Statens helsetilsyn (Helsetilsynet) og fylkeslegene behandler og avgjør klager fra pasienter og pårørende på behandling i helsevesenet eller mot helsepersonells atferd. Retten til å klage på feil og mangler i helsevesenet er ikke lovfestet, men følger indirekte av det tilsynsansvaret som Helsetilsynet har etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten.
Alle klage- og tilsynssaker behandles først av fylkeslegen. Fylkeslegen har myndighet til å gi kritikk til helsepersonell eller institusjoner. De alvorligste sakene blir sendt til Helsetilsynet for behandling der. Helsetilsynet har myndighet til å gi strengere reaksjoner som tilrettevisning, advarsel, suspensjon og tilbaketrekning av autorisasjon, godkjenning eller forskrivningsrett. Både fylkeslegen og Helsetilsynet bruker i noen grad sakkyndige til å vurdere saksforholdet. I saker der Helsetilsynet vurderer å tilbakekalle en autorisasjon eller godkjenning, sendes dessuten saken til et profesjonsråd til uttalelse.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å undersøke om klagesaksbehandlingen i Helsetilsynet og ved fylkeslegekontorene har vært effektiv og om den har ivaretatt rettssikkerheten til de involverte.
Det har vært en sterk økning
i tallet på klage- og tilsynssaker på 1990-tallet.
I mange saker har behandlingstiden vært svært
lang. I tildelingsbrevet for 1997 forutsatte Sosial- og helsedepartementet
(SHD) at fylkeslegenes saksbehandling i enkeltsaker ikke skulle
ta mer enn seks måneder. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid
skulle ikke overstige tre måneder for saker som ble avgjort
av fylkeslegen, og fire måneder for saker som ble oversendt
til Helsetilsynet for avgjørelse der. Det samme året
ble det ikke satt tilsvarende mål for saksbehandlingstiden
i Helsetilsynet. Derimot forutsatte departementet at Helsetilsynet
skulle ha færre enn 150 ikke avsluttede saker ved årets
slutt.
Undersøkelsen viser at det var 131
saker som ikke var avsluttet i Helsetilsynet 31. desember 1997.
Dette er i tråd med det som var forutsatt i tildelingsbrevet
fra SHD til Helsetilsynet for 1997.
I 1997 hadde Helsetilsynet en gjennomsnittlig
saksbehandlingstid på 11,4 måneder. Skiller man
mellom de sakene som Helsetilsynet avsluttet i 1997, og de sakene
som ikke var avsluttet i mai 1998, viser det seg at saksbehandlingstiden
for de ikke avsluttede sakene i gjennomsnitt var på 13,9
måneder. For 1999 la departementet opp til en saksbehandlingstid
på seks måneder.
Undersøkelsen viser at ingen av de
fem fylkeslegekontorene som undersøkelsen omfatter, nådde
resultatmålet for 1997. Samtidig viser undersøkelsen
stor variasjon mellom de fem kontorene. De store forskjellene kan
skyldes flere faktorer. En faktor kan være ulik oppfatning
av hvor godt en sak skal være utredet hos fylkeslegen før
den oversendes til Helsetilsynet. En annen faktor kan være
ulik organisering av saksbehandlingen og forskjellig kvalitet på arkivene.
Undersøkelsen viser at saksbehandlingstiden
i Helsetilsynet økte vesentlig for saker som ble oversendt
til sakkyndig og profesjonsråd sammenliknet med saker som
ikke ble behandlet av noen av disse instansene. Hovedforklaringen
på den økte saksbehandlingstiden er den interne
saksbehandlingen i Helsetilsynet, og i liten grad saksbehandlingen
i de eksterne instansene. Ved fylkeslegekontorene økte
også saksbehandlingstiden i vesentlig grad for saker som
ble oversendt til sakkyndig, og også her var fylkeslegenes
egen saksbehandling viktigste årsak. På bakgrunn
av den lange interne saksbehandlingen i slike typer saker i Helsetilsynet
og hos fylkeslegene, kan det stilles spørsmål
om utredningskapasiteten, kompetansen og organiseringen i etaten
er god nok.
Undersøkelsen har avdekket forskjeller
mellom de fem fylkeslegekontorene blant annet når det gjelder produktivitet.
Fylkeslegen i Oslo var mindre produktiv enn Fylkeslegen i Akershus,
som også er et stort kontor. Fylkeslegen i Aust-Agder var
det minst produktive kontoret. Akershus, Nord-Trøndelag
og Vestfold var de mest produktive fylkeslegekontorene, men også disse
synes å ha et effektiviseringspotensiale.
