1. Sammendrag

1.1 Innledning og sammendrag

Den nye loven skal styrke forutsetningene for at barnehagen kan gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud. Lovforslaget skal bidra til en ryddig ansvarsfordeling og stabile rammer i en barnehagesektor som nærmer seg full dekning. Den nye loven skal legge til rette for kommunalt handlingsrom og mangfold i tilbudet. Det er et overordnet mål at statlig regelverk rettet mot kommunesektoren i minst mulig grad legger bindinger på kommunens oppgaveløsning. Kommunen er tilført flere nye oppgaver som barnehagemyndighet og bør derfor også få ansvaret for å organisere oppgaveløsningen. Lovforslaget innebærer således en forenkling av eksisterende regelverk.

Barnehageloven er i dag en lov som hovedsakelig retter seg mot kommunen som barnehagemyndighet, mot den enkelte barnehageeier og mot brukerne. Loven har bestemmelser om barnehagens formål og innhold. Hensikten er å fastslå verdigrunnlaget og sik­re kvaliteten på barnehagenes innhold og arbeidsformer. Loven regulerer videre plikter og oppgaver for barnehagemyndigheten og for barnehageeierne. Med unntak av retten til prioritet ved opptak for barn med nedsatt funksjonsevne, inneholder ikke loven bestemmelser som gir individuelle rettigheter. Loven gir relativt detaljerte føringer på enkelte områder, som for eksempel personalets sammensetning og utdanning. På andre områder gir loven få standardkrav og åpner dermed for lokalt skjønn og handlingsrom.

Barnehageloven skal regulere en virksomhet der brukerne er de yngste medlemmene av samfunnet: barn under opplæringspliktig alder. Dette er ikke en brukergruppe som kan utøve brukerinnflytelse i vanlig forstand. Det er derfor nødvendig å stille særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for barna og er til beste for dem, jf. FNs barnekonvensjon. Prosedyrer for godkjenning av nye virksomheter, et hensiktsmessig system for tilsyn med eksisterende virksomheter og bestemmelser som sikrer kvalitet, må utformes med dette perspektivet for øye. Foreldre/foresatte og barna selv skal sikres innflytelse på utformingen av tilbudet.

Det er også viktig at barnehageloven er et hensiktsmessig redskap når barnehagemyndigheten utfører sine oppgaver. I flertallet av kommunene skal barnehagemyndigheten (dvs. kommunen selv) forholde seg både til barnehager som de eier selv og til barnehager som eies av private. Det er et mål at loven er et best mulig verktøy i utøvelsen av denne oppgaven.

Slike forhold som er nevnt ovenfor, utgjør noe av bakgrunnen for at det har vært nødvendig å foreta en gjennomgang av barnehageloven. Perspektivene er allerede behandlet i dagens lov, men det har vært nødvendig å underkaste dem en ny vurdering.

Barnehageloven må være i samsvar med FNs konvensjon om barnets rettigheter, som ble vedtatt av FN 20. november 1989 og Norges øvrige menneskerettighetsforpliktelser. Barnekonvensjonen ble inkorporert gjennom menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 ved lov 1. august 2003 nr. 86. Lovendringen trådte i kraft 1. oktober 2003. Inkorporasjon innebærer at barnekonvensjonen blir direkte anvendelig i norsk rett, og det er konvensjonens offisielle ordlyd, gjerne kalt dens "autentiske" tekst, som vil være avgjørende. Etter § 3 i menneskerettsloven skal barnekonvensjonen ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

Kvalitet har vært en rettesnor i arbeidet med den nye loven. En arbeidsgruppe nedsatt av departementet har vurdert hvordan kvaliteten i barnehagetilbudet kan sikres. Arbeidsgruppens anbefalinger har utgjort en viktig del av bakgrunnsmaterialet for lovforslaget.

Odelstingsproposisjonen redegjør for bakgrunnen for endringsforslagene og gir en kortfattet beskrivelse av barnehagesektoren i dag. Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et mål i flere år. Proposisjonen har derfor som utgangspunkt at ansvaret for finansieringen skal overføres til kommunene.

Dagens formålsbestemmelse i § 1 foreslås opprettholdt. Innholdsbestemmelsen foreslås utvidet til å inneholde bestemmelser som bygger på overordnede samfunnsmål i vårt demokratiske samfunn, og som fastslår at barnehagen skal ta hensyn til barns ulike forutsetninger, som alder, kjønn, funksjonsnivå og sosial, etnisk og kulturell bakgrunn - herunder samiske barns språk og kultur. Barnehagen skal gi barn omsorg og oppdragelse og muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser. Barnehagen skal i nær forståelse med barnas hjem bistå hjemmene i omsorgen og oppdragelsen av barnet, og skal på denne måten bidra til å legge grunnlaget for livslang læring og aktiv deltakelse i et demokratisk samfunn. Innholdsbestemmelsen fastsetter overordnede bestemmelser om innholdet, samtidig som det gis muligheter for lokal tilpasning og variasjon. Formidling av verdier og kultur står i sentrum, og barnas egen kulturskaping, glede og mestring skal finne sted i det fellesskapet som barnehagen utgjør. Departementet skal fortsatt fastsette rammeplanen for barnehagene.

I kapittel II i lovforslaget, Barns og foreldres medvirkning, foreslås det en ny bestemmelse som skal gi barn rett til medvirkning i barnehagen. Forslaget innebærer at prinsippet om barns rett til medvirkning i FNs barnekonvensjon synliggjøres i barnehageloven. Departementet foreslår at dagens regler om foreldremedvirkning, i form av foreldreråd og samarbeidsutvalg, videreføres. Ordningene er vel innarbeidet og er med på å sikre samarbeid, kvalitet og brukerinnflytelse.

Kapittel III, Godkjenningsplikt og oppgavefordeling, omhandler godkjenningsplikten og det ansvar barnehageeieren, kommunen og fylkesmannen må ivareta. Departementet foreslår å skjerpe godkjenningsplikten, slik at det ikke skal være tvil om at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet av barnehagelovens bestemmelser. Departementet ønsker at alle relevante ansvarsnivå skal spesifiseres i loven. En klar ansvarsplassering vil etter departementets oppfatning gjøre loven mer anvendelig. Det foreslås en ny bestemmelse som klargjør barnehageeiers ansvar etter barnehageloven. I den nye bestemmelsen pålegges barnehageeier ansvaret for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk, at det framlegges regnskapsdata og tjenestedata, at kommunen får den informasjon som er nødvendig for å føre kontantstøtteregister og at det fastsettes vedtekter.

Departementet foreslår ingen vesentlige endringer i kommunens oppgaver. For å gjøre loven lettere tilgjengelig, foreslås det dog enkelte redaksjonelle endringer. Det fastslås at kommunen som lokal barnehagemyndighet skal påse at alle barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunens plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser, foreslås videreført. Det er naturlig å regulere enkelte av kommunens oppgaver som barnehagemyndighet særskilt og mer utfyllende i egne bestemmelser. Departementet foreslår derfor et kortfattet kapittel IV, med fokus på barnehagemyndighetens generelle oppgaver. Kommunen skal etter forslaget § 10 avgjøre søknader om godkjenning etter en helhetlig vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. § 1 og 2. Kommunens plikt til å føre tilsyn og til å sørge for en samordnet opptaksprosess, foreslås videreført uendret. Det samme gjelder dagens regel om offentlige tilskudd til private barnehager. Hjemmelen for fastsettelse av forskrifter om foreldrebetaling videreføres også. Bestemmelsen om rett til prioritet ved opptak foreslås utvidet til også å gjelde barn det er fattet vedtak om etter barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd. Det foreslås innført en hjemmel for Kongen til å gi forskrifter om behandling av søknader om opptak i barnehage.

Fylkesmannens tilsynskompetanse foreslås endret. Departementet foreslår at fylkesmannen ikke lenger skal føre tilsyn med den enkelte barnehage. I stedet bør fylkesmannen gis kompetanse til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet, dvs. et forvaltningstilsyn. Fylkesmannens oppgaver som klageinstans foreslås videreført.

Lovens kapittel V, Personalet, skal ivareta en faglig forsvarlig bemanning i barnehagene. Personalets kvalifikasjoner er en kritisk nøkkelfaktor for å sik­re kvaliteten på tjenestetilbudet. Lovforslaget skal blant annet legge til rette for kommunalt handlingsrom. Departementet finner at nasjonale standarder vedrørende det pedagogiske personalet vil gi størst forutsigbarhet for brukere og eiere. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for saksbehandling, godkjenning og tilsyn. For barnehagens styrer foreslås det derfor å videreføre dagens krav om førskolelærerutdanning. I tillegg åpnes det for andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. For det øvrige personalet foreslås det fortsatt krav om førskolelærerutdanning for pedagogisk leder og at pedagognormen videreføres.

Lovens kapittel VI, Forskjellige bestemmelser, viderefører gjeldende regler om taushetsplikt, opplysningsplikt overfor sosialtjenesten og barneverntjenesten, øvingsopplæring samt helsekontroll for barn og personale. I kapittel VII, Ikrafttredelse og endringer i andre lover, foreslås det at gjeldende barnehagelov oppheves når den nye loven trer i kraft.

Departementet ser behovet for fortsatt å gi forskrifter om familiebarnehager, om dispensasjon fra utdanningskravet, om pedagogisk bemanning, om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd, om foreldrebetaling, om politiattest og om rammeplan. Departementet tar ikke sikte på å gi forskrifter om foreldreråd og samarbeidsutvalg. Det foreslås nye forskriftshjemler for innhenting av opplysninger om regnskapsdata og tjenestedata, om overgangsregler, om føring av kontantstøtteregister, om saksbehandlingsregler for opptak og om godkjenning av utenlandske utdanninger.

1.2 Full behovsdekning og finansiering

Sektoren er ennå ikke ferdig utbygd. Målet er at alle familier som ønsker det skal få et barnehagetilbud til sine barn.

Regjeringens mål er at sektoren skal være fullt utbygd i løpet av 2006, jf. St.prp. nr.1 (2004-2005).

I forbindelse med kommunalkomiteens behandling av kommuneproposisjonen for 2004, Innst. S. nr. 259 (2002-2003), ble det flertall på Stortinget for overgang til rammefinansiering av barnehagesektoren.

Regjeringen har kommet nærmere inn på dette i kommuneproposisjonen for 2006.

1.3 Lovens kapittel I: Barnehagens formål og innhold

1.3.1 Innledning

Det foreslås enkelte endringer i lovens kapittel I Barnehagens formål og innhold. Gjeldende formålsbestemmelse i § 1 foreslås videreført. Innholdsbestemmelsen § 2 foreslås utvidet. Gjeldende § 3 Barnehagens utforming foreslås ikke videreført. Forslaget til ny innholdsbestemmelse stiller et sett med krav til barnehagens lokaler og uteområder, og disse vil være sentrale vurderingskriterier når kommunen skal avgjøre søknader om godkjenning av barnehager, jf. lovforslaget § 10. Bestemmelsen er drøftet nærmere i proposisjonens kapittel 8.

1.3.2 Formål

1.3.2.1 Departementets vurdering etter høringen

Det store flertallet av høringsinstansene har ikke særskilt kommentert forslaget om å videreføre dagens formålsbestemmelse uendret.

Barne- og familiedepartementet finner det naturlig og riktig at barnehagen og grunnskolen bygger på samme verdigrunnlag. De aller fleste barn som begynner på skolen har barnehageerfaring. Verdimessig bør det derfor gå en klar linje fra barnehagen til skolen. En slik kontinuitet på dette området vil gi størst trygghet og forutsigbarhet for både barn og foreldre. Den kristne tradisjonen er en viktig del av norsk og europeisk kultur og historie. En innføring i denne tradisjonen åpner perspektiver og skaper sammenhenger som er avgjørende for å kunne orientere seg i det norske samfunnet. Kjennskap til den kristne tro og tradisjon gir barna et viktig grunnlag for å forstå normer og verdier og også litteratur og kunst.

Eiere av private barnehager kan fortsatt bestemme at den kristne formålsbestemmelsen ikke skal gjelde. Barnehagen kan da drives uten bestemmelser om verdigrunnlag, eller barnehageeieren kan vedtektsfeste et annet livssynsformål enn det kristne.

Departementet gjennomgår nå rammeplanen for barnehagene med sikte på å fastsette en revidert plan når den nye barnehageloven trer i kraft. Formålsbestemmelsen i barnehageloven må fortolkes og anvendes slik at den ikke strider mot de konvensjoner som er inkorporert i menneskerettsloven 21. mai 1999 nr. 30 § 2, jf. § 3.

1.3.3 Barnehagens innhold

1.3.3.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at høringsinstansene i all hovedsak støtter forslaget om utvidet innholdsbestemmelse. Departementet vil på den bakgrunn - med enkelte modifikasjoner - fremme det forslaget som ble omtalt i høringsutkastet.

Innholdsbestemmelsen skal, sammen med formålsbestemmelsen og bestemmelsene om barnehagens personale, gi en tydelig lovfesting av barnehagens samfunnsmandat og kvalitet. Departementet foreslår derfor en utvidelse og presisering av innholdsbestemmelsen. Det foreslås ingen grunnleggende endringer i barnehagens innhold i forhold til dagens praksis. For å tydeliggjøre hva barnehagen skal tilby og hva brukerne kan forvente, foreslås det imidlertid at flere elementer fra rammeplanens føringer flyttes til innholdsbestemmelsen. På den måten får Stortinget fastsatt overordnede bestemmelser om barnehagens innhold, samtidig som kommuner og barnehager bevarer friheten til å velge innhold innenfor de grenser som gis i rammeplanen. Dermed tar samfunnet et overordnet ansvar for barnehagens innhold, uten at muligheter for lokal tilpasning og variasjon går til spille.

