes behandling av konkurransespørsmål på kraftmarkedsområdet har vært i full overensstemmelse med de synspunkter som Stortinget her har gitt uttrykk for.

I representanten Hedstrøms bakgrunnsomtale for lovforslaget, vises det til at Statkraft i dag blir stoppet av Konkurransetilsynet for videre oppkjøp i Norge, og har blitt pålagt å selge unna virksomheter før nyerverv godkjennes. Jeg antar at representanten Hedstrøm bl.a. har konkurransemyndighetenes behandling av Statkrafts oppkjøp av Trondheim Energiverk og deler av Agder Energi i tankene. Jeg vil knytte noen kommentarer til enkelte sider ved disse sakene som er relevante i forhold til representanten Hedstrøms forslag.

Det er etablert et nordisk kraftmarked. Ut fra dette kan en argumenter for at det ikke skulle være grunnlag for inngrep mot Statkrafts oppkjøp i henhold til Hedstrøms forslag til ny § 3-12, og heller ikke i forhold gjeldende rett, jf. mine kommentarer til forslaget, med mindre oppkjøpet også fører til en vesentlig konkurransebegrensning i det nordiske markedet. Imidlertid er det flaskehalser i overføringsnettet mellom de ulike deler av Norden. Disse flaskehalsene er virksomme (fulle) gjennomgående ca 1/4-1/3 av tiden. Konkurransetilsynet og departementet la derfor til grunn at det relevante marked for elektrisk kraft er Norden i situasjoner uten flaskehalser, mens de to delmarkedene i Norge (hhv. Sør-Norge og Midt- og Nord-Norge) er egne markeder i situasjoner med fulle flaskehalser. Konkurransemyndighetene kom til at Statkraft AS har en dominerende stilling i disse geografiske delmarkedene, og således i en ikke ubetydelig del av tiden har muligheter til å utnytte markedsmakt til skade for kundene. Dette var grunnlaget for at det ble stilt vilkår for Statkrafts erverv av Trondheim Energiverk og deler av Agder Energi. Slik jeg leser forslaget til representanten Hedstrøm, tilsier disse sider ved saken at den ikke hadde kommet inn under det unntaket som han foreslår i form av en ny § 3-12.

4. Konklusjon

Forslaget til ny § 3-12 i konkurranseloven gir ikke klarere føringer eller begrensninger med hensyn til når konkurransemyndighetene skal anvende bedriftservervsbestemmelsen i § 3-11 enn det som gjelder i dag. Lovforslaget inneholder også innbyrdes motstridende forutsetninger som gjør den foreslåtte bestemmelsen lite praktikabel. Jeg foreslår derfor at lovforslaget avvises.