6.1 Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim - regnskap for 1998

Revisjonen av regnskapene for Universitetet i Oslo (UiO) og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim (NTNU) for 1998 har spesielt vært rettet mot innføringen av økonomisystemet Oracle Financials (OF). Det er bl.a. vurdert om systemet ivaretar kravene til statlig regnskapsføring som er nedfelt i økonomireglementet og tilhørende funksjonelle krav.

Universitetet i Oslo (UiO)

Kravspesifikasjonen som lå til grunn for kontrakten viste at vesentlige forhold i økonomiregelverket enten ikke var omhandlet eller var for lite konkretisert. Det gjaldt bl.a. krav til regnskapsføring og rapportering etter kontantprinsippet, avstemming mellom moduler, sporbarhet, systemdokumentasjon og it-sikkerhet.

Det forelå omfattende planer for implementering av økonomisystemet. Likevel oppstod betydelige problemer. I tillegg til at systemfeil og mangler ikke straks ble utbedret, oppstod problemer med konvertering av data fra gammelt lønnssystem til det nye regnskapssystemet. Etter revisjonens oppfatning hadde universitetet undervurdert behovet for å bygge opp kompetanse på systemet.

Undersøkelser av it-sikkerheten ved universitetet viste at økonomireglementets krav til prosedyrer og dokumentasjon ikke var tilstrekkelig ivaretatt. Det ble dessuten konstatert mangelfulle rutiner knyttet til administrasjon av tilgangsrettigheter til systemet. Manglende vurdering av funksjonsdelingen innen regnskapsseksjonen og indikasjoner på at personer hadde flere rettigheter enn nødvendig, ble antatt å øke risikoen for feil i regnskapet.

Problemene under implementeringen har hatt uheldige konsekvenser for regnskapet i første driftsår. En analyse av 1998-regnskapet som omfattet dokumentasjonen på korreksjoner, bekrefter at det var en betydelig mengde feilføringer på statsregnskapets kapitler og poster.

Korreksjoner som var identifisert etter avstemmingen av regnskapet for 1998 og som ikke inngår i kasserapport pr. 10. februar 1999, er ifølge universitetet postert i regnskapet for 1999. Det har således ikke vært mulig å kontrollere kontanthovedboken mot statsregnskapet for 1998 før de siste avstemmingene og korreksjonene var utført, så sent som april/mai 1999.

Åpne poster på balansekontiene mangler ofte forklaringer, er dels av eldre dato og indikerer manglende oppfølging gjennom året. Enkelte balansekonti står oppført med feil saldo, og det er konstatert differanser mellom saldo i henholdvis kontanthovedbok og regnskapshovedbok. Virksomhetens nøyaktige tilgodehavende eller mellomværende framgår således ikke av regnskapet.

Universitetet har nedlagt et omfattende arbeid for feilsøking og oppretting av avdekkede feil i regnskapet. Arbeidet er vurdert å ha positiv effekt med sikte på å avlegge regnskap med tilfredsstillende kvalitet. Regnskapet er imidlertid ikke fullstendig avlagt og regnskapsføringen tilfredsstiller ikke det nye økonomireglementets krav på sentrale punkter. Det knytter seg etter revisjonens oppfatning betydelig usikkerhet til regnskapets fullstendighet, nøyaktighet og pålitelighet. Den dokumentasjonen som er framlagt gir således ikke grunnlag for å bekrefte kontantregnskapet for 1998.

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet i Trondheim (NTNU)

Systemfeil og uheldige løsninger skapte mange problemer. Antallet feilføringer i regnskapet og manglende rutiner for avstemminger de første månedene, kan tyde på at behovet for å bygge opp kompetanse for bruk av systemet var undervurdert.

Undersøkelser som er gjort vedrørende it-sikkerhet både ved IT-avdelingen og hos systemeier som er Økonomiavdelingen/regnskapsseksjonen ved NTNU, har avdekket at det ikke er vedtatt en samlet it-strategi for NTNU.

