1.1 Innledning og bakgrunn

Som bakgrunn for meldingen viser departementet til situasjonen på boligmarkedet med stor etterspørsel og stigende priser. Særlig gjelder dette i Osloregionen og en del andre større byområder.

Etablering i boligmarkedet er et økonomisk løft for den enkelte husholdning, og av stor betydning for husholdningenes levekår. Boligetablering er derfor også et spørsmål av stor samfunnsmessig betydning.

Kommunal- og regionaldepartementet (tidl. Kommunal- og arbeidsdepartementet) varslet i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 (1997-98) at departementet i samarbeid med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ville gjøre en vurdering av studentboliger og utleieboliger og arbeide med et program for boligetablering for unge for å avhjelpe situasjonen for de som har etableringsproblemer.

Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 1998 ble det gjort vedtak om å be Regjeringen legge fram en handlingsplan for ungdomsboliger, jf. Innst. S. nr. 5 (1997-98) vedtak X.

Når Regjeringen i meldingen har valgt å belyse etableringssituasjonen for unge vanskeligstilte spesielt, er det særlig av hensyn til at statens virkemidler bør utnyttes på en mest mulig effektiv måte, hvor virkemidlene innrettes slik at de boligsosiale virkningene blir så gode som mulig.

Regjeringen har lagt etableringssituasjonen på landsbasis til grunn for drøftingene i meldingen. Analysene som er gjennomført viser imidlertid at utfordringene i særlig grad er knyttet til unge og vanskeligstilte i Oslo-regionen. Videre viser analysene at det på sosialt grunnlag er vel så mye behov for permanente boliger som midlertidige utleieboliger.

Meldingen berører også i noen grad boligsituasjonen for de aller mest vanskeligstilte gruppene på boligmarkedet, som f.eks. bostedsløse eller grupper som omtales som "uten boevne". Disse gruppenes levekår og boligsituasjon vil også bli drøftet i en stortingsmelding om levekårsforskjeller og utjamning av levekår som Regjeringen arbeider med. I boligpolitisk sammenheng er bostedsløses situasjon særlig relevant når noen er uten bolig fordi de ikke kan makte utgiftene. Undersøkelser utført for Kommunal- og regionaldepartementet og Sosial- og helsedepartementet viser at dette er tilfelle for en del bostedsløse (jf. Byggforsk rapport 216:1997). Dette må stå sentralt i lokal og nasjonal boligpolitikk.

Departementet har i det forberedende arbeidet med denne meldingen samarbeidet med ulike instanser for å utrede aktuelle spørsmål rundt boligetablering. Det er hentet inn nytt materiale og vurderinger fra forskningsinstitusjoner m.v., og det har vært kontakt med og mottatt bidrag til analyser og forslag fra kommunene og boligsamvirket.

Det er foretatt en gjennomgang av spørsmålet om studentboliger sammen med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Kommunene i en rekke større byer har gitt informasjon og vurderinger om vanskeligstiltes situasjon på boligmarkedet, og en arbeidsgruppe med representanter fra Oslo kommune, Husbanken og departementet har gjennomgått etablerings-problemer i Oslo.

1.2 Mål og rollefordeling i boligpolitikken

I norsk boligpolitikk er et overordnet mål at alle skal kunne disponere en god bolig i et godt bomiljø. Sist Stortinget behandlet boligpolitikken i sin fulle bredde var i 1989, jf. St.meld. nr. 34 (1988-89) og Innst. S. nr. 297 (1988-89) og seinere også i forbindelse med St.meld. nr. 14 (1994-95) Om boforhold og levekår i storbyene, jf. Innst. S. nr. 208 (1994-95) og de to siste langtidsprogrammene i 1993 og 1997.

Kommunene har ifølge lov om sosiale tjenester ansvar for å medvirke til å skaffe boliger til personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Kommunene er dessuten forpliktet til å skaffe et midlertidig husvære for dem som ikke klarer dette selv og som er i en nødsituasjon. Dette innebærer at kommunen har et ansvar for å tilby hensiktsmessige boliger til personer som av økonomiske eller andre grunner ikke klarer å skaffe seg bolig på egen hånd. Statlige låne- og tilskuddsordninger, samt bostøtte fra Husbanken er viktige for å hjelpe kommunene til å løse denne oppgaven.

