2.1 Bakgrunn

       Staten bevilger årlig et driftstilskudd til landsdekkende barne- og ungdomsorganisasjoner. Driftstilskuddet gis til sentralenheten i organisasjonen og er et ubundet rammetilskudd. Tilskuddet skal sikre og styrke organisasjonene som arena for medbestemmelse og demokrati og skal være et redskap for barn og unges deltakelse i samfunnslivet.

       Samlet tilskudd til Barne- og ungdomsorganisasjoner gis som årlige bevilgninger fastsatt av Stortinget. Det er Barne- og familiedepartementet som er ansvarlig for at bevilgningene blir brukt formålstjenlig, økonomisk og i samsvar med Stortingets bevilgningsreglement og forutsetningene i stortingsvedtakene jf. Reglement for økonomiforvaltningen i departementene § 4. Reglement for økonomiforvaltningen pålegger departementet å føre kontroll med at bevilgningene blir brukt formålstjenlig og i samsvar med Bevilgningsreglementet.

       Så langt Riksrevisjonen har brakt på det rene har Stortinget i liten grad vedtatt konkrete forutsetninger vedrørende den administrative forvaltning av tilskuddsordningen. Det er i flere innstillinger lagt vekt på at ordningen skal være basert på et tillitsforhold mellom myndighetene og organisasjonene. I Hansen-innstillingen av 16. april 1959 er det uttalt at

       Det blir imidlertid tilføyet at Statens Ungdoms- og Idrettskontor skal kunne foreta stikkprøver når det anses nødvendig og riktig.

       I 1977 ble bevegelig grunnstønad basert på organisasjonenes medlemstall innført. En enstemmig kirke- og undervisningskomité forutsatte at det skulle stilles opp klare kriterier for medlemskap og etableres betryggende kontroll som vilkår for tildeling.

       Det fremgår av Bevilgningsreglementet med endringer at det kan stilles vilkår for fordeling av offentlige ytelser. Barne- og familiedepartementet har gitt en rekke vilkår for tildeling av tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene.

       Vilkårene for tildeling av driftstilskudd er ikke gitt i lovs eller forskrifts form, men i årlige kunngjøringsbrev og årlige retningslinjer gitt av Barne- og familiedepartementet. I tillegg har departementet presisert vilkår for tildeling i ulike brev til organisasjonene.

       Dagens vilkår for driftsstøtte til barne- og ungdomsorganisasjonene har, med mindre justeringer, vært gjeldende fra og med tilskuddsåret 1993.

       Tilskuddet til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene ble forvaltet av Kirke- og undervisningsdepartementet gjennom Statens Ungdoms- og Idrettskontor (STUI) fra opprettelsen av dette kontoret i 1950 og frem til departementet ble delt 1. januar 1982. Fra 1982 ble forvaltningen lagt til Kultur- og vitenskapsdepartementet inntil Barne- og familiedepartementet, som ble opprettet 1. januar 1991, overtok forvaltningsansvaret for ordningen. Forvaltningsansvaret er her plassert i Barne- og ungdomsavdelingen (BUA). Barne- og familiedepartementet har delegert myndighet vedrørende fordeling av midlene til et eget fordelingsutvalg bestående av representanter for de tilskuddsberettigede organisasjonene.

       De støtteberettigede organisasjonene er inndelt i fire hovedgrupper på bakgrunn av grad av uavhengighet fra eventuell moderorganisasjon, demokratisk oppbygning, medlemsstruktur, geografisk utbredelse og med en egen gruppe for organisasjoner for funksjonshemmet ungdom. En femte gruppe er spesiell og behandles særskilt med andre søknadsfrister og andre kriterier for å få tilskudd. For organisasjoner i gruppe 1 og 2 beregnes driftstilskuddet ved hjelp av poeng for antall medlemmer under 25 år, antall lokallag og fylkeslag og deltakelse på sentrale ledertreningskurs. For gruppe 3 og 4 fastsettes tilskuddet etter en helhetsvurdering av organisasjonen mot de samme kriteriene som gir poengmessig utslag for gruppe 1 og 2.