Kontrollen av årsregnskapet for 1998 viste bl.a. at regnskapsført bankbeholdning var ca. 15 mill. kroner lavere enn bankens kontoutdrag pr. 31. desember 1998. Avviket var ikke endelig avstemt eller spesifisert. Det manglet spesifikasjoner av saldi på flere balansekonti og dokumentasjoner på avstemminger er ikke endelig avsluttet pr. 1. juli 1999. Motpostering av premie for gruppelivsforsikring på 1,1 mill. kroner er feilført på virksomhetens inntektskapittel. Et eiendomssalg på 17 mill. kroner er inntektsført i regnskapet for Sintef-B og framkommer således ikke i statsregnskapet for 1998.

NTNUs regnskap for 1998 var ved utgangen av mai 1999 ikke endelig avstemt. Et stort antall omposteringer har forårsaket at regnskapet er uoversiktlig. Vanskelig sporbarhet har redusert mulighetene for effektiv etterfølgende kontroll.

Regnskapet er ikke fullstendig avlagt og regnskapsførselen oppfyller ikke økonomireglementets funksjonelle krav på sentrale punkter. Etter revisjonens vurdering er det på grunn av disse faktiske forhold knyttet til dels betydelig usikkerhet til hvorvidt det avlagte kontantregnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig.

Revisjonsrapporten som ble utarbeidet etter Riksrevisjonens gjennomgang, ble oversendt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet med brev av 7. juli 1999.

I brev av 30. juli 1999 til Riksrevisjonen, har Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet gitt en orientering om de administrative prosesser og tiltak som ble satt i verk i forbindelse med innføring av nytt økonomiregelverk og nytt økonomisystem ved universitetene.

Hovedinstruks for økonomiforvaltningen ved institusjonene i universitets- og høgskolesektoren ble satt i verk 28. januar 1998. Instruksen forutsetter at institusjonene utarbeider regler på to nivåer ved den enkelte institusjon: hovedregler for økonomiforvaltningen fra styret og regler og retningslinjer fra direktøren.

Som et ledd i kontrollen med underliggende institusjoner, gjennomførte departementet med bistand fra konsulentselskapet i perioden januar til mars 1999 en kvalitetssikring av innføringen av nytt økonomiregelverk ved et utvalg institusjoner i universitets- og høgskolesektoren. Institusjonene som var med i denne gjennomgangen hadde alle påbegynt arbeidet med internt økonomiregelverk, men var gjennomgående ikke kommet så langt i prosessen som man forutsatte i framdriftsplanene fra juni 1998. I lys av resultatene fra undersøkelsen har departementet i brev av 28. mai 1999 pålagt samtlige institusjoner i universitets- og høgskolesektoren å ferdigstille sitt interne regelverk innen 31. desember 1999, og gi en omtale i årsrapporten for 1999.

Departementet har merket seg Riksrevisjonens kritikk av regnskapsavlegget for 1998 og finner det utilfredsstillende at NTNU og UiOs regnskaper for 1998 ikke er avgitt innen gjeldende frister, samt at det har tatt tid før de nødvendige kontrollhandlinger er utført. Regnskapsføringen ved universitetene og høgskolene skal gjennomføres fullt ut i samsvar med bestemmelsene i økonomiregelverket, og de nødvendige tiltak for å rette opp mangler skal iverksettes så snart som mulig. Det blir lagt vekt på at korrekt regnskap avlegges til rett tid, og departementet viser til at forholdene vil bli fulgt videre opp ved hjelp av de iverksatte tiltakene.

I departementets brev er også enkelte særlige forhold ved NTNU omtalt. Når det gjelder salgsinntekt som ikke ble regnskapsført i 1998, vises det til at NTNU i brev av 2. juli 1999 til SINTEF har bedt om at angjeldende konto i B-ordningen avsluttes og at midlene overføres til NTNU. Departementet forutsetter at inntektene i forbindelse med salget av eiendommen til SINTEF regnskapsføres på NTNUs inntektskapittel i statsregnskapet.

