I proposisjonen fremmer Samferdselsdepartementet forslag om enkelte
endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven).
Gjennom sin fortløpende forvaltning av luftfartsloven
har Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet erfart svakheter
ved luftfartsloven som skyldes endringer i luftfartssektoren eller øket
fokus på nye problemstillinger. Med tanke på å utbedre
disse svakhetene sendte Samferdselsdepartementet 7. juli
2003 ut et høringsbrev med forslag til endringer i luftfartsloven.
Høringen er nærmere omtalt i kapittel 2 i proposisjonen.
Proposisjonens kapittel 3 omhandler behovet for å presisere
luftfartsloven § 15-3 om delegasjon av myndighet
på luftfartens område til organer utenfor den
ordinære luftfartsforvaltningen (private rettssubjekter).
Etableringen av nye og mer spesialiserte luftfartsaktiviteter,
som for eksempel mikroflygning og ballongflygning, har foregått
i regi av private foreninger. Disse aktivitetene skiller seg fra
tradisjonell luftfart på en måte som gjør
det teknisk, kapasitetsmessig og kulturelt vanskelig for den ordinære
luftfartsforvaltningen å utføre tilsyn med disse
aktivitetene. I tillegg tyder forslag til nyere EU-lovgivning på at
private sakkyndige i fremtiden vil kunne bli tildelt myndighetsoppgaver
på områder som ligger utenfor det man hadde i
tankene da luftfartsloven i sin tid ble vedtatt.
I samme kapittel drøftes de nye delegasjonsspørsmålene
som oppstår som følge av at Luftfartsverket er
blitt omdannet til et eget heleid statlig aksjeselskap (Avinor AS).
Herunder gis det en kort omtale av forholdet til Oslo Lufthavn AS
(OSL).
Endelig gis det en kort omtale av behovet for å kunne
delegere luftfartsmyndighet til private sakkyndige.
Luftfartsloven inneholder både spesielle og generelle
hjemler for delegasjon til personer og organer utenfor den ordinære
luftfartsforvaltningen.
De viktigste spesielle hjemlene i denne sammenhengen finnes i § 4-2
annet ledd (besiktigelse av luftfartøy), § 4-3
annet ledd (fornyelse av luftdyktighetsbevis og miljødyktighetsbevis)
og § 5-2 (tilsyn med bemanning av luftfartøyer).
Disse spesialhjemlene favner til sammen en stor del av luftfartsmyndighetens
tilsynsoppgaver.
Den mest generelle delegasjonsbestemmelsen finnes i luftfartsloven § 15-3.
Etter lovens ordlyd er det ingen begrensninger med hensyn til hvem
det kan delegeres til, jf. uttrykket "andre". Ordlyden åpner derfor
for delegasjon til organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen.
Fremstillingen av gjeldende rett viser at ordlyden i luftfartsloven § 15-3
tilsynelatende åpner for delegasjon også til organer
utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen.
Luftfartsforvaltningens behov for kontroll med delegert myndighet
vil variere med arten av den myndigheten som er delegert. I høringsbrevet
skilte departementet mellom rent praktisk eller fysisk kontroll-
og tilsynsvirksomhet, myndighet til å vedta enkeltvedtak
og myndighet til å utforme og vedta forskrifter.
Utførelsen av praktisk-fysisk kontroll- og tilsynsoppgaver
bør i mange tilfeller kunne overlates til organer utenfor
den ordinære luftfartsforvaltningen. Eksempler på dette
er saksforberedende innsamling av informasjon som skjer på vegne
av luftfartsforvaltningen, for eksempel i form av sakkyndige rapporter.
I enkelte tilfeller bør også myndighet til å fatte enkeltvedtak
kunne delegeres til organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen.
Men i så fall er det viktig at kontroll kan skje gjennom
klagebehandling etter forvaltningslovens regler.
Departementet forutsatte i høringsbrevet at all delegasjon
av myndighet til organer utenfor den ordinære luftfartsforvaltningen
enten skal foretas eller godkjennes av departementet selv. Konkrete
delegasjonsbehov er drøftet nærmere omtalt i kapittel
3.1.1 i proposisjonen.
