Etter gjeldende rett gjelder jordskifteloven for alle typer eiendommer
i hele landet med mindre det foreligger lovpositivt unntak. Departementet
foreslår at gjeldende rett for jordskiftelovens stedlige
virkeområde blir lovfestet.
Det foreslås videre at kommunenes og fylkesmennenes
myndighet i spørsmål som gjelder jordskifterettenes
stedlige kompetanse tas bort. Myndigheten som disse har etter jordskifteloven
(jskl.) § 3 bokstav b, antas å være
i strid med alminnelige domstolprinsipper.
Departementet foreslår at jskl. § 34
a, som gjelder felles tiltak, for eksempel private boligveier, og § 35
bokstav h, som gjelder bruksordning for bl.a. grusuttak, blir gjort
gjeldende for hele landet.
Det foreslås innført to nye sakstyper under
jskl. § 2 første ledd. Den ene, ny bokstav
h, gjelder fordeling av arealverdier og fordeling av kostnader med ulike
fellestiltak i områder som i endelig reguleringsplan eller
bebyggelsesplan er utlagt til eksisterende eller nye byggeområder,
herunder hytteområder. Med eksisterende byggeområde
menes ett i hovedsak bebygd område. Et nytt byggeområde
er et område som i hovedsak er ubebygd. Det vises til plan-
og bygningsloven §§ 20-4 nr. l og 25
første ledd nr. l. Forslaget innebærer at grunneiere
som får utlagt friluftsområder, friområder,
boligveier mv. i reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen, kan
få andel i utbyggingsretter på andre eiendommer
i reguleringsplanområdet. Den andre sakstypen som foreslås
innført, ny bokstav i, gjelder avbøting av ulemper
ved gjennomføring av reguleringsplaner i eksisterende byggeområde
samt i nytt byggeområde. Ved bruk av virkemidlene i jordskifteloven § 2
vil uheldig eiendomsutforming som følge av tiltak som er
forutsatt i reguleringsplanen eller bebyggelsesplanen, kunne avbøtes.
Eksempler på uheldig eiendomsutforming kan være
eiendommer som er oppdelt av boligveier og at tomtegrense og eiendomsgrense
ikke er sammenfallende osv.
Departementet viser til at også reguleringsplaner kan
brukes til å endre eiendomsgrenser, og i en viss utstrekning
omforme eiendommer. Ordinært skal reguleringsplaner utformes
slik at det etter realiseringen av planen oppnås en hensiktsmessig
samlet planløsning av området med tomteinndeling
og byggetiltak mv. Dette kan være vanskelig hvor det gjelder
tiltak som f.eks. fremføring av veg- og linjetraseer o.l. Formelt
kan en reguleringsplan med vilkår for realisering av planen,
opparbeidelseskrav og refusjon, ekspropriasjon mv. brukes
slik at en oppnår i hovedsak det samme som ved jordskifte,
men virkemidlene er dels tyngre å bruke både ressursmessig
og i forhold til partene.
Videre foreslås en endring av plan- og bygningsloven § 26
slik at kommunen får hjemmel til å sette vilkår
om fordeling av arealverdier og kostnader ved ulike fellestiltak
i reguleringsplan eller bebyggelsesplan.
For begge de to nye sakstypene i jordskifteloven § 2
foreslås det stilt krav om stor grad av enighet mellom
grunneierne før jordskiftesak kan kreves og fremmes. Dersom
kommunen har stilt vilkår om fordelingsordning i reguleringsplan
eller bebyggelsesplan, må minst 2/3 av grunneierne,
som må eie minst 2/3 av arealet, kreve jordskifte
før saken kan fremmes. Fordelingssaken vil da kunne omfatte
hele byggeområdet. I de tilfeller kommunen ikke har stilt
slikt vilkår, forutsettes det at alle som skal omfattes
av fordelingsordningen, har krevd jordskifte.
Når det gjelder den nye sakstypen om avbøting av
ulemper ved gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan,
foreslås det at i eksisterende byggeområder, må alle
som skal omfattes av jordskifteplanen ha krevd jordskifte. I nye
byggeområder må minst 2/3 av grunneierne
som må eie minst 2/3 av arealet i reguleringsplanen
eller bebyggelsesplanen ha krevd jordskifte før saken kan
fremmes. Forskjellen begrunnes i den sterke tilknytning eierne har
til sitt nærmiljø og sine eiendommer i bebygde
områder i forhold til ubebygde områder.
