2.1 Rammeavtaler for økonomisystemer i staten

Av St.prp. nr. 1 (1997-1998) Gul bok framgår det at rammeavtalene skal sikre at valgte leverandører har systemer som tilfredsstiller statens krav til funksjonalitet. Avtalene vil innebære en betydelig forenkling av anskaffelsesprosessen for den enkelte virksomhet.

Riksrevisjonen har gjennomgått testdokumentasjonen som er utarbeidet av Statens forvaltningstjeneste, og korrespondansen med systemleverandørene. Gjennomgangen har avdekket svakheter og mangler ved testingen og ved funksjonaliteten til systemene på rammeavtalene.

Riksrevisjonen tok i brev av 5. juli 1999 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet opp forholdene vedrørende testingen og funksjonaliteten til økonomisystemene på rammeavtalene. Testingen synes å ha vært vanskeliggjort som følge av at kravspesifikasjonen på enkelte punkter var uklar og ikke oppbygd primært med sikte på testing. Det ble videre påpekt at testingen av systemenes funksjonalitet før inngåelsen av rammeavtalene synes å ha vært lite omfattende. Enkelte av kravene i kravspesifikasjonen er ikke testet, og det gjelder spesielt kundereskontro, innbetalingsfunksjonalitet, rapporteringen til Finansdepartementet (S-rapport) og år 2000 kompatibilitet. Riksrevisjonen har videre registrert at enkelte krav i kravspesifikasjonen i praksis er frafalt som følge av at Statens forvaltningstjeneste ikke har sørget for å ta utbedringstiltak med i utviklingsplanene. Dette gjelder bl.a. krav til revisjonsspor.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har i brev av 11. august 1999 til Riksrevisjonen opplyst at det i samarbeid med Statens forvaltningstjeneste vil vurdere omfanget av testingen ved inngåelse av nye rammeavtaler for økonomisystemer. Det er videre opplyst at enkelte vesentlige svakheter og mangler ved økonomisystemene på rammeavtalene inngår i systemenes utviklingsplaner. Departementet uttaler videre at forvaltningen av rammeavtalen omfatter en lang rekke ulike aktiviteter, og at oppfølgingen av leverandørenes utviklingsplaner er komplisert og ressurskrevende både for rammeavtaleforvalter og leverandørene. Når det gjelder rutiner for innhenting av informasjon om virksomhetenes erfaringer med systemene og leverandørene, vil departementet ta opp med Statens forvaltningstjeneste at det legges opp til en evaluering før inngåelse av nye rammeavtaler. Departementet vil for øvrig følge opp forvaltningen av rammeavtalene overfor Statens forvaltningstjeneste gjennom den ordinære styringsdialogen, ved tildelingsbrev og rapportering.

På grunnlag av de svakheter og mangler som Riksrevisjonen har påpekt ved testingen og ved funksjonaliteten til systemene på rammeavtalene, kan det synes som om dette arbeidet ikke har vært prioritert tilstrekkelig. Riksrevisjonen vil videre bemerke at oppfølgingen av systemenes utviklingsplaner er en vesentlig del av forvaltningen av rammeavtalene, og at testingen burde vært gjennomført i henhold til de frister som er satt i utviklingsplanene. Som ledd i rammeavtaleforvaltningen burde det også vært etablert tilfredsstillende rutiner for innhenting av informasjon om virksomhetenes erfaringer med økonomisystemene og leverandørene.

Riksrevisjonen har merket seg at Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil følge opp forvaltningen av rammeavtalene overfor Statens forvaltningstjeneste og omfanget av testingen før inngåelse av nye rammeavtaler for økonomisystemer. Riksrevisjonen har videre merket seg at det er foretatt interne omrokeringer i Statens forvaltningstjeneste for å gjøre det mulig å prioritere oppfølgingen av utviklingsplanene på rammeavtalene.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

«Det vises til brev av 11.08.99 fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, samt til departementets brev av 19.08.99 til Statens forvaltningstjeneste som Riksrevisjonen har fått gjenpart av… Departementet har ikke ytterligere merknader i saken, og vil følge opp som tidligere angitt.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen forutsetter at departementets oppfølging medfører at økonomisystemene får en funksjonalitet som tilfredsstiller statens krav til økonomistyring og regnskapsføring. Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

