1.1 INNLEDNING

       Regjeringen legger i proposisjonen fram jordbruksoppgjøret for 1996 med forslag om endrede priser og bevilgninger over statsbudsjettet for 1996.

       Forslaget legger til grunn retningslinjene for landbrukspolitikken som Regjeringen fremmet i St.prp. nr. 8 (1992-1993) Landbruk i utvikling, Stortingets behandling av denne proposisjonen (jf. Innst.S.nr.92 (1992-1993)) og oppfølgingen gjennom de påfølgende jordbruksoppgjørene.

1.2 GJENNOMFØRINGEN AV JORDBRUKSOPPGJØRET

       Onsdag 8. mai la staten på forhandlingsmøte mellom partene fram et siste revidert tilbud. Jordbrukets forhandlingsutvalg meddelte at tilbudet ikke ga grunnlag for en avtale. Det måtte dermed konstateres at det var brudd i forhandlingene.

       Regjeringens forslag er i samsvar med siste tilbud i forhandlingene og innebærer en ramme på 120 mill. kroner, som fordeler seg med 60 mill. kroner på økte priser og 60 mill. kroner på økte bevilgninger over statsbudsjettet. I tillegg blir det som engangsbetaling gitt økte arealtilskudd på 150 mill. kroner finansiert av fond og overførte midler. I tillegg kommer 100 mill. kroner i engangsutbetalinger fra økningen på ordningen med areal- og kulturlandskapstillegg. Med endret bruk av bevilgninger over jordbruksavtalen og reduserte kraftfôrpriser, gir forslaget jordbruket en beregnet gjennomsnittlig inntektsvekst på 0,5 % fra 1995 til 1996. På grunn av forhold på meierisektoren er det etter departementets vurdering grunn til å regne med høyere inntekter i 1996 enn det Budsjettnemndas materiale er basert på.

       Forslaget gir jordbruket en varig inntektsvirkning på 300 mill. kroner på årsbasis. Det beregningsmessige inntektsutslaget av oppgjøret for 1996 er 3.100 kroner pr. årsverk. Nettobevilgningene over statsbudsjettet (kap. 1150 og kap. 4150) blir med Regjeringens forslag 11.828 mill. kroner for 1996, eller om lag 140.000 kroner pr. bruk.

1.3 UTVIKLINGEN I PRIMÆRPRODUKSJONEN

       Norsk jordbruk har lenge hatt en overproduksjon og overkapasitet innen de viktigste husdyrproduktene i forhold til etterspørselen i markedet. I St.prp. nr. 8 (1992-1993) Landbruk i utvikling er det pekt på nødvendigheten av, og i de påfølgende Jordbruksoppgjørene er det lagt vekt på, å tilpasse produksjonen i større grad til forbruket.

       I St.prp. nr. 8 (1992-1993) er det også pekt på behovet for å senke kapitalkostnadene ved bl.a. en bedre utnyttelse av investeringene og produksjonsutstyret for å sikre inntektsutviklingen. I enkelte produksjoner, spesielt innen produksjonene egg og melk, er det over tid bygd opp overkapasitet som hindrer produsentene i en fleksibel og økonomisk hensiktsmessig drift. Overkapasitet og overproduksjon påfører produsentene relativt store inntektstap og samfunnet et samfunnsøkonomisk tap.

       I melkeproduksjonen er det overkapasitet og produksjonspress. Kvotene er blitt redusert på det enkelte bruk og mange produsenter har i dag kvoter som ligger klart under produksjonskapasiteten på bruket og forutsetningene som er lagt til grunn i driftsplanene. Flere undersøkelser har påvist at i størrelsesorden 20-25 % av bygningene (båsplassene) ikke er utnyttet til melkeproduksjon. En tilnærmet tilsvarende situasjon finner en på fjørfesiden.

       Forbruket av alle kjøttslagene har økt fra 1990 og fram til i dag. Økningen har i det alt vesentligste kommet etter 1992. De kraftfôrbaserte kjøttslagene viser den sterkeste økningen. Økt forbruk av kjøtt er i høy grad et resultat av den pris- og kostnadsreduserende linje som er ført i de siste jordbruksoppgjørene. Bedre tilpasning til jordbrukets behov, økt markedsføring, økt kjøpekraft og innføringen av momskompensasjon har også hatt betydning for denne utviklingen.

