Bakgrunnen for forslaget til lov om kommunale krisesentertilbod,
er å tydeleggjere at det er eit offentleg ansvar å sørgje for at
personar som er utsette for vald i nære relasjonar, får vern, hjelp
og oppfølging. Krisesentra blir framleis delvis drivne som ei frivillig verksemd,
og det er behov for å sikre dette tilbodet til brukarane. Departementet
ønskjer at kommunane skal få ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod
til alle utsette for vald i nære relasjonar. Bakgrunnen er at det
kan betre samarbeidet mellom dei nødvendige akuttiltaka og den meir
langsiktige oppfølginga som svært mange av dei valdsutsette treng.
Når det gjeld innhaldet i tiltaket, byggjer lovforslaget i stor
grad på det tilbodet som i dag blir gitt av krisesentra, og som
har vist seg å vere eit godt tilbod for kvinner utsette for vald
i nære relasjonar. Det inkluderer heildøgns telefonteneste, eit
trygt mellombels butilbod, eit tilbod for dagbrukarar, rettleiing
og nødvendig hjelp til å ta kontakt med andre og meir spesialiserte
tenester, og oppfølging i ein reetableringsfase. Det skal vere eit
lågterskeltilbod, gratis for brukarane og ein stad der dei kan rekne
med å bli mottekne utan førehandsvarsling og utan tilvising frå andre
instansar.
Barn som kjem til krisetilbodet saman med føresette, skal takast
godt vare på. Erfaring viser at mange barn har opphald på krisesentra.
Ny kunnskap om kva skadelege verknader valdsbruk kan ha på barn, gjer
at lova legg stor vekt på at det skal givast eit godt tilbod til
barna. Dette vil seie at det både skal takast omsyn til at kvardagslivet
til barna bør haldast i vanleg gjenge så langt det lèt seg gjere,
samtidig som ein må vurdere nøye korleis desse barna må følgjast
opp som følgje av den valden dei har opplevd, og den familiesituasjonen
dei er i.
Når krisesentertilbodet blir eit offentleg ansvar, er det også
viktig at det kan møte behova til alle som er utsette for vald i
nære relasjonar og som treng eit slikt tilbod. Vern mot valdsbruk
ligg som ei særskild plikt i svært mange av dei internasjonale konvensjonane
Noreg har ratifisert. Lova pålegg kommunane å vurdere korleis tilbodet
kan utformast slik at det også møter behova til valdsutsette som
ikkje tilhøyrer majoritetsbefolkninga. Kvinner frå etniske minoritetar er
ei stor brukargruppe ved dei eksisterande krisesentra. Det blir
derfor stilt krav i lova om at kommunane skal sørgje for nødvendig
tolketeneste i tilknyting til tilbodet. Også andre grupper kan trenge
særskild tilrettelegging for at dei skal få hjelp.
Tilrettelegginga gjeld også valdsutsette som krisesentertilbodet
i dag ikkje når, og som derfor no ikkje får god nok hjelp. Menn
som er utsette for vald i nære relasjonar, er ei slik gruppe. Lova
pålegg kommunane å ha eit hjelpetilbod også til desse. Når det gjeld
vald i nære relasjonar, er ikkje kjønnsnøytrale tiltak godt nok.
Lova slår derfor fast at butilbod til kvinner og butilbod til menn
skal vere skilde.
For å sikre kvaliteten på tilbodet til brukarane inneheld lova
også føresegner om teieplikt, opplysningsplikt overfor barnevernet,
krav til politiattest for tilsette, internkontroll og tilsyn.
Det er store forskjellar mellom norske kommunar. Det gjer at
det ikkje er mogleg eller ønskjeleg å gi detaljerte reglar om korleis
enkeltkommunar bør organisere tenestene sine. Dette gjeld også krisesentertilbodet.
Lovforslaget vil krevje ei omstilling i norske kommunar, og ansvaret
for tiltak for denne gruppa vil krevje ein gjennomgang av korleis
det eksisterande hjelpeapparatet er tilpassa valdsutsette. Når det
gjeld eit tiltak som eit krisesentertilbod, er det behov for omfattande
samarbeid mellom kommunane. Mykje av kunnskapen om krisesenterdrift
og om det å møte utsette for vald i nære relasjonar ligg i dag i
dei eksisterande krisesentra, i vertskommunane og i ulike interesseorganisasjonar
og kompetansemiljø. Departementet legg til grunn at det vil vere
behov for utstrekt samarbeid kommunane imellom, og det blir viktig
å byggje på den kompetansen som allereie finst.
Når kommunane blir pålagde å sørgje for eit krisesentertilbod
i lovs form, følgjer det at dei økonomiske ressursane i samband
med dette bør forvaltast av kommunane. Lovforslaget vil derfor bli
følgt opp av ein auke i rammetilskotet til kommunane, samtidig som
det øyremerkte statstilskotet fell bort. Eit lovforslag som tek
sikte på å betre tilbodet til brukarane og gi eit tilbod med jamnare
kvalitet over heile landet, vil krevje ein auke i midlane til formålet
totalt sett. Forslaget vil derfor bli følgt opp med nødvendige løyvingar.
Til sist i proposisjonen er det teke med ein gjennomgang av kva
ein reknar med at dette kjem til å koste over offentlege budsjett.
Krisesentra har i dei siste tretti åra hatt ei sentral rolle
i arbeidet mot vald i nære relasjonar. Dei første krisesentra i
Noreg hadde utspring i kvinnerørsla i 1970-åra. Krisesentra voks
fram som private tilbod og var baserte på ideal om kvinnefellesskap
og systersolidaritet. Dei fleste sentra blei etablerte i perioden
frå 1980 til 1985 og blei drivne av frivillige.
Krisesentra er eit vesentleg ledd i den hjelpa samfunnet gir
til valdsutsette kvinner og barna deira. Dei noverande krisesentra
er eit lågterskeltilbod som tilbyr valdsutsette kvinner og barna
deira ein trygg stad å bu i ein overgangsfase. Tilbodet er gratis
for brukarane, og det krevst ikkje tilvising. Krisesenterverksemda
er i hovudsak offentleg finansiert. Det offentlege tilskotet er
i dag delt mellom stat og kommune.
Det lovforslaget som her ligg føre, tek som utgangspunkt at det
først og fremst er eit krisesentertilbod som skal sikrast. Departementet
ønskjer med lovfestinga å tydeleggjere at det er eit offentleg ansvar
å sikre at kvinner, menn og barn som er utsette for vald i nære
relasjonar, får tilbod om heilskapleg og individuelt tilpassa hjelp
og oppfølging. Tilbodet må mellom anna omfatte eit krisesentertilbod
og samordna oppfølging frå andre delar av hjelpeapparatet.
Det forslaget som blir lagt fram i denne proposisjonen, byggjer
i det vesentlege på eit høyringsnotat frå oktober 2008.
Det går fram av proposisjonen at ei stor overvekt av høyringsinstansane
støttar lovfesting av eit kommunalt ansvar for å sørgje for eit
krisesentertilbod.
Dei fleste av forslaga i høyringsnotatet fekk tilslutning frå
dei høyringsinstansane som er positive til lovfesting av ei kommunal
plikt, men det blei også presentert viktige motførestellingar på
ein del område, mellom anna når det gjeld forslaga om ny finansieringsordning
og kjønnsnøytral lovgiving.
Det er store forskjellar når det gjeld den geografiske fordelinga
av krisesentra, storleiken, dei økonomiske rammevilkåra, organiseringa
og kor mange innbyggjarar krisesentra skal gi eit tilbod til. Det
er også forskjellar i det tilbodet dei enkelte sentra kan gi brukarane.
Samansetjinga av brukarane har endra seg over tid. Det er også
grunn til å tru at det framleis er eit underforbruk av krisesentertilbodet
blant visse grupper av utsette for vald i nære relasjonar.
Det er derfor ikkje gitt at den noverande krisesenterstrukturen
er optimal, verken for det behovet som finst i dag, eller for eventuelle
behov i framtida. Det gjer at det ikkje er tenleg å lovfeste dei
eksisterande krisesentra som institusjonar.
Det er viktig at krisesentertilbodet har nærleik til brukarane,
og at det er organisert på same nivå som andre viktige tiltak som
valdsutsette kan trenge. Kommunen har allereie ansvar for å sørgje
for mange av dei helse- og sosialtenestene som krisesenterbrukarar
kan ha behov for. Dette taler for at eit lovfesta ansvar for eit
heilskapleg krisesentertilbod til personar utsette for vald i nære
relasjonar, også blir lagt til kommunen.