Kommunene har videre som sentral boligpolitisk oppgave å legge til rette for bygging av nye boliger og utvikling og fornyelse av boligområder, slik at det i lokalsamfunnet blir et tilbud om god boligstandard og godt bomiljø for alle.

Statens oppgave er å tilby gunstige finansierings- og støtteordninger og å fastsette lover og rammebetingelser, men det er ikke statens oppgave å bestemme de lokale løsningene. Utfordringene på disse områdene har en lokal form og varierer svært mye mellom regioner og kommuner. Etter Regjeringens vurdering er det behov for å videreutvikle kommunenes arbeid med disse spørsmålene, særlig gjennom et godt og forpliktende samarbeid med Husbanken, kommuner, studentsamskipnader, boligsamvirket og andre private aktører.

1.3 Nærmere om meldingens innhold

I meldingens kapittel 2 "Generelt om boligmarkedet og boligtilbudet" gis det en oversikt over forhold og utviklingstrekk som har betydning for boligetablering for unge og vanskeligstilte. Først gis en grov beskrivelse av boligmassens sammensetning og standard. Deretter vises utviklingen i boligbyggingen og de senere års prisutvikling i boligmarkedet. Kapitlet avsluttes med nærmere gjennomgang av utleieboligmarkedet og studentboligmarkedet.

I kapittel 3 "Generelt gode muligheter for boligetablering for unge ..." gjennomgås sentrale faktorer som demografisk utvikling, renteutvikling, prisutvikling både på nye og brukte boliger, og inntektssituasjonen, herunder situasjonen på arbeidsmarkedet.

I kapittel 4 "... men betydelige boligetableringsproblemer for unge vanskeligstilte og andre utsatte grupper" tar meldingen for seg boligetableringssituasjonen for de som har lave inntekter. Særlig gjennomgås situasjonen for unge vanskeligstilte med svak og usikker tilknytning til arbeidsmarkedet eller med trygd som hovedinntektskilde, enslige forsørgere, studenter og innvandrere.

Kapittel 5 "... og store regionale ulikheter" peker departementet på at boligmarkedet ikke er ett marked, men i realiteten en lang rekke geografisk ulike markeder som er blitt til gjennom en lang historisk utvikling. Kapitlet tar for seg utviklingen i de regionale boligmarkedene, peker på at det er store regionale variasjoner i prisutviklingen og viser at det finnes regionale ubalanser mellom husholdningenes og boligmassenes sammensetning. Videre gis det en kort framstilling av boligbygging og boligetablering regionalt fordelt i de senere årene. Tomtetilgang, fortetting og jordvern som faktorer av betydning for boligbyggingen drøftes også.

I kapittel 6 "Kommunenes utfordring: lokale handlingsplaner for boligetablering" vises det til kommunenes ansvar og rolle i den samlede offentlige boligpolitikken. Meldingen omtaler kommunenes virkemidler og hvordan disse kan anvendes gjennom kommunale boligstrategier. Meldingen gir en nærmere omtale av enkelte kommuners arbeid med boligoppgaver. Oslo kommune, som har de største boligpolitiske utfordringer av alle landets kommuner, omtales spesielt. Samspillet mellom kommunene og de lokale aktørene drøftes, herunder de ulike aktørenes roller. I kapitlet omtales flere strategier for å få et sammensatt tilbud av utleieboliger. Husbanken tilbyr kommunene tilskudd til boligformål for å stimulere gode boforhold. Aktuelle tiltak fra Husbanken overfor kommunene er nevnt.