Tilpasningen må også skje i forhold til det enkelte barn. Departementet foreslår at plikten til å støtte og ta hensyn til det enkelte barn og dets individuelle forutsetninger presiseres tydelig i innholdsbestemmelsen. Departementet foreslår derfor at det i innholdsbestemmelsen eksplisitt framgår at barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn.

Departementet mener at den samiske urbefolkningens rettigheter bør framheves særskilt. Etter § 7 i gjeldende barnehagelov skal barnehager for samiske barn i samiske distrikt bygge på samisk språk og kultur. Dette kravet foreslås videreført. I tillegg mener departementet, som omtalt i høringsutkastet, at foreldre til samiske barn i øvrige norske barnehager skal ha rett til å kunne forvente at barnehagens ansatte har kjennskap til og legger vekt på at også den samiske kulturen skal være en del av det samlede innholdet. Departementet foreslår at det under leddet i innholdsbestemmelsen som omhandler individuell tilpasning, presiseres at barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur.

Departementet har vurdert de synspunkter som er kommet med hensyn til barnehagens rolle i forhold til barnas danningsprosess. Begrepet danning brukes i teorien blant annet i betydningen av å få en ballast av viten, innsikt, selvinnsikt og evne til etisk vurdering og handling. Forslaget til ny innholdsbestemmelse er allerede omfattende, og departementet viker noe tilbake fra å introdusere også begrepet danning i innholdsbestemmelsen. Departementet vil imidlertid foreslå at barnehagens rolle i forhold til barnets utvikling stadfestes. Dette begrepet er selvforklarende.

Barnehagen bør være et sted som bidrar til at barn kan erverve kunnskaper, holdninger og vaner som fremmer en god helse. Barnehagen er en sentral arena for ivaretakelsen av helsen til barn i førskolealder og hvor forebyggende arbeid kan få stor betydning. Det må legges til rette for at de helsemessige gode valgene blir de enkle valgene. Departementet foreslår å synliggjøre barnehagens rolle i forhold til å fremme barnas helse, ved at dette blir tilføyd i lovforslaget § 2 tredje ledd om hvilke formål omsorg, oppdragelse og læring i barnehagen skal fremme.

Departementet skal i henhold til lovforslaget fortsatt fastsette rammeplanen, og barnehagens eier kan tilpasse rammeplanen til lokale forhold. Med utgangspunkt i rammeplan for barnehagen, skal samarbeidsutvalget for hver barnehage deretter fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten.

Rammeplanen skal ha status som forskrift og skal utdype lovens bestemmelser om formål, innhold og barns og foreldres medvirkning. Rammeplanen skal være et redskap for barnehagens ansatte og et grunnlag for myndighetenes tilsynsvirksomhet. De krav til barnehagens virksomhet som vil måtte følge av forslaget til ny og utvidet innholdsbestemmelse, vil derfor bli konkretisert og utdypet nærmere i den reviderte rammeplanen.

1.4 Lovens kapittel II: Barns og foreldres medvirkning

1.4.1 Innledning

Lovens kapittel II, Barns og foreldres medvirkning, foreslås utvidet i forhold til gjeldende kapittel II, Foreldremedvirkning. Det foreslås en ny bestemmelse som skal gi barn rett til medvirkning i barnehagen. Departementet foreslår at gjeldende regler om foreldremedvirkning, i form av Foreldreråd og samarbeidsutvalg, videreføres i § 4, mens forskriftene oppheves. Bestemmelsen om Felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole § 5 foreslås videreført med det samme innhold. Innholdet i § 6 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11 foreslås ikke videreført i den nye loven.

1.4.2 Barns rett til medvirkning

1.4.2.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg den brede støtten til forslaget om å nedfelle barns rett til medvirkning i barnehageloven og vil derfor foreslå en egen bestemmelse om dette.

Departementet er enig i høringsuttalelsenes generelle vurderinger av lovforslaget § 3. Barn skal ha rett til å bli hørt, men de voksne har ansvaret. Barna skal ikke overlates et ansvar de ikke er rustet til å ta. Barns rett til medvirkning krever kompetente voksne som har gode og oppdaterte kunnskaper om og respekt for barn.

1.4.3 Eierstyre opprettet etter kommuneloven § 11

1.4.3.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg støtten til forslaget om ikke å videreføre § 6. Bestemmelsen sikrer foreldre medvirkning i eierstyrer oppnevnt etter kommuneloven. Departementet har tiltro til at kommunene vil ivareta foreldrenes interesser og tilby dem plass i eierstyrene i den grad de finner det nødvendig. Innholdet i dagens § 6 foreslås derfor ikke videreført.

1.4.4 Foreldreråd og samarbeidsutvalg

1.4.4.1 Departementets vurdering etter høringen

Etter departementets vurdering er det fortsatt nødvendig å sikre foreldrenes rett til medvirkning i tråd med FNs barnekonvensjon artikkel 5 om foreldrenes ansvar for oppdragelsen. Krav om nært samarbeid mellom barnehage og foreldre har vært nedfelt i formålsparagrafen siden den første barnehageloven kom i 1975. Godt og tett samarbeid med barnas hjem er en vesentlig kvalitet ved norske barnehager. Den daglige kontakten er selvfølgelig det viktigste, men formelle samarbeidsorganer er med på å sikre foreldrene som gruppe reell innflytelse på barnehagens drift. Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen om foreldreråd og samarbeidsutvalg videreføres i den nye loven.

Departementet slutter seg til Fylkesmannen i Oslo og Akershus angående presiseringen av at det er foreldrene/de foresatte til alle barna i barnehagen som utgjør foreldrerådet. Presiseringen er nødvendig for å tydeliggjøre at dette ikke er et valgt råd.

Departementet har av lovtekniske grunner foretatt følgende tilføyelse i utkastet § 4 annet ledd: "Er det i forskrift etter § 15 satt maksimalgrense for foreldrebetaling, kan bare foreldrerådet samtykke i foreldrebetaling ut over dette". Denne unntaksregelen står også i forskriften om foreldrebetaling i barnehager fastsatt ved kgl.res. 23. april 2004 med hjemmel i barnehageloven § 15a og 4 fjerde ledd. Departementet har foretatt denne tilføyelsen for å sikre kravet til foreldrerådets samtykke i lov. Departementet vil i forskriften for foreldrebetaling vurdere å gi nærmere regler vedrørende saksbehandlingen i foreldrerådet på dette punkt.

De øvrige rettighetene hjemlet i forskriftene finner ikke departementet grunn til å videreføre i lov. Departementet finner det naturlig at samarbeidsutvalget fremdeles vil måtte få seg forelagt alle saker som kan falle inn under innhold, virksomhet og forholdet mellom foreldre og barnehage. Departementet finner det videre naturlig at dersom barnehagen ikke drives innenfor de rammene som settes av lover, forskrifter og barnehagens vedtekter, skal samarbeidsutvalget påpeke dette overfor eier. Samarbeidsutvalget vil også kunne melde fra til tilsynsmyndigheten dersom barnehagen etter samarbeidsutvalgets oppfatning drives ulovlig. Det vil fremdeles i de aller fleste tilfeller være den korrekte framgangsmåten at samarbeidsutvalget henvender seg til eier før tilsynsmyndigheten kontaktes.

1.5 Lovens kapittel III: Godkjenningsplikt og oppgavefordeling

1.5.1 Innledning

Lovens kapittel III omhandler godkjenningsplikten og de oppgaver barnehageeieren, kommunen og fylkesmannen må ivareta. Kapitlet samler bestemmelsene som regulerer ansvarsnivåene i barnehagesektoren. Departementet ønsker at alle relevante ansvarsnivåer skal spesifiseres i loven. En klar ansvarsplassering vil etter departementets oppfatning gjøre loven mer anvendelig. Departementet foreslår å skjerpe godkjenningsplikten, slik at det ikke skal være tvil om at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet av barnehagelovens bestemmelser. Det foreslås en ny bestemmelse som klargjør barnehageeierens ansvar. I den nye bestemmelsen pålegges barnehageeieren ansvaret for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk, at det framlegges regnskapsdata og tjenestedata, at kommunen får den informasjon som er nødvendig for å føre kontantstøtteregisteret og at det fastsettes vedtekter. Videre klargjøres kommunens ansvar som barnehagemyndighet. Kapitlet omhandler også fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Kommunens generelle oppgaver som barnehagemyndighet reguleres nærmere i lovutkastet kapittel IV, proposisjonens kapittel 8.

1.5.2 Godkjenningsplikt

1.5.2.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet ser behovet for å kontrollere omfattende barnepassordninger hvor mange barn oppholder seg mange timer i uken. Ordningene har et institusjonspreg som klart tilsier at de bør være godkjent etter barnehageloven. Barnas sikkerhet og velferd kan komme i fare dersom slike tiltak ikke drives innenfor lovens rammer. Det har forekommet alvorlige ulykker i barnepassordninger hvor bemanningen ikke har vært i samsvar med antall barn som oppholder seg der. Videre kan lokalene være dårlig egnet til heldagsopphold for barn. Når korttidstilbud utvides til å bli et heldagstilbud, kan det bli et problem at inneareal, sanitære og hygienemessige forhold verken er dimensjonert eller tilrettelagt for slik type virksomhet. Denne formen for utvikling er uheldig og kan virke negativt for både barna og de ansatte. Selv om forskrift om miljørettet helsevern vil stille en del helsemessige og psykososiale krav, mener departementet at dette ikke er tilstrekkelig i forhold til virksomheter som tilbyr heldagsplasser til mange barn. Barn bør ikke være i institusjonspregede heldagstilbud uten pedagogisk forsvarlige rammer. Store barnepassvirksomheter bør drive innenfor barnehagelovens rammer, med den lovpålagte kvalitetssikring og de krav til pedagogisk innhold og personale dette innebærer.

Departementet har fått bred tilslutning til forslaget om å skjerpe vilkåret i bokstav a, slik at virksomheten skal være godkjenningspliktig når ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer. Departementet opprettholder forslaget om å skjerpe vilkåret. Dette vil innebære en endring i forhold til dagens krav om at flertallet av barna har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer.

Departementet ønsker ikke å senke kravet til antall timer ukentlig oppholdstid for at virksomheten skal være godkjenningspliktig. Det ville ha ført til at ordinære barneparker måtte søke om godkjenning som barnehage. Tradisjonelle barneparker gir et korttids leketilbud til barn. Det er etter departementets oppfatning ikke nødvendig å stille krav til pedagogisk ledelse og innhold i dette tilbudet.

Den foreslåtte endringen vil sikre at virksomheter med et klart institusjonspreg vil omfattes av godkjenningsplikten.

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om også vilkåret i bokstav b om antall barn som er til stede samtidig, burde endres. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker at også dette vilkåret skjerpes. Departementet mener likevel at den foreslåtte endringen i bokstav a er tilstrekkelig til å favne institusjonspreget virksomhet. Etter departementets oppfatning blir godkjenningsplikten for omfattende dersom begge vilkår endres. Etter forslaget vil virksomheter med inntil ni barn ikke være godkjenningspliktige. Noen høringsinstanser mener at dagmammavirksomheter med opptil ni barn i visse tilfeller kan være uheldig. Departementet er enig i dette, men legger likevel vekt på behovet for at foreldre eller andre i en viss utstrekning kan organisere pass av barn uten at dette krever formell godkjenning etter barnehageloven.

Departementet har vurdert om dagmammaer og barneparker bør omfattes av barnehageloven. Dagmammavirksomhet er en privat barnepassordning som i utgangspunktet ikke har et institusjonspreg. Dagmammaene passer barna i sine egne hjem - i en privat atmosfære. Departementet finner at slike ordninger ikke behøver å underlegges barnehagemyndighetens kontroll, og viser til det som er nevnt over med hensyn til foreldres valgmulighet.

De tradisjonelle barneparkene godkjennes ikke etter barnehageloven. Barneparkene er ment å være et korttids utendørs tilbud om lek, med en åpningstid på inntil fire timer per dag, det vil si 20 timer ukentlig. Det stilles ikke krav til pedagogisk kvalitet og lignende. Departementet foreslår ingen endringer her.

Departementet vil bemerke at selv om en virksomhet ikke er godkjenningspliktig etter barnehageloven, kan den ofte være godkjenningspliktig etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler fastsatt 1. desember 1995. En rekke virksomheter kommer inn under anvendelsesområdet for forskriften, og den stiller blant annet helsefaglige krav til virksomhetene.