Etter ei samla vurdering har departementet komme til at eit krisesentertilbod
bør ha ei lokal forankring som ein del av det kommunale tiltaksapparatet. Departementet
legg til grunn at kommunane i utviklinga av krisesentertilbodet
vil ta initiativ til å utvikle gode samarbeidsrutinar mellom kommunale,
fylkeskommunale, regionale og statlege instansar som yter tenester
som kan vere relevante for personar som er utsette for vald i nære
relasjonar.
Det er store forskjellar mellom norske kommunar med omsyn til
storleiken og såleis også når det gjeld behovet for eit krisesentertilbod.
Dette gjer det vanskeleg å gi gode detaljerte føresegner om korleis kommunen
bør organisere tenestene sine, medrekna krisesentertilbodet. Departementet
meiner at det er kommunen som har kunnskap om og føresetnader for å
vurdere korleis ein på ein tenleg måte kan utvikle krisesentertilbodet
i tråd med lokale forhold og prioriteringar, samtidig som ein tek
omsyn til nasjonale føringar.
Kommunen kan drive krisesentertilbodet sjølv, etablere interkommunalt
samarbeid og/eller kjøpe tenestene av andre. Kommunen kan velje
å lokalisere heile krisesentertilbodet på ein og same stad, eller drøfte
andre løysingar med omliggjande kommunar. Det er ein føresetnad
at kommunane organiserer krisesentertilbodet på ein tenleg måte,
basert på dei behova valdsutsette måtte ha, på tenestetilbodet i
kommunen elles og på storleiken på kommunen.
Kommunane sitt ansvar for helse- og sosialtenester er dels regulert
i sosialtenestelova og dels i kommunehelsetenestelova. Både kommunehelsetenestelova
og sosialtenestelova byggjer på at kommunen står fritt til å organisere
sine helse- og sosialtenester innanfor dei generelle rammene og
krava til organisering som følgjer av kommunelova. Departementet meiner
at dette også bør gjelde her.
Departementet føreslår at det ikkje blir stilt nærmare krav til
kommunen om korleis tilbodet skal organiserast, men at kommunen
blir pålagd eit ansvar for å sørgje for eit tilbod som er nærmare
definert i det forslaget til lov som her ligg føre.
Slik departementet vurderer det, gir høyringsrunden som heilskap
ei klar støtte til den løysinga som er vald når det gjeld lovfesting
av krisesentertilbodet. Departementet fremjar derfor denne odelstingsproposisjonen
med høyringsforslaget som utgangspunkt.
Den interdepartementale arbeidsgruppa som arbeidde med førebuingane
til høyringsnotatet, vurderte grundig spørsmålet om det var slik
at eit krisesentertilbod med fordel kunne heimlast i allereie eksisterande
lovgiving.
Økonomisk støtte frå kommunane til dei eksisterande krisesentra
er i hovudsak blitt løyvt med tilvising til kommunen sine plikter
etter sosialtenestelova. Dette kan vere eit argument for å innlemme
kommunen si plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod i denne
lova. Sosialtenestelova regulerer allereie drifta av institusjonar
for heildøgns omsorg, omfanget av sosiale tenester og kva vilkår
som skal gjelde for å få slik hjelp. Eit anna argument kan vere
at vald i nære relasjonar ofte vil utløyse rettar etter sosialtenestelova,
og at mange av sosialtenestene kan vere aktuelle for brukarane av
krisesentertilbodet. I tillegg inneheld denne lova allereie særreguleringar
overfor visse grupper, til dømes rusmiddelmisbrukarar.
No er sosialtenestelova i stor grad bygd opp som ei lov der tildeling
av tenester er enkeltvedtak, og der rettane til brukaren skal sikrast
gjennom retten til å klage på vedtaket. Krisesentertilbodet skal
vere eit lågterskeltilbod der dei som oppsøkjer tilbodet, treng denne
hjelpa med ein gong og bør takast imot – i utgangspunktet utan unødige
spørsmål.
Kommunen har også ansvar for å sørgje for nødvendige helsetenester
for personar som oppheld seg i kommunen. Eit argument som taler
for ei plassering i kommunehelsetenestelova er at dei generelle
føresegnene i kapittel 1 i lova er bygde opp på ein måte som kan
passe bra til regulering av krisesentertilbodet. Systematikken i
lova er likevel lagd opp slik at enkeltgrupper ikkje skal framhevast;
i utgangspunktet gjeld lova for alle. Dette taler mot å innlemme
eit særskilt tilbod til personar utsette for vald i nære relasjonar
i kommunehelsetenestelova. Det kan verke urimeleg å framheve éin
årsaksfaktor som behovsgrunnlag framfor andre.
Eit krisesentertilbod har ikkje som primæroppgåve å behandle,
men har som hovudoppgåve å førebyggje ytterlegare vald og skadar
ved å gi brukarar vern og støtte til å bryte ut av ein valdsrelasjon.
Det er derfor ikkje tenleg at det berre er helsepersonell som utfører
tenester ved krisesentertilbodet.
Den interdepartementale arbeidsgruppa vurderte også anna lovgiving
på tilgrensande område, men fann ikkje anna lovverk som var veleigna
til å bli utvida med føresegner om kommunen sitt ansvar for eit krisesentertilbod.
Høyringsnotatet presenterte derfor eit forslag til ei ny eiga lov,
"Lov om krisesentertilbod til personar utsette for vald i nære relasjonar".
Departementet vil etter ei samla vurdering halde fast ved forslaget
om ei eiga ny lov. Når det gjeld dei rettane kvar enkelt brukar
har i forhold til tilbodet, har ein freista å sikra dei gjennom
dei krava til kvalitet og tilsyn som er utforma. Departementet meiner
at ei eiga lov om eit krisesentertilbod er den beste løysinga ut
frå intensjonane bak lovfestinga.
I denne vurderinga blir det lagt særleg vekt på at lova då kan
få ei utforming som blir tilpassa dette tiltaket spesielt, og at
det vil vere enkelt og oversiktleg for dei som skal bruke lova i
praksis.
Med lovfesting av kommunen si plikt til å sørgje for eit krisesentertilbod
vil finansieringa av tiltaka bli lagd inn i rammetilskota til kommunane
og på vanleg måte fordelt etter objektive kriterium. Det inneber
at alle norske kommunar kjem til å få tilført midlar slik at dei
kan innfri lovpålegget. Men berre nokre få kommunar i landet er
store nok til å ha behov for og til å kunne finansiere eit krisesenter
berre for kommunen sine eigne innbyggjarar. Lovforslaget føreset derfor
eit samarbeid mellom kommunane og interkommunale løysingar, slik
situasjonen også er i dag. Dette samarbeidet må utviklast og bli
meir forpliktande enn det som eksisterer i dag.
Kommunelova fekk i 2007 nye føresegner om vertskommunesamarbeid.
Eit hovudmål med innføringa av dei nye føresegnene i kommunelova
har vore at den lovregulerte vertskommunemodellen skal gjere det
forsvarleg å overføre avgjerdsmakt også når det gjeld offentleg utøving
av myndigheit. Bakgrunnen for dette er at ein vil gjere det mogleg
å byggje opp fagmiljø i område av landet der enkeltkommunar kvar
for seg har vanskeleg for å etablere den kompetansen som krevst
for å utføre heile registeret av kommunale oppgåver. Det er lagt
til grunn at kvar enkelt kommune framleis skal ha det formelle ansvaret
for lovpålagde oppgåver, også der avgjerdsmakt er overført til ein
vertskommune.
Departementet føreset at kommunane drøftar organiseringa og den
nærmare utforminga av krisesentertilbodet for eigne innbyggjarar
med vertskommunar og eksisterande krisesenter i nærleiken. Nokre
av dei kommunane som ikkje er vertskommunar, har til no ikkje involvert
seg særleg i utforminga av sjølve tilbodet. Med lovforslaget må
det leggjast til rette for at alle kommunar tek ein gjennomgang
av kva tilbod dei har som kan hjelpe personar som er utsette for vald
i nære relasjonar.
Samarbeidskommunar kan fram til no ha undervurdert kostnadene
ved drift av eit krisesentertilbod når dei har gitt sine tilskot.
Den oversikta departementet sit med, tyder på at mange vertskommunar
slit med å få langsiktige og føreseielege økonomiske avtalar med
alle dei kommunane som har brukarar på krisesentra. Vertskommunane
kjem til å stå overfor nye økonomiske utfordringar i samband med
drifta av sitt krisesentertilbod når midlane blir lagde inn i rammene.
Dei blir avhengige av at alle dei kommunane som utgjer eit oppland
for krisesentertilbodet, medverkar med eit langsiktig og forpliktande
økonomisk bidrag.
Det er også viktig at dei økonomiske avtalane kommunane imellom
tek høgde for at bruk av tilbodet skal vere gratis, jf. § 2 i lovforslaget.