Kapittel 7 "Statens utfordring: gode økonomiske og juridiske rammebetingelser for boligetablering og utleieboliger" drøfter de ulike låne- og tilskuddsordningene gjennom Husbanken, som medvirker til at unge og vanskeligstilte får etablert seg på boligmarkedet. I tillegg gjennomgås virkemidler for bygging av studentboliger. I kapitlet omtales også Husbankens rente- og subsidieprofil som trådte i kraft i 1996, samt forbedringer i husleie- og borettslovene.

1.4 Konklusjoner og forslag til tiltak

1.4.1 Lokale handlingsplaner

Til tross for en periode med sterkt økende priser, viser departementet til at et redusert rentenivå har ført til at hushold med stabile, vanlige inntektsforhold kan skaffe seg en passende bolig. Dette gjelder også unge hushold i de geografiske områdene der prisstigningen har vært høyest. Det er visse indikasjoner på at pressproblemene kan fortsette i enkelte områder, blant annet som følge av den demografiske utviklingen, tendensene til sentralisering og samtidig lav boligbygging i områder med press. I Oslo er det f.eks. i årene framover forventet en økning i antallet unge i alderen 20-34 år. I landet som helhet vil det imidlertid bli en nedgang i denne aldersgruppen.

Regjeringen konstaterer derfor at det er et økt press i en del lokale boligmarkeder, og at grupper med dårlig økonomi kan få til dels alvorlige etableringsproblemer disse stedene. Særlig framtredende er problemene for en del unge og vanskeligstilte i Oslo.

Regjeringen ønsker å møte disse utfordringene i boligpolitikken langs flere veier:

• – Det er behov for å forsterke kommunenes arbeid med boligspørsmål. Kommunenes oppgaver gjelder både tilrettelegging for boligbygging og boligmarked allment og det spesielle ansvaret for vanskeligstilte, herunder grupper av unge, på boligmarkedet. Derfor vil Regjeringen oppfordre kommunene til å lage lokale handlingsplaner for boligetablering og utleieboliger i samarbeid med Husbanken, boligbyggelag, studentsamskipnader og de mest kompetente og villige lokale private aktører.

• – Regjeringen vil følge opp lokale handlingsplaner for boligetablering med etableringslån, kjøpslån, oppføringslån og boligtilskudd fra Husbanken. Regjeringen vil at Husbanken skal stimulere det lokale arbeidet med boligpolitikk og handlingsplaner for boligetablering og tilby sin ekspertise. Regjeringen ser slike planer som et viktig grunnlag for prioritering av statlige tilskudd.

• – Regjeringen vil legge til rette for økt boligetablering i stor grad integrert og basert på den eksisterende boligmassen, herunder frigjorte boliger som følger av byggingen av omsorgsboliger.

• – Regjeringen går ikke inn for å gi omfattende støtte til storstilt utbygging av allmenne utleieboliger i offentlig regi. Regjeringen ønsker å støtte utviklingen av et sammensatt utleieboligtilbud i regi av mange aktører. En del kommuner vil trenge flere boliger som blir tildelt etter behovsprøving og kommunale retningslinjer. Statlige subsidier konsentreres til slike boliger.

• – Regjeringen vil fortsette arbeidet med å forbedre boliglovene for å legge til rette for velfungerende markeder for utleieboliger, god forvaltning av borettslag, aktive boligbyggelag og trygghet for beboere.

1.4.2 Utleieboliger

Det er behov for flere utleieboliger for vanskeligstilte, slik at flere grupper med moderat økonomi kan dra nytte av en økt bredde i boligtilbudet. Etter departementets vurdering er det fortsatt riktig å satse på et sammensatt tilbud av leieboliger. Handlingsplaner for flere utleieboliger må bygge på lokale strategier, samarbeid mellom flere aktører og utnyttelse av kommunens styrke og de lokale markedsforholdene. Regjeringen legger derfor ikke opp til en samlet handlingsplan for hele landet. Flere strategier er nødvendige for å få et bedre utleieboligtilbud:

• – Regjeringen utfordrer boligbyggelagene til å kjøpe leiligheter i eksisterende bygg eller bygge boliger for utleie.