Departementets hovedinntrykk fra høringsuttalelsene
er at det er bred enighet om at det er behov for en klargjøring
av luftfartslovens generelle delegasjonsbestemmelse. Det ser også ut
til å være bred enighet om begrunnelsen for forslaget
og de prinsippene utformingen av forlaget til ny lovtekst er basert på.
Luftfartsloven har i dag ingen særskilte hjemler for
ivaretakelse av beredskapsbehov, i motsetning til hva som gjelder
for vegtransport, sjøtransport, jernbanetransport og telekommunikasjon.
På samme måte som andre samferdselssektorer, har
luftfarten det siste tiåret gjennomgått viktige strukturelle
endringer. For det første er skillet mellom myndighetsutøvelse
og eierskapet til infrastrukturen blitt stadig klarere. Omdanningen
av Luftfartsverket til et heleid statlig aksjeselskap (Avinor AS) kan
ses som et ledd i dette arbeidet.
Den andre hovedtrenden er dereguleringen av markedet for flytransporttjenester
innenfor EØS-området.
Endelig er internasjonaliseringen blitt ytterligere styrket gjennom
nye eierskapsallianser, driftssamarbeid og flyselskapenes stadig økende
antall flygninger internt i andre land enn der de er etablert (kabotasje).
Statens mulighet til å ivareta beredskapshensyn gjennom
styring av forvaltningsbedrifter og konsesjoner er blitt redusert.
For å bøte på dette foreslo departementet
i høringsbrevet at det føyes til en beredskapshjemmel
i luftfartsloven. Departementet mente at hjemmelen burde gjøre
det mulig å pålegge aktører innenfor
luftfarten beredskapsoppgaver både i fred, ved krise og
i krig.
I kapittel 4 i proposisjonen foreslås en beredskapsbestemmelse,
jf. lovutkastets § 15-9 Beredskap, som gjør
at beredskapsarbeidet innenfor luftfartssektoren vil få tilnærmet
samme rettslige grunnlag som det har innenfor de øvrige
sektorene Samferdselsdepartementet er ansvarlig for.
Bestemmelsen bør i prinsippet kunne brukes til å pålegge
enhver aktør innenfor luftfarten å yte bistand til
beredskap. De viktigste gruppene vil være eiere eller forvaltere
av lufthavner, ytere av flysikringstjenester og flyselskaper.
Departementet mente i høringsbrevet at loven bør
utformes som en hjemmelsbestemmelse som kan brukes til å gi
utfyllende forskrifter. Departementet mente videre at det er så vanskelig å overskue
alle mulige beredskapsbehov at loven bør inneholde en skjønnsmessig
vederlagsordning som gjør det mulig å nå frem
til konkret rimelige resultater.
Departementet mener den klare hovedregelen må være
at beredskapslovgivningen innenfor luftfarten bør forvaltes
sentralt. På den annen side er det ikke meningen at lovforslaget
skal føre til en omlegging av gjeldende praksis. Også i
fremtiden bør enkelte oppgaver kunne forvaltes på fylkesnivå.
I henhold til luftfartsloven § 7-24 kan departementet
gi forskrifter om adgangen til og ferdselen på landingsplasser
og om luftfartøyers opphold på disse. Videre kan
departementet gi forskrifter om at det skal foretas kontroll av
personer, reisegods og gods som befinner seg på landingsplasser
når hensynet til sikkerheten i luftfarten tilsier det,
jf. luftfartsloven § 7-25.
I kapittel 5 foreslår departementet en tilføyelse
i luftfartsloven § 7-24 som gjør det
klart at det kan stilles krav om vandel når det gis forskrifter
om utstedelse av adgangskort til personer som skal ha adgang til flyplassenes
avsperrede områder.
I luftfartsloven § 5-3 er det fastsatt at den
som skal gjøre tjeneste på luftfartøy
må oppfylle de vilkår departementet fastsetter
med hensyn til blant annet vandel. Det er ingen tilsvarende bestemmelse
i luftfartsloven for så vidt gjelder flygeledere.
På samme måte som det foreslås en
tilføyelse i § 7-24, foreslås
det en tilføyelse i luftfartsloven § 7-4
tredje ledd som gjør det klart at det kan stilles krav til
vandel når det utstedes adgangskort til flygeledere.