At tilbodet skal vere eit lågterskeltilbod, inneber at brukarane heller
ikkje skal måtte oppsøkje eit bestemt senter ut frå bustadkommune
eller i tråd med eventuelle kommunale samarbeidsavtalar. Kommunane
bør leggje økonomiske gjennomsnittsvurderingar til grunn i avtalane
seg imellom, slik at ein unngår krevjande administrasjon og økonomiske
oppgjer knytte til enkeltpersonar i ettertid.
Departementet vurderer det slik at både ein vertskommunemodell
og modellen med interkommunale selskap kan vera godt eigna til å
organisera oppgåvene etter denne lova.
Eit godt samarbeid mellom kommunane kring krisesentertilbod vil
også på sikt kunne betra samarbeidet på tvers av kommunegrensene
på sosial- og helseområdet meir generelt. Dette vil kunne gi eit
betre tilbod i små kommunar også for andre brukargrupper enn utsette
for vald i nære relasjonar.
Europarådet tilrår ein krisetilbodskapasitet på éin familieplass
per 10 000 kvinner. Om ein vurderer tilbodet i Noreg i forhold til
dette, har landet totalt 1,5 familieplassar per 10 000 på landsbasis.
Det finst gode grunnar for å hevde at det er rimeleg at eit tynt folkesett
land som Noreg må ha ei dekning som ligg over det som blir tilrådd
frå Europarådet for at tilbodet skal vere tilgjengeleg utan altfor
lange reiseavstandar.
Det er grunn til å hevde at kommunane ikkje i første rekkje står
overfor eit utbyggingsbehov, men i større grad ei utfordring når
det gjeld kvalitet og tilrettelegging.
Utgreiingar viser at god dekning, både i form av korte reiseavstandar
og i form av god kapasitet, det vil seie talet på senger i forhold
til folketalet, ser ut til å auke bruken av krisesentra. Lang avstand
til eit krisesenter/butilbod kan vere eit problem i ein akutt situasjon.
Det kan også føre til problem for brukarar når det gjeld å halde
fram med tidlegare aktivitetar, som arbeid, skulegang og opphald
i barnehage. Dagbruk av eit senter kan også fort bli vanskeleg dersom avstanden
til senteret er lang. Samtidig kan lang reiseavstand føre til at
det blir meir tungvint å oppsøkje andre delar av tenesteapparatet
i heimstadkommunen, og kan derfor gjere samarbeidet mellom eit krisesentertilbod
og tenesteapparatet elles vanskelegare. På den andre sida kan det
for somme brukarar vere ein fordel at det er ein viss avstand til
krisesentertilbodet, for det kan opplevast som ei belastning at
"alle" i lokalmiljøet veit kvar tilbodet ligg, og kven som nyttar
seg av det.
Utgreiingar viser at det kan ha visse fordelar, både med omsyn
til kvaliteten og med omsyn til kostnadene, om eit krisesentertilbod
er over ein viss minstestorleik. Dette må vegast opp mot ulempa
med lange reiseavstandar for brukarane.
Ved vurdering av kapasiteten er det grunn til å peike spesielt
på at statistikken for dei siste åra viser at det har vore ei sterkt
aukande butid per krisesenteropphald. Det indikerer at mange av
kommunane kan oppnå ein mykje høgre beredskap med den eksisterande
kapasiteten dersom dei raskare enn i dag kan gi dei bebuarane som
treng det, effektiv hjelp med å skaffe seg husvære.
Departementet ser ikkje noko behov for sentrale reguleringar
her. Departementet meiner at kommunane, eventuelt ulike samanslutningar
av samarbeidande kommunar, har mykje betre føresetnader enn ein
har på sentralt hald når det gjeld å vurdere nødvendig dekningsgrad
og behov for endringar i forhold til den noverande utbygginga. Det
gjeld både eventuelle relokaliseringar for å gjere tilbodet meir tilgjengeleg
for brukarane, auke av kapasiteten på tilbodet i ein del regionar
og eventuelt ei viss nedbygging i andre.
Slike lokale avvegingar kan gjere tilbodet meir tilgjengeleg
for brukarane og totalt sett gi eit betre krisesentertilbod.
Formålet med lova er å sikre eit godt og heilskapleg krisesentertilbod
til kvinner, menn og barn som er utsette for vald i nære relasjonar,
jf. § 1 i lovforslaget.
Det finst ingen eintydig og allmenn definisjon på "vald i nære
relasjonar". Proposisjonen gjer greie for mishandling i nære relasjonar
når det gjeld straffelova § 219.
Departementet har valt å bruke omgrepet vald framfor omgrepet
mishandling. Krisesentertilbodet skal vere et lågterskel hjelpetilbod,
og skal omfatte personar utsette for alle former for vald i nære
relasjonar, også eingongshendingar og -handlingar som ikkje fell
inn under straffelova § 219. Valdsdefinisjonen i krisesenterlova
omfattar slik sett alle former for vald eller truslar om vald, medrekna
fysisk, psykisk og seksualisert vald, og vald i form av økonomisk
og sosial kontroll.
Ofte vert "vald i nære relasjonar" brukt synonymt med "vald i
parforhold", men omgrepet omfattar også vald i andre nære relasjonar.
Avgrensinga av personkrinsen i straffelova § 219 blir også for
smal med omsyn til formålet med krisesenterlova. Kvinner og menn
som er utsette for vald og truslar om vald frå kjærestar, søsken
eller annan familie og slekt som ikkje bur i same husstand, eller som
gjerningspersonen har i sin omsorg, kan også ha behov for eit krisesentertilbod.
Krisesentertilbodet skal vere eit lågterskel hjelpetilbod til valdsutsette
i nære relasjonar, departementet legg derfor ein meir vidtfamnande
definisjon av vald og personkrins til grunn i krisesenterlova.
Barn og vaksne som er truga med eller utsette for tvangsekteskap
eller kjønnslemlesting, og barn som er utsette for vald direkte,
eller ved å bli eksponerte for valdsbruk mot omsorgspersonar eller
sysken ved at dei ser, høyrer eller på annan måte opplever valden,
er omfatta av omgrepet "vald i nære relasjonar".
Barn og vaksne som er utsette for menneskehandel, kan også vere
utsette for vald i nære relasjonar, og slik omfattast av omgrepet
"vald i nære relasjonar".
Noreg er etter protokollen om menneskehandel (Palermoprotokollen
av 2000) forplikta til å sørgje for eit trygt butilbod til kvinner,
menn og barn som er utsette for menneskehandel. Departementet vil
presisere at krisesentertilbodet skal inkludere kvinner, menn og
barn som er utsette for menneskehandel, også utanfor nære relasjonar.
Samanlikna med vald i parforhold er kvinner, menn og barn som
er utsette for menneskehandel eller kjønnslemlesting, tvangsekteskap
eller andre former for æresrelatert vald, ofte utsette for vald
og kontroll frå fleire personar.
Valdtektsutsette kan også bli omfatta av omgrepet "vald i nære
relasjonar", utover det faktum at valdtekt ofte utgjer eit sentralt
element i seksualisert vald i parforhold. Forsking viser at når
det gjeld ein stor del av alle valdtekter og valdtektsforsøk, så
er det personar med nær tilknyting til den utsette som står bak
ugjerninga. Også personar som er blitt valdtekne eller utsette for
andre former for seksuelle krenkingar av nokon utanfor nære relasjonar,
kan i somme tilfelle ha behov for eit krisesentertilbod. Det kan
til dømes gjelde i situasjonar der den utsette kjenner seg truga
og/eller forfølgd og opplever heimen sin som utrygg. Krisesentertilbodet
må derfor også vere ope for valdtektsutsette.
Krisesentertilbodet skal vere eit lågterskeltilbod, og enkeltpersonar
skal kunne vende seg direkte til tilbodet. Ein og same brukar kan
ha vore utsett for ulike former for vald og overgrep både i nære
relasjonar og av ukjende. Mange krisesenter gir i dag eit tilbod
til kvinner som er blitt utsette for menneskehandel og valdtekt,
utan å setje noko skilje når det gjeld kva relasjon offeret har
til valdsutøvaren. Sjølv om desse brukargruppene i streng forstand
ikkje fell inn under hovudmålgruppa, vil departementet understreke
at dei ikkje skal stengjast ute frå krisesentertilbodet.
Lova skal ikkje tolkast eller praktiserast slik at tilbodet til
dagens brukargrupper blir forringa, eller slik at tilbodet ikkje
kan nyttast av andre som i framtida vil kunne ha behov for eit krisesentertilbod. Samtidig
vil departementet halde fast ved at hovudmålgruppa for eit krisesentertilbod
skal vere kvinner, menn og barn som er utsette for vald i nære relasjonar.