2.1.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har avdekket svakheter og mangler ved testingen og ved funksjonaliteten til systemene på rammeavtalene, og at Riksrevisjonen mener det kan synes som om dette arbeidet ikke har vært prioritert tilstrekkelig. Komiteen viser til at Riksrevisjonen videre bemerker at oppfølgingen av systemenes utviklingsplaner er en vesentlig del av forvaltningen av rammeavtalene, og at testingen burde vært gjennomført i henhold til de frister som er satt i utviklingsplanene. Som ledd i rammeavtaleforvaltningen burde det også vært etablert tilfredsstillende rutiner for innhenting av informasjon om virksomhetenes erfaringer med økonomisystemene og leverandørene. Komiteen har videre merket seg at Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil følge opp forvaltningen av rammeavtalene overfor Statens forvaltningstjeneste og omfanget av testingen før inngåelse av nye rammeavtaler for økonomisystemer.

Komiteen vil understreke betydningen av at Arbeids- og administrasjonsdepartementet følger opp forvaltningen av rammeavtalene. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til konklusjon "Til observasjon".

2.2 Arbeids- og administrasjonsdepartementets regnskap for 1998

Revisjonen av departementets regnskap for 1998 viste at avstemming av beholdningskonti ikke var foretatt løpende gjennom året. Etter første halvår 1998 var det oppstått betydelige avvik mellom saldo ifølge hovedbok og saldo ifølge kontoutskrift bank, men saldoer pr. 31. desember 1998 viste ingen avvik. Det framgår av økonomireglementet at regnskapet skal holdes à jour på daglig basis, og alle bankkonti og beholdningskonti skal avstemmes løpende.

Revisjonen viste videre til at departementets avstemming av regnskapsdata fra delsystemene har blitt foretatt etter at regnskapstall er rapportert til Finansdepartementet, jf. økonomireglementet, hvor det heter at avstemming mellom delsystemene skal foretas før regnskapstall rapporteres til Finansdepartementet. Saldoer som kommer fram på hovedbokskonti stemmer ikke ved hver periodeavslutning med regnskapstall som framkommer i kasserapporten som er innsendt løpende gjennom året til Finansdepartementet.

Det ble registrert at antall omposteringer i 1998-regnskapet var forholdsvis høyt. I hovedbok etter kontantprinsippet for periodene oktober, november og desember er andelen omposteringer av posteringslinjer henholdsvis 8 pst., 17 pst. og 23 pst. Riksrevisjonen har mottatt flere versjoner av hovedbok som ikke var i samsvar med den hovedboken departementet har rapportert kasserapporten etter, bl.a. viste summering av enkelte saldoer i regnskapsrapportene feilsummeringer.

Riksrevisjonen tok i brev av 24. juni 1999 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet opp forholdene som ble avdekket ved revisjonen av regnskapet for 1998. Det ble bl.a. bemerket at på bakgrunn av til dels manglende revisjonsspor, usikkerhet om regnskapets pålitelighet og fullstendighet samt utilstrekkelige avstemminger, hadde det ikke vært mulig å gjennomføre slik revisjon at regnskapet for 1998 kunne verifiseres.

I brev av 15. juli 1999 uttalte Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Riksrevisjonen at det er beklagelig at regnskapskvaliteten for de siste årene ikke har vært tilfredsstillende. Det er etter departementets oppfatning skjedd en betydelig forbedring, og departementet uttaler at situasjonen ved utgangen av 1998 er blitt normalisert.

Det heter at departementet var klar over at ikke alle krav i økonomireglementet ble tilfredsstilt gjennom hele driftsåret 1998.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet understreker at det ikke deler Riksrevisjonens syn på kvaliteten av avstemmingsarbeidet. Departementet hevder at alle avstemmingene er dokumenterte med mulighet for å verifiseres, og at de bokførte tallene pr. 31. desember 1998 er verifisert som fullstendige og korrekte gjennom en dokumentert og kontrollerbar avstemming. Departementet bemerker også at avstemmingsarbeidet for 1998 ikke oppfyller alle tekniske og kvalitetsmessige krav som er gitt i økonomireglementet. Dette er ifølge departementet forårsaket av helt spesielle forhold og problemer tilknyttet økonomisystemet som imidlertid ble rettet opp i løpet av året.