       Forbruket av egg er redusert med 3 % i perioden 1990 til 1995. I 1995 var forbruket uendret i forhold til 1994, mens produksjonen ble noe redusert. Overproduksjonen er redusert fra 1994 til 1995. Det forventes et markedsoverskudd av egg også i 1996.

       Melkeproduksjonen er redusert med 4 % fra 1991 til 1995.

       I St.prp. nr. 8 (1992-1993) og Stortingets behandling av denne er det i beredskapssammenheng lagt vekt på å opprettholde produksjonspotensiale knyttet til jordbruksarealene. Det registrerte jordbruksareal er det høyeste etter krigen og arealet har økt de siste årene. Jordbruksarealet pr. innbygger er nå 2,36 dekar. I 1985 var tilsvarende tall 2,31 dekar/innbygger. En følge av denne utviklingen er at produksjonspotensialet øker. Det tyder på at driften av arealet på bruk som opphører som selvstendige enheter i stor grad blir opprettholdt på gjenværende bruk. Den sterke økningen i areal- og kulturlandskapstilleggene antas å være den viktigste årsaken til den registrerte økningen i arealene.

       Det har vært en nedgang i det totale antall bruk i hele landet. I perioden 1985 til 1995 ble antallet bruk redusert med 2,3 % pr. år på landsbasis. Statistisk Sentralbyrås (SSB) jordbruksstatistikk for 1990 viser at jordbruk, skogbruk og fiske utgjør under 10 % av husholdningens totale pensjonsgivende inntekt på bruk mellom 5 og 50 dekar. På bruk over 50 dekar utgjør jordbruk, skogbruk og fiske 60 % av den totale pensjonsgivende inntekt.

       Landbruket har betydning for bosetting og sysselsetting i store deler av landet. I St.prp. nr. 8 (1992-1993) pekes det på at utviklingen av et mer stabilt og allsidig næringsliv vil ha stor betydning for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Samtidig er det viktig for en robust landbruksnæring at arbeidskraft og teknologi utnyttes effektivt. Bruken av ny teknologi og økt produktivitet fører til redusert arbeidskraftbehov selv om produksjonen øker.

       Gjennom utvikling av et robust landbruk og alternative næringer vil Regjeringen bidra til utvikling av levedyktige distrikter og bygdesamfunn. Omleggingen av landbrukspolitikken de siste årene har ført til at distriktene har opprettholdt sin andel av produksjonen. Distriktenes andel av landbruksproduksjonen, målt i årsverk, er også opprettholdt.

       På miljøsiden viser målinger i overvåkningsprogrammer at det er en klar nedadgående trend for fosforkonsentrasjonene i vassdrag i typiske jordbruksområder. For nitrogen har det beregningsmessig vært en redusert avrenning fra jordbruket. Det er ikke registrert en tilsvarende reduksjon i de målinger som er foretatt i vassdragene. Årsakssammenhengene m.h.t. nitrogenreduksjoner er kompliserte, og det er betydelige variasjoner både mellom driftsformer og år.

       Systematiske målinger av rester av plantevernmidler i vassdrag ble trappet opp i 1995. Det ble gjort funn av plantevernmidler i 8 av 11 vassdrag. Seks plantevernmidler er funnet i konsentrasjoner som en antar kan ha miljøskadelige effekter på dyr eller planteliv i bekkene. De fleste funn er gjort i områder der det dyrkes grønnsaker og poteter. Andre undersøkelser viser at bruken av plantevernmidler er lavere i Norge jamført med andre land.

       Det er nødvendig å utnytte investeringene og produksjonsutstyret bedre, og de reelle kapitalkostnadene må reduseres. Kapitalinnsatsen i norsk jordbruk er relativt høy sett i forhold til jordbruket i andre land og i forhold til annen næringsvirksomhet. Siden 1990 er kostnadene i landbruket redusert med over 10 %. Reduksjoner i kraftfôrkostnadene og rentereduksjoner er hovedårsaken til dette. I perioden 1985-1995 har det vært en relativt sterk produktivitetsøkning.