Dette er dei noverande brukarane; nesten alle som bur på eit krisesenter
i dag er blitt utsette for vald frå ein person dei har ein nær relasjon
til. For dei aller fleste er det ein sambuar eller ektemake som
er overgriparen. I 2007 oppgav berre éin prosent av bebuarane på
krisesentra at overgriparen var ein ukjend person. Det same gjeld
for dagbrukarane.
Dei eksisterande krisesentra er eit tilbod til kvinner og barn.
I dei siste åra er det blitt stilt spørsmål ved om krisesenter skal
opne for valdsutsette menn.
Å skjerme kvinner frå vald utført av menn kan sjåast i eit likestillingsperspektiv.
Det følgjer også av menneskerettslova at alle menneske skal vernast
mot vald. Dette gjer det vanskeleg å lovfeste eit krisesentertilbod
til kvinner der menn med eit eventuelt tilsvarande behov blir ekskluderte.
Departementet meiner at det er rom for å ta vare på begge dei to
likestillingsperspektiva i lova, slik at tilbodet rettar seg mot det
reelle behovet kvinner og menn har for eit krisesentertilbod.
Per i dag er det dokumentert eit vesentleg større behov for krisesentertilbod
til kvinner enn til menn. Undersøkingar og erfaring viser at også
menn er utsette for vald i parforhold, både heterofile og homofile.
Samtidig er det eit dokumentert behov for krisehusvære til menn
som er utsette for menneskehandel, tvangsekteskap og æresrelatert
vald. Forskarar har peika på at valdsutsette menn har mange av dei
same hjelpebehova som valdsutsette kvinner.
I høyringsnotatet blei det føreslått at kommunen si plikt til
å sørgje for eit krisesentertilbod skulle omfatte personar utsette
for vald i nære relasjonar, uavhengig av kjønn. På bakgrunn av høyringsrunden
har departementet vurdert det som meir tenleg å nemne dei to kjønna
spesifikt i lovteksten, i tillegg til å nemne barn som brukargruppe.
Departementet har vurdert å ta inn i formålsføresegna at lova
skal ta særleg sikte på å verne valdsutsette kvinner. Departementet
har komme til at ei slik formulering ikkje er nødvendig for å gi
kvinner godt nok vern. Departementet vurderer det slik at det å
ta inn eit særleg vern for kvinner i formålsføresegna, også kan
signalisere at tilbodet til menn skal ha lågare prioritet enn tilbodet
til kvinner, noko som kan komme i konflikt med ymse diskrimineringsforbod.
Det at ein i lovteksten nemner begge kjønn, er ei presisering
av at tilbodet skal tilpassast særlege behov hos kvinner og hos
menn. Korleis tilbodet konkret skal utformast, er i stor grad kommunane
sitt ansvar. Departementet føreslår likevel ei ny føresegn i § 3
i lovforslaget om at tilbodet skal tilpassast behova til kvar enkelt
brukar.
Departementet vil understreke at tanken bak ei kjønnsnøytral
lovgiving ikkje har vore at kvinner og menn skal bu på same stad
eller nytte dei same opphaldsromma. Separate butilbod for kvinner
og menn var formulert som ein hovudregel i høyringsnotatet. På bakgrunn
av høyringsrunden har departementet valt å ta inn eit eige punkt
i § 2 om at butilboda til kvinner og menn skal vere fysisk skilde,
ettersom departementet reknar dette som ein særleg viktig kvalitet
ved tilbodet. Departementet vil slik understreke at det å halde
tilbodet ved like som eit lågterskeltilbod er grunnleggjande.
Lova tek med dette sikte på å ta omsyn til to ulike likestillingsperspektiv:
Det eine perspektivet går ut på å fremje særskild likestilling for
kvinner ved å sikre eit særleg vern for den gruppa som ut frå erfaring er
mest utsett for vald i nære relasjonar. Det andre perspektivet går
ut på å fremje generell likestilling mellom kjønna ved at kvinner
og menn som er utsette for vald i nære relasjonar, får likeverdige
tilbod sett i forhold til det reelle behovet for krisehjelp.
I sosialtenestelova, pasientrettslova, barnetrygdlova og ekteskapslova
blir det stilt krav om lovleg opphald i Noreg som vilkår for å nyte
godt av dei fleste av dei ordningane og velferdsgoda som desse lovene
gir rett til. Departementet har derfor vurdert behovet for å ta
inn ein liknande forskriftsheimel i krisesenterlova.
Det finst inga heilskapleg oversikt over kor mange av dagens
krisesenterbrukarar som kan ha ulovleg opphald i Noreg.
Det blir ikkje stilt noko krav om at brukarane av det eksisterande
krisesentertilbodet skal ha lovleg opphald i Noreg. Krisesentra
er eit lågterskeltilbod til alle valdsutsette kvinner og barna deira.
Den daglege leiaren for krisesenteret skal vite kven brukarane er. Den
daglege leiaren har derimot ikkje innsyn i brukarane sin opphaldsstatus
i Noreg. Eit krisesenter eller tilsvarande butilbod vil også etter
det lovforslaget som her ligg føre, ha avgrensa høve til å innhente
informasjon om opphaldsstatusen til ein brukar. Det vil derfor bli
praktisk vanskeleg å avklare om ein brukar har lovleg opphald eller
ikkje.
Krisesenterlova rettar seg mot kommunane og regulerer derfor
ikkje rettar og plikter til enkeltpersonar på same måten som sosialtenestelova.
Krisesentertilbodet er eit lågterskeltilbod til menneske i ein valdssituasjon,
og butilbodet er per definisjon mellombels. Den oppfølginga og rettleiinga
som lova skisserer, særleg i reetableringsfasen, vil for dei fleste
brukarar vere knytt til det ordinære tenesteapparatet i kommunen,
og såleis følgje lover og regelverk som gjeld for desse tenestene.
Dette er argument for ikkje å ta inn eit krav om lovleg opphald
i denne lova.
Departementet meiner at ei nærliggjande samanlikning vil vere
med barnevernlova. Barnevernlova har ingen slik forskriftsheimel,
men lova er gjord gjeldande for alle som oppheld seg i riket, uavhengig av
opphaldsstatus, i tråd med diskrimineringsforbodet i barnekonvensjonen.
Ein forskriftsheimel som kan innebere at personar utan lovleg opphald
som blir utsette for vald i nære relasjonar, blir avskorne frå å
nytte eit krisesentertilbod, kan på same måten komme i konflikt
med dei menneskerettslege forpliktingane Noreg har teke på seg.
Departementet viser til at hovudparten av høyringsinstansane
går mot ein forskriftsheimel som gir høve til å avgrense krisesentertilbodet
overfor valdsutsette utan lovleg opphald. Departementet vurderer det
slik at det lovforslaget som ligg føre – saman med andre lover og
forskrifter som regulerer tenestetilboda i kommunane – vil gjere
det mogleg å etablere nødvendig samarbeid med politiet og utlendingsstyresmaktene.
Det kan ikkje seiast å eksistere eit reelt behov for ein slik heimel
spesielt knytt til krisesentertilbod.
Departementet vurderer det som viktig for truverdet og tilliten
til krisesentertilbodet generelt i samfunnet, og spesielt hos potensielle
brukarar, at brukarar kan stole på at dei blir tekne på alvor med
si frykt og si historie. Eit krisesenter er der for å verne personar
mot vald og overgrep. Departementet meiner derfor at høvet til å
gi vidare opplysningar om ein brukar som kjem inn under teieplikta,
må vere avhengig av om det kan reknast som ein del av kommunen sine
oppgåver etter lova å gi slike opplysningar vidare.
Departementet føreslår ingen endringar i lovforslaget på dette
punktet.
Intensjonen med lovforslaget er å sikre at kommunane tek ansvar
for å sørgje for eit godt og heilskapleg krisesentertilbod til kvinner,
menn og barn som er utsette for vald i nære relasjonar. Departementet
vurderer det slik at eit slikt tilbod kan ta utgangspunkt i dei
tiltaka og tenestene som blir gitt i dei eksisterande krisesentra.
§ 2 i lovforslaget spesifiserer desse elementa nærmare.
For å sikre at valdsutsette har ein stad å vende seg til, ein
stad der det er folk til stades heile døgnet alle dagar i året,
føreslår departementet at kommunen skal sørgje for eit døgnope tilbod
som gir råd og rettleiing per telefon.
Departementet meiner at kommunen skal sørgje for eit krisesenter
eller eit tilsvarande trygt og mellombels døgnope butilbod til valdsutsette
kvinner, menn og barn. Butilbodet skal vere tilgjengeleg for brukarane
døgnet rundt alle dagar i året.
Brukarane vil ha ulike behov for støtte, rettleiing og oppfølging
alt etter livssituasjon og kriseforløp. Eit kriseforløp har ulike
fasar med ulike kjenneteikn og hjelpebehov.
