Sak 10. Forvaltningens praksis med å gjøre parten oppmerksom på adgangen til å få dekket sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

(Sak 1997-1851)

Retten til å kreve sakskostnader dekket etter forvaltningsloven § 36 når et enkelt vedtak blir endret til gunst for en part, ble utvidet ved en lovendring 12. januar 1995. Etter bestemmelsens § 36 siste ledd har det forvaltningsorganet som omgjør vedtaket et ansvar for å gi informasjon om denne rettigheten. Med dette som utgangspunkt besluttet ombudsmannen å foreta en generell undersøkelse av i hvilken grad forvaltningen hadde etablert tilstrekkelige rutiner for å sikre at partene ble gitt slik informasjon. Undersøkelsen ble avgrenset til saker hos Fylkestrygdekontoret i Oslo og Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Resultatene fra undersøkelsen viste at verken fylkestrygdekontoret eller fylkesmannen hadde gitt klagerne den veiledning om retten til å kreve dekning etter forvaltningsloven § 36 som lovgiverne hadde forutsatt. Det kunne videre ikke sees bort fra at det lave antall søknader etter § 36 i de undersøkte sakene hadde en klar sammenheng med denne svikten i veiledningen. Både fylkestrygdekontoret og fylkesmannen erkjente svikt i rutinene på dette punkt, og opplyste om at de ville legge om praksis slik at standardiserte opplysninger om § 36 i fremtiden som hovedregel ville bli gitt uoppfordret og automatisk når en part hadde fått medhold i sin klage.

Komiteen vil understreke viktigheten av at en part som har fått medhold i en klage får informasjon om adgangen til å få dekket saksomkostningene, etter forvaltningsloven § 36, og ser positivt på ombudsmannens undersøkelse.

Sak 12. Justisdepartementets saksbehandling i forbindelse med tolkningsuttalelse - lotteriloven § 16

(Sak 1998-1651)

Lotteriloven § 16 oppstiller et forbud mot å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder, kjedeforeninger eller lignende tiltak. Forbudet er straffesanksjonert i § 17. På bakgrunn av en henvendelse fra Sandnes politistasjon, konkluderte justisdepartementet i en uttalelse med at virksomheten som selskapet Nature`s own drev var i strid med lotteriloven § 16. Selskapet fikk først etter at uttalelsen forelå, anledning til å uttale seg. Departementets saksbehandling ble klaget inn for ombudsmannen. Saken reiste også enkelte innsynsspørsmål, bl. a. om et brev fra departementet til Økokrim med anmodning om Økokrims syn på et konkret selskaps virksomhet og forholdet til lotteriloven § 16, kunne unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b, jf. annet punktum.

Ombudsmannen uttalte at Justisdepartementet ikke burde ha tatt konkret stilling til om selskapets virksomhet var i strid med lotteriloven § 16. Slik saken var forelagt departementet burde uttalelsen ha vært gitt i generell form, uten at det ble tatt stilling til lovligheten i den konkrete saken. Departementets tolkningsuttalelse gikk både i form og innhold ut over det som fulgte veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. På bakgrunn av at selskapet ikke hadde fått uttale seg forut for uttalelsen, ble departementets saksbehandling kritisert. Når det gjaldt innsynsspørsmålet, fant ombudsmannen det meget tvilsomt om unntaket for "særlig rådgivere eller sakkyndige" kom til anvendelse. Uansett burde det praktiseres meroffentlighet, jf. § 2 tredje ledd. Justisdepartementet opplyste etter dette at departementet tok ombudsmannens kritikk til etterretning. Departementet vurderte også de aktuelle innsynsbegjæringene på nytt, og gav innsyn i alle de etterspurte dokumenter.

Komiteen deler ombudsmannens syn på at slik saken var presentert for departementet, burde saken fått en annen behandling fra departementet side.

Sak 25. Rett til innsyn i rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten

(Sak 1998-1467)

Aftenposten bad om innsyn i en rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten under drift, utarbeidet av Det Norske Veritas på oppdrag fra NSB Gardermobanen AS. Etter klage opprettholdt Samferdsels-departementet avslaget på begjæringen ut fra hensynet til en tilfredsstillende beredskap mot mulige terror- og sabotasjeaksjoner. Som rettslig grunnlag viste departementet til et ulovfestet prinsipp om at unntak i visse tilfeller kunne gjøres selv om det ikke forelå hjemmel i eller i medhold av lov.