• – Regjeringen vil gå inn for endringer i regelverket for Husbankens kjøpslån og etableringslån slik at de kan brukes målrettet for gjennomføring av lokale handlingsplaner for boligetablering.

• – Regjeringen vil oppmuntre boligbyggelag og kommuner til å samarbeide om løsninger med integrerte borettslag og utleieboligprosjekter med sammensatte beboergrupper.

• – Kommunene må legge vekt på at leieboliger for alle grupper kan spres i ordinære boligområder.

• – Regjeringen har foreslått en lovfestet adgang til kommunale kjøp av leiligheter i borettslag (tilsvarende bestemmelsen i den nye loven om eierseksjonssameier) og forutsetter at kommunene følger opp sitt ansvar for sine leieboere.

• – Regjeringen vil understreke behovet for oppfølging av gruppene som kommunen skaffer bolig, og vil stimulere utviklingen av slike ordninger i kommunene.

• – Kommunen bør samarbeide med både større profesjonelle og små private utleiere for å stimulere et utleietilbud i ulike deler av markedet.

• – Regjeringen vil oppfordre kommunene til å skape boligformidlingsordninger for unge og vanskeligstilte på det private utleieboligmarkedet.

• – Kommunene må sørge for at informasjon om boligmarkedet, finansieringsmuligheter og spesielle boligtilbud når alle.

• – Kommunen må samarbeide med private selskap innen bygg og eiendom for å øke tilbudet av boliger for vanskeligstilte.

• – Regjeringen vil vurdere en omfordeling av bostøtten med sikte på at barnefamilier i utleieboliger kan få bostøtte uavhengig av finansieringsform

• – Kommunene kan gjennom reguleringsbestemmelser stille krav om fordeling av boligene i utbyggings- og fornyelsesområder på ulike boligstørrelser og med tanke på at de er egnet for ulike brukergrupper.

• – Kommunene kan bruke avtaler med utbyggere for å påvirke boligsammensetningen og disposisjonsformene i attraktive strøk.

• – Kommunene kan knytte avtaler til kommunens egen bruk av eiendom, tilskudd m.v. slik at kommunene kan få innflytelse på tildelingen av nye boliger. Kommunene kan også utnytte de flyttekjedene som oppstår når det blir tildelt boliger etter kommunal medvirkning – f.eks. ved bygging av omsorgsboliger.

Regjeringen legger om kort tid fram en proposisjon med forslag om ny lov om husleie. Det er i lovforslaget lagt stor vekt på å stimulere til utleie samtidig som leietakerens interesser skal sikres.

1.4.3 Lavinnskuddsboliger

Ordningen med lavinnskuddsboliger er ikke utprøvd i Norge. Ideen er lansert av Norges Boligbyggelags Landsforbund (NBBL) og lokale boligbyggelag og er basert på at disse boligene skal være et rimeligere alternativ enn ordinære borettslagsleiligheter. Dette kan gjøres både gjennom finansieringen og i kombinasjon med omsetnings- og prisreguleringer. Finansieringen kan bestå av grunnlån og etableringslån og eventuelt boligtilskudd, f.eks. en samlet finansiering på opp til 90 pst. Dette vil bidra til at kravet til egenkapital blir lavt og boutgiftene lavere enn i ordinære borettslagsleiligheter. Hvis kostnaden pr. leilighet er på 500 000 kroner vil innskuddet bli på 50 000 kroner. Tanken bak er at boligen klausuleres for ønsket gruppe, f.eks. aldersgruppen 18-35 år, og at det settes en maksimalpris for innskuddet. Innskuddet kan eventuelt inflasjonsjusteres ved omsetning.

I og med at innskuddet bare inflasjonsjusteres kan lavinnskuddsboliger føre til at kommunen får et permanent tilbud av rimelige boliger i boligmassen selv ved seinere omsetning. Unge kan dermed bo rimelig og spare opp egenkapital før de skal inn på det ordinære boligmarkedet.