1.5.3 Oppgaver og plikter for barnehageeieren

1.5.3.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg den brede støtten og opprettholder forslaget til § 7 Barnehageeierens ansvar. Departementet har merket seg at noen få høringsinstanser ønsker å videreføre opplistingen av hva vedtektene skal inneholde. Opplistingen i gjeldende § 15 Vedtekter inneholder relevante punkter som departementet mener dekkes av bestemmelsen om at vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen. Departementet legger til grunn at vedtektene fortsatt vil inneholde de samme opplysningene som nå, men anser en detaljregulering som unødvendig. Barnehageeierens fastsettelse av leke- og oppholdsareal per barn, dvs. barnehagens norm for arealutnytting, vil typisk være et forhold som er av betydning for foreldrene og som således må framgå av vedtektene. Det samme gjelder dagens krav om at eventuelle vilkår stilt av kommunen for kommunal støtte skal framgå av vedtektene, og at vedtektene skal henvise til eller gjengi den dokumentasjon barnehagen har for barnehagens internkontrollsystem. Av hensyn til barnehageeieren og foreldrene, inntas enkelte av dagens elementer som en eksemplifisering. Listen er ikke uttømmende. Kommunen vil som før måtte få seg forelagt utkast til vedtekter i forbindelse med behandlingen av søknad om godkjenning. Departementet forutsetter at lovendringen ikke vil medføre noen realitetsendring eller endring i praksis knyttet til kravet om vedtekter, men kun er en regelforenkling. Departementet tar sikte på å utdype og videreføre eksemplene i veiledningsmateriale.

Når det gjelder kravet om registrering av godkjente virksomheter i Enhetsregisteret, jf. gjeldende § 12 annet ledd, vil departementet av redaksjonelle hensyn foreslå dette inntatt i § 7 siste ledd. Endringen er gjort for å markere at det er eierens ansvar å registrere virksomheten.

1.5.4 Kommunens ansvar som barnehage­myndighet

1.5.4.1 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet foreslo få endringer i kommunenes oppgaver som barnehagemyndighet. Departementet foreslo imidlertid enkelte redaksjonelle endringer i loven for å gjøre den lettere tilgjengelig for brukerne.

Bestemmelsene som regulerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet er i dag spredt i ulike deler av lovverket. Kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet følger indirekte av loven § 7 som legger ansvaret for utbygging og drift av barnehager til kommunen. Departementet foreslo derfor at kommunens rolle som barnehagemyndighet omtales direkte og mer samlet i loven.

Departementet foreslo at kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet hjemles i ny § 8 i lovutkastet.

Departementet mente det var viktig at kommunens oppgaver som barnehagemyndighet tydeliggjøres i loven. Videre mente departementet at en direkte og klar hjemmel for kommunens myndighetsrolle vil gjøre loven lettere tilgjengelig for brukerne og at ansvarsforholdene i sektoren vil klargjøres.

Departementet foreslo at bestemmelsen om kommunens ansvar uttrykkelig fastslår at kommunen er lokal barnehagemyndighet og at kommunen skal sik­re at barnehagene drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk.

Departementet foreslo en videreføring av kommunens ansvar for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder.

1.5.4.2 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har fått bred støtte til utkastet § 8 Kommunens ansvar. Departementet fremmer derfor forslaget § 8 første til fjerde ledd uendret i proposisjonen. Det foreslås her kun en redaksjonell endring i første ledd: "(...) i samsvar med gjeldende lover og regelverk" endres til: "(...) i samsvar med gjeldende regelverk." Departementet foreslår å flytte kommunens veiledningsplikt fra utkastet § 16 til § 8 første ledd. Endringen er gjort for å markere at veiledning er noe annet enn tilsyn. Endringen er redaksjonell og innebærer ingen realitetsendring.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser mener reglene om kontantstøtte ikke hører hjemme i barnehageloven. Departementet opprettholder likevel forslagene som ble fremmet i høringsnotatet. Kommunens register brukes av trygdekontoret til kontroll av stønadsmottakernes opplysninger om avtalt oppholdstid i barnehage. Registerføringen er nødvendig for å kunne kontrollere opplysninger ved beregning og utbetaling av kontantstøtte. Hensikten er å sikre korrekt utbetaling av kontantstøtte.

Departementet finner ikke grunnlag for å fremme forslag om individuell rett til barnehageplass. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om lovfestet rett til barnehageplass når målet om full barnehagedekning er nådd.

Departementet mener det er viktig å bidra til at samiske barn får oppleve sin kultur og bevare og utvikle sitt språk, og at dette bør gjelde uansett hvor i landet de bor. I samiske barnehager er det en forutsetning at det er personale som kjenner samisk språk og kultur. I øvrige barnehager der det er samiske barn, skal innholdet i barnehagetilbudet til disse barna tilpasses deres samiske bakgrunn. Med dette menes at samiske barn og foreldre har rett til å forvente at barnehagens ansatte har kjennskap til og legger vekt på at også den samiske kulturen skal være en del av barnehagens innhold. Departementet mener ikke at det skal være samisktalende personale i den enkelte norske barnehage der det går samiske barn, men forutsetter at det så langt som praktisk mulig, legges til rette for at barna også kan få møte sin samiske kultur og sitt samiske språk i en egnet form.

Departementet foreslår en presisering av kommunens ansvar i § 8 tredje ledd når det gjelder samiske barn.

Departementet har funnet det hensiktsmessig å videreføre rett til innsyn som femte ledd til § 8 når det gjelder kommunens innsynsrett og i § 9 for så vidt gjelder fylkesmannens innsynsrett. Endringene er redaksjonelle og innebærer ingen realitetsendring.

Departementet har funnet det nødvendig å videreføre bestemmelsen i gjeldende § 8 siste ledd om at kommunen forvalter tilskuddene til private barnehager i kommunen. Hjemmelen er nødvendig så lenge rammefinansiering av barnehagesektoren ikke er gjennomført.

1.5.5 Fylkesmannens ansvar

1.5.5.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg den brede støtten fra høringsinstansene og opprettholder forslaget om å innføre en hjemmel i barnehageloven for statlig tilsyn med kommunens rolle som barnehagemyndighet. Tilsynet med kommunen vil utøves av fylkesmannen. Departementet har merket seg høringsinstansenes tilbakemeldinger om at tilsynsoppgavene og rollene er tydeligere beskrevet og bedre avklart i lovutkastet enn i gjeldende lov. Forslaget innebærer at barnehagesektoren blir likestilt med andre sektorer der fylkesmannen fører tilsyn, som barnevern-, utdanning- og sosialsektor.

I høringsnotatet framgikk det at departementet etter en totalvurdering var kommet til at valg av tilsynsmetode ikke burde lovfestes. De få høringsinstansene som har uttalt seg om temaet, er i hovedsak enige i departementets forslag. Departementet opprettholder forslaget, som innebærer at fylkesmannen selv avgjør hvordan tilsynet skal utøves.

I forhold til omfanget av tilsynet og tilsynets reaksjoner, opprettholder departementet forslaget om kun å fremme en generell hjemmel for statlig tilsyn i barnehageloven. Departementet opprettholder videre forslaget om at tilsynet bør være dialogbasert og støttende - selv om noen få høringsinstanser mener at det er behov for ytterligere reaksjonsmidler. Departementet har merket seg uttalelsen fra Fylkesmannen i Rogaland, som mener det er viktig at barnehageloven gir hjemmel for samme kompetanse og reaksjonssy­stem som for annet statlig tilsyn med kommunene. Tilsynet med barnehagene og reaksjonssystemet i barnehageloven bør ses i sammenheng med det som blir utfallet av den videre behandlingen av NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Reg­lene om tilsyn kan derfor bli endret som følge av regjeringens behandling av denne utredningen.

Departementet ser at det kan argumenteres mot forslaget om å oppheve fylkesmannens kompetanse til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at innføring av statlig tilsyn med barnehagemyndigheten vil overflødiggjøre behovet for tilsynet med den enkelte virksomhet. De høringsinstansene som er positive til forslaget, framhever at det er hensiktsmessig og tidsriktig, og at det vil gi fylkesmannen et mer samlet og oversiktlig tilsyn med barnehagesektoren på lik linje med andre fagområder og sektorer. De høringsinstanser som er i mot forslaget, framhever at rettssikkerheten til brukerne ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt og påpeker utfordringene med hensyn til kommunens dobbeltrolle. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon viser til at tilsyn og klagemuligheter er viktig for barn med særskilte behov og deres foreldre, og at fylkesmannens tilsyn med den enkelte barnehage fungerer som en uformell klageordning for foreldre. Departementet har merket seg innvendingene, men mener likevel at det statlige tilsynet vil ivareta dette forholdet. Departementet vil bemerke at foreldre fremdeles kan henvende seg til fylkesmannen om forhold i en barnehage. Fylkesmannen kan deretter kontakte kommunen. Dersom fylkesmannen finner det nødvendig, kan det gjennomføres et tilsyn med kommunen for å klarlegge hvordan kommunen oppfyller sin lokale tilsynsplikt. I tillegg vil fylkesmannen fremdeles være klageinstans for kommunale tilsynsvedtak som eiere av private barnehager har innklaget til fylkesmannen.

Etter en helhetsvurdering kom departementet i høringsnotatet fram til at ordningene med egenkontroll i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 23 og 77 var tilstrekkelig i forhold til internkontrollplikt. Flere høringsinstanser har imidlertid uttrykt behov for en egen hjemmel om internkontrollplikt for kommunen i barnehageloven, ut fra antakelsen om at internkontroll vil gjøre tilsynet mer systematisert både for tilsynsmyndigheten og kommunen selv. Departementet har likevel kommet til at egenkontrollen som er hjemlet i kommuneloven er tilstrekkelig.

Departementet har merket seg innspillene fra noen høringsinstanser om behovet for å klargjøre fylkesmannens innsynsrett. På denne bakgrunn foreslår departementet et nytt tredje ledd i § 9, hvor det går klart fram at fylkesmannen har rett til innsyn i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta fylkesmannens oppgaver.

1.6 Lovens kapittel IV: Barnehagemyndighetens generelle oppgaver mv.

1.6.1 Innledning

Lovens kapittel IV er nytt i forhold til gjeldende rett og samler de bestemmelsene som angår barnehagemyndighetens generelle oppgaver mv. Departementet foreslår ingen vesentlige endringer i kommunens oppgaver. For å gjøre loven lettere tilgjengelig, foreslås det likevel enkelte redaksjonelle endringer. Det er naturlig å regulere enkelte av kommunens oppgaver som barnehagemyndighet særskilt og mer utfyllende i egne bestemmelser.

For følgende bestemmelser i gjeldende lov foreslår departementet ingen materielle endringer: § 7b Offentlige tilskudd til private barnehager i ny § 14, § 14 Familiebarnehager i ny § 11 og § 15a Foreldrebetaling i ny § 15.

Gjeldende lov § 10 Tilsyn videreføres for kommunens tilsyn i lovforslaget § 16 Tilsyn. Fylkesmannens tilsyn foreslås noe endret, se proposisjonens kapittel 7.Gjeldende lov § 11 Barnehagemyndighetens rett til innsyn, foreslås kun redaksjonelt endret. Kommunens innsynsrett er videreført i forslag til ny lov § 8 femte ledd, og fylkesmannens innsynsrett er videreført i ny lov § 9 tredje ledd.

Gjeldende § 7a Samordnet opptaksprosess i kommunen videreføres og utvides i ny § 12.

Bestemmelsen om rett til prioritet ved opptak foreslås videreført for barn med nedsatt funksjonsevne og foreslås utvidet til også å gjelde barn det er fattet vedtak om etter barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd, lovforslaget § 13.

Gjeldende § 3 om barnehagens lokaler og utearealet foreslås ikke videreført. Prinsippene er videreført i lovforslaget § 2 og vil få betydning når kommunen skal avgjøre søknader om godkjenning av barnehager, jf. lovforslaget § 10.

1.6.2 Godkjenning av barnehager

1.6.2.1 Departementets vurdering etter høringen

Rett til godkjenning

Departementet mener en utvidelse av kommunens kompetanse i godkjenningssaker kanskje vil kunne føre til at konkurransen svekkes slik at nye etterspurte barnehagetilbud ikke blir etablert. Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet vil muligens i enkelte tilfeller kunne påvirke kommunens vurdering og hindre oppstart av nye barnehagetilbud i tråd med brukernes ønsker og behov. En eventuell opphevelse av dagens ubetingede rett til godkjenning vil derfor, etter departementets oppfatning, være uforutsigbar og konkurransevridende på bekostning av nye aktører og svekke grunnlaget for mangfold, nyskapning, kvalitetsheving og effektiv drift i sektoren. Foreldrenes valg for sine barn bør være førende for hvilke barnehagetilbud som skal utvikles. Husbanken er en stor aktør ved finansieringen av barnehager, og i retningslinjene for lån til barnehager fra Husbanken stilles det krav til at kommunen må ha anbefalt prosjektet. Kommunen skal uttale seg om verdi, behovsvurdering og drift i sammenheng med barnehageplanene. Hvis det er utarbeidet kommunal barnehageplan, legges denne ved anbefalingen. Departementet antar for øvrig at det neppe vil være mange private aktører som vil ønske å etablere seg i en allerede fullt utbygd sektor. Departementet ønsker derfor ikke å foreta endringer i dagens frie etableringsrett nå.

Godkjenningsprosessen

Departementet har merket seg Barneombudets innvending mot forslaget om å ta kravet om at vilkår etter annet lovverk skal være klarlagt før godkjenning gis ut av loven. Departementet vil presisere at plikten til å klargjøre slike vilkår før godkjenning gis, uansett må følge av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 17 om plikt til forsvarlig opplysning av saken. Kravet om god forvaltningsskikk tilsier derfor at slike eventuelle vilkår klargjøres og at de ulike kommunale myndighetene samarbeider nært i forbindelse med behandlingen av en godkjenningssøknad.