Eit krisesenter eller eit tilsvarande butilbod er tenkt for mellombels
opphald, der buforma er meint å dekkje behova i ein krisesituasjon.
Det kan vere ei stor belastning å bu på eit krisesenter gjennom
ein lengre periode. Eit opphald bør derfor vare så kort tid som
råd. Det gjeld særleg når det er barn med i biletet.
Eit krisesenter eller eit tilsvarande trygt og mellombels butilbod
må ha tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til å gi eit forsvarleg
og godt døgnbasert tilbod til valdsutsette. Dette er lettare å få
til når senteret eller butilbodet har ein viss storleik.
Dagtilbodet ved krisesentra har utvikla seg over tid og er i
dag ein viktig og integrert del av verksemda. Dagtilbodet er for
brukarar som har eit alternativt butilbod gjennom eige nettverk,
eller som er i ein situasjon der dei ikkje (lenger) deler husvære
med valdsutøvaren. Departementet meiner at det er nødvendig å påleggje
kommunen eit ansvar for å sørgje for eit dagtilbod, for å nå ut
til fleire av dei valdsutsette. Samtidig kan eit dagtilbod medverke
til å korte ned opphaldstida ved butilbodet.
Dei fleste brukarar av krisesentertilbodet vil ha behov for informasjon
om tenester og ytingar frå andre offentlege og private instansar.
Departementet meiner at slik hjelp og rettleiing er ein viktig del
av eit godt krisetilbod.
Departementet legg til grunn at kommunen vil sørgje for gode
rutinar, slik at brukarane av eit krisesentertilbod får informasjon
om kva rettar dei har etter gjeldande regelverk, og kva andre tiltak
dei kan ha nytte av.
Departementet vil presisere at oppfølginga i reetableringsfasen
i høg grad kjem til å bestå av tiltak og tenester som allereie følgjer
av gjeldande regelverk. Departementet føreset at kommunen legg til rette
for godt samarbeid med både statlege og kommunale instansar som
brukarane kan ha behov for.
Eit viktig vilkår for at eit krisesentertilbod skal fungere godt,
er at den som oppsøkjer tilbodet, ikkje skal vere nøydd til å dokumentere
behovet for hjelp.
Departementet meiner at krisesentertilbodet må vidareførast som
eit lågterskeltilbod. Det inneber at tilbodet skal vere gratis.
Det skal ikkje krevjast eigendel for tenesta, med unntak av eventuelle
utgifter til mat til kostpris. Vidare inneber det at enkeltpersonar
skal kunne vende seg direkte til eit krisesentertilbod.
Eit krisesentertilbod må ikkje avgrensast til brukarar som er
busette i vertskommunen eller i samarbeidande kommunar. Det føreset
at kommunane gir tilgang til tilbodet til andre enn eigne innbyggjarar.
Etter ei samla vurdering held departementet fast ved forslaget
om kva krisesentertilbodet skal omfatte. Dette er nedfelt i § 2
i lovforslaget. Departementet legg i denne vurderinga vekt på den
støtta høyringsinstansane har gitt til forslaget.
Departementet føreslår at det blir teke inn ei presisering i
lova om at tilbodet så langt råd er skal vere individuelt tilrettelagt,
jf. § 3 i lovforslaget. Det blir gjort for å tydeleggjere at kommunen
har ansvar for å sørgje for at tilbodet i størst mogleg grad er
tilpassa ulike brukargrupper.
Departementet har merka seg at ein del høyringsinstansar synest
forslaget er uklart med omsyn til kva ansvar krisesentra skal ha,
og kva ansvar kommunane skal ha. Lovforslaget regulerer kommunane
sitt ansvar for å sørgje for eit krisesentertilbod, ikkje ansvaret
og oppgåvene til krisesentra. Departementet legg derfor til grunn
at kommunen vil sørgje for at det blir utarbeidd rutinar og samarbeidsavtalar
mellom kommunen og tenesteleverandørar, og mellom kommunen og andre
relevante instansar som gir hjelp etter anna regelverk.
Departementet føreslår at kommunane, for å samle kompetansen
i størst mogleg grad, samlokaliserer bu- og dagtilbodet.
Departementet vurderer det slik at dei presiseringane som er
gjorde i proposisjonen, og ulike typar rettleiingsmateriell, vil
gi ein god balanse mellom statlege føringar for å skape eit krisesentertilbod
av god kvalitet og kommunane sin fridom til å utvikle gode lokale
løysingar.
Etter kommunelova § 4 skal kommunen drive aktiv informasjon om
verksemda si. Det vil ikkje minst gjelde når kommunen får ansvar
for eit nytt tilbod. Departementet meiner derfor at det ikkje er
nødvendig å ta inn ei eiga føresegn om rettleiings- og informasjonsplikt
i denne lova.
Departementet vil likevel understreke at å informere om krisesentertilbodet
er ein særs viktig del av kommunen sitt ansvar. Det må utviklast
god og lett tilgjengeleg publikumsinformasjon som er lagd til rette
for ulike brukargrupper både når det gjeld språkform og ved at informasjonen
er skriven på ulike språk både på kommunale nettsider og i skriftleg
materiell.
Departementet ser ikkje behovet for å påleggje kommunane ei oppgåve
som dei allereie har ansvar for etter gjeldande regelverk. Departementet
vil likevel presisere at lovforslaget ikkje legg hindringar i vegen
for at paraplyorganisasjonane til krisesentra eller eit krisesenter
kan drive informasjonsverksemd og lære opp tilsette i andre delar
av tenesteapparatet, i regi av kommunen eller andre.
Tryggleik er ein viktig føresetnad for eit godt krisesentertilbod.
Dei eksisterande krisesentra har svært varierande fysisk sikring
av lokala. Departementet tilrår at spørsmålet om fysisk sikring
blir utgreidd nærmare, og føreslår på bakgrunn av dette ein forskriftsheimel som
gjer at det kan stillast krav til fysisk sikring av lokale.
Departementet vil understreke at ein bør vere tilbakehaldne med
å stille krav i lovverket til spesifikk formell kompetanse. Når
eit tilbod skal nå ut til brukarar over heile landet, er det viktig
at ikkje rigide krav til formell utdanning gjer det vanskeleg, særleg for
utkantkommunar, å levere tenesta. Når kommunesektoren er tillagd
ansvaret for å løyse ei oppgåve, så vil kommunane også vere ansvarlege
for å tilsetje nødvendig og tilstrekkeleg personell med relevant kompetanse.
Etter ei nærmare avveging mellom ulike omsyn har departementet
komme fram til at lovforslaget bør innehalde ein forskriftsheimel
som kan opne for høvet til å stille kompetansekrav til visse stillingar
i eit krisesentertilbod.
Departementet viser til at når kommunen er tillagd ansvaret for
å sørgje for eit krisesentertilbod, så er kommunen ansvarleg for
å sikre fagleg kvalitet, bemanning, tilrettelegging av lokale, for
at tilbodet finst innanfor rimeleg reiseavstand o.a. Departementet
har derfor valt å nytte omgrepet "god kvalitet" som uttrykk for
ein standard for korleis det nærmare innhaldet i tilbodet skal fastsetjast.
At lova inneheld ein slik standard, inneber at dei normene som styrer innhaldet
i lova, blir utvikla og endra over tid som ein del av samfunnsutviklinga.
Samtidig har departementet valt å halde fast ved forslaget om å
innføre ein forskriftsheimel som opnar for at det kan stillast meir presise
kvalitetskrav på to område - fysisk sikring av lokale og kompetanse.
Dette dreier seg om viktige kvalitetar for brukarane. Lovforslaget
er nedfelt i § 2.
Departementet ønskte å tydeleggjere at krisesentertilbodet først
og fremst rettar seg mot valdsutsette vaksne, og at det ikkje kan
fungere som ei erstatning for plassering i institusjon etter barnevernlova.
På bakgrunn av dette valde ein formuleringa "medfølgjande barn"
i høyringsnotatet.
Trass i ein stadig aukande aksept for at barn er personar med
eigne rettar, viser forsking at barn som opplever vald i nære relasjonar,
ofte ikkje blir sedde. Kvinnevaldsutvalet understreka behovet for
å fokusere spesielt på barn i familiar med valdsproblematikk. Departementet
har derfor valt å ta inn eit eige kapittel om barn i proposisjonen,
og viser dessutan til § 3 i lovforslaget, der det blir gjort klart
at barn skal takast vare på på ein god måte og få dei rettane dei har
etter anna regelverk.