Riksrevisjonen bemerker at innføringen av nye regnskapssystemer ved UiO og NTNU har ført til betydelige problemer med regnskapsavlegget for 1998. Regnskapene er ikke fullstendig avlagt innen gjeldende frister, og regnskapsførselen oppfyller ikke økonomireglementets funksjonelle krav på sentrale punkter.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har tatt opp sentrale problemstillinger vedrørende regnskapet og regnskapsrutinene med universitetene, dels i 1998 og dels i 1999. Universitetene har også nedlagt et omfattende arbeid med feilsøking, oppretting av avdekkede feil og avstemming av regnskapene. Dette arbeidet antas å kunne få positiv effekt for 1999-regnskapene.

Etter Riksrevisjonens vurdering knytter det seg stor usikkerhet til om de avlagte kontantregnskapene er fullstendige, nøyaktige og pålitelige. Den dokumentasjon som er framlagt gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å godkjenne kontantregnskapene til UiO og NTNU for 1998.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har svart:

«Etter at Riksrevisjonens rapport om regnskapet for 1998 ved Universitetet i Oslo ble lagt fram, har Universitetet i Oslo fullført de nødvendige kontrollhandlingene og anser nå at regnskapet for 1998 er avstemt og fullstendig avgitt. Universitetet har organisert sentrale kontrollhandlinger som et eget prosjekt, og gjennomfører nå en omfattende kompetanseheving på økonomiområdet.

Tilsvarende har Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet videreført kontroll- og avstemmingsarbeidet etter at Riksrevisjonens rapport om regnskapet for 1998 forelå, og har gitt arbeidet med å komme a jour og forbedre kvaliteten på regnskapet høy prioritet. Kontrollhandlingene ved Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet har tatt tid, og det gjenstår fortsatt noe arbeid før universitetets regnskap for 1998 kan anses for endelig avsluttet og fullstendig avlagt. Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet vil sluttføre dette arbeidet parallelt med avslutningen av regnskapet for 1999.»

Riksrevisjonen uttaler at den dokumentasjonen som er lagt fram for Riksrevisjonen, gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å godkjenne regnskapene for 1998 for Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet. Riksrevisjonen har imidlertid merket seg at departementet i brev av 21. september 1999 gir uttrykk for at regnskapet for Universitetet i Oslo nå er avstemt og fullstendig avgitt.

Riksrevisjonen har også merket seg at departementet har initiert og iverksatt omfattende tiltak for å sikre at korrekt regnskap for 1999 skal kunne avlegges til rett tid og i samsvar med bestemmelsene i økonomiregelverket. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere»

6.2 Komiteens merknader

Komiteen ser alvorlig på at den dokumentasjonen som er lagt fram for Riksrevisjonen, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å godkjenne regnskapene for 1998 for Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet. Komiteen konstaterer at departementet nå gir uttrykk for at regnskapet for Universitetet i Oslo er avstemt og fullstendig avgitt. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".

6.3 Statlige høgskoler - regnskapsavlegget for 1998

I forbindelse med innføring av nytt økonomireglement har de fleste høgskolene selv overtatt regnskapsføringen som tidligere ble utført hos skattefogdene. Ved overtakelsen ble det innført nytt økonomisystem, Agresso, og konsernkontoordningen ble tatt i bruk.

Overgangen til egne regnskapsførere ble iverksatt til forskjellige tidspunkter i 1998. Enkelte av høgskolene har innført endringene fra 1. januar 1999.

Riksrevisjonen har foretatt en gjennomgåelse av iverksettelsen av systemene og vurdert hvordan kravet til etablering av nye rutiner er ivaretatt ved de fleste høgskolene som har gjennomført endringene i 1998. Det er funnet flere gjennomgående svakheter og mangler. I tillegg er det ved revisjon av årsavslutningen avdekket til dels betydelige problemer vedrørende regnskapene for enkelte høgskoler.