Etter mange høringsinstansers syn er forslaget om kommunens godkjenning av barnehagene i forhold til formål og innhold vanskelig å gjennomføre dersom departementet ikke viderefører dagens veiledende arealnorm. Departementet har merket seg at kommunene og fylkesmennene ser på dette som mer arbeidskrevende enn om man skal forholde seg til en nasjonal veiledende norm. Flertallet av kommunene har uttalt at de ønsker videreføring av arealnormen. Dersom normen videreføres, vil kommunene ikke ha behov for selv å fastsette en kommunal norm, og fylkesmennene vil i annen hånd ikke måtte føre tilsyn med normene som den enkelte kommune fastsetter innen sitt område. Mange faginstanser slutter seg også til dette synspunktet.

Regjeringen har i sin Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005 - 2009 kommentert barnehagens ute­areal.

Departementet finner at veiledende nasjonale standarder for areal vil virke klargjørende og ikke innskrenkende på den kommunale virksomheten sett under ett. Det er derfor i tråd med intensjonen om at forslaget skal fremme forenkling og handlingsrom. Departementet vil med bakgrunn i ovennevnte fortsatt fastsette en veiledende arealnorm i rundskriv. Denne vil som i dag kun være veiledende.

1.6.3 Godkjenning av familiebarnehager

1.6.3.1 Departementets vurdering etter høringen

Et av familiebarnehagens særlige kvalitetstrekk er dens hjemlige preg. Departementet anser familiebarnehager som et godt alternativ til ordinære barnehager, spesielt for de minste barna. For at familiebarnehager skal være et kvalitativt godt alternativ til ordinære barnehager, bør det stilles krav til virksomhetens organisering. Videre er det viktig at det settes krav til hjemmets egnethet. På grunn av denne barnehagetypens særtrekk, ser departementet behovet for å beholde en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager.

På bakgrunn av den brede støtten fra de høringsinstanser som har uttalt seg om temaet, viderefører departementet forslaget til § 11 Familiebarnehager. Departementet gis her hjemmel til å fastsette nærmere regler om godkjenning og drift av familiebarnehager. Departementet vil for øvrig gjennomgå alle forskriftene med tanke på kvalitet, regelforenkling og brukervennlighet.

1.6.4 Andre særskilte barnehagetyper

1.6.4.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet opprettholder forslaget som medfører at åpne barnehager ikke vil være godkjenningspliktige. Departementet vil presisere at det ser mange positive sider ved tilbudet om åpen barnehage og vil derfor oppfordre kommunene til å etablere og opprettholde slike tilbud.

Departementet opprettholder videre forslaget om ikke å regulere godkjenning og drift av barnehager med hovedvekt på friluftsliv særskilt i loven. Departementet ser på denne type barnehage som er godt supplement til de ordinære barnehagene. For disse barnehagene vil kommunen etter departementets forslag kunne vurdere virksomhetens egnethet i forhold til de krav som stilles til formål og innhold. Videre kan kommunen stille vilkår for godkjenning med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid.

1.6.5 Kommunens tilsynsansvar

1.6.5.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementets vurdering av internkontrollplikt er nærmere redegjort for under proposisjonens punkt 7.5 hvor det fremgår at det ikke foreslås å hjemle en internkontrollplikt i barnehagelovenn..

Likeså vises det til punkt 7.5 vedrørende departementets vurdering av kommunens tilsynsansvar med de enkelte barnehagene.

Kommunens veiledningsansvar er foreslått flyttet fra § 16 til § 8 i utkastet. Dette er gjort for å markere at veiledning og tilsyn er to ulike oppgaver. Endringen er kun redaksjonell og innebærer ingen endringer i substansen.

Departementet har merket seg at enkelte av høringsinstansene frykter habilitetskonflikter når kommunen både opptrer som barnehageeier og tilsynsmyndighet. Departementet har imidlertid tro på at kommunene er seg sine roller bevisst. Departementet foreslår å videreføre veiledende arealnorm og forskrift om pedagogtetthet, slik at kommunen har noen overordnede statlige normer å forholde seg til ved godkjennings- og tilsynsutøvelsen. Departementet vil også på bakgrunn av ovennevnte vurdere om det er behov for å utarbeide veiledningsmateriale til kommunene. Det vises dessuten til at fylkesmannen fortsatt skal være klageinstans for vedtak fattet av kommunen som tilsynsmyndighet.

Departementet finner etter en helhetsvurdering at det ikke er tilstrekkelig grunnlag for å innføre ytterligere sanksjonsmuligheter for kommunen nå. Kommunen har mulighet til å fatte vedtak om å stenge en barnehage midlertidig eller varig. Selv om dette, som påpekt av flere høringsinstanser, er en streng sanksjon, finner departementet denne sanksjonen mer hensiktsmessig enn rett til å holde tilbake offentlige tilskudd. Kommunens vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen, som kan prøve alle sider av vedtaket.

Departementet har merket seg at en del høringsinstanser ønsker at det også skal føres tilsyn med kvaliteten i barnehagene. Departementet mener at tilsynet også omfatter tilsyn med innhold og kvalitet.

Departementet har merket seg høringsinstansenes syn på behovet for å sikre barnefaglig kompetanse i kommunen. Til dette vil departementet bemerke at det forutsettes at kommunen har tilstrekkelig kompetanse til å oppfylle sine forpliktelser etter barnehageloven.

1.6.6 Prioritet ved opptak

1.6.6.1 Departementets vurdering etter høringen

På bakgrunn av den brede støtten fra høringsinstanser som har uttalt seg om temaet, opprettholder departementet forslaget om å videreføre fortrinnsretten for barn med nedsatt funksjonsevne og å utvide retten til prioritet til barn som det er fattet vedtak om etter barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 4-12, som gjelder vedtak om omsorgsovertakelse eller § 4-4 hvor barnehageplass er innvilget som frivillig hjelpetiltak.

Flere av høringsinstansene er usikre på hvem som skal foreta den sakkyndige vurderingen for å fastslå at barnet har nedsatt funksjonsevne. Med sakkyndig instans mener departementet de faglige instanser og personer som har hatt med barnet å gjøre fra det ble født eller fra det tidspunkt funksjonsnedsettelsen ble oppdaget/diagnostisert. Dette kan for eksempel være lege, helsestasjon eller PP-tjeneste. Den sakkyndige instansen skal vurdere om barnet har en funksjonsnedsettelse som er av en slik karakter at fortrinnsretten utløses.

Departementet har merket seg at noen av høringsinstansene mener at også minoritetsspråklige barn bør få rett til prioritet etter loven. Departementet ser at også andre grupper barn kan ha et ekstra stort utbytte av en barnehageplass. Mange minoritetsspråklige barn vil for eksempel ha nytte av å gå i barnehage, både i forhold til barnas sosiale og språklige utvikling. Departementet finner imidlertid at en slik utvidelse av fortrinnsretten vil gjøre bestemmelsen for omfattende og dessuten til dels vanskelig å håndheve.

Departementet gjør oppmerksom på at kommunale og private barnehageeiere selvsagt kan gi minoritetsspråklige barn rett til prioritet. Departementet er kjent med at flere kommuner gir minoritetsspråklige barn fortrinnsrett i kommunale barnehager. Departementet gir tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn i førskolealder. I 2005 er det bevilget 96 mill. kroner til dette.

1.6.7 Universell utforming

Universell utforming innebærer at produkter, bygninger og uteområder som er i alminnelig bruk, skal utformes på en slik måte at de kan brukes av alle, uansett funksjonsnedsettelse, og skal kunne brukes på en likestilt måte så langt det er mulig uten spesielle tilpasninger eller hjelpemidler.

Departementet ga i høringsutkastet uttrykk for at man på et senere tidspunkt vil vurdere om det er grunn til å nedfelle prinsippet om universell utforming i barnehageloven.

Departementet er opptatt av universell utforming og vil oppmuntre til at det fysiske miljøet, så langt det er praktisk mulig og rimelig, utformes etter prinsippet om universell utforming.

Barnehageloven regulerer først og fremst den pedagogiske virksomheten og barnehagens kvalitative innhold. Loven har ikke regler om utformingen av bygninger da dette reguleres av annet lovverk, blant annet plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 med tilhørende forskrifter. Det vises til Syseutvalget, planlovutvalget og bygningslovutvalgets arbeid. Departementet finner det derfor ikke naturlig på det nåværende tidspunkt å lovfeste krav til universell utforming av barnehager i barnehageloven.

1.6.8 Forskriftshjemmel for saksbehandlings­regler for opptak i barnehage

1.6.8.1 Departementets vurdering etter høringen

Kommunale barnehager

Det anses som en etablert rettsoppfatning at opptak i kommunale barnehager regnes som enkeltvedtak. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler for enkeltvedtak kommer følgelig til anvendelse ved behandlingen av søknader om opptak i kommunale barnehager. Det har imidlertid i praksis vist seg at disse reglene har hatt en del uheldige konsekvenser.

Høringsrunden har bekreftet at flere kommuner har problemer med å gjennomføre et effektivt og hensiktsmessig opptak i barnehagene i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Forvaltningsloven stiller flere krav til saksbehandlingen som det for mange kommuner kan være vanskelig å forene med et hensiktsmessig opptaksregime. Som nevnt i høringsnotatet oppstår problemene først og fremst i forbindelse med de såkalte supplerende opptakene i løpet av barnehageåret. Det oppleves som uforholdsmessig krevende å måtte underrette samtlige andre søkere og gi rett til dokumentinnsyn og klageadgang når en ledig plass fylles opp. Departementet mener derfor det kan være grunn til å gi nærmere regler som modifiserer forvaltningslovens krav her. De nærmere reglene må ivareta både brukernes behov for rettssikkerhet og hensynet til effektiv ressursutnyttelse. Høringsrunden har videre vist at det kan være behov for å vurdere å gi nærmere regler i forbindelse med omfanget av klageretten ved hovedopptaket. Når en søker i en samordnet opptaksprosess fører opp flere ønsker i prioritert rekkefølge, er det etter departementets oppfatning grunn til å vurdere om det bør gis klagerett i forhold til enhver prioritet som ikke oppfylles, eller om klageretten bare skal gjelde dersom man får avslag på alle prioriterte ønsker. Også her må hensynet til brukernes rettssikkerhet vurderes opp mot behovet for effektivitet og hensiktsmessig ressursutnyttelse. Som påpekt av Handikappede Barns Foreldreforening, kan avveiningen mellom en søkers behov for innsynsrett i en annen søkers søknad og sistnevntes behov for personvern, være vanskelig. Departementet finner derfor grunn til å vurdere nærmere regler om innsynsrett.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at forvaltningslovens regler for enkeltvedtak i kapittel IV-VI ikke skal gjelde for opptak i kommunale barnehager. Forvaltningslovens øvrige regler vil gjelde og, det vil i forskrift bli fastsatt nærmere saksbehandlingsregler for behandlingen av søknader og avgjørelser om opptak som sikrer brukernes rettssikkerhet og gir den nødvendige legitimitet til opptaksorganet. Departementet mener denne løsningen vil innebære en forenkling av regelverket ved at det i forskrift kan fastsettes saksbehandlingsregler som er bedre tilpasset sektoren. Departementet er opptatt av at foreldrenes rettssikkerhetsgarantier ikke svekkes, samtidig som det legges opp til et effektivt og hensiktsmessig opptak til beste for alle parter. Forskriften vil derfor inneholde regler som ivaretar behovet for betryggende saksbehandlingsregler på dette området. Departementet foreslår at forskriftskompetansen legges til Kongen, og forskriften vil bli sendt på bred alminnelig høring.

Private barnehager

Opptak i private barnehager har tradisjonelt ikke vært ansett som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Som nevnt i høringsnotatet, kan både rettssikkerhetshensyn, hensynet til likestilling mellom private og kommunale barnehager og den omfattende offentlige støtten til private barnehager tale for at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsgarantier, for eksempel om klagerett, også som et utgangspunkt bør gjelde ved opptak i private barnehager. Praktiske hensyn i forhold til den samordnede opptaksprosessen taler også for likestilling. Dette må imidlertid veies opp mot hensynet til å gi anvendbare regler for private barnehager av forskjellig størrelse.

Private barnehager fastsetter sin egen opptakskrets og må fastsette de nærmere opptakskriteriene i barnehagens vedtekter. Av hensyn til brukernes rettssikkerhet er det viktig at barnehagen lojalt følger de fastsatte opptaksregler og ikke tar utenforliggende hensyn ved tildeling av barnehageplass. En klagerett vil gi brukerne en viktig rettssikkerhetsgaranti og dessuten gi legitimitet til opptaksmyndigheten.

Departementet er etter en helhetsvurdering kommet til at det mest hensiktsmessige er å legge til grunn at avgjørelser om opptak i private barnehager ikke skal regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, men at det i forskrift gis nærmere regler om behandlingen av søknader og avgjørelser om opptak. Departementet har ved denne vurderingen lagt avgjørende vekt på hensynet til å gi praktisk anvendbare regler for private barnehager av ulik størrelse. Departementet mener rettssikkerhetshensynet kan ivaretas ved at Kongen gis adgang til å fastsette nærmere regler for behandlingen av søknader om opptak i private barnehager. Det offentliges finansiering av virksomheten kan generelt tale for plikt til å følge prinsippene i forvaltningsloven selv om reglene ikke gjelder direkte. I høringsrunden ble det opplyst at flere private barnehager allerede enten er med i kommunens klagesystem eller har egne klagerutiner. En klagerett fastsatt i forskrift antas derfor ikke å ville medføre betydelig merarbeid.