Departementet vil understreke at barn er sjølvstendige rettssubjekt
med eigne rettar og behov. Nemninga "medfølgjande" blei brukt i
høyringsforslaget for å understreke at krisesentertilbodet ikkje
er eit tilbod som vender seg til barn utan omsorgspersonar. Barn
utan omsorg er først og fremst barnevernet sitt ansvar. Departementet
er likevel samd med høyringsinstansane i at "medfølgjande" kan vere
ei uheldig nemning som gir inntrykk av at barn ikkje har ein sjølvstendig
rett til vern mot vald og overgrep, inkludert det å oppleve vald
og overgrep i familien. Departementet har derfor i det lovforslaget
som no blir fremja, føreslått at § 1 presiserer at krisesentertilbodet
skal rette seg mot "kvinner, menn og barn utsette for vald i nære
relasjonar".
Lovforslaget slår fast at kommunen skal sørgje for eit tilbod
av god kvalitet, og ta vare på barn på ein god måte. Når det gjeld
korleis ein skal ta godt vare på barna, blir det understreka at
god kvalitet her må sjåast i lys av dei rettane barn har etter gjeldande
regelverk, mellom anna barnekonvensjonen. Barn som bur mellombels
på eit krisesenter, har dei same rettane og behova som alle andre
barn. I ein slik situasjon vil det ofte krevje særskild tilrettelegging
om barna skal få dekt grunnleggjande behov, som behov for omsorg,
utdanning, stimulering, leik og aktivitetar.
Departementet er samd med høyringsinstansane i at det er viktig
at tilbodet til barn blir så likeverdig som råd er i ulike delar
av landet. Når det gjeld å forskriftsregulere krav til kvalitet
i tilbodet til barn, meiner departementet at dette ikkje er tenleg.
Årsaka er at behova hos ulike barn vil variere mykje, det er nok å
peike på ulikskapar ut frå alder og omsorgssituasjon.
Departementet meiner at det blir teke godt nok omsyn til barna
sine behov i samband med eit opphald på eit krisesenter på andre
måtar. For det første blir det føreslått teke inn ei presisering
i § 3 om at å ta vare på barn på ein god måte inneber å sørgje for at
ein tek omsyn til barn sine rettar etter anna lovgiving under opphald
på eit krisesenter. For det andre føreslår departementet at det
blir teke inn i § 3 i lovforslaget at tilbodet i størst mogleg grad
skal vere individuelt tilpassa. For det tredje blir det føreslått
ein forskriftsheimel om krav til kompetanse generelt. Dette opnar
for at det eventuelt kan stillast krav til barnefagleg kompetanse
ved eit krisesentertilbod.
Regjeringa har nyleg sett ned eit offentleg utval som skal greie
ut korleis ein betre kan samordne tenester for utsette barn og unge.
Utvalet skal særleg greie ut korleis dei kommunale tenestene kan
organiserast meir systematisk, og korleis ein kan få til eit meir
forpliktande samarbeid mellom kommunale tenester. Utvalet skal også
sjå på korleis samarbeidet kan betrast mellom kommunale og statlege
tenester som gir hjelp til utsette barn og unge. Utvalet skal leggje
fram si utgreiing innan utgangen av 2009. Denne utgreiinga vil truleg
også få verknader for barn og føresette som er brukarar av krisesentertilbodet.
Offentlege styresmakter har opplysningsplikt til barneverntenesta
etter barnevernlova § 6-4, mens opplysningsplikta til medarbeidarar
ved private krisesenter er heimla i barnevernlova § 6-4a. Opplysningsplikta
går føre teieplikta. Med desse føresegnene har lovgivaren signalisert
at omsynet til vern av barnet veg tyngre enn det tillitsbrotet ei
slik opplysningsplikt kan innebere overfor barnet sine føresette.
Opplysningsplikta til barnevernet er også nedfelt i særlover,
som familievernlova og helsepersonellova. Dette er grunngitt med
pedagogiske omsyn. Departementet har derfor valt å flytte den gjeldande
føresegna frå barnevernlova og over i krisesenterlova. Denne føresegna
er utforma som § 6 i lovforslaget, og samtidig blir det føreslått
at føresegna i barnevernlova § 6-4a blir oppheva.
Departementet er samd med høyringsinstansane i at det er viktig
at krisesentra oppfyller den opplysningsplikta dei er pålagde. Denne
plikta vil omfatte tilfelle der barnet flyttar heim saman med mor,
og der det er grunn til å tru at barnet kjem til å bli utsett for vald.
Plikta dekkjer også tilfelle der barnet ikkje er direkte utsett
sjølv, men blir eksponert for vald på andre måtar gjennom til dømes
å vere vitne til, sjå eller høyre valdsepisodar mellom foreldra.
Departementet vil understreke kor viktig det er at ein ikkje er
tilbakehalden med å melde frå til barnevernet, sjølv om ei slik
melding kan resultere i at barneverntenesta reiser sak om omsorgsovertaking.
Departementet ser det slik at ei automatisk meldeplikt til barnevernet
i tilfelle der ein familie flyttar tilbake til ein person som har
utøvd vald, vil kunne omfatte tilfelle som i dag ikkje fell inn
under meldeplikta. Ei skjerpa meldeplikt vil innebere ein risiko for
at fleire kvinner vil vegre seg for å ta kontakt med eit krisetilbod
av frykt for å misse omsorga for barna. Departementet fryktar derfor
at ein konsekvens kan vere at færre familiar søkjer hjelp, og at
valden dermed held fram med stadig alvorlegare følgjer for barna.
Departementet vurderer det slik at det gjeldande regelverket,
i kombinasjon med oppmodingar til brukarane om å samarbeide med
barnevernet, i tilstrekkeleg grad dekkjer behovet for å verne barn
mot vald og overgrep, samtidig som ein sikrar at krisesentra nyt
tillit hos potensielle brukarar. Departementet meiner derfor at
det ikkje er behov for å utvide opplysningsplikta.
Fleirtalet av dei som i dag er bebuarar på krisesenter, har etnisk
minoritetsbakgrunn. Prosentdelen har vore aukande i dei siste åra.
Majoriteten er utsett for vald frå noverande eller tidlegare ektemake/sambuar.
Departementet føreslår at kommunen skal sørgje for at brukarar
får tilgang til kvalifisert tolk dersom det er nødvendig for at
vedkommande skal få utbyte av krisesentertilbodet. Tilgang til tolk
må sjåast som ein del av den individuelle tilrettelegginga, og er
teke inn som tredje ledd i § 3 i lovforslaget. Departementet føreslår
vidare at kommunen skal ha rutinar for kvalitetssikring, bestilling
og betaling av tolketenester.
Statistikken viser vidare at kvinner med etnisk minoritetsbakgrunn
i gjennomsnitt bur lenger på krisesentra enn etnisk norske kvinner
– i mangel på alternative butilbod. Å finne eit meir varig butilbod
har særleg vore ei utfordring når det gjeld brukarar utsette for
menneskehandel og barna deira. Eit krisesenter eller eit tilsvarande
butilbod høver ikkje som bustad over lengre tid. Departementet legg
derfor til grunn at kommunane vil leggje til rette for at valdsutsette
får hjelp til å skaffe seg husvære, der dette er det som hindrar
reetablering, jf. kommunane sitt ansvar etter sosialtenestelova,
og § 4 i lovforslaget om samordning av tenester.
Krisesentertilbodet skal i størst mogleg grad leggjast til rette
for å møte behova hos brukarane, jf. § 3 i lovforslaget. Kvinner,
menn og barn med etnisk minoritetsbakgrunn er inga einsarta gruppe
og vil ha ulike behov. Dette tilseier at tiltak også for denne gruppa
må leggjast til rette individuelt.
Personar med etnisk minoritetsbakgrunn skal ikkje diskriminerast.
For dei mange brukarane som ikkje kan norsk godt nok, er tolketeneste
avgjerande for at dei skal få eit godt og likeverdig tilbod. § 3 tredje
ledd i lovforslaget pålegg derfor kommunane ei plikt til å sørgje
for tolketeneste der dette er nødvendig for at ein brukar skal få
eit fullgodt tilbod.
Kommunen sitt ansvar for å hjelpe vanskelegstilte med å skaffe
husvære følgjer av sosialtenestelova. Informasjons- og rettleiingsplikta
som følgjer av forvaltningslova og kommunelova, føreset at kommunen
utarbeider informasjon som er tilrettelagd for alle innbyggjarane
i kommunen. Departementet held derfor fast ved forslaget om at det
ikkje skal takast inn ei eiga føresegn om informasjons- og rettleiingsplikt
i krisesenterlova.
I dei siste åra er fleire krisesenter blitt lettare tilgjengelege
reint fysisk for kvinner med nedsette rørsle-, syns- eller høyrselsfunksjonar.
Det står likevel att ein god del oppgradering før eksisterande krisesenter er
universelt utforma.