Modellen med lavinnskuddsboliger har flere interessante sider. Husbanken er p.t. inne i tre prøveprosjekter hvor boformen er lik det som er beskrevet over som lavinnskuddsboliger. Erfaringene med disse prosjektene vil bli evaluert og vurdert opp mot alternative ungdomsboligmodeller, eksempelvis "Bergensmodellen" med samarbeid mellom kommunen og boligbyggelag om økt tilbud av utleieboliger og eierboliger for unge.

1.4.4 Etablering i egen eid bolig

Mange unge ønsker å etablere seg i egen eid bolig. Bruk av etableringslån og kjøpslån for å bistå disse gruppene vil fortsatt være en nøkkelfaktor i statens bistand til etableringsgenerasjonen. Når unge og vanskeligstilte kan etablere seg i egen eid bolig, letter det også presset på leiesektoren. Det bør gjennomføres forsøk med formidling av tilbudet om lån og tilskudd gjennom boligbyggelagenes apparat for salg av boliger. Samarbeidet må baseres på kommunenes ansvar for forvaltning av disse virkemidlene.

Regjeringen vil oppfordre kommunene og andre som leier ut boliger til unge og vanskeligstilte om å selge dem til husstanden når forholdene ligger økonomisk og sosialt til rette for det.

Regjeringen vil understreke at det er viktig og nødvendig at kommunene legger opp brede boligstrategier. Det er etter Regjeringens oppfatning behov for at kommunene legger til rette for en tilstrekkelig stor bygging av boliger. Det stilles store krav til kommunene på dette feltet i områder med press på boligmarkedet. Å løse sosiale boligproblemer i markeder som er sterkt opphetet vil ofte være svært vanskelig.

1.4.5 Husbankens rolle

Husbanken kan etter konkrete søknader fra kommunene gi tilskudd til utvikling av det lokale boligarbeidet med bidrag til kompetanseutvikling, forsøk m.v. for boligsektoren i kommuner og lokalsamfunn. Regjeringen vil stimulere regionalt samarbeid om utviklingen i boligmarked og boligtilbud.

Regjeringen vil sikre Husbanken mulighet til å støtte opp om de kommunale handlingsplanene med lån og tilskudd til anskaffelse av utleieboliger. Regjeringen vil gå inn for at fordelingen mellom kommunene av boligtilskuddet fra Husbanken i større grad skjer i samsvar med de lokale handlingsplaner, dokumentasjon av sosiale behov og ut fra en vurdering av kommunale planer og forvaltningsopplegg.

Regjeringen vil prioritere boligetablering innenfor Husbankens lånerammer og tilpasse rammene etter Husbankens oppgaver. Regjeringen ønsker at etableringslån og kjøpslån fra Husbanken skal brukes aktivt og vil tilpasse retningslinjene til de aktuelle oppgavene. Det vil være viktig at Husbanken i årene som kommer kan følge opp kommunenes handlingsplaner for boligetablering og utleieboliger. Samtidig er det viktig at Husbanken kan gi lån til oppføring av ordinære, nøkterne boliger for å sikre en videre utvikling av balanserte boligmarkeder. Husbanken bør kunne tilby slike lån både i distriktene der det kan være problemer med tilgang på kreditt og i byene. I byene vil en god kostnadskontroll være vesentlig. I byene skal Husbanken særlig legge til rette for en differensiert utvikling av boligstrukturen, for å motvirke tendenser til segregasjon og levekårsforskjeller. Regjeringen vil derfor også videreføre Husbankens tilskudd til byfornyelse og boligkvalitet. Det er særlig viktig at Husbanken bidrar til integrerte løsninger og stimulerer til bedre utnyttelse av den eksisterende boligmassen.

1.4.6 Bostøtten

Regjeringen vil vurdere en omfordeling av bostøtten til fordel for barnefamilier slik at unge kan skaffe seg en god og nøktern bolig og ha sikkerhet for at de kan makte normale og moderate boutgifter i det området de bor. Blant annet er det mange barnefamilier med lave inntekter som faller utenfor bostøtteordningen som følge av boligavgrensningen, særlig gjelder dette barnefamilier som bor i utleieboliger som er privatfinansiert.