Innføring av Agresso

I forbindelse med innføring av økonomisystemet Agresso, er det ved et flertall av høgskolene bl.a. påpekt følgende svakheter:

• – manglende eller utilfredsstillende avstemming av internregnskap mot eksternregnskap,

• – mangelfull definisjon av autoriassjonsgrupper og brukere. Flere tilsatte har tilganger ut over eget behov i forhold til funksjon. Det mangler også skriftlige rutiner for tildeling av rettigheter til brukere av Agresso,

• – manglende rutiner for gjennomgåelse av logger,

• – varierende krav til og mangler ved bilagsserie for korreksjonsbilag som medfører utbetaling,

• – manglende utskrift av obligatoriske regnskapsrapporter ved periodeavslutning,

• – mangelfull avstemming av interims- og beholdningskonti ved periodeavslutning, og

• – avsluttende regnskapsperioder ble ikke stengt for videre bokføring.

Konsernkontoordningen

Forhold som er påpekt ved innføring av konsernkontoordningen er:

• – manglende avstemming av hovedbokskonti mot kontoutskrifter fra Norges Bank og kontoførende bank,

• – autorisasjon av betalingsoppdrag foretas uten tilfredsstillende dokumentasjon,

• – flere tilsatte enn nødvendig med autorisasjonsmyndighet,

• – bankkonti utenfor konsernkontoordningen beholdes eller opprettes, og

• – manglende utarbeidelse av rutinebeskrivelser.

Årsavslutningen for 1998-regnskapene

Ved avleggelse av kasserapport til Finansdepartementet, har 1998-regnskapene for mange høgskoler ikke blitt stengt for videre posteringer. Dette har medført at posteringer er foretatt i regnskapet etter at kasserapport er avsendt til Finansdepartementet. Forklaringer og dokumentasjon knyttet til årsavslutningen har til dels blitt oversendt Riksrevisjonen så sent som mai/juni 1999.

Ved følgende høgskoler har problemene vært av mer vesentlig karakter:

Høgskolen i Vestfold

Høgskolen har ikke dokumentert avstemming av bankkonti, eller framlagt spesifikasjon av saldi på øvrige beholdnings- og interimskonti, avstemming mellom intern- og eksternregnskapet eller andre spesifikasjoner og forklaringer innen gjeldende frister.

I brev av 2. mars 1999 har høgskolen bedt om utsettelse med forklaringer til 1. april 1999. Som begrunnelse for utsettelsen ble det bl.a. oppgitt stor arbeidsbelastning og manglende rutiner vedrørende periodeavslutning og avstemming etter overtakelse av regnskapsføringen fra skattefogden.

Dokumentasjon og avstemminger av regnskapet for 1998 ble først framlagt for Riksrevisjonen 28. juni 1999.

Høgskolen i Stavanger

Kasserapport for 1998 ble avlagt til Finansdepartementet uten at regnskapet ble stengt for videre posteringer. Mottatt saldotabell etter kontantprinsippet for samme tidsrom viser betydelige avvik fra kasserapporten. Det er ikke foretatt avstemminger av internregnskap mot eksternregnskap. Videre er det ikke mottatt avstemminger og saldospesifikasjoner for flere konti.

Etter revisjonens beregninger er det inntektsført kr 4 154 100 for lite under kap. 3274 inntektspost 01.

Etter Riksrevisjonens vurderinger viser regnskapet feil i en størrelsesorden som medfører at riktigheten av regnskapet for 1998 ikke kan bekreftes.

Høgskolen i Østfold

Høgskolen har foretatt en rekke endringer i regnskapet for 1998 etter at kasserapport til Finansdepartementet er avlagt. Det er ikke gitt forklaringer til endringene. I tillegg er det ikke foretatt tilfredsstillende avstemminger av bank- og interimskonti og det er ikke mottatt avstemming mellom intern- og eksternregnskapet.

Foreliggende forhold medfører at det hefter stor usikkerhet til regnskapet.