       Fra 1993 til 1995 har det i jordbruket vært en inntektsøkning på vel 2.600 kroner pr. årsverk eller 2 %. Fra 1995 til 1996 før oppgjør viser tallene en inntektsnedgang på omlag 2.400 kroner pr. årsverk, (-1,8 %).

       En utvalgsundersøkelse om Landbruksbefolkningens levekår ble gjennomført i november/desember 1995. Formålet med undersøkelsen har vært å beskrive levekår og livssituasjon hos landbruksbefolkningen. Hovedinntrykket fra de resultater som til nå er utarbeidet på grunnlag av undersøkelser på enkelte levekårsområder, er at landbruksbefolkningens levekår ikke avviker i noen særlig grad fra befolkningen for øvrig.

       Landbruket er svært mannsdominert, og det er fremdeles flest menn som overtar gårdsbruk. I den senere tid har relativt flere kvinner tatt over eiendommer enn tidligere.

1.4 UTVIKLINGEN I NÆRINGSMIDDELINDUSTRI OG FOREDLING

       Forbrukerprisene på matvarer har hatt en gunstig utvikling de senere årene i forhold til den generelle prisveksten.

       Samlet sett peker undersøkelsene imidlertid på at utviklingen i priser på ulike ledd i verdikjeden for matvarer ikke utvikler seg parallelt, og mer konkret på at godtgjørelsen til de mellomliggende leddene ikke reduseres i tilsvarende grad som godtgjørelse til primærprodusenter og detaljistledd.

1.5 JORDBRUKSOPPGJØRET 1996

       Regjeringen skisserer de overordnede retningslinjene for landbrukspolitikken framover slik:

       For å sikre dette må norsk landbruk fortsatt omstille seg. Dagens virkemidler gir ikke en tilstrekkelig stimulans til heltidsbrukene, og heltidsbøndenes situasjon bør derfor tillegges noe større vekt ved utforming av landbrukspolitikken framover. Norges topografiske og demografiske forhold, våre politiske målsettinger om bosetting og aktiv jordbruksdrift over hele landet samt miljøhensyn, gjør et høyt støttenivå til landbruket nødvendig. Regjeringen mener man innenfor disse rammene må søke etter bedre og billigere virkemidler i politikken. For å bidra til kostnadsreduksjoner legges det i årets avtale opp til en tilpassing av markedsordninger og virkemidler slik at de bidrar til effektivisering i jordbruket. Kraftfôrprisene reduseres og satser i strukturtilleggene utjevnes noe. Distriktspolitikken opprettholdes med dagens høye ambisjonsnivå.

       Hvilke inntekter den enkelte næringsutøver og næringen som helhet faktisk oppnår er avhengig av en rekke forhold som utøverne selv bestemmer over. Det avhenger videre av hvor rasjonelt og kostnadsorientert hele matvarekjeden fra primærprodusent og fram til forbruker fungerer.

       Det er fortsatt et problem i norsk jordbruk i dag at pris- og lønnsomhetsforholdene for de fleste produksjoner er for romslige sett i forhold til den langsiktige markedsbalansen. Det er derfor fortsatt nødvendig med virkemidler for å motvirke overproduksjon og overkapasitet. Videre er det nødvendig med en helt annen og raskere reduksjon i kostnader og forbedring i ressursutnyttingen i omsetningsleddene og i næringsmiddelindustrien, og det er nødvendig at både myndighetene og de berørte næringsinteresser gir denne oppgave tilstrekkelig oppmerksomhet.

       Regjeringen mener at en tilfredsstillende utvikling i landbruksbefolkningens inntekter og levekår både må være basert på de prognoserte inntektstall og klare forutsetninger om at viktige svakheter i primærjordbruket, omsetning og foredling raskt må forbedres.

       Det legges stor vekt på å foreta en gradvis tilpasning av prisnivået på jordbruksvarer i Norge til situasjonen i andre land. En gradvis reduksjon i jordbruksavtaleprisene er etter departementets mening nødvendig for å sikre jordbrukets og næringsmiddelindustriens interesser både på kort og lang sikt. Jordbruksavtaleprisene de siste tre år er i alt redusert med knapt 1,8 mrd. kroner på varig basis. Ved årets oppgjør har det vært nødvendig å øke prisene noe innenfor en ramme på 60 mill. kroner.

