Regjeringen foreslår en bestemmelse i gjeldsordningsloven
som klargjør at alle offentlige krav, med unntak for bøter,
kan nedsettes ved å godta et forslag til en frivillig gjeldsordning,
jf. forslaget til ny § 4-12 tredje ledd.
Utgangspunktet vil etter forslaget være at samtykke
kan gis av det organ som opptrer som kreditor for kravet og som
har meldt kravet i en gjeldsordning. For enkelte krav kan det være
hensiktsmessig å gjøre unntak fra dette. Dette
kan gjøres ved administrative retningslinjer eller lignende.
Det ligger derfor ikke noen begrensninger i forslaget med hensyn
til hvilket offentlig organ som i tilfelle kan samtykke til at kravet
omfattes av gjeldsordningen. Innvendingene Statens innkrevingssentral
hadde i høringsomgangen skulle dermed være ivaretatt.
Forslaget medfører ikke at offentlige organer pålegges
en handleplikt. Manglende samtykke til en frivillig ordning innebærer
imidlertid aksept av forslaget, jf. gjeldsordningsloven § 4-11
tredje ledd, jf. første ledd.
Med offentlige krav siktes det til statlige, kommunale og fylkeskommunale
krav av offentligrettslig karakter. Bestemmelsen er ikke ment å omfatte
krav det offentlige har som er av privatrettslig karakter. Ut over
kravene til forsvarlig økonomiforvaltning, antas det ikke å ligge
noen begrensninger i adgangen for offentlige organer til å samtykke
til en frivillig ordning for offentlige krav som er av privatrettslig
karakter. Bestemmelsen er heller ikke ment å fravike dekningsprivilegier
offentlige krav har og som følger av gjeldsordningsloven,
se gjeldsordningsloven § 4-8.
Når det gjelder nedsettelse av bøter som ledd
i en frivillig gjeldsordning, har Justisdepartementet uttalt følgende
i brev av 1. juli 2003 til Finansdepartementet:
"Særlige spørsmål oppstår
ved en frivillig gjeldsordning som kan innebære nedsettelse/ettergivelse
av bøter. Situasjonen er her annerledes enn ved tvungen gjeldsordning,
der nedsettelse skjer ved rettens kjennelse etter § 5-4,
og ikke ved samtykke fra kreditorene.
Vi antar at
ettergivelsen må anses som en form for benådning.
Kompetansen til å benåde bøter som er
ilagt ved dom, ligger hos Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 20,
og kan ikke delegeres. Heller ikke kan det ved lov gjøres
unntak fra kompetansereglene i Grunnloven § 20.
Ettergivelse av bøter ilagt ved dom som ledd i en frivillig
gjeldsordning må derfor trolig skje av Kongen i statsråd.
Vi antar at dette er en upraktisk fremgangsmåte i praksis.
Videre vil en slik fremgangsmåte kunne reise vanskelige
spørsmål som vi ikke har hatt anledning til å vurdere
nærmere i denne omgangen, for eksempel om forholdet til
den subsidiære fengselsstraffen. De beste grunner taler
derfor for at det i § 4-12 tredje ledd gjøres
unntak for bøter. Den prinsipielle forskjellen mellom bøter
og andre pengekrav kan også tale for et slikt unntak.
Situasjonen
er riktignok en noe annen for bøter ilagt ved forelegg
og ved forenklet forelegg. Siden disse bøtene ikke er ilagt
ved dom, omfattes de ikke av Kongens enekompetanse etter Grunnloven § 20.
I tillegg er det uttrykkelig regulert at henholdsvis "overordnet
påtalemyndighet" og "påtalemyndigheten" kan oppheve
et forelegg til gunst for den siktede, jf straffeprosessloven § 258,
vegtrafikkloven § 31 b, fritids- og småbåtloven § 42
og tolloven § 68. Fremgangsmåten ved
nedsettelse av boten som ledd i en gjeldsordning ville eventuelt
måtte være at påtalemyndigheten opphever
forelegget eller det forenklede forelegget og utferdiger et nytt
med en lavere bot. Men det kan reises spørsmål
ved hvor naturlig det er at påtalemyndigheten på denne
måte omgjør en ilagt straff av hensyn til den
bøtelagtes økonomi. Uansett vil det etter vårt
syn være uheldig om man i forhold til reglene om frivillig
gjeldsordning skulle sondre mellom bøter ilagt ved dom
på den ene siden og bøter ilagt ved forelegg eller
forenklet forelegg på den andre."