I forslag til ny plan- og bygningslov er det føreslått krav til
universell utforming av både nye og eksisterande bygningar der ålmenta
skal ha tilgjenge. For eksisterande bygningar er det føreslått ei
stegvis og prioritert tilnærming. Det vil seie at det over tid blir
fastsett krav til visse bygningskategoriar, til dømes til krisesenter,
i eigne forskrifter. Ein reknar med at ny plan- og bygningslov blir
sett ikraft 1. juli 2009.
Den nye lova om forbod mot diskriminering på grunn av nedsett
funksjonsevne tok til å gjelde 1. januar 2009. Etter § 9 i denne
lova skal ei offentleg verksemd retta mot ålmenta arbeide aktivt
for å fremje universell utforming. Denne aktivitetsplikta vil også
gjelde krisesentertilbodet. Sidan den nye plan- og bygningslova
og lov om forbod mot diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne
omfattar bygningar og verksemder som rettar seg mot ålmenta, meiner
departementet at det ikkje er behov for å stille ytterlegare krav
om universell utforming av bygningar og tenester i denne lova. Departementet
viser derfor til dei nemnde lovene når det gjeld den fysiske tilrettelegginga
av eit krisesenter eller eit tilsvarande bu-/dagtilbod.
I utgangspunktet skal ingen valdsutsette bli avviste ved eit
krisetilbod. Kvar brukar må få ei individuell vurdering av sin situasjon
og av kva slags hjelp vedkommande kan få. Dersom det viser seg at
vedkommande har behov for anna hjelp enn det eit krisesenter kan
tilby, og/eller utgjer ein fare for andre brukarar eller medarbeidarar,
skal ein sørgje for at vedkommande blir vist vidare til relevante
instansar. Departementet vil i denne samanhengen peike på at kommunane
har ansvar for å sikre plass i institusjon eller husvære med heildøgns
omsorgsteneste når det er behov for det. Vidare føreset departementet
at kommunen vil sørgje for gode rutinar for samarbeid, slik at eit
krisesenter/butilbod kan vise valdsutsette vidare til instansar
som kan gi dei relevant oppfølging og eventuelt behandling.
Departementet vil understreke at valdsutsette med nedsett funksjonsevne
ikkje skal diskriminerast. Departementet meiner at nytt regelverk
i lov om forbod mot diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne
og i forslaget til ny plan- og bygningslov er tilstrekkeleg for
å sikre dette. Departementet held derfor fast ved forslaget om at
det ikkje skal takast inn ei eiga føresegn om universell utforming
i krisesenterlova.
At krisesentertilbodet skal vere av god kvalitet og leggjast
til rette for brukaren så langt råd er, gjeld også for valdsutsette
med nedsett funksjonsevne, jf. § 3 i lovforslaget. Dersom eit krisesenter
ikkje blir vurdert som veleigna for å imøtekomme dei behova ein
brukar har, må kommunen finne andre løysingar som sikrar eit likeverdig
tilbod.
Samarbeid på tvers av profesjonar, faggrenser, instansar og forvaltningsnivå
er ein føresetnad for at brukarar av eit krisesentertilbod skal
få den hjelpa dei treng.
Prinsippet om at den enkelte tenesta skal samarbeide med andre
delar av forvaltninga og med private organisasjonar og tenesteytarar,
er nedfelt i relevante lover som barnevernlova, sosialtenestelova,
kommunehelsetenestelova og politilova. Departementet føreslår i
§ 4 første ledd ei tilsvarande føresegn der kommunen får ei plikt
til å samordne tenester for brukarar av krisesentertilbodet.
I høyringsnotatet blei det føreslått å lovheimle kommunen si
plikt til å sørgje for at brukarar av krisesentertilbodet som har
behov for langvarige og koordinerte tenester, skulle få tilbod om
individuell plan. Etter høyringsrunden har departementet vurdert det
som meir tenleg å lovheimle at tilbod og tenester etter krisesenterlova
kan inngå som ledd i samordninga av individuelle planar etter anna
lovgiving, jf. § 4 andre ledd i lovforslaget. Dette blir gjort for
å tydeleggjere at krisesenterbrukarar som viser seg å ha behov for
langvarige og koordinerte tenester, allereie har rett på individuell
plan etter gjeldande regelverk.
Departementet har merka seg den breie støtta til forslaget om
samordning av tenester og individuell plan. § 4 i lovforslaget er
reformulert på bakgrunn av høyringsfråsegnene slik at første ledd
pålegg kommunen samordning mellom instansane i oppfølginga av brukarane,
mens andre ledd gjer det klart at heimel for rett til tilbod om
individuell plan følgjer av anna lovgiving.
Departementet vil også peike på at kommunale eller interkommunale
handlingsplanar kan vere eit godt tiltak i denne samanhengen for
kommunar som ønskjer det.
Eit tillitsforhold er ein føresetnad for at den valdsutsette
skal opne seg og komme i dialog med medarbeidarar som utfører tenester
eller arbeid for eit krisesentertilbod. Tillitsforholdet er mellom
anna avhengig av at den enkelte kan stole på at det medarbeidarane
sit med av personlege opplysningar, ikkje blir vidareformidla til
andre. På den andre sida kan vidareformidling av personopplysningar
vere nødvendig for å kunne gi effektiv og adekvat hjelp.
Den teieplikta krisesentra har i dag, varierer med om krisesenteret
er drive av det offentlege eller av private.
Når krisesentertilbodet blir eit lovpålagd kommunalt ansvar,
vil teieplikta følgje direkte av forvaltningslova. Det inneber at
alle som utfører teneste eller arbeid for eit krisesentertilbod,
har teieplikt etter forvaltningslova §§ 13 til 13e, og at brot på
lova blir straffa etter straffelova § 121. Samtidig opnar unntak frå
den forvaltningsmessige teieplikta for kommunikasjon og samarbeid,
sjå forvaltningslova §§ 13a og utetter.
Departementet vurderer det slik at for å verne valdsutsette best
mogleg er det behov for å ha strengare føresegner om teieplikt enn
det som følgjer av forvaltningslova. Slike skjerpa føresegner om
teieplikt finst mellom anna i sosialtenestelova og barnevernlova.
Departementet ser det som eit nødvendig tryggingstiltak å verne
brukarane gjennom ei utvida teieplikt, og vil her særleg trekkje
fram at mange brukarar opplever å vere utsette for truslar retta
mot liv og helse. Vidare ser departementet behovet for å tydeleggjere
og sikre at alle som utfører arbeid på det området lova dekkjer,
blir omfatta av den same teieplikta, også private som kommunen gjer
avtale med.
Departementet føreslår derfor at teieplikta også skal omfatte
fødestad, fødselsdato, personnummer, statsborgarforhold, sivilstand,
yrke, bustad, arbeidsstad eller andre opplysningar som kan røpe
at nokon har vore i kontakt med tilbodet.
Departementet vil understreke at ein alltid først bør prøve å
innhente samtykke frå brukaren til å gi vidare personfølsame opplysningar.
Departementet føreslår at opplysningar berre kan givast til andre
forvaltningsorgan når det er nødvendig for å fremje oppgåvene til
krisesentertilbodet eller for å førebyggje vesentleg fare for liv
eller alvorleg skade for helsa til nokon, jf. forvaltningslova § 13b
nr. 5 og 6. Dette forslaget samsvarer også med føresegner i sosialtenestelova
og barnevernlova.
Departementet vurderer det slik at ei streng teieplikt utgjer
eit sentralt element i det eksisterande krisesentertilbodet, og
at dette er med på å imøtekomme brukarane sitt behov for tryggleik
i forhold til frykta for truslar om vald og nye overgrep. Mange
brukarar lever i frykt for sitt eige og barna sine liv. Dette tilseier
ei skjerpa aktsemdsnorm i handteringa av personfølsame opplysningar.
Føresegna om teieplikt er nedfelt i § 5 i lovforslaget.
Teieplikta gjeld også i forholdet mellom ein brukar av tilbodet
og ektemaken eller partnaren/sambuaren til vedkommande.
Når det gjeld foreldre som har foreldreansvar og rett til å samtykkje
i viktige avgjerder på vegner av barnet, regulerast dette av § 30
i barnelova.
Det finst fleire lover som stiller krav til politiattest for
personar som arbeider brukarretta med barn og unge. Formålet er
å førebyggje vald, overgrep og alvorleg skadeleg innverknad på barna
som er ei utsett gruppe i denne samanhengen. Krisesenterbrukarar
– anten dei er kvinner, menn eller barn – må vurderast som utsette
på same måten. Dette tilseier at det også bør stillast krav om politiattest
i krisesenterlova.
Departementet føreslår at politiattesten skal vise om vedkommande
er sikta, tiltalt, har vedteke førelegg eller er dømd for brot på
nærmare definerte valds- og overgrepsføresegner i straffelova, jf.