Ombudsmannen kritiserte departementets rettsoppfatning og uttalte at unntak fra offentlighetsprinsippet måtte forankres i en forsvarlig fortolking av de eksisterende unntaksbestemmelser som var fastsatt "i eller i medhold av lov", jf. offentlighetsloven § 2 første ledd. Det var ikke grunnlag for å hevde at det eksisterte et ulovfestet prinsipp som åpnet for unntak uten at det kunne konstateres en viss nærhet til de situasjoner lovgiveren uttrykkelig har ment kvalifiserer for unntak. Ombudsmannen kritiserte også at departementet ikke hadde innhentet og gjennomgått rapporten før klagesaken ble avgjort, og departementets vurdering av spørsmålet om utsatt offentlighet. – NSB Gardermobanen AS besluttet etter dette å gi fullt innsyn i rapporten.

Komiteen er enig i ombudsmannens kritikk ovefor Samferdselsdepartementets avslag om å nekte Aftenposten innsyn i en rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten under drift, utarbeidet av Det Norske Veritas på oppdrag fra NSB Gardermobanen AS. Komiteen konstaterer at det etter ombudsmannens henvendelse ble besluttet å gi fullt innsyn i rapporten.

Sak 27. Rett til innsyn i Produktregisteret

(Sak 1997-1220)

Norges Naturvernforbund bad om innsyn i dokumenter i Produktregisteret som inneholder navnet på kjemikalier som ble mistenkt for å ha hormonhemmende effekter, samt navn på produsenter/importører av disse produktene. Begjæringen ble avslått av Statens Forurensningstilsyn og Miljøverndepartementet, under henvisning til at begjæringen ikke gjaldt en bestemt sak, og fordi de aktuelle opplysningene var underlagt taushetsplikt.

Ombudsmannen viste til at innsynsspørsmålet ikke bare måtte vurderes etter offentlighetsloven, men også etter Grunnloven § 110 b og de internasjonale miljøforpliktelser Norge har påtatt seg, herunder EUs miljøinformasjonsdirektiv. Etter ombudsmannens syn hadde departementet ikke foretatt en tilstrekkelig grundig vurdering av spørsmålet om taushetsplikt. Selv om begjæringen om innsyn var generell, var det heller ikke i seg selv en tilstrekkelig grunn til å nekte innsyn.

Komiteen har merket seg at ombudsmannen her mener at innsynsspørsmålet burde vurderes etter Grunnlovens § 110 b og de internasjonale miljøforpliktelser Norge har påtatt seg i tillegg til offentlighetsloven.

Sak 32. Rett til innsyn i en statsråds foredragsmanuskripter

(Sak 1999-0675)

Dagens Næringsliv klaget til ombudsmannen over Olje- og energidepartementets avslag på avisens anmodning om innsyn i manuskriptene som var utarbeidet for olje- og energiministerens foredrag ved to oljepolitiske konferanser (de årlige Sandefjord- og Sanderstølen-konferansene).

Ombudsmannen uttalte at foredragsmanuskriptene måtte anses som "forvaltningens saksdokumenter" etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 2 første ledd, jf. § 3. Det ble i denne forbindelse bl.a. vist til at det i de avholdte foredragene ble gitt uttrykk for den sittende regjerings syn på de omtalte spørsmålene, at foredragsmanuskriptene har et ferdig utarbeidet og offisielt preg samt at de ble utdelt til konferansedeltakerne. Ombudsmannen kunne ikke se at det var rettslig grunnlag for å unnta de ferdig bearbeidede foredragsmanuskriptene som organinterne dokumenter etter offentlighetsloven § 5 første ledd. Det ble vist til at avisens innsynsbegjæring ble fremsatt etter at foredragene var holdt og manuskriptene var utdelt til konferansedeltakerne.

Komiteen registrerer at ombudsmannen er av den formening at det ikke foreligger rettslige grunner for å nekte innsyn i et foredrag som var avholdt og utdelt til konferansedeltakerne og slutter seg til dette standpunktet.

Sak 36. Lukking av møte i "økonomiutvalg" – praktiseringen av kommuneloven § 31 nr. 5

(Sak 1998-0244)

Klepp kommunestyre hadde vedtatt at møtene i et nyopprettet økonomiplanutvalg skulle holdes for lukkede dører. Fylkesmannen la ved sin lovlighetskontroll til grunn at vedtaket ikke tilfredsstilte begrunnelsesplikten i kommuneloven § 31 nr. 5, men fant likevel ikke grunnlag for å oppheve kommunens vedtak. Fylkesmannen viste til en uttalelse fra Kommunal- og arbeidsdepartementet om at det utvilsomt ville være adgang til å lukke dørene i denne type saker.