Offentlige barnehager eid av andre enn kommunen

I tillegg til kommunale og private barnehager finnes det andre offentlige barnehager, eid av stat (94) og fylkeskommune (2). Disse barnehagene er i all hovedsak sykehusbarnehager eid av de statlige helseforetakene. Både forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder i utgangspunktet for den virksomhet som drives av forvaltningsorganer, når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Helseforetaksloven 15. juni 2001 nr. 93 § 5 regulerer forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområde for helseforetakene.

Justisdepartementet foretok i 1999 en rettslig vurdering av om opptak i sykehusbarnehager treffes under utøving av offentlig myndighet eller om tildeling av barnehageplass måtte regnes som en privatrettslig disposisjon, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Justisdepartementet kom under tvil til at opptak i sykehusbarnehager ikke var å regne som et enkeltvedtak. Departementet finner ikke grunn til å endre dette rettslige utgangspunktet for klassifisering av opptak i sykehusbarnehager. Barnehagen må fastsette sin egen opptakskrets, og opptakskriteriene må framgå av vedtektene. Av hensyn til brukernes rettssikkerhet er det viktig at barnehagen lojalt følger de fastsatte opptakskriterier og ikke tar usaklige hensyn. En klagerett vil sikre tilliten til opptaksmyndigheten og være en rettssikkerhetsgaranti for foreldrene. Departementet vil foreslå at Kongen kan fastsette nærmere regler for behandlingen av søknader om opptak i barnehage.

1.7 Lovens kapittel V: Personalet

1.7.1 Innledning

Bestemmelsene om barnehagens ledelse og øvrige personale foreslås noe justert, jf. forslaget § 17 og 18. Departementet foreslår at gjeldende § 20 Politiattest videreføres uendret. Gjeldende § 18 Personale som arbeider i barnehagen på nattid foreslås flyttes til forskrift, § 19 Utlysning av stillinger foreslås ikke videreført mens § 24 Øvingsopplæringforeslås videreført i den nye loven.

1.7.2 Styrer/daglig ledelse

1.7.2.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at et meget stort flertall av høringsinstansene støtter forslaget om at barnehageloven må ha en bestemmelse om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse. Likeledes er det flertall for forslaget om at hver barnehage må ha en daglig leder. Departementet mener høringsrunden bekrefter viktigheten av en fortsatt sterk satsing på å styrke den faglige kompetansen i barnehagen. Barnehagens leder må derfor ha den nødvendige lederkompetanse.

Et flertall av høringsinstansene ønsker for øvrig å videreføre betegnelsen "styrer". Enhver virksomhet må ledes, og styrerbetegnelsen har vært brukt i barnehagesektoren i alle år. Den er så å si en del av barnehagens identitet. Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre betegnelsen styrer.

Det som gjelder styrerens oppgaver tilsier at han/hun daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen. Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes syn peker til sammen helt entydig i retning av at hver lokale enhet må ha en styrer.

Etter departementets mening kan barnehageloven gi barnehagen en viss grad av fleksibilitet med hensyn til organiseringen av den daglig ledelse. Det kan i enkelte tilfeller være behov for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel i et lederteam.

Departementet mener videre at det unntaksvis i enkelte spesielle tilfeller kan være positivt at flere små barnehager organiseres som én virksomhet med én styrer. Ved vurderingen er det naturlig å legge vekt på barnehagens størrelse etter en eventuell sammenslåing, barnehagenes geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til kvalifisert personale.

Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene, faginstansene, fylkesmennene og et stort antall kommuner, ønsker å opprettholde kravet om førskolelærerutdanning for styrer. Departementet vil derfor foreslå at dette kravet videreføres. Regjeringen har som mål å sikre et likeverdig barnehagetilbud til alle barn, noe som taler for en nasjonal kvalitetsbestemmelse. Et krav til styrer slik departementet her skisserer, vil imøtekomme dette behovet.

Barnehagens mål og rammer er gitt gjennom barnehagelov, rammeplan, eierens eventuelle lokale tilpasning til denne, barnehagens årsplan, personale og budsjett. Rammeplanen angir mål den enkelte barnehage skal arbeide i retning av, ikke resultatmål for det enkelte barn. Gjennom prosessene med årsplanlegging og vurdering medvirker både barn og foreldre. Som personalleder må styreren sørge for at alle de ansatte i barnehagen forstår hva som er virksomhetens mål og hvordan hver enkelt kan bidra med sin kunnskap og kompetanse for at målene skal nås.

Styreren er arbeidsleder for den samlede personalgruppen, der mange av de ansatte ikke har pedagogisk utdanning. Styreren skal ha et faglig samarbeid med og være administrativt bindeledd til instanser i kommunen som helsestasjon, barneverntjeneste, pedagogisk-psykologisk tjeneste og skole.

Departementet har nøye vurdert innsigelsene enkelte høringsinstanser har kommet med mot å videreføre kravet til førskolelærerutdanning for styreren. Departementet har konkludert med at det ikke er tilrådelig å fjerne kravet om førskolelærerutdanning. Departementet mener imidlertid det bør åpnes for at også andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse, skal være relevant for styrerstillinger. Dermed vil kommunene og andre eiere ha noe større fleksibilitet, samtidig som de grunnleggende kvalitetshensyn ivaretas.

Når departementet foreslår at også andre høgskoleutdanninger som gir pedagogisk og barnefaglig kompetanse kvalifiserer for styrerstillinger, er det ikke nødvendig å videreføre bestemmelsen om at rektor kan være styrer der barnehage og skole er organisert som én enhet. Departementet legger til grunn at rektor som hovedregel vil ha slik kompetanse og dermed også kan være styrer.

1.7.3 Barnehagens øvrige personale

1.7.3.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at et overveldende flertall blant høringsinstansene støtter forslaget om at det fortsatt bør være et lovfestet krav om førskolelærere i barnehagene. Departementet vil derfor foreslå at dette kravet videreføres.

Departementet vil peke på at både forslaget til innholdsbestemmelse (§2) og barns rett til medvirkning (§3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse på barns utvikling og læring individuelt og i grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere, evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og videreutdanning i barnehagepedagogikk.

Departementet er enig i at også andre yrkesgrupper enn førskolelærerne er viktige for barnehagens kvalitet. Departementet mener at særlig barne- og ungdomsarbeiderne har viktige oppgaver i barnehagen og bidrar til barnehagens samlede kvalitet. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for å foreslå egne lovbestemmelser om disse gruppene.

Departementet har registrert at flere høringsinstanser mener at begrepet "pedagogisk leder" bør videreføres. På bakgrunn av det som er framkommet under høringsrunden, vil departementet foreslå at begrepet "pedagogisk leder" videreføres i den nye bestemmelsen om barnehagens øvrige personale.

1.7.4 Videreutdanning i barnehagepedagogikk for personer med annen treårig peda­gogisk utdanning som grunnlag for arbeid i barnehagene på lik linje med førskole­lærere

1.7.4.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg at det er tilslutning til forslaget om at personer med annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå som tar videreutdanning i barnehagepedagogikk, kan arbeide i barnehagene på lik linje med førskolelærere. En slik videreutdanning har vært etterspurt av allmennlærere som ønsker å kvalifisere seg for arbeid i barnehage. Departementet foreslår derfor at det i bestemmelsen om barnehagens øvrige personale åpnes for at for eksempel en allmennlærer med slik tilleggsutdanning kan ansettes på lik linje med førskolelærere.

Departementet finner ikke grunn til å lovfeste nærmere detaljer om denne videreutdanningen. Departementet foreslår derfor at det lovfestes at annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå, med videreutdanning i barnehagepedagogikk, er likeverdig med førskolelærerutdanning. Departementet vil vurdere lengden og innholdet i denne utdanningen nærmere.

1.7.5 Midlertidige og varige dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedago­giske ledere

1.7.5.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet mener at høringsrunden i hovedsak har vist støtte til forslaget om at det fortsatt skal være adgang til både midlertidige og varige dispensasjoner fra utdanningskravene i loven. Det foreslås derfor at departementet får hjemmel til å gi forskrifter om dette. Forskriftene skal være like for alle typer stillinger, og kommunen skal kunne innvilge både midlertidige og varige dispensasjoner med fylkesmannen som klageinstans. Varige dispensasjoner skal bare gis unntaksvis. Forslaget innebærer en betydelig forenkling i forhold til gjeldende regelverk, der bestemmelsene er forskjellige for de ulike stillingskategoriene. Forslaget sikrer større ansvar og økt lokalt handlingsrom for kommunen som barnehagemyndighet, siden også søknader om varige dispensasjoner skal avgjøres i kommunen. Departementet vil utdype dette nærmere i forslag til forskrifter om dispensasjon.

1.7.6 Norm for pedagogisk bemanning

1.7.6.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet legger vekt på at et meget stort flertall støtter forslaget om at det fortsatt bør være nasjonale bestemmelser om pedagogisk bemanning. En felles nasjonal norm bidrar til å ivareta den pedagogiske kvaliteten og sikrer en enklere og mer likeverdig saksbehandling. Samtidig bidrar en slik felles nasjonal norm til å forenkle tilsynet med den enkelte barnehage. Pedagognormen sikrer et minimum av pedagogisk kompetanse blant personalet, uten at den totale bemanningen reguleres i detalj.

Dersom man ikke har nasjonale normer for pedagogisk bemanning, åpner man for at det kan utvikle seg betydelige variasjoner i kvaliteten i barnehagene i Norge. En slik utvikling vil ikke være i samsvar med forutsigbarhet og regjeringens mål om et likeverdig pedagogisk tilbud til alle som ønsker det. Departementet har merket seg at mange kommuner peker på at økonomien er anstrengt, og at det derfor kan være risiko for at finansieringen av barnehagene kommer inn i en negativ spiral. Maksimalgrensen for foreldrebetaling kan forsterke risikoen for at det pedagogiske tilbudet kan bli skadelidende. Det vil være uheldig om det oppstår store kvalitetsforskjeller. Departementet legger også vekt på at fylkesmennene har påpekt at nasjonale standarder for personalets kompetanse og antall vil gi størst forutsigbarhet for brukerne og eierne. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for saksbehandlingen og tilsynet. Fylkesmennene har påpekt at tilsynsarbeidet lettere lar seg gjennomføre dersom det finnes felles nasjonale normer enn dersom man i hvert enkelt tilfelle må vurdere hva som er forsvarlig.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at loven fortsatt skal gi departementet hjemmel for å gi forskrifter om pedagogisk bemanning.

1.7.7 Personale som arbeider i barnehager på nattid

Det vises her til proposisjonen s. 101.

1.7.8 Utlysing av stillinger

Departementet foreslo i høringsnotatet at barnehageloven § 19 ikke videreføres og at det ikke inntas egne regler om utlysing av stillinger i den nye barnehageloven.

Departementet har merket seg at høringsinstansene er enige i at gjeldende § 19 ikke bør videreføres. Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven er tilstrekkelige, og det er også uheldig med en dobbelthjemling. Forslaget medfører en forenkling.

Departementet har også notert seg Likestillingssenterets forslag om lovfesting av moderat kjønnskvotering. Departementet viser imidlertid til at forskriftene til likestillingsloven 9. juni 1978 nr. 45 allerede inneholder en slik hjemmel i dag. Departementet vil derfor ikke foreslå en dobbelthjemling av adgangen til moderat kjønnskvotering. Barnehageeiere har flere regelverk de må forholde seg til, og det er ikke hensiktsmessig å gjengi disse i barnehageloven. Departementet har en handlingsplan for likestilling i barnehagen, der blant annet målet om 20 pst. menn i barnehagen er nedfelt. Det er viktig at barnehageeierne benytter den adgangen forskriftene til likestillingsloven gir til å foreta moderat kjønnskvotering.

1.7.9 Øvings- og praksisopplæring

1.7.9.1 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg synspunktene fra høgskolene, Nasjonalt råd for lærerutdanning og Utdanningsforbundet med hensyn til at bestemmelsen om øvingsopplæring bør videreføres. Departementet mener at praksisopplæringen både er nyttig og skal ha god kvalitet. Departementets forslag om å videreføre utdanningskravet både for styrere og pedagogiske ledere i barnehagen synliggjør behovet for utdannede førskolelærere. Departementet legger vekt på at en god og tidsriktig førskolelærerutdanning også innebærer praksisopplæring. Departementet har merket seg utdanningsinstitusjonenes bekymring for at kvaliteten på førskolelærerutdanningen kan svekkes dersom bestemmelsen om øvingsopplæring ikke videreføres. Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen videreføres i ny § 24.

1.7.10 Politiattest

I høringsnotatet foreslo departementet bestemmelsen om politiattest i § 20 videreført uendret. Høringsinstansene slutter seg til dette forslaget. Etter denne bestemmelsen skal den som skal arbeide i barnehagen legge fram tilfredsstillende politiattest. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Bestemmelsen om politiattest foreslås videreført i § 19.