       Som grunnlag for vurdering av departementets forvaltning av tilskuddsordningen valgt Riksrevisjonen ut 13 frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner for nærmere undersøkelse. Blant disse var samtlige partipolitiske ungdomsorganisasjoner som mottok statlig driftstilskudd for 1995, samt seks ikke partipolitiske ungdomsorganisasjoner. Barne- og familiedepartementet ble orientert om undersøkelsen i møte 10. mai 1995. De utvalgte organisasjonene ble orientert i brev av 29. juni 1995.

       Flere av de forholdene som omfattes av Riksrevisjonens undersøkelse, er gjennomgått i forbindelse med andre undersøkelser. Der hvor det har vært naturlig, har resultatene fra disse blitt benyttet som grunnlag for Riksrevisjonens rapport. Dette gjelder blant annet den behandling av regelverket og gjennomgåelse av organisasjonenes praksis for beregning av medlemstall i periodene 1985-92 og 1993-95 som er presentert i NOU 1995:19 Statlige tilskuddsordninger til barne- og ungdomsorganisasjoner (Fjeld-kommisjonens rapport). Av hensyn til tidsaspektet har Riksrevisjonen ikke foretatt særlige undersøkelser av kursdokumentasjonen. Det er imidlertid referert til Fordelingsutvalgets ekstraordinære kurskontroll 1995.

       Riksrevisjonens undersøkelse tok opprinnelig sikte på å omfatte et tidsrom på 11 år. De fleste organisasjoner har imidlertid bare kunnet fremskaffe dokumentasjon for ett år tilbake (1994). Det har heller ikke vært mulig å fremskaffe nok materiale til å foreta en tilstrekkelig grundig vurdering av saksbehandlingen til de departementer som hadde ansvaret for forvaltning av tilskuddsordningen før denne ble overtatt av Barne- og familiedepartementet i 1991. På grunn av nevnte forhold er hovedvekten av undersøkelsen konsentrert om Barne- og familiedepartementets tilskuddsforvaltning, og det er således ikke blitt foretatt noen vurdering av andre departementers rolle i forbindelse med forvaltning av den aktuelle tilskuddsordningen.

       Riksrevisjonens rapport av 12. februar 1996 ble oversendt Barne- og familiedepartementet ved brev samme dag.

2.2 Oppsummering av undersøkelsen

2.2.1 Vurderinger og konklusjon

       Undersøkelsen har avdekket at ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner har en struktur med flere grunnleggende elementer som vanligvis kjennetegner en tilfredsstillende tilskuddsforvaltning. I overensstemmelse med de anbefalinger som følger av Dok.nr.3:01 (1994-1995) Om departementenes tilskuddsforvaltning, er det etablert:

       Ved valg av kriterier for tildeling av tilskudd, er det etter Riksrevisjonens oppfatning lagt vekt på forhold som fremmer oppnåelse av Stortingets mål for ordningen. Selv om strukturen i ordningen kan synes tilfredsstillende er det likevel flere forhold som har medvirket til at ordningen ikke har fungert som forutsatt.

Kvaliteten på dokumentasjon av søknad om driftstilskudd

       Undersøkelsen har vist en rekke svakheter ved organisasjonenes evne til å dokumentere sitt grunnlag for søknad om driftstilskudd, blant annet har kvaliteten på de utleverte medlemslistene vært meget varierende. Følgende forhold kan nevnes:

       Gjennomgåelsen av de innsendte årsmeldingene og årsrapportene viser at det har vært meget lav aktivitet i mange lokallag, særlig i de partipolitiske. Dette er betenkelig i relasjon til målsettingen med tilskuddsordningen.

Regelverket

       Regelverket inneholder en rekke uklarheter og er presentert på en uoversiktlig måte. Kunngjøringsbrev og retningslinjer må ses i sammenheng for å gi oversikt. Dette vanskeliggjør bruken av regelverket. Det er heller ikke noen klar systematikk når det gjelder hvilke forhold som er regulert i kunngjøringsbrevene eller i retningslinjene. Uklarhetene er særlig knyttet til medlemsbegrepet, registreringstidspunkt og tidspunkt for betaling av kontingent.

       Riksrevisjonen viser til at Fordelingsutvalget i sin delrapport peker på en rekke områder der det er nødvendig med presiseringer eller endringer av regelverket. Fjeld-kommisjonens gjennomgåelse av regelverket konkluderer også med at regelutformingen har vært preget av ufullstendigheter og uklarheter.