Departementet deler Riksrevisjonens syn om at det ikke skal være avvik mellom regnskapsperioder og rapportering av kasserapport gjennom året. Departementet opplyser at når dette likevel skjedde, skyldes det et bevisst valg ut fra den spesielle situasjonen som var oppstått, og at dette ble et resultat av den strategien som ble valgt for å løse etterslepet med avstemming og behovet for omposteringer.

For øvrig mener departementet at regnskapet for 1998 kan verifiseres, og det er departementets vurdering at det offisielle regnskapet for 1998 ikke inneholder vesentlige feil eller mangler.

På bakgrunn av den utfyllende redegjørelsen og de nye opplysningene fra departementet har Riksrevisjonen gjennomført tilleggskontroller i månedsskiftet juli/august 1999. Departementet la bl.a. fram en fullstendig bilagsjournal for reskontroførte bilag og ga supplerende opplysninger vedrørende avstemminger av bankkonti. Tilleggskontrollen viste at det fortsatt var problemer med å følge revisjonssporet i departementets regnskap. Det var spesielt problemer med å følge transaksjoner fra bilag til hovedbok og å kontrollere lønnstransaksjoner, men kontrollen ble gjennomført. Tilleggskontrollen avdekket ingen vesentlige feil.

Riksrevisjonen vil bemerke at det har vært mange mangler i regnskapsføringen i løpet av 1998. Det bemerkes at enkelte avstemminger ikke er i samsvar med kravene i økonomireglementet. Videre vil Riksrevisjonen bemerke at det er tidkrevende å følge revisjonssporet i departementets regnskap, bl.a. er det vanskelig å følge transaksjoner fra bilag til hovedbok fordi departementet har vært unøyaktig ved registrering av transaksjonsdatoer. Det bemerkes videre at det i departementets regnskap har vært forholdsvis høy andel av omposteringer i 1998, og at regnskapet er rettet i tidligere innrapporterte perioder. Dette har medført avvik mellom hovedbok og kasserapport gjennom året. Riksrevisjonen vil videre bemerke at regnskapsrapporter som oversendes Riksrevisjonen, må kvalitetssikres av departementet slik at rapportene samsvarer med det avlagte regnskapet. Riksrevisjonen har imidlertid ikke avdekket vesentlige feil i departementets regnskap, og det er ikke konstatert avvik mellom bankkonti, hovedbok etter kontantprinsippet og kasserapport pr. 31. desember 1998.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

«[...]Til tross for at departementets regnskap for 1998 var tungt reviderbart slik Riksrevisjonen har påpekt, lyktes det departementet å få avstemt samtlige poster slik at det ikke gjensto noen avvik per 31.12.1998. Departementet oppfatter det slik at Riksrevisjonen i sin oppsummerende bemerkning har gitt en balansert og dekkende kommentar og er tilfreds med at Riksrevisjonen har konkludert med at regnskapet er reviderbart. Departementet vil fortsatt prioritere arbeidet med å få løst de svakhetene i systemrapporter og rutiner som Riksrevisjonen har påpekt.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen har merket seg at departementet fortsatt er inne i en vurderings- og utbedringsfase for å løse gjenstående svakheter i system og rutiner, bl.a. utforming av systemets rapporter med hensyn til informasjon og revisjonsspor.