Høgskolen i Buskerud

Saldoliste for perioden høgskolen har vært egen regnskapsfører viser en rekke konti med differanser i forhold til avlagt kasserapport. Hovedboksposteringer er foretatt etter avlagt kasserapport. Det foreligger differanser på bankkonti som ikke er avstemt eller forklart, og spesifikasjoner av saldo på flere interimskonti synes ikke utarbeidet.

Avstemming som viser de transaksjonene som utgjør differansen mellom ekstern- og internregnskapet er ikke foretatt. I tillegg er det påpekt enkelte andre svakheter og mangler som samlet medfører at det hefter usikkerhet til regnskapet for 1998.

Høgskolen i Akershus

Etter avlagt kasserapport til Finansdepartementet har høgskolen foretatt endringer i regnskapet. På bakgrunn av endringene er det sendt inn ny kasserapport, som ikke er registrert i statsregnskapet. Høgskolen har ikke oversendt tilfredsstillende avstemminger av en rekke konti.

Riksrevisjonen hadde pr. 18. juni 1999 fremdeles ikke mottatt tilstrekkelig dokumentasjon eller forklaringer fra høgskolene som kunne gi grunnlag for å bekrefte regnskapene for 1998.

Innføring av nytt økonomisystem og nytt økonomiregelverk

For å sikre en koordinert innsats i forbindelse med innføringen av ny regnskapsførerordning innenfor sitt forvaltningsområde besluttet Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet å opprette en egen innføringsorganisasjon (IFO) som besto av et sentralt sekretariat i departementet og lokale prosjektgrupper.

IFOs sekretariat bisto prosjektene ved den enkelte høgskole med et felles opplegg for prosjektdokumenter - prosjektdirektiv, framdrifts- og prosjektplaner samt opplærings- og informasjonsplaner. Det ble også etablert et felles system for rapportering av framdrift i det enkelte lokale prosjekt til departementet og et system for kvalitetssikring av prosjektene og prosessene, dels med bistand fra et eksternt konsulentselskap. Det er nå innført nytt økonomisystem på egne anlegg ved 23 statlige høgskoler, tre vitenskapelige høgskoler og de to kunsthøgskolene. Til tross for forsinkelser og problemer enkelte steder, er departementet så langt av den oppfatning at innføringen av nytt økonomisystem ved de statlige høgskolene i all hovedsak må betegnes som tilfredsstillende.

Departementet må si seg enig i at regnskapsføringen i 1998 ved de statlige høgskolene bærer preg av at institusjonene er inne i en omstillingsprosess. Innføringen av nytt økonomisystem, nytt regelverk og nye regnskapsrutiner og -funksjoner ved de statlige høgskolene har vært mer ressurskrevende og tatt lenger tid enn planlagt. Departementet vil følge utviklingen i sektoren nøye og vurderer en oppfølgende undersøkelse høsten 1999 av innføringen av nytt økonomiregelverk med vekt på interne regler og retningslinjer for regnskapsarbeidet. I tillegg vil departementet inkludere kontroll av de tekniske og rutinemessige sidene ved regnskapsarbeidet i det ordinære ettersynsprogrammet høsten 1999.

Årsavslutningen for 1998

Departementet har registrert at årsavslutningen er blitt forsinket ved flere institusjoner. Til dels skyldes dette at overgangen til nytt regnskapssystem i regnskapsåret har skapt spesielle avstemmingsproblemer. For øvrig har departementet merket seg at det har vært foretatt posteringer i regnskapene etter at kasserapport er sendt Finansdepartementet, og at forklaringer og dokumentasjon i enkelte tilfeller er blitt betydelig forsinket. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet legger vekt på at det skal avgis korrekt regnskap til rett tid og vil følge opp disse forholdene overfor institusjonene det gjelder. Departementet har hatt regnskapsavlegget for 1998 som et gjennomgående punkt i etatstyringsmøtene med institusjonene våren 1999 og i den forbindelse understreket betydningen av gode rutiner for periodeavslutninger og løpende avstemminger.