       Fleksibiliteten i dagens kvotesystem er liten og kapasitetsutnyttelsen i melkeproduksjonen er dårlig. Det vil gi betydelig økt inntekt for aktive produsenter å kunne ta ut denne ledige kapasiteten til melkeproduksjon, og det vil bidra positivt til å redusere enhetskostnadene i melkeproduksjonen. Mulighet for omfordeling av melkekvoter vil være et viktig bidrag til å utnytte kubåsplassene bedre. Det vil styrke inntektsmulighetene for aktive produsenter og øke tilpasningsmulighetene.

       Departementet foreslår derfor at det innføres et system med omfordeling av melkekvoter fra 1. januar 1997, og at systemet forberedes i samråd med avtalepartene.

       Det er avgjørende at denne omstillingen i melkeproduksjonen kombineres med at de som slutter med melkeproduksjon får mulighet til å utvikle alternative produksjoner.

       Ved jordbruksoppgjøret i 1995 ble det vedtatt at det skulle foretas en vesentlig forenkling av virkemiddelsystemet i meierisektoren. Formålet var å få et system som ga muligheter for innsyn og kontroll, og som samtidig la forholdene til rette for meieridrift utenom NML-systemet på likeverdige og åpent sammenlignbare vilkår. Departementet foreslår at det gjennomføres et endret utjevningssystem med virkning fra 1. januar 1997.

       Melkesektoren er den største sektoren innen norsk jordbruk. Departementet mener de foreslåtte endringer i markedsordninger og riksoppgjør i meierisektoren vil legge et godt og nødvendig grunnlag for reduserte kostnader innenfor sektoren. Det er grunn til å regne med at de rammebetingelser en lenge har hatt i sektoren har ført til for høye kostnader og for liten markedsorientering.

       Dagens tollregime, selv etter den reduksjon i tollsatsene som skjedde 1. juli 1995, innebærer at de fleste norske markeder for landbruksvarer er effektivt skjermet mot internasjonal konkurranse. Tollsatsene i WTO-avtalen er dimensjonert i forhold til differansen mellom nasjonale og internasjonale priser i perioden 1986-88. Stigende internasjonale priser og synkende nasjonalt prisnivå innebærer for de fleste landbruksvarene at disse tollsatsene i dagens situasjon i sterk grad overbeskytter innenlandske markeder og hindrer praktisk talt enhver import basert på de generelle tollsatser.

       Både praktiske og markedsmessige forhold taler for sektorvise vurderinger av endringer i tollvernet. For blomster, frukt og fjørfekjøtt foreslås endringer i importvernet.

       Ved en tilpassing i det tollbaserte importvernet er det ikke et mål å øke importen, men gjennom konkurranse på likeverdige vilkår å stimulere de ulike ledd i matvarekjeden til nyskapning, økt kostnadseffektivitet og lavere støttebehov. Det vil videre være av avgjørende betydning å bedre kvaliteten på norsk produksjon for å sikre at denne kvalitetsmessig minst er på høyde med importvarer både generelt sett og for ulike varianter.

       Departementet mener disse endringer legger et godt grunnlag for økt effektivisering og reduserte kostnader i foredling og omsetning der det i dag er få virkemidler som kan anvendes for å få til en gunstig utvikling.

       Det økonomiske utslaget som følger av jordbruksoppgjøret isolert, øker jordbrukets inntekter med 260 mill. kroner i 1996. Det tilsvarer 3.100 kroner pr. årsverk. Tar en hensyn til inntektsnedgangen før oppgjør blir det en inntektsøkning fra 1995 til 1996 på 700 kroner pr. årsverk.

       Det er ikke tatt hensyn til forhold i meierisektoren som gjør at det etter departementets vurdering er grunn til å regne med høyere inntekter i 1996 enn det Budsjettnemndas materiale er basert på.