1.8 Lovens kapittel VI: Forskjellige bestemmelser

1.8.1 Forslaget som ble fremmet i hørings­notatet

Bestemmelsen om taushetsplikt i gjeldende lov § 21, barnehagepersonalets opplysningsplikt til sosialtjenesten, jf. gjeldende lov § 22, opplysningsplikten til barneverntjenesten, jf. gjeldende lov § 23 og kravet om helsekontroll av barn og personale i gjeldende lov § 25 ble i høringsutkastet foreslått videreført uendret. Bestemmelsen om lovens anvendelse på Svalbard i gjeldende lov § 26 ble også foreslått videreført. Bestemmelsen om øvingsopplæring i gjeldende lov § 24 er omtalt under kapittel 9 i proposisjonen.

1.8.2 Departementets vurdering etter høringen

Høringsinstansene har støttet forslaget i høringsnotatet om å videreføre bestemmelsene om taushetsplikt, opplysningsplikt til henholdsvis sosialtjenesten og barneverntjenesten og om helsekontroll.

Bestemmelsen om helsekontroll av barn og personale skal sikre at relevante opplysninger om barnas helsetilstand blir kjent for personalet og at barna sikres mot ansatte som kan være smittebærere av tuberkulose ved at det stilles krav om tuberkulosekontroll av disse.

Når det gjelder kravet om tuberkulosekontroll av personalet, har Helse- og omsorgsdepartementet pekt på at det i dag er krav om tuberkulosekontroll for barnehagepersonale som kommer fra eller har oppholdt seg i minst tre måneder i land med høy forekomst av tuberkulose. Denne plikten gjelder også personer under opplæring eller hospitering i barnehagen, jf. forskrift av 21. juni 2002 om tuberkulosekontroll § 3-1. Barne- og familiedepartementet mener lovteksten på dette området bør utformes slik at den tar høyde for eventuelle endringer helsemyndighetene måtte foreta når det gjelder kravet om tuberkulosekontroll. Departementet foreslår derfor at det i lovteksten framgår at barnehagepersonalet har plikt til å gjennomgå tuberkulosekontroll i den utstrekning helsemyndighetene finner det nødvendig. Departementet vil under spesialmotivene presisere at plikten også omfatter personer under opplæring eller hospitering i barnehagen.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om lovens anvendelse på Svalbard - dog slik at forskriftshjemmelen legges til Kongen.

Departementet antar at godkjenninger og dispensasjoner for barnehager og pedagisk personale som er gitt på grunnlag av gjeldende lovgivning, skal være gyldig også etter at disse lovene er opphevet. Departementet mener derfor det bør inntas overgangsregler som sikrer prolongering og klargjør at det ikke er nødvendig å søke om nye godkjenninger eller dispensasjoner mv. til tross for at hjemmelslovene oppheves. Departementet foreslår å føye til § 26 annet ledd, ett nytt annet punktum: Vedtak som er truffet etter denne loven, gjelder inntil de faller bort eller blir end­ret etter loven her.

Departementet antar at det kan være behov for enkelte overgangsordninger, og foreslår at departementet gis adgang til i forskrift å fastsette disse.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eirin Faldet, Trond Giske og Torny Pedersen, fra Høyre, Brit I. H. Andreassen, lederen Sonja Irene Sjøli og Olemic Thommessen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke og Oddny Omdal, og fra Senterpartiet, Eli Sollied Øveraas, er tilfreds med at Regjeringen har lagt frem Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) Om lov om barnehager (barnehageloven) med forslag til oppdatering og justering av barnehageloven av 5. mai 1995 nr. 19. Komiteen vil peke på at barnehagene er en veletablert og viktig samfunnsinstitusjon. Mange barn tilbringer 8-9 timer i barnehagen hver dag. Da må barnehagene tilby barna både god omsorg og et pedagogisk tilbud. Samtidig er det viktig at den enkelte barnehage har mulighet til en viss grad av lokal utforming av tilbudet. Dette for å sikre et mangfold av barnehager med god kvalitet. Komiteen mener departementets forslag til ny barnehagelov sikrer barnehagebarna god omsorg og pedagogisk kvalitet, samtidig som forslaget legger til rette for lokalt initiativ.

Barnehagesektoren i dag

Komiteen viser til at 72 pst. av alle barn i aldersgruppen 1-5 år hadde barnehageplass ved utgangen av 2004. Komiteen er opptatt av at barnehagebarn møter både menn og kvinner som rollemodeller, pedagoger og omsorgspersoner. Barnehagesektoren har i dag et stort flertall av kvinnelige sysselsatte.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at departementet i forslaget til statsbudsjett for 2005 varslet at handlingsplanen for likestilling i barnehagene vil videreføres. Midler fra departementet kanaliseres til koordinerende fylkesmenn med ansvar for oppfølging i sine regioner. MIB-arbeidet (menn i barnehagene) er i den sammenheng viktig for å få flere menn til å søke jobb i barnehage. Det er også viktig at de mennene som arbeider i barnehage har et nettverk seg imellom. Flertallet er tilfreds med at departementet vil bidra til at høyskolene setter økt fokus på likestilling i barnehagene i sitt arbeid. Flertallet vil samtidig peke på at det er viktig at barnehageeierne benytter den adgangen forskriftene til likestillingsloven gir til å foreta moderat kjønnskvotering.

Flertallet viser til forskrift om likeverdig behandling av barnehager når det gjelder offentlige tilskudd, som trådte i kraft 1. mai 2004. Forskriften gir kommunen et finansieringsansvar for ikke-kommunale barnehager. Flertallet vil peke på at kommunen som hovedregel skal sørge for at barnehagene, uavhengig av eierskap, får dekket kostnader til drift som ikke dekkes av foreldrebetaling og andre offentlige tilskudd. Flertallet viser til at barnehagetilskuddet ikke innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra 1. januar 2006. Regjeringen legger opp til at dette vil skje fra 2007. I tråd med flere høringsinstansers syn, mener flertallet at statlige øremerkede tilskudd må opprettholdes inntil full barnehagedekning er nådd og økonomisk likebehandling er ferdig innfaset. Når disse forutsetningene er oppfylt, mener flertallet det er naturlig å komme tilbake til spørsmålet om lovfestet rett til barnehageplass.

Flertallet viser til at det er betydelige kostnadsvariasjoner de enkelte barnehager imellom. Dette gjelder for så vel private som kommunale barnehager. Barnehageforliket legger til grunn at den økonomisk likeverdige behandlingen skal innfases og at det skal tas utgangspunkt i barnehagenes ulike kostnadssituasjon.

Dette er bakgrunnen for forskriften om likeverdig økonomisk behandling der hovedregelen om kostnadsdekning er slått fast. Flertallet viser videre til at den enkelte kommune står fritt til å legge enhetskostnadsmodellen til grunn. 

Barnehagens formål og innhold

Komiteen viser til at barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Foreldreansvaret innebærer at foreldrene har et omsorgsansvar for barnet, at de har bestemmelsesrett på barnets vegne og at det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppdragelse, jf. barnelovens § 30. Barnehagen skal legge forholdene til rette for selvutfoldelse gjennom allsidig lek, utvikling av toleranse og omsorg for andre. I tillegg skal barnehagen sikre individuell oppfølging, støtte og stimulering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at Regjeringen foreslår å videreføre den kristne formålsparagrafen, og at denne skal praktiseres slik at foreldrenes rettigheter som oppdragere blir respektert, og slik at barna ikke skal komme i lojalitetskonflikt mellom hjem og barnehage. Barnehagen skal bidra til at barna utvikler seg i et sosialt og kulturelt fellesskap med utgangspunkt i det kristne verdigrunnlaget.

Flertallet vil videre peke på at også opplæringsloven har en kristen formålsbestemmelse, og ser det som naturlig at barnehage og skole har samme verdigrunnlag. Flertallet viser til at den kristne formålsparagrafen ikke åpner for kristen forkynnelse i barnehagen, men sikrer barn som vokser opp i Norge kunnskap om den kristne kulturarven. Flertallet mener det er viktig at barnehagebarn lærer hvorfor vi feirer jul og påske. Slik får de kunnskap om viktige verdier og tradisjoner i vårt samfunn.

Flertallet viser til at den kristne formålsbestemmelsen må tolkes og praktiseres slik at den ikke kommer i strid med Norges menneskerettslige forpliktelser. Foreldrenes oppdragelsesrett må respekteres. Foreldrene har hovedansvaret for barnas oppdragelse og skal i første rekke lære barna hva som er riktig og galt og veilede dem i viktige etiske spørsmål.

Komiteen vil peke på at forslaget til ny innholdsbestemmelse reflekterer de etiske og flerkulturelle utfordringene barnehagene møter i dagens Norge. Den enkelte barnehage pålegges her i utformingen av barnehagetilbudet å ta hensyn til det enkelte barns etniske og kulturelle bakgrunn. Av innholdsbestemmelsen fremgår det også at omsorg, oppdragelse og læring i barnehagen skal fremme menneskelig likeverd, likestilling, åndsfrihet og toleranse. Flertallet vil understreke at rammeplanen skal skape et forpliktende og motiverende grunnlag for arbeidet med å styrke kvaliteten i barnehagen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at den kristne formålsparagrafen skal videreføres, men at den skal praktiseres varsomt.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er imot kristen formålsparagraf i lov om barnehager, og går imot lovforslaget § 1 andre ledd. Etter disse medlemmers syn har Norge et samfunn med et rikt livssynsmangfold og at det kan virke ekskluderende på minoriteter å skulle ha en lovfestet kristen formålsparagraf. Etter disse medlemmers syn bør en barnehage som finansieres av det offentlige være livssynsnøytral.

Barns og foreldres medvirkning

Komiteen viser til at i samsvar med FNs barnekonvensjon, har barn rett til medvirkning i barnehagen. Komiteen viser videre til at dagens barnehagelov ikke har noen bestemmelse om barns egen rett til medvirkning i barnehagen. Komiteen er derfor positiv til at medvirkning er foreslått nedfelt i forslaget til ny barnehagelov. Det samme gjelder forslaget om å videreføre foreldrenes mulighet til innflytelse. Det betyr at både barn og foreldre skal ha mulighet til å påvirke hvilke aktiviteter barnehagen skal legge vekt på og hvordan driften skal være, blant annet gjennom at barnehagens samarbeidsutvalg må fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten.

Komiteen vil peke på at bestemmelsen om foreldreråd og samarbeidsutvalg må sees i sammenheng med gjeldende § 1, som slår fast at barn skal gis gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem. Komiteen mener foreldreråd og samarbeidsutvalg er viktige arenaer for brukermedvirkning.

Godkjenningsplikt og oppgavefordeling

Komiteen vil peke på at dagens bestemmelser for når en virksomhet må søke om godkjenning, er utformet slik at institusjonslignende barnepassordninger kan falle utenfor godkjenningsplikten. Komiteen er derfor enig med departementet i at godkjenningsplikten må skjerpes, slik at det ikke skal være tvil om at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet av barnehagelovens bestemmelser. Bemanning, inne- og uteareal og sanitære forhold må være tilrettelagt for den type virksomhet som drives. Komiteen vil peke på at barn ikke bør være i institusjonspregede heldagstilbud uten et pedagogisk tilbud med kvalifisert personale.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, slutter seg samtidig til departementets vurdering av hvorvidt dagmammaer og barneparker bør omfattes av barnehageloven. Flertallet viser til at barneparker gir et korttids leketilbud til barn og finner det derfor ikke nødvendig å stille krav til pedagogisk ledelse og innhold i dette tilbudet. Dagmammaer passer barn i sitt eget hjem eller i barnets hjem i en privat atmosfære. Mange dagmammaer er naboer, venner eller slektninger av barnets foreldre, og flertallet er enig med departementet i at foreldre må selv kunne velge å organisere pass av barn uten at dette krever formell godkjenning etter barnehageloven. Flertallet vil peke på at det er stor forskjell på det at en dagmamma har 4 to-åringer hjemme hos seg og at 14 to-åringer er i en barnehage. Institusjonspregede heldagstilbud krever helt andre rammer enn småskala barnepass i private hjem.

Komiteen viser til at forskriften om miljørettet helsevern i barnehager og skoler kommer til anvendelse når antall barn som er til stede samtidig er tre eller flere. Forskriftens formål er å bidra til at miljøet fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener at denne type virksomhet bør reguleres for å skape trygge rammer for barn.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at et av Regjeringens overordnede mål er at statlig regelverk rettet mot kommunesektoren i minst mulig grad legger bindinger på kommunens oppgaveløsning.

Komiteen viser videre til at Regjeringen ønsker å styrke kommunens rolle som barnehagemyndighet. Kommunen har bl.a. myndighet til å føre tilsyn med den enkelte barnehagevirksomhet, jf. barnehagelovens § 10. Komiteen er oppmerksom på at mange kommuner har omorganisert seg til såkalt to-nivå modell og delegert myndighetsoppgaver til virksomhetsledere. Det betyr at en institusjon på samme nivå som barnehagene fører tilsyn med barnehagene.

Komiteen viser til at det er opp til kommunene selv å organisere sin virksomhet og sørge for at de har kompetanse til å utføre sine myndighetsoppgaver. Komiteen har merket seg at enkelte av høringsinstansene frykter habilitetskonflikter når kommunen opptrer både som barnehageeier og tilsynsmyndighet. Komiteen vil peke på at departementet foreslår å videreføre veiledende arealnorm, forskrift om pedagogtetthet, og forskrift om rammeplan som fastsetter innhold i barnehagen slik at kommunene har noen overordnede statlige normer å forholde seg til ved godkjennings- og tilsynsutøvelsen. Kommunen har også i dag tilsynsansvaret med den enkelte barnehage. Komiteen viser til at departementet også vil utarbeide veiledningsmateriale til kommunene. Fylkesmannen vil også fortsatt være klageinstans for vedtak truffet av kommunen som tilsynsmyndighet. Komiteen vil peke på at det er foreslått innført forvaltningstilsyn, slik at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunen utfører sine myndighetsoppgaver, herunder å påse at kommunen faktisk utfører tilstrekkelig tilsyn. Komiteen er enig med departementet i at fylkesmannens tilsyn bør være dialogbasert og støttende.