Revisjonen av departementets regnskap for 1998 har vært tidkrevende, men det er ikke avdekket vesentlige feil, og de mangler som er avdekket, er blitt avklart. Riksrevisjonen forutsetter at departementets regnskap for 1999 blir avstemt og reviderbart. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

2.2.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen opplyser at revisjon av departementets regnskap for 1998 har vært tidkrevende, men det er ikke avdekket vesentlige feil, og de mangler som er avdekket, er blitt avklart. Komiteen viser til at Riksrevisjonen i brev av 24. juni 1999 til Arbeids- og administrasjonsdepartementet tok opp forholdene som ble avdekket ved revisjonen av regnskapet for 1998. Det ble bl.a. bemerket at på bakgrunn av til dels manglende revisjonsspor, usikkerhet om regnskapets pålitelighet og fullstendighet samt utilstrekkelige avstemminger, hadde det ikke vært mulig å gjennomføre slik revisjon at regnskapet for 1998 kunne verifiseres. I brev av 15. juli 1999 uttalte Arbeids- og administrasjonsdepartementet til Riksrevisjonen at det er beklagelig at regnskapskvaliteten for de siste årene ikke har vært tilfredsstillende. Det er etter departementets oppfatning skjedd en betydelig forbedring, og departementet uttaler at situasjonen ved utgangen av 1998 er blitt normalisert. Komiteen forutsetter at departementets regnskap for senere år er i slik stand at de blir avstemt og reviderbare.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

2.3 Statens Pensjonskasse - regnskapet for 1998

I antegnelsen til statsregnskapet for 1997 konkluderte Riksrevisjonen med at Statens Pensjonskasses regnskap for 1997 ikke kunne godkjennes, jf. Dokument nr. 1 (1998-1999), side 21. Det ble forutsatt at påpekte feil og mangler ble rettet, og at det ble etablert rutiner som sikret riktig regnskapsavleggelse.

Ved revisjon av regnskapet for 1998 er følgende forhold tatt opp:

Bankkonti

Ved avslutning av regnskapet for 1997 gjensto uforklarte avvik mellom beholdninger på bankkonti i henhold til kontoutskrifter og beholdningene i regnskapene. Ved utløpet av 1998 utgjorde differansene til sammen vel 5 mill. kroner (kredit). Differansene kommer fram på egne interimskonti.

Det har også i 1998 oppstått avvik i regnskapet mellom beholdningene for bankkonti og de reelle bankbeholdningene. Også disse avvikene er skilt ut på egne interimskonti. Ved avslutning av regnskapet for 1998 hadde kontiene samlet en saldo på 1,4 mill. kroner (kredit).

Avstemming mellom lånesystemet og økonomisystemet

Ved avstemming av beholdningen av boliglån mellom system for administrasjon av lån og regnskapet ble det avdekket en differanse på 1,4 mill. kroner (kredit). Ved en tilsvarende avstemming av reskontrokontoen tilknyttet lånevirksomheten ble det avdekket en differanse på 2,2 mill. kroner.

Avstemming av intern- og kontantregnskap

For å få produsert et korrekt kontantregnskap i 1998, fant SPK det nødvendig å foreta direkte korrigeringer i regnskapssystemets database. Etter denne korrigeringen kommer det fortsatt pr. 31. desember 1998 fram et uforklart avvik mellom intern- og kontantregnskapet når det gjelder bankkonti på til sammen vel 1 mill. kroner, mens det er et uforklart avvik på 1,2 mill. kroner tilknyttet reskontroene.

Interimskonti

Det foreligger eldre poster på en del interimskonti og konti tilknyttet kundereskontro. Det er påvist feil og mangler i tilknytning til disse postene. Dette innebærer at det er risiko for at saldoene på de berørte kontiene i regnskapet ikke gir et riktig bilde av status for virksomheten.

Innberetning til skattemyndighetene

Ved avstemming av renter på lån, innberettet til Skattedirektoratet mot SPKs regnskap, foreligger det et uforklart avvik på ca. kr 130 000.

SPKs fond

Ved rapportering til Norges Bank, har SPK lagt til grunn regnskapsprinsippet for tall tilknyttet resultatregnskapet til Statens Pensjonskasses fond. Dette er ikke i samsvar med gjeldende regnskapsprinsipper for fondet og gir dermed feil i dette regnskapet. SPK har i brev til Riksrevisjonen opplyst at nødvendige korreksjoner for å rette opp forholdet vil bli foretatt i fondets regnskap for 1999. SPK forestår selv regnskapsføringen av fondet fra 1999.