Revisors attestasjon av medlemstall

       Det synes tvilsomt om revisor ved sin attestasjon av organisasjonenes medlemstall har fylt sin funksjon. Dette skyldes særlig følgende forhold:

       Revisor har i for stor grad tatt forbehold i sine attestasjoner. Dette innebærer i realiteten en ansvarsfraskrivelse.

       Riksrevisjonen bemerket spesielt i forbindelse med revisors attestasjon av medlemstall at det er kritikkverdig at saksbehandlerne i departementet ikke har reagert til tross for at de i lengre tid har vært klar over at den såvidt varierte attestasjonsformen i noen tilfeller ikke har kunnet bekrefte medlemstallenes riktighet i forhold til retningslinjene.

Kontrollmiljø

       Riksrevisjonen har avdekket flere forhold som virker negativt inn på kontrollmiljøet. Spesielt kan nevnes:

       Riksrevisjonen bemerker spesielt at et kjennetegn ved ordningen er at representanter for brukerne er tungt involvert i de forskjellige ledd av forvaltningen. Dette gjelder både utforming og justeringer av retningslinjer, saksbehandling og kontroll.

       Med den bakgrunn mange av saksbehandlerne i departementet har fra organisasjonsmiljøet, i tillegg til at enkelte har hatt ulike roller i forvaltningen av ordningen og tidligere har vært med i utforming og justering av retningslinjene, gir dette aktørene god kjennskap til tilskuddsordningen.

       Riksrevisjonen er av den oppfatning at en slik konstellasjon kan virke klart uheldig inn på kontrollmiljøet ved at aktørene med kontrollansvar direkte eller indirekte selv kan ha vært opphavet til de kritikkverdige forhold som avdekkes.

       Utilstrekkelige rutiner og tilsyn kan ha resultert i holdninger som har gitt et relativt avslappet forhold til at administrativ kontroll av regelverket følges opp.

       Selv om tilskuddsordningen har en struktur som er relativt god i sammenlignet med andre tilskuddsordninger, har mangelfullt tilsyn og kontroll gjort at man ikke har fanget opp svakheter med ordningen og i regelverket.

Informasjon og kommunikasjon

       Tilskuddsforvaltningen kjennetegnes ved for stor grad av uformell kommunikasjon mellom aktørene. Videre synes det ikke å ha vært gode nok rutiner for systematisering og oppbevaring av tidligere avgjørelser og korrespondanse med relevans for tolkning av regelverket.

Kontrollhandlinger

       Det er avdekket forhold som etter Riksrevisjonens oppfatning har bidratt til at kontrollene ikke har gitt ønsket effekt. Dette gjelder særlig:

Tilsyn og etterprøving

       Barne- og familiedepartementets tilsyn og etterprøving med Fordelingsutvalgets saksbehandling har i liten grad vært formalisert. Tilsynet har vært basert på dokumentasjon som gir for dårlig innsyn i grunnlaget for de ulike beslutningene.

       Ved innføring av bevegelig grunnstønad fra og med tilskuddsåret 1977 uttalte Stortinget at det måtte etableres betryggende kontroll som vilkår for tildeling. Dette vilkåret har ikke vært tilstrekkelig oppfylt. Videre har Stortinget forutsatt at ordningen skal være basert på tillit og ikke medføre detaljkontroll. Tilskuddsforvaltningen bør kunne forbedres uten at disse forutsetningene brytes.

2.2.2 Anbefalinger

       Basert på de forhold som er beskrevet og de konklusjoner som er trukket anbefaler Riksrevisjonen at følgende tiltak vurderes:

Barne- og familiedepartementets forvaltning av ordningen

       Det bør etableres skriftlige instrukser og saksbehandlingsrutiner for å ivareta en grundig og kritisk søknadsbehandling, herunder:

       Generelt bør tilsynet med Fordelingsutvalget forbedres ved at saksbehandling, praktisering av regelverket og utøvelse av kontroller følges rutinemessig opp.

Regelverk

Dokumentasjon av grunnlag for søknad om tilskudd

Revisors attestasjon

2.3 Barne- og familiedepartementets kommentar

       Barne- og familiedepartementet har i brev av 8. mars 1996 avgitt uttalelse til rapporten.