For de to nye sakstypene foreslår departementet at det
innføres et nytt materielt vilkår. Gjeldende rett bygger
på at et jordskifte kan fremmes når det skapes en
netto skiftegevinst i skiftefeltet og ingen av partene lider tap,
jf. jskl. §§ l første ledd og
3 bokstav a. I stedet for garantien mot tap, jf. jskl. § 3
bokstav a, foreslår departementet innført et vilkår
i § 3 bokstav b om at jordskifte ikke kan fremmes
uten at den enkelte eier får sin del av netto skiftegevinst.
Dette innebærer at eierne får et rettskrav på å få sine
andeler av den netto formuesøkning og netto inntektsøkning
som et jordskifte alltid skal skape i jordskiftefeltet.
Når det gjelder fordelingsordningen, beregnes den forholdsmessige
andel ved at eiendommene verdsettes som utbyggingsgrunn uavhengig
av planen. Den enkelte part vil ha rettskrav på å få tildelt hel(e)
eiendomstomt(er) dersom andelen er stor nok. Den enkelte part vil
ha rettskrav på å få tildelt eiendomstomt(er)
så vidt mulig på egen eiendom. Dersom enkelte
parter ikke har stor nok andel til å få hel tomt,
vil de få forholdsmessige andeler av utbyggingsrettigheter.
Departementet foreslår at det innføres en ny bruksordningsbestemmelse
under jskl. § 35, ny bokstav j, slik at jordskifteretten
får hjemmel til å fastsette regler for felles
bruk i tilknytning til drift og vedlikehold av private veier, private
parkeringsområder, lekeplasser, grøntområder
og lignende.
Det foreslås innført hjemmel for forskrift
om en forsøksordning med rettsmekling, jf. forslaget til
ny § 89 b i jordskifteloven. Det legges til grunn
at forskriften som skal gjelde for alle jordskifteretter og jordskifteoverretter,
skal bygge på rettsmeklingsforskriften som gjelder ved
de ordinære domstolene.
Departementet foreslår videre at det innføres hjemmel
for forskrift om en forsøksordning med arealmekling ved
alle jordskifteretter og jordskifteoverretter, jf. forslaget til
ny § 89 b i jordskifteloven. Meklingen tar bl.a.
sikte på organisering av partene og planarbeidet, fordeling
av arealverdier og kostnader ved fellestiltak og avbøting
av ulemper. Departementet legger til grunn at forskriften må bygge
på at slike meklinger er domstolsoppgave, og at det ikke skal
være funksjonsblanding mellom særdomstolen og
forvaltningen.
Departementet foreslår at følgende bestemmelser i
jordskifteloven endres som følge av tilråding
fra "Løkenutvalget", jf. NOU 2002:9 og Stortingets behandling
av Ot.prp. nr. 106 (2003-2004) "Om endringer i domstolloven og jordskifteloven
(jordskifterettenes stilling og funksjoner)": §§ 19
tredje ledd om verdsetting, 20 a om samråd, 29 a om formål
og § 41 første ledd om jordskifterettens
rolle ved planer etter plan- og bygningsloven.
De øvrige lovforslag i proposisjonen er i hovedsak konsekvenser
av ovennevnte endringer.
De økonomiske konsekvensene av lovforslagene er anslått
til ca. 7,8 mill. kroner. Av dette utgjør kompetansehevingstiltak
for jordskiftedommere og jordskifteoverdommere ca. 3 mill. kroner.
Disse kostnadene foreslås fordelt over to år og
dekket gjennom omprioritering innen jordskifterettenes ordinære kompetansebudsjett.
Forslagene innebærer en varig rammeøkning på 4,8
mill. kroner. Dette foreslås dekket ved en økning
av partsgebyret og grenselengdegebyret.
Etter departementets vurdering kan lovforslagene gi betydelige
private økonomiske gevinster. Videre vil forslagene gi
betydelige samfunnsmessige økonomiske innsparinger. Dette
gjelder for eksempel økt kapasitetsutnytting av eksisterende
offentlige investeringer i vei, vann, kloakk og annen infrastruktur.
Hovedformålet med proposisjonen er å gjøre jordskiftelovens
rettsendrende virkemidler anvendelige for grunneiere og rettighetshavere
i tilknytning til gjennomføring av planer etter plan- og
bygningsloven. Dette gjelder eksisterende og nye virkemidler. Planlegging
etter plan- og bygningsloven tar i dag, i stor utstrekning, utgangspunkt
i enkelteiendommer, slik at eiendomsgrensene blir styrende for planleggingen.