Komiteen mener tilsyn er et felt departementet bør ha fokus på framover, både når det gjelder hvordan loven virker, kompetanse i kommunene, effekter av ulike organiseringer, og forholdet mellom kommunens rolle som tilsynsmyndighet overfor sine egne barnehager og de private. Departementet bør også følge gjennomføringen av fylkesmannens nye tilsynsrolle slik den er foreslått i loven.

Komiteen viser til at det er gjennomført et prosjekt med statlig kommunerettet tilsyn i Hordaland. Resultatet tyder på at statlig tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet kan være hensiktsmessig. Videre ser systemrevisjon ut til å være en tilsynsmetode som er egnet for å avdekke områder med forbedringspotensiale. Komiteen viser til at denne tilsynsmetode brukes på stadig flere forvaltningsområder. Komiteen mener derfor at for mange kommuner vil et tilsyn basert på systemrevisjon være gjenkjennelig og forutsigbart.

Komiteen viser til at utgangspunktet er at det er fylkesmannen som skal påse at kommunen som barnehagemyndighet utfører de oppgaver den er pålagt etter barnehageloven. Komiteen vil peke på at departementet med bred støtte fra høringsinstansene har fremmet et forslag om en generell hjemmel for statlig tilsyn med kommunens rolle som barnehagemyndighet. Komiteen har merket seg at reglene om statlig tilsyn i barnehageloven kan bli supplert gjennom Regjeringens behandling av tilsynsutvalgets tilrådinger.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet har merket seg at Regjeringen ikke foreslår noen endringer i dagens frie etableringsrett som medfører en automatisk rett til etablering og godkjenning av nye barnehager.

Disse medlemmer vil peke på at det overordnede styringsansvaret for barnehagetilbudet er tillagt den enkelte kommune. Disse medlemmer vil understreke at kommunens ansvar for at det finnes et samlet barnehagetilbud som dekker foreldre og barns behov og ønsker vil bli sterkt svekket, dersom den frie etableringsretten videreføres i en situasjon med full barnehagedekning.

Disse medlemmer mener derfor at kommunene som barnehagemyndighet i en situasjon med full barnehagedekning, skal ha mulighet til å behandle søknader om etablering av nye barnehager i tråd med planene for kommunenes helhetlige barnehagetilbud, og således også ha mulighet til å avslå søknader.

Komiteen vil peke på at private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Samarbeid og samordning mellom kommunen og de private barnehagene er ønskelig og nødvendig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil imidlertid understreke at en samordning ikke må undergrave mangfoldet i sektoren, men bidra til konstruktiv konkurranse. Fri konkurranse bidrar til å sikre mangfoldet i barnehagetilbudet, nyskaping, kvalitet for barna og effektiv drift i sektoren. Flertallet viser til at det følger av barnehageloven at brukernes ønsker og behov skal tillegges vekt ved selve opptaket i barnehagen. Foreldrenes ønsker og behov bør være styrende for hvilke barnehager som skal etableres, og det bør ikke være godkjenningsordninger som kan virke konkurransevridende på bekostning av nye barnehager - som for eksempel barnehager med en spesiell pedagogikk eller livssynsbarnehager.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser videre til at Husbanken er en stor aktør ved finansieringen av barnehager, og i retningslinjene for lån til barnehagen stilles det i dag krav til at kommunen har anbefalt prosjektet. Det antas for øvrig at det neppe vil være mange private aktører som vil ønske å etablere seg i en fullt utbygd sektor.

Barnehagemyndighetenes generelle oppgaver

Komiteen vil peke på at departementet ikke foreslår noen vesentlige endringer i kommunenes oppgaver.

Komiteen viser til Regjeringens handlingsplan for fysisk aktivitet 2005-2009 der det heter at "utearealet i barnehagen bør ideelt sett være om lag seks ganger så stort som leke- og oppholdsarealet inne". Komiteen vil understreke at barna må ha god plass til både å leke, hvile, lære og spise. Samtidig må de fysiske omgivelsene både stimulere til motorisk utvikling og være trygge for barn i ulike aldersgrupper. Komiteen har merket seg at departementet fortsatt vil fastsette en veiledende arealnorm i rundskriv. Komiteen slutter seg til dette. Komiteen har også merket seg at departementet mener en veiledende arealnorm vil forenkle kommunenes godkjenning av barnehagene og kommunenes og fylkesmannens tilsyn.

Komiteen vil peke på at barn med særskilte behov kan trenge et spesielt tilrettelagt barnehagetilbud for å sikre dem et tilbud de kan nyttiggjøre seg. Komiteen vil understreke at kommunene ikke kan nekte barn med nedsatt funksjonsevne plass i barnehage på grunn av dårlig økonomi. Komiteen vil peke på at det er den enkelte kommune som har det overordnede ansvaret for merkostnadene i både private og kommunale barnehager. Komiteen vil samtidig peke på at staten gir et særskilt tilskudd til tiltak for barnehagebarn med nedsatt funksjonsevne.

Komiteen mener mange minoritetsspråklige barn vil ha nytte av å gå i barnehage. Komiteen viser til at flere kommuner gir minoritetsspråklige barn fortrinnsrett til kommunale barnehager. Komiteen mener det er positivt at kommunene har mulighet til dette. Komiteen vil i den sammenheng peke på at departementet gir tilskudd til tiltak for å bedre språkforståelsen blant minoritetsspråklige barn.

Personalet

Komiteen vil peke på at personalets stabilitet er av stor betydning for barnehagens kvalitet og mulighet til å arbeide systematisk og langsiktig med kvalitetsutvikling. Komiteen er derfor tilfreds med at likeverdig behandling setter de private barnehagene bedre i stand til å tilby gode lønns- og arbeidsvilkår.

Komiteen vil peke på at internasjonal forsk­ning viser at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagene, og at denne kompetansen er en nøkkelfaktor for barn som av ulike årsaker står i fare for å falle utenfor. Komiteen slutter seg derfor til departementets forslag til å videreføre kravet om førskolelærere i barnehagen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at også andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse kvalifiserer til styrerstilling. Til stillingen som pedagogisk leder åpnes det opp for andre med treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk.

Komiteen mener at også andre yrkesgrupper enn førskolelærerne er viktige for barnehagens kvalitet, og vil spesielt legge vekt på at barne- og ungdomsarbeidere er en stor ressurs for barnehagene. Disse bør være en naturlig del av personalet i de barnehagene hvor dette er mulig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg med disse merknader til Regjeringens forslag om ny barnehagelov.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til barnehageforliket i Innst. S. nr. 250 (2002-2003) der følgende ble sagt om ansattes rettigheter:

"Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er glad for at et samlet Storting nå har enes om en barnehageavtale som sikrer økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager gjennom lovs form. Etter disse medlemmers oppfatning vil det være naturlig å se på hvordan en likebehandling av arbeidstakere kan sikres særlig med tanke på lønns- og arbeidsvilkår. Disse medlemmer er av den oppfatning at offentlig støtte må følges opp med krav til kvalitet, ikke bare gjennom lov om barnehager og rammeplan, men også gjennom likeverdige lønns- og arbeidsforhold for private og kommunale barnehager."

Disse medlemmer vil igjen understreke viktigheten av at en så stor reform ivaretar kvaliteten gjennom lov om barnehager og rammeplanen, men også ivaretar de ansattes rettigheter, slik det ble beskrevet i barnehageforliket av Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen følge opp krav til kvalitet, ikke bare gjennom lov om barnehager og rammeplan, men også gjennom likeverdige lønns- og arbeidsforhold for private og kommunale barnehager, og komme tilbake til statsbudsjettet for 2006 med en plan på hvordan dette skal gjennomføres."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser at departementet ved sitt forslag til ny barnehagelov slår fast at barnehagene er en pedagogisk virksomhet, at barnehagens mandat blir stadfestet i innholdsparagrafen og at førskolekompetansen blir fremhevet som nødvendig både for å inneha styrer og pedagogisk lederstillinger.

Disse medlemmer støtter ikke departementets forslag til lovformulering vedrørende kompetansekrav for styrer. Disse medlemmer mener at det er førskolelærerutdanning som gir den fagligpedagogiske kompetansen som er nødvendig for å lede en barnehage. Styrer har ansvar for så vel det pedagogiske innholdet som personalledelse og administrativ ledelse. Etter disse medlemmers syn er ikke andre høgskoleutdannelser med barnefaglig kompetanse på høyden med den kunnskapen som man oppnår gjennom førskolelærerutdanningen. Disse medlemmer ønsker å styrke kompetansekravet ved at det er førskolelærerutdanningen som gir den fagligpedagogiske kompetansen som er nødvendig for å lede en barnehage. Annen faglig kompetanse kan være aktuelt til andre stillinger enn styrer ved en barnehage.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil peke på at førskolelærerutdanningen gir grunnleggende kompetanse for arbeid som pedagogisk leder og styrer i barnehagen. Nasjonale hensyn tilsier at utdanningskrav til styrer er nødvendig for å sikre barn likeverdige pedagogiske tilbud av god kvalitet. Derfor foreslås kravet om førskolelærerutdanning videreført i revidert barnehagelov, samtidig som loven åpner for at også andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse skal kunne være relevante for styrerstillinger. Flertallet mener kompetansekravene til styrere og pedagogiske ledere ikke nødvendigvis er sammenfallende. Barnehager er organisert på ulike måter. Noen er store enheter, andre er små. Styrerens arbeidsoppgaver kan derfor variere noe. For å gi kommunene og andre eiere noe større fleksibilitet enn de har i dag, samtidig som grunnleggende kvalitetshensyn ivaretas, foreslås det å åpne opp for andre utdanningsgrupper med relevant utdannelse på høgskolenivå. Flertallet mener dette er hensiktsmessig.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at barnehageforliket slår fast at likeverdig behandling skal innfases. Et viktig formål med første trinn i innfasingen var å sørge for at barnehagene kunne iverksette maksimalprisen på tross av store kostnadsvariasjoner. Andre trinn i innfasingen vil skje fra 1. august 2005. Det er lagt inn om lag 230 mill. kroner i skjønnsmidler som skal gå til økte tilskudd til de private barnehager. Helårsvirkningen er 550 mill. kroner. Disse medlemmer vil peke på at likeverdig behandling er et mål i seg selv og et virkemiddel til å nå full behovsdekning. Når likeverdig behandling er ferdig innfaset, skal kommunale og ikke-kommunale barnehager kunne drive på like vilkår. Ferdig innfasing av likeverdig behandling vil blant annet legge til rette for reell priskonkurranse og sette private barnehager bedre i stand til å tilby gode lønns- og arbeidsvilkår for sine ansatte. Disse medlemmer har merket seg at dette forutsetter økt offentlig finansiering ut over budsjettrammen for 2005. Merkostnaden ved å gi ikke-kommunale barnehager like høyt samlet offentlig tilskudd som de kommunale barnehagene, er tidligere beregnet til 750 mill. kroner ut over vedtatt budsjettramme for 2005, forutsatt måltallet for 2004 og 2005. Disse medlemmer viser til at Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om videre innfasing av likeverdig behandling i forslaget til statsbudsjettet for 2006. Disse medlemmer viser videre til at spørsmål om inngåelse av tariffavtaler må uansett være et forhold mellom partene i arbeidslivet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag til endring av lov om barnehager:

"§ 17 andre ledd skal lyde:

Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer.

§ 18 siste ledd skal lyde:

Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning og antall voksne per barn."

Disse medlemmer vil ha en høyere pedagogtetthet i barnehagene da Norge har en lavere pedagogtetthet enn for eksempel Sverige. Disse medlemmer vil også at øvrig personell i barnehagene, så langt det er mulig, skal ha utdanning som barnehageassistenter eller barne- og ungdomsarbeidere.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, ser det som helt nødvendig at personalet i barnehagesektoren tilbys ny kompetanse.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i egnet form med en plan for kompetanseheving innenfor barnehagesektoren."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke at ifølge OECD har Norge en lav andel utdannet personale i barnehagene. Andel førskolelærere i ordinære barnehager er 32 pst. i Norge. Til sammenligning er andelen 62 pst. i Danmark og 52 pst. i Sverige. Sosialistisk Venstreparti ønsker å utarbeide en plan for rekruttering i barnehagesektoren. Planen må i tillegg til mer generelle tiltak, foreslå hvordan vi kan få flere menn og folk med minoritetsbakgrunn til å bli førskolelærere. Planen må også inneholde en analyse av dagens rekruttering til førskolelærere.