Departementet vil også vurdere bostøttens funksjon i ulike boligmarkeder, bl.a. i lys av ulike kostnadsnivåer. Også forholdet mellom bostøttens omfang og innretning og kommunenes bruk av sosialhjelp til dekning av boutgifter vil bli tatt opp til vurdering.

1.4.7 Studentboliger

Departementet tilrår at Husbanken overtar forvaltningen av tilskuddet til studentboliger. Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet skal fortsatt ha overordnet styring av bruken av tilskuddet siden Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fortsatt skal ha ansvar for studentvelferden, herunder studentboliger, og kontakten med studentsamskipnadene.

På samme måte som tilskuddet til omsorgsboliger og sykehjemsplasser bevilges over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, vil Regjeringen tilrå at tilskuddet til studentboliger bevilges over dette departementets budsjett. Dette for å sikre samordning med og prioritering mellom studentboliger og andre utleieboliger for ungdom samtidig som departementets, herunder Husbankens, boligkompetanse utnyttes best mulig.

Husbanken har god og lang erfaring som tilskuddsforvalter. Kravene i henhold til statens økonomireglement om tildeling, rapportering, kontroll etc. av tilskuddsmidler er omfattende og Husbanken har gode rutiner på dette.

Departementet legger vekt på følgende momenter som bakgrunn for overføringen:

• 1. Det utdanningspolitiske aspektet, herunder sammenhengen mellom studentvelferd og studentboligtilbud, vil fortsatt ivaretas av Kirke-, utdannings-, og forskningsdepartementet. Det er Kirke-, utdannings-, og forskningsdepartementet som også i framtiden skal ha det overordnede ansvaret for studentboliger.

• 2. En videre utbygging av studentboliger må være i tråd med lokalisering av institusjoner og studieplasser innenfor høyere utdanning. Lokalisering av studentboliger må foretas ut fra utdanningspolitiske premisser og betraktes som en del av dimensjoneringen av høyere utdanning. Dette innebærer at bevilgninger som forvaltes av Husbanken må være øremerket studentboliger. Boligene som bygges, må være forbeholdt studenter i tråd med gjeldende praksis. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil derfor fortsatt foreta prioriteringer når det gjelder hvor studentboliger skal bygges.

• 3. Omfanget og innretningen av byggingen av studentboliger har i praksis stor betydning for den offentlige boligpolitikken overfor unge og vanskeligstilte i etableringsfasen, særlig når det gjelder rimelige utleieboliger. Med Husbanken som forvalter av tilskuddet og låneordningen, vil disse virkemidlene bedre ses i sammenheng. Bl.a. vil det være lettere å få til både gode, integrerte ungdoms- og studentboliger og flerbruk, f.eks. ved konvertering fra trygde- og aldersboliger til student- og ungdomsboliger.

• 4. Husbanken har betydelig kompetanse på finansiering av gode og nøkterne boliger. Dersom virkemidlene samles i Husbanken, vil denne kompetansen bli utnyttet også når det gjelder studentboliger.

• 5. Husbanken har i dag et nært samarbeid med kommuner, studentsamskipnader og boligbyggelag. Med Husbanken som tilskuddsforvalter kan disse aktørene i større grad bringes sammen og utvikle integrerte boligløsninger, blant annet i den eksisterende boligmassen.

1.4.8 Administrative og økonomiske konsekvenser

Tiltakene i meldingen vil blir styrt gjennom ordinære budsjettvedtak i stat og kommune. Husbanken vil løse oppgavene knyttet til handlingsplaner for boligetablering og arbeid med studentboliger ved omprioriteringer innenfor nåværende administrative og økonomiske rammer. Rådgivende organ for studentboligbygging (ROS) opphører å eksistere fra og med det tidspunkt finansieringsordningen overføres til Kommunal- og regionaldepartementet og Husbanken. Det forutsettes at ROS fullfører behandling av studentboligprosjekter organet arbeider med. Husbanken vil overta som kompetanseorgan for studentboligbygging, en funksjon ROS har i dag.