Dette kan føre til uheldig og kostnadskrevende arealutnyttelse
i form av unødige veier, forbruk av dyrka og dyrkbar jord
og gi skade på natur- og kulturmiljø. Det vises
til samarbeidsprosjektet "Samarbeid om virkemidler for bedre arealutnyttelse
i byer og tettsteder", arbeidsrapporten og høringsuttalelser fra
bl.a. Oslo kommune, hvor behovet for helhetlige planløsninger
tilpasset terreng og naturgitte forhold understrekes.
I nasjonal arealpolitikk inngår eksisterende byggeområder
som ledd i byutviklingsstrategi. I arbeidsrapporten "Forslag til
virkemidler i byer, tettsteder og hytteområder - urbant
jordskifte", fra en arbeidsgruppe nedsatt av Landbruks- og matdepartementet,
og i høringsuttalelsene til denne, opplyses det at antallet private
reguleringsplanforslag er økende. Etter departementets
oppfatning er det behov for å innføre virkemidler
som kan stimulere til økt bruk av eksisterende byggeområder.
Dette vil etter departementets oppfatning kunne utløse
betydelige verdier og spare det offentlige for store investeringer
i ny infrastruktur, som bl.a. veier, vann og kloakk. Videre ser
en det som viktig at det innføres virkemidler, f.eks. arealmekling
som kan medføre økt samarbeid mellom grunneierne
i planleggingsprosessen. Departementet mener at jordskiftelovens
virkemidler vil være et egnet redskap for å kunne
oppfylle disse behovene. Jordskifteloven vil også kunne
legge til rette for en kostnadseffektiv gjennomføring av
planene. Partene vil få ett organ å forholde seg
til ved gjennomføring av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner,
jordskifteretten. I tillegg til å utarbeide jordskifteplan
vil jordskifterettene bl.a. også forestå det oppmålingstekniske
arbeidet.
Bruk av jordskiftevirkemidler i gjennomføringsfasen
av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner åpner for at
plan- og bygningsmyndighetene kan planlegge og få bygget
ut flere eiendommer under ett. I planleggingsfasen vil dette kunne
føre til at det vil være planløsningene
som står i fokus for reguleringsmyndighetene, ikke eiendomsgrensene.
De rettsendrende virkemidlene i jordskifteloven vil stå til
disposisjon for grunneierne med hensyn på bl.a. eiendomsutforming,
eiendomsgrenser og fellestiltak når reguleringsplaner og
bebyggelsesplaner skal gjennomføres.
De nye rettsendrede virkemidlene som foreslås i denne
proposisjon, fordeling av arealverdier og fordeling av kostnader
ved fellestiltak og avbøting av planskapte ulemper, bl.a.
uheldig utforming av eiendomsgrenser, vil bidra til å realisere
ovennevnte behov og formål.
Den 18. januar 2002 nedsatte Landbruks- og matdepartementet
ei arbeidsgruppe for bl.a. å lage forslag til lovregler
om fordeling av arealverdier, kostnader og avbøtende tiltak
ved gjennomføring av planer etter plan- og bygningsloven.
Arbeidsgruppa la fram sin rapport, "Forslag til jordskiftevirkemidler
i byer, tettsteder og hytteområder - urbant jordskifte",
april 2003. Arbeidsgruppa fremmet der konkrete forslag til endringer
i jordskifteloven. Dette gjelder bl.a. forslag om fordeling av planskapte
arealverdier og kostnader, avbøtende tiltak ved planskapte
ulemper, skifte basert på nettonytte og arealmekling og
rettsmekling.
Arbeidsrapporten ligger ved som utrykt vedlegg.
Flertallet i arbeidsgruppa, lederen, Saglie, Johansen og Juvkam
foreslår at det stedlige virkeområde for jordskifteloven
bør presiseres ved å ta inn en bestemmelse om
at loven skal gjelde for hele landet med mindre det foreligger lovpositive
unntak. Videre foreslår flertallet at §§ 34
a og 35 h, om henholdsvis fellestiltak og bruksordning med hensyn
på grus, vannretter mv., gjøres gjeldende for
hele landet.
Flertallet foreslår at det innføres en ny sakstype under
lovens § 2 om fordeling av arealverdier og kostnader
ved ulike fellestiltak ved gjennomføring av reguleringsplan
eller bebyggelsesplan etter plan- og bygningsloven.