Ombudsmannen kunne vanskelig se at kommunestyrets vedtak var i samsvar med loven. Han la til grunn at vedtak om lukkede dører skal basere seg på en konkret vurdering av behovet i det enkelte tilfelle. Kommunestyret hadde i sitt lukkingsvedtak ikke konkretisert de forhold ved saken som begrunnet lukking, og vedtaket etterlot derfor tvil om kommunestyret hadde oppfylt sin plikt til å vurdere behovet for å holde møtene lukket. Når det gjaldt overprøvingen av kommunestyrets vedtak, la ombudsmannen til grunn at lovligheten av de angitt hensyn må kunne overprøves. Den konkrete avgjørelsen, med avveining av ulike hensyn, må imidlertid kommunestyret kunne ta selv - uten overprøving.

Komiteen ser det som viktig at vedtak om lukkede dører for kommunale møter blir vurdert konkret i hver enkelt sak. Komiteen sier seg enig i ombudsmannens lovforståelse i denne saken.

Sak 37. Lukking av møte mellom gruppelederne i bystyret og representanter for administrasjonen – kommuneloven § 31 nr. 1

(Sak 1998-1731)

I en sammenkomst mellom gruppelederne i bystyret og representanter for administrasjonen ble pressen bedt om å fratre når det gjenstod "å orientere om enkelte saker".

Ombudsmannen hadde ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at sammenkomsten var et "møte" i et "folkevalgt organ", jf. kommuneloven § 31 nr. 1. Ombudsmannen stilte seg likevel kritisk til formen på møtet og uttalte at det hadde vært mer "ryddig" – og bedre i samsvar med kommunelovens prinsipper – å legge informasjonsvirksomheten til ordinære møter i folkevalgte organer. Ombudsmannen stilte seg også kritisk til at pressen ble utelukket fra møtets siste del. Selv om et møte faller utenfor påbudet om åpenhet, kan de hensyn som ligger til grunn for offentlighetsprinsippet, likevel tilsi at allmennheten bør få adgang.

Komiteen deler ombudsmannens syn om at de hensyn som ligger til grunn for offentlighetsprinsippet må vektlegges ved avgjørelsen om et møte skal være lukket.

Sak 41. Tilsetting av kontorsjef – kvalifikasjonsprinsippet

(Sak 1998-1390)

A søkte stilling som kontorsjef i Vadsø kommune. I utlysingsteksten var det bl.a. stilt krav om relevant ledererfaring og kompetanse innenfor administrasjon. A mente å være urettmessig forbigått ved tilsettingen, siden den tilsatte (B) i hovedsak bare hadde erfaring som saksbehandler. Kommunen anførte at "erfaringsbasert kompetanse" hos B kunne veie opp for manglende eller begrenset ledererfaring.

Ombudsmannen presiserte at kvalifikasjonsprinsippet innebar at den skulle tilsettes som på best måte ble ansett å kunne utføre de oppgaver som lå til stillingen, og at anvendelsen av prinsippet bidro til å sikre at tilsetting skjedde etter saklige kriterier. Ut fra opplysningene i saken fremstod A som best kvalifisert i forhold til utlysingstekstens krav til lederkompetanse og leder-erfaring. Saken etterlot begrunnet tvil til forhold av betydning for tilsettingen. Kommunens saksbehandling i forbindelse med referanseinnhentingen, herunder at navnet på en referanseperson var hemmeligholdt, ble kritisert.

Komiteen sier seg enig med ombudsmannen presisering av kvalifikasjonsprinsippet, og betydningen av at tilsetting i det offentlige skjer etter saklige kriterier.

Sak 54. Kommunenes saksbehandling og vedtak i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede

(Sak 1999-0760)

Ombudsmannen foretok i 1998 en systematisk undersøkelse av saksbehandlingen i Kongsberg kommune i forbindelse med tjenestetilbudet til utviklingshemmede (se s. 84 flg. i årsmeldingen for 1998). I forlengelsen av denne undersøkelsen fant ombudsmannen grunn til å se på praksisen i fire kommuner på omtrent tilsvarende størrelse (Rana, Sør-Varanger, Ringebu og Øyer). På bakgrunn av kommunenes svar, ble det rettet en henvendelse til Sosial- og helsedepartementet. Ombudsmannen pekte på at det fremdeles er kommuner som ikke treffer vedtak om tildeling av tjenester til utviklingshemmede. Det ble videre fremhevet at det synes å være et fellestrekk ved de vedtak som blir truffet at de ofte er svært generelt utformet, at vurderingene i liten grad fremgår av vedtakene og at begrunnelsene jevnt over er knappe. Det ble vist til at dette gjør det vanskelig å etterprøve om tjenestetilbudet står i rimelig forhold til behovet og om brukerne får tildelt de tjenestene de har krav på etter sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2. Videre ble behovet for opplæring i kommunene tatt opp, og spørsmålet om det er behov for utarbeidelse av nye skriftlige retningslinjer for vedtaksarbeidet.