Finansdepartementet er enig i Justisdepartementets vurdering,
og Regjeringen foreslår at det gjøres unntak for
bøter uavhengig av hvordan de er ilagt.
Normalt vil offentlige kreditorer ikke kunne fravike en lovpålagt
plikt til å inndrive hele kravet uten at det foreligger
særskilt hjemmel. Manglende hjemmel har derfor i mange
tilfeller hindret offentlige kreditorer fra å kunne gi
samtykke til frivillige gjeldsordninger. Forslaget til ny § 4-12
tredje ledd innebærer at offentlige krav, med unntak av
bøter, kan nedsettes ved en frivillig gjeldsordning både
når dette strider mot annen lov, forskrift eller enkeltvedtak,
og når det ikke foreligger myndighet i særlovgivningen til å fravike
en lovpålagt plikt til å inndrive hele kravet.
Det kan reises tvil om slike beslutninger i noen tilfeller vil
kunne anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I brev av
1. juli 2003 fra Justisdepartementet uttales blant annet
følgende om denne problemstillingen:
"Det må antas at en rekke av de offentlige krav som
omfattes av lovforslaget, i sin tid ble fastsatt ved enkeltvedtak.
En beslutning fra kompetent offentlig myndighet (i dette tilfellet
det organ som opptrer som kreditor) om å akseptere at kravet
reduseres, vil derfor kunne være et enkeltvedtak etter
forvaltningsloven (fvl.) § 2 første ledd
bokstav b. Også der fastsettelse av kravet i sin tid ikke
var et enkeltvedtak - kravets størrelse fulgte f.eks. direkte
av en forskrift - vil en individuell korreksjon av kravet kunne
være et enkeltvedtak. Dette har iallfall betydning der
vedkommende myndighet gir uttrykkelig samtykke til forslaget til
gjeldsordning."
Regjeringen finner ikke gode grunner for at forvaltningslovens
saksbehandlingsregler vedrørende enkeltvedtak skal komme
til anvendelse i denne type saker der det offentlige, som en av
flere kreditorer, ser grunnlag for en frivillig gjeldsordning. Den
private parten vil være interessert i en slik nedsettelse,
og vil følgelig ikke ha samme behov for forvaltningslovens
rettssikkerhetsgarantier. Heller ikke avslag bør være
enkeltvedtak selv om rettssikkerhetshensyn gjør seg sterkt
gjeldende. Det passer best med gjeldsordningsprosessen at en da
beveger seg over til spørsmålet om tvungen gjeldsordning
og ikke avventer utfallet av en forvaltningsklage.
I forslaget til § 4-12 nytt tredje ledd tredje
punktum foreslås det på denne bakgrunn å presisere
at en avgjørelse om at et forslag til en frivillig gjeldsordning
skal godtas, ikke er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven.
Regjeringen mener at det av hensyn til en forsvarlig økonomiforvaltning,
kan være behov for å gi nærmere retningslinjer
for hvordan statlige, kommunale og fylkeskommunale forvaltningsorganer
skal behandle krav i forhold til gjeldsordninger. Økonomireglementet
for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, og
de tilhørende Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen
i staten, fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996
med endringer av 23. august 2001, inneholder bestemmelser
om hvordan statlige forvaltningsorganer skal følge opp inntektskrav.
Finansdepartementet vil vurdere å ta inn nærmere
retningslinjer for behandlingen av statlige krav i forhold til gjeldsordning
i det omtalte regelverket. Departementet antar at også kommuner
og fylkeskommuner kan ha behov for å gi tilsvarende regler
og retningslinjer. Departementet mener imidlertid at det ikke er
nødvendig å gi slike regler i forskrift.
Regjeringen antar at forslaget ikke vil få økonomiske
og administrative konsekvenser av betydning. De krav som i tilfelle
vil omfattes av en gjeldsordning og dermed ikke bli dekket fullt
ut, ville i de fleste tilfeller ikke fått full dekning
selv om kravet ble holdt utenfor en gjeldsordning.
Regjeringen foreslår at endringen trer i kraft straks.
Gjeldende rett og høring er nærmere omtalt
i proposisjonenes punkt 3 og 4.