Flertallet foreslår videre at det innføres
en ny sakstype for gjennomføring av reguleringsplaner
og bebyggelsesplaner med sikte på å avbøte
ulemper som er skapt av slike planer.
Et annet flertall, lederen, Johansen og Juvkam, foreslår
at det må være enighet om å kreve jordskifte for å kunne
fremme sak om gjennomføring av reguleringsplaner eller
bebyggelsesplaner. Medlemmet Saglie mener at ønsket om å unngå ekspropriasjonslignende
inngrep tilsier at det alltid bør kreves enighet ved bruk
av alle typer jordskiftevirkemidler i byer og tettsteder.
Flertallet, lederen, Johansen, Juvkam og Saglie, foreslår
at det skal skiftes etter netto nytte ved gjennomføring
av reguleringsplaner og bebyggelsesplaner.
Flertallet foreslår at plan- og bygningsloven bl.a. endres
slik at kommunene får hjemmel til å sette vilkår
om at reguleringsplan og bebyggelsesplan ikke kan gjennomføres
uten at det skjer en fordeling av arealverdier og kostnader ved
ulike fellestiltak.
Flertallet foreslår at det innføres hjemmel
for en forskrift om forsøksordning med rettsmekling ved jordskifterettene
og jordskifteoverrettene. Videre foreslår flertallet at
det innføres hjemmel for en forskrift om forsøksordning
med arealmekling ved disse rettene.
Mindretallet, medlemmet Stensrud, har avgitt en særmerknad.
Med unntaket av forslaget til arealmekling, går han imot
samtlige forslag fra arbeidsgruppa. Særmerknaden er av
prinsipiell karakter og kan derfor vanskelig behandles under det
enkelte lovforslag.
Da uttalelsen fra mindretallet, medlemmet Stensrud, som nevnt
er av prinsipiell karakter, slutter han seg følgelig heller
ikke til de øvrige forslag fra flertallet. Med unntak for
arealmekling, har han heller ikke merknader til det enkelte forslag.
Departementet sendte arbeidsrapporten på høring 10. juli
2003. Høringsfristen ble satt til 1. desember 2003.
Justisdepartementet uttaler bl.a. at gode grunner taler for at
det offentlige, og i de jordskiftesaker som arbeidsrapporten behandler,
kommunestyret, bør ha det avgjørende ord før
jordskifte fremmes i urbane strøk, dersom ikke alle berørte
parter samtykker. Dersom beslutningsmyndigheten legges til det offentlige,
i dette tilfellet også til et organ med et lokalt og demokratisk
fundament for sitt arbeid, oppnår man at en bredere helhetsvurdering
ligger til grunn for eiendomsinngrepet, noe som anses lovgivningspolitisk ønskelig.
Justisdepartementet ber om at merknadene fra mindretallet, lagdommer
Mats Stensrud, blir nøye vurdert i den videre prosess.
Justisdepartementet slutter seg særlig til mindretallets
bekymring knyttet til at jordskifteprosessen er komplisert, tidkrevende og
kan koste grunneiere dyrt, blant annet på grunn av behov
for advokatbistand. Dersom det åpnes for tvungent urbant
jordskifte, herunder også om det bare skal kunne skje etter
vedtak av det offentlige, bør det vurderes nærmere
hvem som bør bære sakskostnadene i slike saker.
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at jordskifterettene
mangler nødvendig kompetanse, at jordskiftesakene er ressurskrevende,
tar lang tid, og at jordskifterettenes formelle status ikke er avklart
på det tidspunktet uttalelsen ble avgitt.
De øvrige fylkesmannsembeter som har uttalt seg, stiller
seg positive til forslagene i rapporten.
Sør-Trøndelag fylkeskommune er den eneste av fylkeskommunene
som har avgitt uttalelse. Fylkeskommunen ser positivt på forslagene.
De primærkommuner som har uttalt seg, stiller seg i
all hovedsak positive til forslagene i rapporten.
Agder lagmannsrett, som har avgitt uttalelse på vegne
av lagmannsrettene, tiltrer synspunktene til mindretallet i arbeidsgruppa,
medlemmet Stensrud.
Advokatforeningen uttaler bl.a.:
"Forslaget om innføring av jordskifte i urbane strøk
ved innføring av ny bokstav h i jordskifteloven § 2
er en rettslig nyskapning, og reiser prinsipielle spørsmål
med hensyn til avgrensning mot ekspropriasjonen. Det vises forsåvidt
til mindretallet (Mads Stensrud) sine merknader rapporten pkt. 6.4."