Etter å ha mottatt departementets syn på disse spørsmålene, bad ombudsmannen departementet overveie å ta et initiativ overfor kommunene, eventuelt gjennom fylkesmennene, for å understreke deres plikter i forhold til opplæring, eventuelt med råd om hvordan slik opplæring kunne organiseres/gjennomføres i praksis. Videre bad ombudsmannen departementet vurdere behovet for å utarbeide nærmere retningslinjer for utformingen og presisjonen av vedtak. I departementets tilbakemelding ble det særlig vist til en stortingsmelding om innhold og kvalitet i de kommunale omsorgstjenestene som ville bli fremmet i januar 2000. Det ble opplyst at denne vil inneholde en nærmere redegjørelse for behovet for å styrke kommunenes kompetanse i forhold til saksbehandling og behovet for opplæring og veiledning.

Komiteenviser til at fra og med 1. januar 1991 overtok kommunene ansvaret for tilretteleggingen av omsorgen for de utviklingshemmede. Komiteen har merket seg at Ombudsmannen i de senere år har mottatt en del enkeltklager som gjelder kommunenes tilbud til utviklingshemmede.

Komiteen ser alvorlig på at inneholdet i klagene er at disse kommuner ikke treffer individuelle vedtak om den enkeltes tjenestetilbud samt utformingen av de vedtakene som har vært truffet.

Komiteen viser til klagen fra Kongsberg lokallag av Norsk Forbund for Utviklingshemmede, som Ombudsmannen igangsatte i 1998 om en systematisk undersøkelse av Kongsberg kommunes saksbehandling i forbindelse med de kommunale tjenestetilbudene til de utviklingshemmede.

Komiteen ser alvorlig på at det viste seg at kommunen på det aktuelle tidspunktet manglet vedtak for 20 av de 44 personene som mottok tjenester.

Komiteen er enig med Sivilombudsmannens kritiske merknader til kommunens saksbehandling.

Sak 58. Krav om omsorgslønn fremsatt i ettertid

(Sak 1998-1129

As søknad om omsorgslønn for perioden 1984 til 1995 ble avslått av kommunen på prinsipielt grunnlag fordi den var fremsatt etter at omsorgsarbeidet var utført. Fylkesmannen opprettholdt avslaget for perioden etter 1. januar 1993 med vesentlig samme begrunnelse som kommunen. Den del av klagen som gjaldt perioden før 1. januar 1993, ble ikke realitetsbehandlet av verken fylkesmannen eller fylkeslegen da begge mente den falt utenfor deres ansvarsområde.

Ombudsmannen uttalte at A hadde krav på at hennes søknad ble undergitt en konkret vurdering. At hun ikke hadde søkt tidligere, var en følge av mangelfull veiledning fra kommunen. Fylkesmannen ble bedt om å behandle saken på nytt og sørge for at også perioden før 1. januar 1993 ble vurdert. Fylkesmannen opphevet deretter sitt vedtak og sendte saken til kommunen for ny behandling.

Komiteen har merket seg at fylkesmannen har tatt ombudsmannens uttalelse til etterretning og opphevet sitt vedtak og sendt saken tilbake til kommunen for ny behandling.

Sak 73. Erstatningsansvar for rentekostnader ved sen saksbehandling av ligningskontor

(Sak 1998-1045)

Bergen likningskontor brukte tre og et halvt år på å behandle en klage om etterberegnet skatt og tilleggsskatt. Kravet ble betydelig redusert av overligningsnemnda, og A krevde å få erstattet rentekostnadene han var påført som følge av at deler av det opprinnelige skattekravet måtte finansieres gjennom låneopptak i bank. Ligningskontoret brukte deretter 13 måneder på å finne ut at kravet måtte fremsettes overfor Finansdepartementet. A henvendte seg til departementet, som avslo å gi erstatning.