Undersøkelsen viser forsinkelser i
alle faser av saksbehandlingen ved de fem fylkeslegekontorene. I
noen tilfeller synes sakene å være blitt liggende
lenge før saksbehandlingen kom i gang, i strid med prinsippet
i forvaltningsloven § 11 a og Helsetilsynets veileder for klage-
og tilsynssaker. Her skilte Fylkeslegen i Oslo seg mest negativt
ut.
Fylkeslegens avgjørelse i klagesaker
regnes ikke som enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler om klage
og omgjøring kommer derfor ikke til anvendelse. Av rettssikkerhetshensyn
er det likevel antatt at både klager og påklaget
har anledning til å bringe fylkeslegens avgjørelse
inn for Helsetilsynet. Sivilombudsmannen uttalte i forbindelse med
en klagesak 1. oktober 1996 at fylkeslegen bør gjøre
klager oppmerksom på adgangen til å påklage
avgjørelsen til Helsetilsynet. Undersøkelsen viser
ulik praksis blant fylkeslegene med hensyn til å opplyse
klager om adgangen til å få saken prøvet
av Helsetilsynet, på tross av Sivilombudsmannens anmodning.
Riksrevisjonens undersøkelse indikerer
at fylkeslegenes skjønn varierer. Det var til dels stor
variasjon mellom fylkeslegene i andelen av saker som endte med kritikk,
og andelen saker som på grunn av alvorlighetsgrad ble oversendt
til Helsetilsynet. Andelen saker som endte med kritikk, varierte
fra 10 pst. til 35 pst. Fylkeslegen i Oslo oversendte 14 pst. av
sine saker til Helsetilsynet, mens de øvrige fire kontorene
bare oversendte 3-6 pst. av klagesakene i 1997.
Sosial- og helsedepartementet er av den oppfatning at
Riksrevisjonens undersøkelse som gjelder 1997, ikke gir
et dekkende bilde av situasjonen i Helsetilsynet i dag. Ifølge
departementet har saker som er kommet inn til Helsetilsynet siden
1998, en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på ca. seks
måneder, i overensstemmelse med departementets resultatmål.
Det er særlig tre forhold i Riksrevisjonens
undersøkelse som er sentrale. For det første illustrerer
undersøkelsen at ressurssituasjonen ved fylkeslegekontoret
i Oslo ikke gjenspeiler de store oppgavene som dette kontoret skal
løse. Departementet vil i samarbeid med Helsetilsynet vurdere
ressursbehovet i forbindelse med budsjettet for 2000 og se på mulighetene
for en omfordeling av ressursene til Helsetilsynet og fylkeslegekontorene.
For det andre viser undersøkelsen at
det er behov for å bedre de administrative rutinene, spesielt
på fylkeslegekontorene. Departementet skal gjennomgå rutiner og
organisering med Helsetilsynet, særlig arkivene ved fylkeslegekontorene,
organisering av arbeidet, saksbehandlingsrutiner og prioritering
av saker etter alvorlighetsgrad.
For det tredje er det behov for å standardisere
fylkeslegenes skjønnsutøvelse i klagesaker. Departementet antar
at en slik standardisering kan bidra til å redusere antallet
saker som oversendes til Helsetilsynet. Helsetilsynet har arbeidet
for en mer ensartet praksis i klagesaker ved fylkeslegekontorene
og dette arbeidet skal videreføres.
Departementet vil videre instruere etaten om å opplyse
om adgangen til å bringe fylkeslegens avgjørelse inn
for Helsetilsynet, slik Sivilombudsmannen gikk inn for i 1996. Helsetilsynet
har tatt dette opp med fylkeslegene, og at det er tatt inn i Helsetilsynets
veileder i klage- og tilsynssaker av 10. juni 1998.
Ny lov om helsepersonell vil ifølge
departementet bidra til at klagesaksbehandlingen blir bedre. Det
skal opprettes et nytt forvaltningsorgan, Statens helsepersonellnemnd,
som skal behandle klager på Helsetilsynets vedtak rettet
mot helsepersonell. Før loven trer i kraft skal departementet
utarbeide forskrifter til loven og drive opplysnings- og opplæringsvirksomhet
overfor helsepersonell, Helsetilsynet, fylkeslegene og andre.
Undersøkelsen viser at svikt i den
interne saksbehandlingen både i Helsetilsynet og ved fylkeslegekontorene
har medført at mange saker er blitt vesentlig forsinket.
Det er den interne saksbehandlingen i etaten som bidrar mest til å øke
saksbehandlingstiden. Etter Riksrevisjonens vurdering reiser dette
spørsmål om viktige sider av etatens arbeidsmetoder
og det indikerer at det kan være et betydelig effektiviseringspotensiale
i hele etaten.