§ 7 i lovforslaget. Departementet føreslår også ein forskriftsheimel
om korleis politiattestar skal handterast.
Departementet ser det slik at ei føresegn som den som er føreslått
her, ikkje kjem i strid med dei folkerettslege forpliktingane Noreg
er bunden av.
Departementet held fast ved forslaget om at det skal innførast
krav om politiattest for personar som skal tilsetjast eller tildelast
oppgåver i brukarretta arbeid, og at det vidare skal innførast ein
forskriftsheimel for å utdjupe kravet. Departementet held også fast
ved forslaget om at føresegna ikkje skal ha tilbakeverkande kraft,
ettersom det kan verke urimeleg i forhold til etablerte tilsetjingsforhold.
Føresegna i høyringsnotatet var utforma etter mal frå barnevernlova
§ 6-10. Departementet har reformulert forslaget til krav om politiattest
slik at føresegna er i tråd med forslaget utforma i høyringsnotatet
frå Justis- og politidepartementet om politiattest for personar
som skal ha oppgåver knytte til mindreårige. Lovforslaget er nedfelt
i § 7.
Etter kommunelova er kommunane pålagde å føre kontroll med eiga
verksemd. Ein føreset at kommunen har etablert eit internkontrollsystem
for heile verksemda si.
Internkontrollplikt for kommunen inneber at kommunen sjølv må
utarbeide eit system som dokumenterer korleis krav som er stilte
i lov eller forskrift, blir overhaldne.
Departementet meiner at det bør klargjerast at kommunen har ei
internkontrollplikt i forhold til krisesentertilbodet.
Departementet vurderer det slik at det er lite ønskjeleg å leggje
sentrale føringar når det gjeld kva delar av oppgåvene etter denne
lova kommunen skal føre eigenkontroll med gjennom internkontroll.
Omfanget av aktivitet vil variere mykje mellom kommunane, mellom
anna ut frå omfanget av interkommunalt samarbeid. Internkontrollen
i kvar enkelt kommune bør tilpassast storleiken på verksemda og
aktivitetane og risikoforhold knytte til verksemda, og ha eit omfang
som er nødvendig for å etterleve dei krava som er stilte i lova.
Forslaget er nedfelt i § 8.
Drift av krisesentra har ikkje vore ei lovpålagd oppgåve for
kommunane, det har derfor ikkje vore ført tilsyn med drifta til
krisesentra. Departementet har vurdert behovet for å innføre statleg
tilsyn når kommunane blir pålagde å sørgje for eit krisesentertilbod.
Krisesentertilbodet vil vere ein del av det sosial- og omsorgstilbodet
kommunen yter til ei utsett gruppe. Tilsynsinstituttet har vist
seg å vere nyttig for slike grupper. Omsyn til likebehandling tilseier
at også brukarar av krisesentertilbodet bør få den tryggleiken som
ligg i at det finst eit tilsyn. Departementet føreslår på bakgrunn
av dette at det blir innført statleg tilsyn.
Kommunelova kapittel 10 A inneheld felles reglar om rammer, prosedyrar
og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunesektoren.
Av proposisjonen og innstillinga til kommunelova følgjer det
at rettsgrunnlaget for statleg tilsyn med kommunesektoren skal vere
todelt. Det er særlovene som skal regulere kva område det skal førast
tilsyn med. Kommunelova skal regulere korleis tilsynet skal gjennomførast.
Dette inneber at det ikkje skal vere spesielle reglar i særlovgivinga
om korleis tilsynet skal gjennomførast.
Departementet føreslår at fylkesmannen skal føre tilsyn med at
kommunen oppfyller pliktene pålagde etter §§ 2 (krav til krisesentertilbodet),
3 (individuell tilrettelegging av tilbod), 4 (samordning av tenester), og
8 (internkontroll).
Forslaget er nedfelt i § 9 i lovforslaget.
Det følgjer av Svalbardlova § 2 at offentlegrettsleg lovgiving
ikkje gjeld for Svalbard, med mindre anna er fastsett. I familievernkontorlova
og barnevernlova er det gjennom forskrift bestemt at lovene også
gjeld på Svalbard. Departementet meiner at det bør opnast for eit
tilsvarande høve i denne lova. På grunn av fleire særeigne forhold
vil det vere vanskeleg å gjennomføre lova slik ho er skissert i
lovforslaget. Ei eiga tilpassing til forholda på Svalbard gjennom
forskrift blir halde for å vere mest tenleg.
Forslaget er nedfelt i § 11.
Når kommunane med det forslaget til lov som her ligg føre, blir
pålagde å sørgje for eit krisesentertilbod, følgjer det at dei økonomiske
ressursane til aktiviteten også bør forvaltast av kommunane.
Det er allmenn semje om, og i tråd med regjeringa sin politikk,
at lovpålagde kommunale oppgåver skal rammefinansierast. Statlege
øyremerkte løyvingar til kommunale oppgåver bør berre givast unntaksvis.
Unntaka kan førekomme i spesielle utbyggingsperiodar når sentrale
styresmakter ønskjer ei rask oppbygging i ein viss sektor, eller
når det skal givast tilskot til tiltak som berre er aktuelle for
få lokalsamfunn. Ingen av desse forholda gjeld for krisesentertilbodet
i dag.
Departementet meiner at krisesentertilbodet ved ei lovfesting
bør gå frå å vere finansiert med 80 prosent frå ei statleg øyremerkt
løyving og med 20 prosent frå dei frie midlane til kommunane, til
å bli finansiert gjennom rammetilskotet til kommunane. Dette gir
samsvar mellom fagleg og finansielt ansvar.
Departementet held fast ved forslaget om at det øyremerkte tilskotet
skal avløysast av rammefinansiering når krisesentertilbodet blir
lovfesta som kommunalt ansvar.
Departementet forstår at høyringsinstansane er urolege med tanke
på at det kan ta noko tid å få sikra interkommunalt samarbeid og
bindande avtalar mellom kommunane og med eventuelle leverandørar
av tenestene på området. Før det har skjedd, vil både vertskommunar
og eksisterande krisesenter stå i ein usikker økonomisk situasjon
med omsyn til drifta.
Departementet foreslår derfor at tilskota til krisesentra held
fram som ei øyremerkt ordning samtidig med at lova trer i kraft.
Tilskotet innlemmast i rammetilskotet til kommunane eitt år etter
at lova har trått i kraft. Den øyremerkte ordninga vert i overgangsåret
lagt om frå ei overslagsløyving til ei rammestyrt løyving. Departementet
vurderer det slik at eitt år vil vere tilstrekkeleg som omstillingstid
både for kommunar og for eksisterande krisesentertilbod. Det er
viktig at spesielt dei kommunane som til no i liten grad har teke
ansvar for utviklinga av eit krisesentertilbod for innbyggjarane
sine, kjem i gang med dette arbeidet og startar drøftingane med
moglege samarbeidspartnarar. Ein for lang overgangsperiode vil verke
uheldig i forhold til dette.
Eit viktig siktemål med lovfestinga er å sikre jamnare kvalitet
på det tilbodet brukarane får tilgjenge til, same kvar i landet
dei bur. Det kjem til å føre til ein auke av kostnadane knytte til
krisesentertilbodet.
Utgiftene til krisesenterdrifta var i 2008 i underkant av 159
mill. kroner etter statsrekneskapet. Det inneber at kommunane medverka
med like i underkant av 40 mill. kroner. I 2007 dekte private gåver
og tilskot om lag sju prosent av verksemda. Dei totale utgiftene
til drifta i 2008 kan grovt setjast til ca. 212 mill. kroner.
Departementet har med utgangspunkt i dei enkelte konkrete elementa
i lovforslaget gjort overslag over meirkostnader for å kunne komme
med eit overslag over behovet for auka ressursar. Overslaget viser eit
meirutgiftsbehov på 63 mill. kroner det første året. I dette beløpet
er det inkludert omstillingsutgifter og eingongsutgifter. Dei varige
årlege meirutgiftene er grovt rekna til 45 mill. kroner. Desse beløpa
er i 2008-kroner.
Departementet vil understreke at dei økonomiske konsekvensane
av eit kommunalt ansvar for eit krisetilbod, med dei føringane som
ligg i lovforslaget, er usikre. Lovforslaget representerer ei forvaltningsreform
for kommunane som vil krevje noko tid til omstilling. Det er ikkje
urimeleg at det er uvisse knytt til dette.
Departementet vil i forvaltninga av statstilskotet sikre at fordelinga
av auken i tilskotet tek utgangspunkt i at dei kvalitetsforbetringane
som følgjer av lovforslaget, skal dekkjast.
Departementet vil kome tilbake til meirkostnadane ved lovforslaget
i samband med dei årlige budsjettforslaga.