       Departementet viser i brevet til forslaget til nye retningslinjer som ble fremlagt i St.prp. nr. 1 (1995-1996) for budsjettåret 1996. Det fremheves at arbeidet med forslaget ble påbegynt med en gang påstandene om juks fra organisasjonenes side ble reist. Forslaget omfattet blant annet:

       Etter departementets vurdering ville forslaget ha ivaretatt Riksrevisjonens anbefalinger i rapporten av 12. februar 1996 hva gjelder regelverk, dokumentasjon av grunnlaget for søknad om tilskudd og revisors attestasjon. Forslaget ble ikke tatt til følge av Stortinget, som vedtok at regelverket for 1995 fortsatt skulle gjelde for tildeling av midlene for 1996, med unntak av de partipolitiske ungdomsorganisasjonene som ble overført til Administrasjonsdepartementet. Stortinget sluttet seg imidlertid til departementets forslag om å oppnevne et bredt sammensatt utvalg til å gjennomgå regelverket og eventuelt foreslå et nytt system.

       Det redegjøres også for opprettelsen av et nytt Fordelingsutvalg hvor prinsippet om brukermedvirkning er forlatt og den forvaltningsmessige kompetansen er økt.

       Departementet har merket seg at Riksrevisjonen mener målet for tilskuddsordningen er i overensstemmelse med Stortingets forutsetning.

       I sitt svar sier departementet at tolkningen av regelverket vil inngå som ledd i politiets etterforskning av barne- og ungdomsorganisasjonene, og at dette også er noe som det må tas stilling til ved behandling av klager på Fordelingsutvalgets vedtak. Av prinsipielle grunner finner departementet det ikke riktig å kommentere dette punktet nærmere.

       Til Riksrevisjonens bemerkninger om kontrollmiljøet anfører departementet blant annet at det er helt normalt at departementer og direktorater utarbeider regelverk som de også håndhever.

       Vedrørende Riksrevisjonens uttalelse om at saksbehandlingen synes å være preget av å tilpasse ordningen til den enkelte organisasjon, heller enn å tilstrebe en lik og konsekvent behandling, uttaler departementet at det har vært forutsetningen at saksbehandlingen skulle gi organisasjonene en lik og konsekvent behandling. Fordelingsutvalget har selv prioritert rettferdig fordeling som overordnet de øvrige delmål for saksbehandlingen. Utvalget som skal utrede statstilskudd til organisasjonene vil bli bedt om å vurdere nærmere rammer for den skjønnsutøvelse som eventuelt skal foretas i forbindelse med tildeling av tilskudd.

       I ettertid ser departementet at det burde ha vært større grad av skriftlighet i forhold til Fordelingsutvalget og opplyser at det vil føre tilsyn med utvalget gjennom formelle og regelmessige informasjonsmøter, egne rapporter om utvalgets kontrollvirksomhet og oversendelse av protokoller fra utvalgets møter. Når det gjelder kontrollaspektet har dette ifølge departementet blitt ivaretatt ved at 10 organisasjoner årlig er trukket ut for kontroll. Departementet ser imidlertid at det i større grad burde ha tatt opp dilemmaet mellom tillit og kontroll til debatt og avklaring.

       Departementet opplyser at det vil bli utarbeidet detaljerte regler for Fordelingsutvalgets rutiner ved behandlingen av søknader om tilskudd, der blant annet følgende vil bli regulert:

       Departementet opplyser også at det nye Fordelingsutvalget vil bli pålagt å opprette og føre et presedensarkiv for tidligere avgjørelser og andre dokumenter av betydning for tolkning av regelverket.

       I sitt svar gir departementet uttrykk for at lokallagsaktivitet kan være en viktig indikator på om målet for tilskuddsordningen blir nådd. Grunnen til at det er fokusert på ledertreningskurs, er ifølge departementet, at disse gir et godt uttrykk for den sentrale aktiviteten som bidrar til å nå målet med ordningen. Departementet er imidlertid enig i at det er gjort for lite for å kontrollere lokallagene. Dette er ett av flere forhold som vil bli tatt opp i de nye retningslinjer for Fordelingsutvalgets arbeid.