Disse medlemmer vil påpeke at sektoren går gjennom store endringer. Barnehageavtalen har satt fokus på barnehagene som en av de viktigste arenaene for barn under skolealder med fokus på lek, læring og omsorg. Personalet skal ha ansvaret for å tilby barna et godt pedagogisk tilrettelagt tilbud og implementere ny lov om barnehager og rammeplanen. Disse medlemmer merker seg at det ikke er satt av noen midler til dette arbeidet slik det er gjort med implementeringen av kunnskapsløftet i skolen. Disse medlemmer ønsker at det skal settes av midler til dette arbeidet også i barnehagesektoren. På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen om å komme tilbake i budsjettet for 2006 med ekstra midler til å implementere ny lov om barnehager og rammeplanen."

Disse medlemmer merker seg at det er stadig flere store aktører ute i barnehagesektoren som tar ut millionoverskudd på bekostning av mange små aktører som sliter med å få endene til å møtes. Disse medlemmer mener det ikke skal være mulig å ta ut store økonomiske overskudd på barnehager.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen vurdere begrensninger av muligheten til å ta ut utbytte på barnehagedrift."

Disse medlemmer vil presisere at alle barn skal ha en lovfestet rett til barnehageplass på lik linje med en skoleplass. En slik lovfesting er avhengig av at det er full barnehagedekning.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at forskrift om likeverdig behandling § 4 gir kommunen adgang til å redusere tilskuddene fra kommunen dersom barnehagen har vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barnehager, og eier av barnehagen budsjetterer med urimelig utbytte eller godtgjørelse for egen eller nærståendes arbeidsinnsats i barnehagen.

Barnehager i asylmottak

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti har ved flere anledninger besøkt asyl- og flyktningmottak, der det på generelt grunnlag ofte blir etablert en form for barnehage for de aller minste mens de voksne er på arbeid eller har andre gjøremål. Det kan være mange barn på lite areal i mange timer uten kvalifisert pedagogisk personale.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, ønsker å få kartlagt denne problematikken og fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen kartlegge barnepassvirksomhet i asylmottakene og vurdere om denne virksomheten skal inngå i lov om barnehager."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at det også er mange ordinære barnehager som er knyttet opp mot asylmottak.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen følge opp krav til kvalitet, ikke bare gjennom lov om barnehager og rammeplan, men også gjennom likeverdige lønns- og arbeidsforhold for private og kommunale barnehager, og komme tilbake til statsbudsjettet for 2006 med en plan på hvordan dette skal gjennomføres.

Forslag fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 2

§ 17 andre ledd skal lyde:

Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer.

§ 18 siste ledd skal lyde:

Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning og antall voksne per barn.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:

Forslag 3

Stortinget ber Regjeringen om å komme tilbake i budsjettet for 2006 med ekstra midler til å implementere ny lov om barnehager og rammeplanen.

Forslag 4

Stortinget ber Regjeringen vurdere begrensninger av muligheten til å ta ut utbytte på barnehagedrift.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slike

vedtak:

A.

Vedtak til lov

om barnehager (barnehageloven)

Kapittel I. Barnehagens formål og innhold

§ 1 Formål

Barnehagen skal gi barn under opplæringspliktig alder gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem.

Barnehagen skal hjelpe til med å gi barna en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier.

Eiere av private barnehager kan i vedtektene bestemme at andre ledd ikke skal gjelde.

Private barnehager og barnehager eiet eller drevet av menigheter innen Den norske kirke kan i vedtektene fastsette særlige bestemmelser om livssynsformål.

§ 2 Barnehagens innhold

Barnehagen skal være en pedagogisk virksomhet.

Barnehagen skal bistå hjemmene i deres omsorgs- og oppdrageroppgaver, og på den måten skape et godt grunnlag for barnas utvikling, livslange læring og aktive deltakelse i et demokratisk samfunn.

Omsorg, oppdragelse og læring i barnehagen skal fremme menneskelig likeverd, likestilling, åndsfrihet, toleranse, helse og forståelse for bærekraftig utvikling. Barnehagen skal gi barn muligheter for lek, livsutfoldelse og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig utfordrende omgivelser.

Barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur.

Barnehagen skal gi barn grunnleggende kunnskap på sentrale og aktuelle områder. Barnehagen skal støtte barns nysgjerrighet, kreativitet og vitebegjær og gi utfordringer med utgangspunkt i barnets interesser, kunnskaper og ferdigheter.

Barnehagen skal formidle verdier og kultur, gi rom for barns egen kulturskaping og bidra til at alle barn får oppleve glede og mestring i et sosialt og kulturelt fellesskap.

Departementet fastsetter en rammeplan for barnehagen. Rammeplanen skal gi retningslinjer for barnehagens innhold og oppgaver.

Barnehagens eier kan tilpasse rammeplanen til lokale forhold.

Med utgangspunkt i rammeplan for barnehagen skal samarbeidsutvalget for hver barnehage fastsette en årsplan for den pedagogiske virksomheten.

Kapittel II. Barns og foreldres medvirkning

§ 3 Barns rett til medvirkning

Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet.

Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet.

Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

§ 4 Foreldreråd og samarbeidsutvalg

For å sikre samarbeidet med barnas hjem, skal hver barnehage ha et foreldreråd og et samarbeidsutvalg.

Foreldrerådet består av foreldrene/de foresatte til alle barna og skal fremme deres fellesinteresser og bidra til at samarbeidet mellom barnehagen og foreldregruppen skaper et godt barnehagemiljø. Er det i forskrift etter § 15 satt maksimalgrense for foreldrebetaling, kan bare foreldrerådet samtykke i foreldrebetaling ut over dette.

Samarbeidsutvalget skal være et rådgivende, kontaktskapende og samordnende organ. Samarbeidsutvalget består av foreldre/foresatte og ansatte i barnehagen, slik at hver gruppe er likt representert. Barnehagens eier kan delta etter eget ønske, men ikke med flere representanter enn hver av de andre gruppene.

Barnehageeieren skal sørge for at saker av viktighet forelegges foreldrerådet og samarbeidsutvalget.

§ 5 Felles samarbeidsutvalg for barnehage og skole

Kommunen kan bestemme at det skal være felles samarbeidsutvalg for kommunal barnehage og grunnskole. Der begge parter ønsker det, kan det etableres tilsvarende ordning for privat barnehage og kommunal eller privat skole. Samarbeidsutvalget settes også i slike tilfeller sammen etter § 4 tredje ledd, men slik at foreldre/foresatte og ansatte fra både barnehagen og skolen skal være representert, jf. lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 11-1 fjerde ledd.

Kapittel III. Godkjenningsplikt og oppgave­fordeling

§ 6 Virksomhetens plikt til å søke godkjenning

Virksomheter som har ansvar for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når:

a) virksomheten er regelmessig og ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og

b) antall barn som er til stede samtidig er ti eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og

c) virksomheten utføres mot godtgjøring.

Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang.

§ 7 Barnehageeierens ansvar

Barnehageeieren skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk.

Barnehageeieren må legge fram opplysninger om regnskapsdata og tjenestedata etter forskrifter fastsatt av departementet.

Barnehageeieren plikter å gi barnets bostedskommune de opplysninger som er nødvendige for å kunne føre et register som nevnt i § 8 fjerde ledd.

Barnehageeieren skal fastsette barnehagens vedtekter. Vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen, herunder

a) eierforhold,

b) formål, jf. § 1 fjerde ledd, herunder eventuell reservasjon fra § 1 annet ledd, jf. tredje ledd,

c) opptakskriterier,

d) antall medlemmer i samarbeidsutvalget,

e) barnehagens åpningstid.

Godkjente virksomheter skal være registrert i Enhetsregisteret.

§ 8 Kommunens ansvar

Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.

Kommunen har plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Utbyggingsmønster og driftsformer skal tilpasses lokale forhold og behov.

Kommunen har ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og ut­vikle sitt språk og sin kultur.

Hver kommune skal opprette og føre register til bruk for trygdekontorene i forbindelse med kontroll av beregning og utbetaling av kontantstøtte etter kontantstøtteloven. Registeret kan samkjøres mot trygdekontorets register over mottakere av kontantstøtte. Departementet gir forskrifter med utfyllende bestemmelser om føringen av registeret, hvilke opplysninger registeret skal inneholde og behandlingen av disse opplysningene.

Kommunen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta kommunens oppgaver.

Kommunen forvalter tilskuddene til ikke-kommunale barnehager i kommunen.

§ 9 Fylkesmannens ansvar

Fylkesmannen skal veilede kommuner og eiere av virksomheter etter denne lov og er klageinstans i forhold til vedtak fattet av kommunen etter loven §§ 10, 11, 16, 17 og 18 og der det følger av forskrifter gitt i medhold av denne lov.

Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter denne lov.

Fylkesmannen har rett til innsyn i dokumenter og adgang til barnehagelokaler i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta fylkesmannens oppgaver.

Kapittel IV. Barnehagemyndighetens generelle oppgaver mv.

§ 10 Godkjenning

Kommunen avgjør søknad om godkjenning etter en vurdering av barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. §§ 1 og 2.

Kommunen kan ved godkjenningen sette vilkår for driften med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid.

Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.

§ 11 Familiebarnehager

Godkjenning av familiebarnehager omfatter virksomhetens organisering og det enkelte hjems egnethet som lokale for familiebarnehagedrift.

Departementet kan gi forskrifter om godkjenning og drift av familiebarnehager.

§ 12 Samordnet opptaksprosess i kommunen

Alle godkjente barnehager i kommunen skal samarbeide om opptak av barn. Kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess, der det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ved en samordnet opptaksprosess skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private barnehager sikres.

Forvaltningsloven kapittel IV-VI gjelder ikke for opptak i barnehage. Kongen gir forskrift om behandling av søknader om opptak i barnehage.

§ 13 Prioritet ved opptak

Barn med nedsatt funksjonsevne har rett til prioritet ved opptak i barnehage. Det skal foretas en sakkyndig vurdering for å vurdere om barnet har nedsatt funksjonsevne.

Barn som det er fattet vedtak om etter lov om barneverntjenester §§ 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd, har rett til prioritet ved opptak i barnehage.

Kommunen har ansvaret for at barn med rett til prioritet får plass i barnehage.

§ 14 Offentlig tilskudd til private barnehager

Godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold til offentlige tilskudd. Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om hva som menes med likeverdig behandling.

§ 15 Foreldrebetaling

Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om foreldrebetaling i barnehagen, herunder søskenmoderasjon, inntektsgradering og maksimalgrense.

§ 16 Tilsyn

Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering. Vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen.

Kapittel V. Personalet

§ 17 Styrer

Barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og administrativ ledelse.

Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som førskolelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse.

Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Departementet gir nærmere forskrifter om dispensasjon fra utdanningskravet og om godkjenning av utenlandske utdanninger.

§ 18 Barnehagens øvrige personale

Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer.

Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk.

Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen.

Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av utenlandske utdanninger og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid.

Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet.

Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning.

§ 19 Politiattest

Den som skal arbeide i barnehage må legge fram tilfredsstillende politiattest. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt eller dømt for seksuelle overgrep mot barn.

Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot barn, er utelukket fra arbeid i barnehager.

Kommunen kan kreve politiattest etter første ledd også for andre personer som regelmessig oppholder seg i barnehagen.

Departementet gir utfyllende forskrifter om politiattester.

Kapittel VI. Forskjellige bestemmelser

§ 20 Taushetsplikt

For virksomheter etter denne lov gjelder reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13f tilsvarende.

§ 21 Opplysningsplikt til sosialtjenesten

Barnehagepersonalet skal gi sosialtjenesten bistand i klientsaker. De skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som bør føre til tiltak fra sosialtjenestens side, og de skal av eget tiltak gi sosialtjenesten opplysninger om slike forhold. Av eget tiltak kan opplysninger bare gis etter samtykke fra klienten, eller så langt opplysningene ellers kan gis uten hinder av taushetsplikt. Opplysninger skal normalt gis av styrer.

§ 22 Opplysningsplikt til barneverntjenesten

Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side.

Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester § 4-10, § 4-11, § 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige adferdsvansker, jf. samme lov § 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysninger skal normalt gis av styrer.

§ 23 Helsekontroll av barn og personale

Før et barn begynner i barnehage, skal det legges fram erklæring om barnets helse. Dersom barnet har møtt til de ordinære undersøkelser på helsestasjon, kan slik erklæring gis av barnets foresatte.

Barnehagens personale har plikt til å gjennomgå tuberkulosekontroll i henhold til gjeldende regelverk.

§ 24 Øvingsopplæring

Barnehagens eier plikter å stille barnehagen til disposisjon for øvingsopplæring for studenter som tar førskolelærerutdanning.

Barnehagens styrer og pedagogiske ledere plikter å veilede studenter i slik øvingsopplæring.

§ 25 Lovens anvendelse på Svalbard

Kongen kan gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard og kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold.

Kapittel VII. Ikrafttredelse og endringer i andre lover

§ 26 Ikrafttredelse. Endringer i andre lover

Loven trer i kraft fra den dag Kongen bestemmer.

Når loven trer i kraft, oppheves lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager. Vedtak som er truffet etter denne loven, gjelder inntil de faller bort eller blir end­ret etter loven her.

Lov 19. juni 1997 nr. 64 om endringer i lov 5. mai 1995 nr. 19 om barnehager oppheves straks.

Departementet kan gi forskrift med nærmere reg­ler om overgangsregler.

B.

Stortinget ber Regjeringen komme tilbake i egnet form med en plan for kompetanseheving innenfor barnehagesektoren.

C.

Stortinget ber Regjeringen kartlegge barnepassvirksomhet i asylmottakene og vurdere om denne virksomheten skal inngå i lov om barnehager.