Advokatforeningen peker videre på at det fremstår
som et generelt problem at jordskiftesaker innenfor dagens ordinære
system dels tar svært lang tid - særlig fordi
det gjerne avholdes flere rettsmøter før saken
tas opp til avgjørelse av jordskifteretten.
Huseiernes landsforbund slutter seg i hovedsak til mindretallet,
medlemmet Stensrud, sine synspunkter.
De øvrige organisasjoner har ingen merknader eller stiller
seg positive til flertallsforslagene i arbeidsrapporten.
Departementet viser til at enkelte av uttalelsene bærer
preg av usikkerhet med hensyn på jordskifterettenes framtidige
stilling og funksjoner. Dette har sammenheng med at Stortinget behandlet
disse spørsmål etter at høringsfristen
for arbeidsrapporten var ute. Stortinget vedtok den 15. desember
2003 å videreføre jordskifterettene som særdomstol.
Det vises til lov 20. februar 2004 nr. 7, jf. Ot.prp. nr.
106 (2002-2003) og Innst. O. nr. 25 (2003-2004).
Mindretallsuttalelsen fra Stensrud og flere av høringsuttalelsene
tar utgangspunkt i at jordskifteloven ikke gjelder i byer og tettsteder.
Jordskifterettene har imidlertid hatt kompetanse til å holde
grensegang siden 1934. Denne kompetansen gjelder også i
byer og tettsteder.
Etter gjeldende rett gjelder altså jordskifteloven i byer
og tettsteder med mindre det foreligger lovpositive unntak.
Departementet vil peke på at et hovedvilkår
for å fremme en jordskiftesak er at det skapes en netto skiftegevinst
i skiftefeltet, jf. jskl. § l første
ledd. Denne gevinsten fordeles regelmessig mellom de partene som
omfattes av saken. Individuelt gir loven en sikkerhetsgaranti om
at ingen skal lide tap, jf. jskl. § 3 bokstav
a.
Ekspropriasjon har etter departementets mening et annet faktisk
og rettslig utgangspunkt. Ekspropriasjonstilfellene bygger på offentligrettslige
vedtak som påfører partene et økonomisk
tap. Hensikten er ikke å øke partenes netto formue
og årlige inntekt, men å erstatte det økonomiske
tap i samsvar med Grunnlovens § 105.
Departementet vil understreke at jordskifte i stor utstrekning
bygger på tvang i den forstand at gjennomføringen
av et jordskifte ikke er avhengig av grunneiernes samtykke. I juridisk
litteratur blir jordskifte karakterisert som et ekspropriasjonslignende inngrep
av flere forfattere.
Etter gjeldende rett er det tilstrekkelig at en part krever jordskifte.
For de to nye sakstypene som foreslås innført
i denne proposisjon, fremmes det forslag til krav om enighet eller
2/3-flertall. Det kan neppe være tale om tvang
når vilkåret er enighet. Etter departementets
vurdering vil forslaget til krav om 2/3-flertall av eiere,
som må eie minst 2/3 av arealet, være med
på å sikre en betydelig grad av enighet.
Jordskifterettene er alt i dag i byer og tettsteder når
det gjelder rene jordskiftesaker. Forslagene i denne proposisjon
gjelder ikke spørsmål om å innføre jordskiftevirkemidler
i byer og tettsteder. De er innført. Forslagene gjelder
innføring av nye virkemidler. De nye virkemidlene bygger
på prinsipper som har vært "testet" og anvendt
utenfor byer og tettsteder over lang tid.
Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at det bør
være enighet ved anvendelse av de nye sakstypene. Departementets
forslag bygger på enighet samt 2/3 flertallsløsninger.
Departementet kan ikke se sterke nok hensyn for at et lite mindretall
skal kunne hindre det store flertall i å kunne oppnå økning
av årlig inntekt eller formue. Særlig gjelder
dette når mindretallet ikke bare holdes skadesløs,
men får et rettskrav på å få en
netto verdiøkning på egen eiendom.
Advokatforeningen reiser spørsmål om gjeldende
rettsmiddelordning. Departementet vil gjøre dette til gjenstand
for en bred vurdering ved det bebudede moderniseringsarbeid av jordskifteloven.
Dette arbeidet vil starte for fullt i 2005.
Departementet viser til at de foreslåtte lovregler er
innrettet mot det privatrettslige område. En mener derfor
at saksomkostningene på samme måte som ellers
må dekkes innenfor dette område.