I henhold til luftfartsloven § 3-1 annet ledd
skal det for registreringer i luftfartøyregisteret betales
gebyr etter samme regler som for tinglysing og registrering i lov
om rettsgebyr kapittel 6. Gebyrene er i dag på 1 480
kroner for førstegangsregistrering av luftfartøy
og 1 850 kroner for registrering av pantobligasjon. Videre
er det et gebyr på 148 kroner for attesterte registerutskrifter,
mens slettelser i registeret er gratis.
Gebyrene for registrering av luftfartøy og pantobligasjoner
i luftfartøyregisteret er i dag knyttet opp til lov 17. desember
1982 nr. 86 om rettsgebyr (rettsgebyrloven), se luftfartsloven § 3-1.
Størrelsen på gebyrene står ikke i forhold
til arbeidsmengden som følger med registerforretningene.
Det er ofte behov for en del veiledning av partene, blant annet
kan det være problemer som oppstår i skjæringspunktet
mellom norsk og utenlandsk rett som fører til et stort
behov for rettledning.
I tråd med forutsetningen om at Luftfartstilsynet skal
bli en fullt ut selvfinansierende virksomhet, foreslo Samferdselsdepartementet
i høringsbrevet at luftfartsloven § 3-1
blir endret slik at gebyrene for registrering i luftfartøyregisteret
ikke lenger blir knyttet opp til rettsgebyrloven.
For å gjøre det mulig å løsrive
gebyrene for registrering i Norges luftfartøyregister fra
reglene i lov om rettsgebyr, foreslår således
departementet i kapittel 6 i proposisjonen en endring i luftfartsloven § 3-1
annet ledd. Endringen vil muliggjøre gebyrer som ligger
tettere opp mot de gebyrene som er vanlige ved registrering i tilsvarende
registre i våre naboland.
Når det gjelder nivået på gebyrene
til Luftfartstilsynet, vil disse bli sendt på vanlig høring
til de berørte parter og forskriften vil bli endelig fastsatt
av Samferdselsdepartementet. Flyselskapenes Landsforening viser
i høringsuttalelsen til at de tidligere har gitt uttrykk
for at de ikke er enig i behandlingen og mangelen på prinsipiell
drøfting i forbindelse med Stortingets behandling og vedtak
om fullfinansiering av Luftfartstilsynet.
I luftfartsloven kapittel XI om skadeserstatning og forsikring
er det i § 11-1 fastsatt at eieren av et luftfartøy
er uansett skyld ansvarlig for skade eller tap på tredjemann.
Etter § 11-2 skal det for fartøy som
brukes til luftfart foreligge godkjent forsikring til dekning av
erstatningsplikten i førstnevnte paragraf.
I luftfartsloven er det i § 11-2 tredje ledd
fastsatt at departementet kan gi nærmere forskrifter om
forsikring eller sikkerhetsstillelse, herunder om virkningen av
at forsikringen eller sikkerheten ikke holdes i kraft. Det er ikke
gitt forskrifter om virkningen av at forsikring eller sikkerhetsstillelse
ikke holdes i kraft.
I kapittel 7 i proposisjonen foreslås en tilføyelse i
luftfartsloven § 4-5 første ledd, som
gjør det klart at et luftdyktighetsbevis blir ugyldig når
luftfartøyet ikke er forsikret i henhold til bestemmelsene
i luftfartsloven.
Departementet antar at forslaget til endringer i luftfartsloven § 3-1
annet ledd vil ha minimale administrative konsekvenser. Luftfartstilsynet
krever også i dag gebyr for registreringer i Norges luftfartøyregister.
Det er kun forslag om å endre gebyrsatsene.
De nye satsene vil bli endelig fastsatt i forskrift som vil bli
sendt på høring til berørte parter. Forskriften
vil bli fastsatt av Samferdselsdepartementet.
Forslaget til endringer i luftfartsloven § 13-9
antas ikke i seg selv å få vesentlige økonomiske
eller administrative konsekvenser.
Forslaget til endring i § 15-3 antas ikke å gi merkbare økonomiske
konsekvenser, verken for luftfartsforvaltningen eller for berørte
private aktører.