       Departementet har lagt til grunn at det parallelt med innføringen av økt importkonkurranse tas sikte på en gradvis omlegging og forenkling av markedsreguleringssystemene og gradvis økt konkurranse i hele kjeden fra primærprodusent til forbruker.

       På sikt er det et mål å få til en mer samordnet organisering av forvaltningen av tilskudds- og markedsordningene i jordbruket. Med de mange kortsiktige tilpasningsbehov som institusjonene står overfor finner departementet at institusjonene i det kommende år, i samarbeid med departementet, bør legge hovedvekten på å utvikle et praktisk samarbeid seg imellom. Med dette som utgangspunkt bør en søke å få en mest mulig rasjonell og effektiv ressursbruk, og å samordne oppgaver som gir klare fordeler kostnads- og kvalitetsmessig.

1.6 UTFORMINGEN AV LANDBRUKSPOLITIKKEN

       De direkte tilskuddene, produksjonstillegg husdyr, arealtilskuddene og driftstillegg i melkeproduksjonen, utgjør en stor andel av jordbruksavtalens samlede bevilgning. Disse ordningene er endret betydelig de siste årene. Regelverket er samordnet og forenklet og en rekke særbestemmelser er fjernet. Over flere år er det også overført midler fra produkttilknyttet inntekt (pris og pristilskudd) til disse produksjonsnøytrale ordningene. Dette har vært gjort bl.a. for å redusere tilskuddenes produksjonsdrivende effekt og for å redusere intensiteten i produksjonen.

       Den samlede profilen for de direkte tilskuddene har stor betydning for tilpasningen i næringen. Ordningene har en klar distrikts- og strukturprofil. Distriktsprofilen i virkemidlene samlet forsterkes ytterligere av de regionalt differensierte pristilskuddene.

       Ekstra tilskudd for de minste driftsenhetene er meget store. Virkemidlene motvirker en gradvis kostnadsreduksjon i næringen. De direkte tilskuddene bør i større grad rettes inn mot de mer typiske heltidsbruk. Det foreslås i sammenheng med dette en moderat utjevning av tilskuddssatsene for melkekyr i produksjonstillegg husdyr. Satsen for melkeku foreslås redusert med 100 kroner til 3.500 kroner pr. ku for de første 8 kyr, og økt med 100 kroner til 1.300 kroner pr. ku i intervallet 9-25 kyr.

       I samsvar med Stortingets behandling av St.prp. nr. 8 (1992-1993) har prisene på korn og kraftfôr blitt redusert i jordbruksoppgjørene. Det er en nødvendig, men alene ikke tilstrekkelig, forutsetning for lavere priser på husdyrprodukter. Gjennom økninger i arealtillegg er nedgangen i kornpris delvis kompensert.

       Kornproduksjon er i Norge i dag i betydelig grad en deltidsproduksjon der brukerne ofte henter betydelige inntekter utenfor bruket. En vesentlig del av kornproduksjonen foregår da også i de mest sentrale områder på Østlandet. I rammebetingelsene for landbrukspolitikken har Stortinget lagt til grunn at arbeidsintensive produksjoner i distriktene skal prioriteres. På dette grunnlag er det fortsatt riktig å redusere kornprisen.

       Produsentprisene på korn (grunnprisene) er foreslått redusert med i gjennomsnitt 5 øre/kg. En reduksjon i grunnlaget for kraftfôrpris på ca 5 øre/kg (jf. kap. 8.2.4) kan forventes å innebære en kostnadsreduksjon i husdyrbruket på ca 80 mill. kroner. For å hindre uønsket produksjonsøkning og markedspress, må reduksjonen i kraftfôrpriser følges opp med en reduksjon i prisene på kraftfôrbaserte kjøttslag og egg.

       Meierileveransen av kumelk ble i 1995 1.709 mill. liter eller 31 mill. liter under nivået som ble fastsatt for 1995. For 1996 er det fastsatt et nivå på 1.720 mill. liter. Samlet sett viser salget av meieriprodukter fortsatt en viss reduksjon. Fortsatt er også produksjonsnivået høyere enn det reelle behovet i markedet og betydelige midler brukes for å subsidiere eksport. Produksjonsnivået bør derfor reduseres for å tilpasse det bedre til etterspørselen. Det vil også redusere kvantumet innenfor de dårligste anvendelsene av melken og bidra til en bedre utbetalingspris for aktive produsenter.