Saksbehandlingstiden ved overligningsnemnda og ligningskontorets behandling av erstatningskravet var tidligere kritisert av ombudsmannen (henholdsvis ombudsmannssak 1996-0957 og 1997-1915). Ombudsmannen uttalte at det som særlig utløste spørsmålet om erstatningsplikt, var ligningskontorets feilvurdering da det lot saken bli liggende ubehandlet i lengre tid. Den ubetingede betalingsplikten etter skattebetalingsloven § 30 gir ligningsmyndighetene en meget sterk stilling. Ligningskontoret har derfor et særlig ansvar for at avviklingen av sakene går rimelig hurtig. Departementets vektlegging av sakens vanskelighetsgrad og behovet for intern samordning syntes i denne saken å ha gått på bekostning av skattyterens behov for rask avklaring. Ombudsmannen bad departementet vurdere erstatningsspørsmålet på nytt.

Komiteen ser det som avgjørende for tilliten til ligningsmyndighetene at det skjer en riktig og hurtig saksbehandling. Komiteen er enig i at ombudsmannen i denne sak har bedt departementet vurdere erstatningsspørsmålet på nytt.

Sak 96. Søknad om oppføring av sjøbod – bygningssjefens kompetanse i dispensasjonssak

(Sak 1998-2059)

A søkte om oppføring av sjøbod i Lillesand kommune. Søknaden krevde dispensasjon etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 7 fra kommuneplanens arealdel med utfyllende bestemmelser, jf. §§ 20-4 første ledd nr. 2 og 20-4 annet ledd bokstav e, og fra det generelle byggeforbudet i 100-meters-beltet langs sjøen, jf. lovens § 17-2. Bygningssjefen i Lillesand kommune avslo dispensasjonssøknaden uten at saken ble behandlet av planutvalget. Avslaget ble etter klage opprettholdt av Fylkesmannen i Aust-Agder. Avslaget ble heller ikke forelagt planutvalget i klageomgangen før saken ble oversendt til fylkesmannen.

Ombudsmannen viste til at det følger av lovens § 7 første ledd annet punktum at myndigheten til å dispensere fra arealdelen til kommuneplanen er lagt til det faste utvalget for plansaker "med mindre annet er bestemt i vedkommende plan". Det følger videre av § 7 første ledd fjerde punktum at planutvalget også er dispensasjonsmyndighet etter bl.a. § 17-2. Lovens ordlyd og forarbeider må forstås slik at dispensasjonsmyndigheten i den aktuelle saken må utøves av planutvalget selv med mindre utvalget har delegert kompetansen i samsvar med bestemmelsene i kommuneloven. Kommunestyret kan ikke delegere planutvalgets kompetanse etter § 7 første ledd annet og fjerde punktum, slik kommunen hadde lagt til grunn. Det ble også påpekt at saken i klageomgangen skulle ha vært forelagt planutvalget før den ble sendt fylkesmannen for endelig avgjørelse, jf. § 15 fjerde ledd. Fylkesmannen omgjorde etter dette sitt vedtak og henviste saken til behandling i planutvalget i kommunen.

Komiteen registrerer at fylkesmannen har omgjort sitt vedtak og at saken ble sendt tilbake til kommunen for behandling i planutvalget. Komiteen slutter seg til den vurderingen som ombudsmannen har foretatt vedrørende delegering av myndighet.

Sak 105. Fjerning av ulovlig oppført hytte ved avbrenning – kommunens saksbehandling

(Sak 1998-0331)

Åseral kommune fjernet en ulovlig oppført hytte ved å brenne den. Eieren (A) anførte at plan- og bygningsloven § 115 ikke gav kommunen hjemmel til å brenne hytta, og at det heller ikke var adgang til å ødelegge inventar og annet løsøre som befant seg i den. Under enhver omstendighet mente A det ikke var rettslig grunnlag for å kreve vedboden og veden fjernet, og han mente han burde ha blitt varslet om tidspunktet for gjennomføringen.

Ombudsmannen uttalte at kommunenes grunnlag for å velge brenning fremfor riving ikke syntes å ha vært godt nok utredet. Det var også feil at A ikke ble varslet om tidspunktet for tvangsforretning. Kommunen ble kritisert for ikke i tilstrekkelig grad å ha sikret inventaret, og at vedboden ble brent uten nødvendig tvangsgrunnlag. Kommunen ble bedt om å erstatte A det løsøret og veden som gikk tapt.

Komiteen er enig i Sivilombudsmannen uttalelse at kommunenes grunnlag for å velge brenning fremfor riving ikke syntes å ha vært godt nok utredet, samt kritikken av kommunen for ikke i tilstrekkelig grad å ha sikret inventaret, og at vedboden ble brent uten nødvendig tvangsgrunnlag.

Komiteenunderstreker at en på eget grunnlag ikke har foretatt noen realitetsvurdering av sakene i ombudsmannens melding.