Korreksjonstransaksjoner

Det foreligger ca. 6 000 korreksjonstransaksjoner i regnskapet for 1998. En omfattende bruk av korreksjonsposteringer gir indikasjoner på svikt i regnskapsrutiner. På denne bakgrunn ansees risikoen for at det foreligger uoppdagede feil i regnskapet som høy.

Resultatet av revisjonsarbeidet ble tatt opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementet i Riksrevisjonens brev av 30. juni 1999.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler i brev av 10. august 1999 at Riksrevisjonen har foretatt en grundig gjennomgang av regnskapet, og viser til brev av 31. mai 1999 fra SPK til Riksrevisjonen der SPK redegjør for hvordan ankepunktene tenkes løst.

Det pekes i brevet avslutningsvis på at det er nødvendig å gjennomgå alle rutiner tilknyttet regnskapet til SPK, og at det må utarbeides mer konkrete planer for dette arbeidet enn det som er skissert i SPKs brev av 31. mai 1999. AAD vil følge opp dette arbeidet, og Riksrevisjonen vil bli løpende orientert om både planleggingsarbeidet og det konkrete rutinearbeidet.

Riksrevisjonen bemerker at Statens Pensjonskasse har satt i verk omfattende tiltak og brukt betydelige ressurser for å rette opp de feil og mangler som ble påpekt ved revisjon av regnskapet for 1997. Det er igangsatt et systematisk arbeid for å etablere rutiner som skal sikre at regnskapet kan avlegges på en korrekt måte. Problemene knyttet til økonomiforvaltningen var imidlertid av et slikt omfang at det fortsatt gjenstår uavklarte differanser i regnskapet for 1998.

Det bemerkes at loggefunksjonen i databasen ikke var aktivert da korrigeringene for å produsere kontantregnskapet ble foretatt. Det vil derfor ikke være mulig å verifisere nøyaktig hvilke endringer som er foretatt i databasen. På denne bakgrunn øker risikoen for at det foreligger uoppdagede feil i regnskapet. De påpekte feil og mangler kan reise tvil om regnskapets nøyaktighet og pålitelighet.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet har svart:

«[...] Avstemming mellom lånesystemet og økonomisystemet

Nettodifferansen er uendret 0,7 mill. kroner (kredit). Differansen ses i sammenheng med arbeidet med oppklaring av avvik på bankkontoene fra 1997. Dette arbeidet er ennå ikke avsluttet, jf. over.

Avstemming av intern- og kontantregnskap

Det er ikke foretatt korrigeringer i forbindelse med nevnte avvik så langt i 1999. Avviket må ses i sammenheng med de pågående avstemminger.

[...]Innberetning til skattemyndighetene

SPK har ikke planlagt noen videre innsats for å avklare nevnte avvik for 1998. SPK vil fokusere på å foreta avstemminger i løpet av 1999 for å unngå avvik i forbindelse med innberetning til skattemyndighetene for 1999.

SPKs fond

Feil i fondets regnskap for 1998 som følge av at feil regnskapsprinsipp ble benyttet vil bli rettet opp i fondets regnskap for 1999.

SPK arbeider for øvrig kontinuerlig med å forbedre regnskapsrutinene. Det er i den forbindelse utarbeidet Økonomiinstruks for SPK og skriftlige rutiner. [...]

[...]Det er behov for ajourføring av disse rutinebeskrivelsene. I tillegg vil det være behov for å utarbeide rutinebeskrivelser for områder hvor det i dag ikke foreligger slike. Arbeidet med å ajourføre rutinebeskrivelser samt utarbeide nye er en prioritert oppgave for SPK.»

Riksrevisjonen uttaler at Riksrevisjonen har merket seg de konkrete tiltak som er iverksatt for å sikre korrekt avleggelse av regnskapet, og forutsetter at de feil og mangler som er påpekt i regnskapet for 1998, ikke vil bli videreført i regnskapet for 1999. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

2.3.1 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen påtaler en rekke kritikkverdige forhold. Komiteen registrerer de tiltak som er iverksatt for å sikre korrekt avleggelse av regnskapet, Komiteen forutsetter at de feil og mangler som er påpekt i regnskapet for 1998, ikke vil bli videreført i regnskapet for 1999. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".