Det er positivt at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden
for nye saker i Helsetilsynet er i samsvar med departementets resultatmål.
Det konstateres at det er stor grad av enighet
mellom departementet og Riksrevisjonen om hva som er hovedutfordringene
hos Helsetilsynet og fylkeslegene for å få en
effektiv og ensartet praksis i klagesaksbehandlingen. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet skal gjennomgå rutiner
og organisering med Helsetilsynet med sikte på å bedre
arkivsituasjonen ved fylkeslegekontorene, effektivisere saksbehandlingen
og sikre riktig prioritering av saker etter alvorlighetsgrad. Departementet
vil også instruere etaten om å opplyse om adgangen
til å bringe fylkeslegens avgjørelse inn for Helsetilsynet,
slik Sivilombudsmannen gikk inn for i 1996.
Saken har vært forelagt Sosial- og
helsedepartementet som ikke hadde noen ytterligere merknader i saken.
Riksrevisjonen tolker departementet slik at
det er enighet om behovet for en samlet gjennomgang av saksbehandlingen
av klagesaker hos Helsetilsynet og fylkeslegene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen
Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar
Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland,
fra Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristin Halvorsen, konstaterer at Riksrevisjonens undersøkelse
av klagebehandlingen i Statens Helsetilsyn og ved fylkeskontorene
for året 1997 som undersøkelsen omfatter, jf.
Dokument nr. 3:3 (1999-2000) viser at svikt i den interne saksbehandlingen
både i Helsetilsynet og ved fylkeslegekontorene har medført
at mange saker er vesentlig forsinket i og med at det er avdekket
forsinkelser i alle faser av saksbehandlingen.
Før og under saksbehandlingen samt
etter at all informasjon er samlet inn, men før konklusjonene
ble fattet i 1997 hadde Helsetilsynet en gjennomsnittlig saksbehandling
på 11,4 måneder. Skiller man derimot ut de sakene
som Helsetilsynet avsluttet i 1997 og de sakene som ikke var avsluttet
på undersøkelsestidspunktet i mai 1998 viser det
seg at saksbehandlingstiden på de ikke avsluttede sakene
i gjennomsnitt var på 13,9 måneder. Komiteen viser
til at Riksrevisjonen reiser spørsmål om rettssikkerheten
til de involverte ivaretas tilstrekkelig. Lang saksbehandlingstid
i enkeltsaker kan innebære en stor belastning for pasienter,
pårørende og involverte helsepersonell. Komiteen er
enig i disse synspunktene. Komiteen viser til at
ingen av de utvalgte 5 fylkeslegekontorene: Oslo, Akershus, Vestfold,
Aust-Agder og Nord-Trøndelag som undersøkelsen
omfatter, nådde resultatmålet for 1997 og at saksbehandlingen
i flere tilfeller kunne strekke seg over flere år.
Komiteen vil derfor understreke
viktigheten av at Sosial- og helsedepartementet følger
opp de forhold Riksrevisjonen påpeker bl.a. ved at en tar
en samlet gjennomgang av saksbehandlingen av klagesaker både hos
Helsetilsynet og hos fylkeslegene. Et slikt arbeid kan etter komiteens mening
gi en forbedret effektivitet i hele etaten slik at man unngår
store forskjeller i skjønnsutøvelse og saksbehandlingstid
som igjen er med på å undergrave rettssikkerheten
både på klager og på helsepersonellet.
Komiteen viser for øvrig
til merknadene fra Sosial- og helsedepartementet om ny lov om helsepersonell,
og at en slik lov vil bidra til at klagebehandlingen kan bli bedre.
Komiteen har videre merket seg
at departementet vil instruere etatene om å opplyse om
adgangen til å bringe fylkeslegenes avgjørelse
inn for Helsetilsynet slik Sivilombudsmannen allerede i 1996 påpekte.
Komiteen slutter seg for øvrig
til Riksrevisjonens synspunkter i Dokument nr. 3:3 (1999-2000) og
forutsetter at Sosial- og helsedepartementet fortsetter arbeidet
med effektivisering vedrørende rutiner, opprustning av
arkivfunksjonen og en ensartet skjønns-utøvelse,
og at en om nødvendig omdisponerer slik at de mål
som er satt, blir fulgt opp.
Komiteen viser til dokumentet
og det som står foran, og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:3 (1999-2000) - om undersøkelse
av klagesaksbehandlingen i Statens helsetilsyn og ved fylkeslegekontorene
- vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 27. januar 2000
Jørgen Kosmo
leder |
Vidar Kleppe
ordfører |
Svein Ludvigsen
sekretær |