Komiteen viser til at forslaget til
ny § 4-12 tredje ledd i gjeldsordningsloven er
en oppfølging av stortingsvedtak av 13. desember
2002 der Stortinget ba Regjeringen om innen 1. juni 2003 å komme
tilbake med et forslag til lovregler som gir offentlige kreditorer
hjemmel til å godta forslag til frivillig gjeldsordning.
Regjeringen foreslår at det gjøres unntak for
bøter. Komiteen er enig i dette og slutter
seg til Regjeringens forslag til nytt tredje ledd i § 4-12
i gjeldsordningsloven.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser ellers
til at i Innst. O. nr. 15 (2002-2003) om endringer i gjeldsordningsloven,
uttalte et flertall i finanskomiteen (Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet) følgende om
utgifter til underhold under gjeldsordning:
"Flertallet mener at ingen skyldner bør ha mindre å leve
av enn om lag 85 pst. av minstepensjon. Dette bør departementet
innarbeide i framtidige veiledende satser. "
30. juni 2003 sendte Barne- og familiedepartementet
ut et rundskriv (Rundskriv Q08/03) med veiledende satser
til livsopphold i saker etter gjeldsordningsloven. Flertallet vil
påpeke at de veiledende satsene ligger under det flertallet
på Stortinget anbefalte og at Regjeringen dermed ikke har
fulgt opp stortingsflertallets ønske. Flertallet står
fast på at satsene ikke bør være lavere
enn om lag 85 pst. av minstepensjon.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre viser til sin merknad i Innst. O.
nr. 15 (2002-2003) hvor disse medlemmer uttalte at
det ikke bør knyttes noen grense til minstepensjonen, men
at det skal foretas en individuell vurdering i de ulike sakene,
slik at beløpet skyldneren har til å leve av er
tilpasset lokale forhold, og at beløpet således
kan være større eller mindre enn 85 pst. av minstepensjonen.
Komiteen viser til at veiledende satser
for livsopphold under gjeldsordning er omtalt i St.prp. nr. 1 (2003-2004)
Barne- og familiedepartementet og at dette forholdet vil bli behandlet
i forbindelse med innstillingen fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen
til denne proposisjonen.
Partiene vil følge opp sine standpunkt til dette spørsmålet
i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet viser for øvrig
til at det er et selvstendig spørsmål hvorvidt
vedtak om et forslag til gjeldsordning skal regnes som enkeltvedtak
etter forvaltningsloven. Godtagelse av gjeldsordning vil neppe påklages
av de private parter gjeldsordningen omfatter.
Disse medlemmer vil imidlertid understreke at
den offentlige myndighet eller oppkrever av offentlige krav også kan
avslå et forslag til gjeldsordning. De private parters
rettsikkerhetsinteresser vil da være ivaretatt dersom forvaltningslovens
regler om enkeltvedtak og klageadgang gjøres gjeldende. Disse
medlemmer ser ikke sammenhengen i, og kan ikke slutte seg
til departementets anførsler om at "Det passer best" med
tvungen gjeldsordning fremfor alminnelig klageadgang etter forvaltningsloven
når offentlig myndighet eller oppkrever avslår å bidra
i frivillig gjeldsordning.
Disse medlemmer mener derfor, av rettssikkerhetshensyn,
at gjeldsordningsloven ikke bør inneholde den foreslåtte
særbestemmelse om unntak fra forvaltningslovens bestemmelser.
Tvert imot bør det særlig presiseres at avgjørelsen
om hvorvidt forslag til frivillig gjeldsordning skal godtas, regnes som
enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det vises her også til
Justisdepartementets brev av 1. juli 2003 om denne problemstillingen.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
"Vedtak til lov
om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen
gjeldsordning for privatpersoner
(gjeldsordningsloven)
I
I lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning
for privatpersoner (gjeldsordningsloven) gjøres følgende
endringer:
Ny § 4-12 tredje ledd skal lyde:
En offentlig myndighet eller oppkrever av offentlige krav
kan for andre krav enn bøter godta et forslag til gjeldsordning
uten hinder av bestemmelser i annen lov, forskrift eller enkeltvedtak.
Avgjørelsen av om forslaget skal godtas, regnes som enkeltvedtak
etter forvaltningsloven.
Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde
ledd.
II
Endringene trer i kraft straks."