       Departementet sier seg enig i at det ikke har hatt tilgang på tilstrekkelig informasjon til å gjennomføre et forsvarlig tilsyn med Fordelingsutvalget. Det pekes i denne sammenheng på at protokollene blant annet gir liten innsikt i saksforberedelsen for utvalget. Dette vil bli rettet opp gjennom det nye regelverket for Fordelingsutvalget, der den formelle kommunikasjonen mellom departementet og Fordelingsutvalget vil bli styrket. I det nye regelverket vil også departementets ansvar for tilsyn med utvalgets arbeid bli presisert.

2.4 Riksrevisjonens bemerkninger

       Undersøkelsen har avdekket flere forhold ved departementets tilskuddsforvaltning som har bidratt til at ordningen ikke har fungert som forutsatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning har mangelfullt tilsyn og kontroll gjort at departementet ikke har fanget opp svakheter verken i selve regelverket eller i forvaltningen av ordningen.

       Det er påvist store svakheter ved organisasjonens evne til å dokumentere sine grunnlag for søknader om driftstilskudd. Flere av organisasjonene har også vist liten vilje til å gi Riksrevisjonen innsyn i grunnlagsmaterialet for søknadene om driftstilskudd. Dette har både vanskeliggjort og unødig forlenget undersøkelsen.

       De forbehold flere av organisasjonenes valgte revisorer har tatt i sine beretninger innebærer i realiteten en form for ansvarsfraskrivelse.

       Til departementets uttalelse om at det er helt normalt at departementer og direktorater utarbeider regelverk som de også håndhever, sier Riksrevisjonen seg enig i dette på generelt grunnlag. Men det som karakteriserer ordningen med tilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner er en sterk grad av brukermedvirkning og at sentrale personer med kontrollansvar har hatt tilknytning til brukerorganisasjonene. Riksrevisjonen mener at dette, sammen med bl.a. manglende håndtering av habilitetsspørsmålet, har vært med på å svekke kontrollmiljøet.

       Når det gjelder aktivitetsnivået i lokallagene er Riksrevisjonen av den oppfatning at dette må være en viktig faktor i forhold til Stortingets mål for tilskuddsordningen. Det bemerkes at det allerede i Hauglin-innstillingen ble lagt til grunn at et støtteberettiget medlem burde være tilknyttet et lokalledd med selvstendig virksomhet. Departementet har selv formulert en målsetting om at ordningen blant annet skal sette organisasjonene i stand til å gjennomføre et mangfoldig og bredt anlagt tilbud overfor barn og ungdom. Manglende aktivitet i lokallagene kan føre til at denne del av målsettingen ikke oppfylles. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil forbedre kontrollen med lokallagene.

       Riksrevisjonen har gjennomgått forslaget til nytt regelverk som ble lagt frem for Stortinget 6. oktober 1995. Dette ville langt på vei ha ivaretatt Riksrevisjonens anbefalinger.

       Riksrevisjon har merket seg at Barne- og familiedepartementet vil iverksette tiltak for å forbedre forvaltningen av ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Riksrevisjonen er klar over at det er et omfattende og krevende arbeid å lage regler som skal tilpasses alle de ulike typer av organisasjoner. Riksrevisjonen er orientert om at det bebudede utvalg nå er nedsatt.

2.5 Barne- og familiedepartementets svar

       Barne- og familiedepartementet har på antegnelsen svart:

2.6 Riksrevisjonens uttalelse

       Departementets forvaltning av ordningen med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner har vært mangelfull. Riksrevisjonen understreker departementets ansvar og plikt til å føre behørig tilsyn og kontroll med tildeling av tilskudd. Riksrevisjonen konstaterer at departementets oppfølging ikke har vært tilfredsstillende.

       Riksrevisjonen forutsetter at departementet ved ikke å ha noen merknader til antegnelsen er innforstått med det kritiske innholdet i denne. Riksrevisjonen har merket seg at det er utarbeidet ny instruks for Fordelingsutvalget, og at det er nedsatt et utvalg som skal utrede tilskuddsordningen og fremlegge forslag til nytt regelverk. Det er Riksrevisjonens oppfatning at vedtatte og foreslåtte tiltak vil kunne virke positivt.

       Riksrevisjonen vil følge gjennomføringen nøye.

       Riksrevisjonen foreslår: « Til observasjon. »