De fem høgskolene som har hatt mer vesentlige problemer med regnskapsføringen i 1998, har gitt en samlet redegjørelse for dette til departementet. Oppsummeringsvis anfører departementet følgende:

- Høgskolen i Stavanger

En ekstern gjennomgang av regnskapsføringen så langt i 1999 har ikke avdekket vesentlige feil. Departementet antar på denne bakgrunn at vanskelighetene som har oppstått i forbindelse med regnskapet for 1998 ved Høgskolen i Stavanger, nå er ryddet av veien.

- Høgskolen i Buskerud

Departementet har merket seg at det fortsatt gjenstår noe arbeid ved Høgskolen i Buskerud før alle forhold rundt avslutningen av regnskapet for 1998 kan sies å være avklart. Departementet ser alvorlig på at regnskapsarbeidet for 1998 er blitt forsinket og ennå ikke er avsluttet. Departementet vil ta saken opp med Høgskolen i Buskerud særskilt.

- Høgskolen i Akershus

Departementet har merket seg at Riksrevisjonen i brev av 17. juni 1999 har tatt opp en rekke forhold når det gjelder regnskapet for 1998 for Høgskolen i Akershus. Departementet finner det utilfredsstillende at regnskapsarbeidet ved Høgskolen i Akershus er blitt så vidt forsinket, og vil ta saken opp med Høgskolen i Akershus særskilt.

Riksrevisjonen bemerker:

Riksrevisjonen vil presisere viktigheten av at regnskapene avlegges til rett tid og at avstemminger, forklaringer og spesifikasjoner foreligger slik at Riksrevisjonen kan ta stilling til om regnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig. Etter Riksrevisjonens vurdering knytter det seg fortsatt stor usikkerhet til regnskapene for høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus. Den dokumentasjon som er framlagt gir ikke grunnlag for å godkjenne kontantregnskapene til disse høgskolene for 1998.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har svart:

«[...] Departementet legger som nevnt vekt på at regnskapsføringen ved de statlige høgskolene gjennomføres fullt ut i samsvar med bestemmelsene i økonomiregelverket. Som følge av Riksrevisjonens merknader til regnskapsavlegget for 1998 vil departementet derfor med bistand fra et eksternt konsulentselskap umiddelbart starte arbeidet med en gjennomgang av regnskapsfunksjonen ved de 5 høgskolene som Riksrevisjonen særskilt omtaler i antegnelsen. Prosessen ved de nevnte statlige høgskolene vil bli lagt opp etter mønster av gjennomgangen ved Universitetet i Oslo og Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Departementet tar sikte på en rask avklaring av hvilke tiltak som må gjennomføres for å sikre at regnskapene for 1999 ved de statlige høgskolene kan legges fram til rett tid, er fullstendige, nøyaktige og pålitelige… Departementet vil følge situasjonen nøye ved de høgskolene som har hatt særlige problemer i 1998, og om nødvendig sørge for at det settes inn ekstra ressurser i økonomifunksjonene på institusjoner hvor det identifiseres kapasitets- eller kompetanseunderskudd.»

Riksrevisjonen uttaler:

Riksrevisjonen kan ikke godkjenne regnskapene for 1998 for høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil iverksette tiltak for å sikre at regnskapene for 1999 ved de statlige høgskolene kan legges fram til rett tid, er fullstendige, nøyaktige og pålitelige, og at departementet vil følge situasjonen nøye ved de høgskolene som har hatt særlige problemer i 1998. Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

6.4 Komiteens merknader

Komiteen understreker alvoret ved at Riksrevisjonen ikke kan godkjenne regnskapene for 1998 for høgskolene i Stavanger, Østfold, Buskerud og Akershus. Komiteen registrerer at departementet vil iverksette tiltak for å sikre at regnskapene for 1999 ved de statlige høgskolene kan legges fram til rett tid, er fullstendige, nøyaktige og pålitelige, og at departementet vil følge situasjonen nøye ved de høgskolene som har hatt særlige problemer i 1998.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag til desisjon "Kan passere".