       Departementet foreslår at det ønskede produksjonsnivå for kumelk reduseres med 20 mill. liter, til 1.700 mill. liter for 1997. Reduksjonen forutsettes tatt ut gjennom det omfordelingssystem for melkekvoter som foreslås i det påfølgende kapittel.

       Departementet forslår at det settes ned en arbeidsgruppe med mandat til å utforme regelverk for gjennomføring av et styrt omfordelingssystem for melkekvoter. Det tas sikte på gjennomføring fra kvoteåret 1997.

       Mulighet for omfordeling av melkekvoter vil være et viktig bidrag til å utnytte båsplassene mer effektivt. Det vil gi god økonomisk gevinst for aktive produsenter å kunne ta ut ledig kapasitet og det vil bidra positivt til å redusere enhetskostnadene i melkeproduksjonen. Det vil styrke inntektsmulighetene for aktive produsenter og øke fleksibiliteten i systemet.

1.7 STATKORN-KONSERNET

       Ved etableringen av Statkorn Holding AS ble det ut fra en helhetlig vurdering valgt en konsernmodell. Hovedoppgaven for morselskapet Statkorn Holding AS ble forutsatt å være eier- og styringsselskap for Statkorn-gruppens totale industri- og handelsvirksomhet. Morselskapet skulle ikke ha egen driftsaktivitet, og ble derfor organisatorisk et holdingselskap.

       På bakgrunn av at Statkorn Holding AS ble stiftet med 900 mill. kroner i egenkapital, ble det også bevilget et ansvarlig konvertibelt lån på 250 mill, kroner, samt et langsiktig lån på inntil 2 års løpetid på inntil 338 mill. kroner. Formålet med driften ble bestemt til:

       Statkorn-gruppens virksomhet kan deles inn i primær- og sekundærvirksomheter. Primærvirksomhetene utgjør de tre forretningsområdene « korn », « fôr » og « mat ».

       Statkorn-gruppens samlede omsetning utgjorde i 1995 vel 3.346 mill. kroner. Konsernresultat 1995 - etter skatter og minoritetsinteresser - viste et overskudd på vel 306 mill. kroner. Av gruppens årsoverskudd på om lag 306 mill. kroner, kom om lag 113 mill. kroner fra den ordinære driften, mens resten av overskuddet på vel 193 mill. kroner er en engangsgevinst som skyldes realisering av kornlager fra tingsinnskuddet ved etableringen. Dette er gjort for å kunne oppfylle Stortingets krav til utbytte i 1996 på 230 mill. kroner.

       Statkorn-gruppens egenkapitalandel utgjorde ved inngangen til 1995 41 % mot 43 % ved utgangen av året. Totalverdien av Statkorn-gruppen økte med vel 5 % gjennom 1995.

1.8 ENDRINGER I STATSBUDSJETTET FOR 1996

       I denne Stortingsproposisjonen foreslås endringer i statsbudsjettet for 1996 som følger av de bestemmelser som inngår i jordbruksoppgjøret 1996.

       I jordbruksoppgjøret er det foreslått endringer som innebærer en varig økning i overføringene over kap 1150 og kap 4150 på 60,1 mill. kroner. Som hovedregel budsjetteres det med 50 % virkning av endringer i jordbruksoppgjøret for inneværende budsjettår.

       For enkelte av de ordninger som endres ved årets jordbruksoppgjør, vil det imidlertid først bli budsjettvirkning i 1997. Dette skyldes at produksjonstilleggene med søknad i august 1996 blir utbetalt i februar 1997. I forslaget til fordeling ved årets jordbruksoppgjør er det særlig endringen i produksjonstillegget for husdyr og areal- og kulturlandskapstillegget som har betydning for budsjettvirkningen i 1996 og 1997. Det er ikke regnet noe utslag i 1996 av endringene i ordningen med produksjonstillegg for husdyr.

       Det er beregnet at budsjettvirkningen i 1996 innebærer en økning i nettobevilgningen på kap. 1150 og kap. 4150 med 32,96 mill. kroner.