Stortinget har gjennom vedtak både
i 1995 og 1997 bedt Regjeringen sørge for klarere retningslinjer
for forholdet mellom politikk og administrasjon.
I 1995 skjedde det på bakgrunn av den
såkalte "brevsaken": Regjeringspartiets partisekretær
henvendte seg skriftlig til en statssekretær ved statsministerens
kontor og ba om materiale til bruk i valgkampen. Statssekretæren
sendte brevet fra partiet videre til departementene med anmodning
om å svare direkte til partisekretæren. Saken
ble tatt opp i Stortinget, og det ble bl.a. vedtatt å be
Regjeringen om å sørge for: "... at det aktuelle
regelverk blir gjennomgått med sikte på å etablere en
praksis som sikrer en uavhengig forvaltning og en klar grensedragning
mellom forvaltning og partipolitisk virksomhet." (Pkt. 2 i stortingsvedtak
av 19. juni 1995, jf. Innst. S. nr. 220 (1994-1995)).
Dette vedtaket ble fulgt opp av Regjeringen
bl.a. ved å styrke opplæring og veiledning av
de departementsansatte når det gjelder forholdet mellom
politikk og administrasjon.
I 1997 ble det reagert på bakgrunn
av et konkret rollebytte fra embetsverk til politisk ledelse og
tilbake igjen til embetsverket. Representanten Lars Sponheim fremmet
da forslag i Stortinget som bl.a. gikk ut på at Regjeringen
ble bedt om å utarbeide retningslinjer som kan bidra til å trekke
opp klarere grenser mellom embetsverk og politisk ledelse i departementene,
og mellom embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og
-interesser, jf. Dokument nr. 8:22 (1996-1997).
I innstillingen fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen
(Innst. S. nr. 261 (1996-1997)) ber flertallet Regjeringen gjennomføre
en grundig vurdering av spørsmålet, samt trekke
opp etiske normer vedrørende forholdet embetsverket - politisk
ledelse.
Det påpekes også av flertallet
at det er av stor viktighet å få klare linjer
i forholdet mellom embetsverket og den politiske ledelse i departementene.
Flertallet mener det er behov for kjøreregler som setter
en etisk norm.
Komiteens tilråding til vedtak ble
enstemmig vedtatt i Stortinget 19. juni 1997:
"Stortinget ber Regjeringen utarbeide retningslinjer som
kan bidra til å trekke opp klarere grenser mellom embetsverk
og politisk ledelse i departementene, og mellom embetsverket og
andre tunge samfunnsaktører og -interesser. Herunder bør
vurderes bestemmelser om karantenetid. Regjeringen bes komme tilbake
til Stortinget med resultatene av en slik gjennomgang i egnet form."
Stortingsvedtakene i 1995 og 1997 berører
rolleforventningene til embets- og tjenestemenn i statsforvaltningen.
Dette framkommer bl.a. i formuleringer om at det må sørges
for "en uavhengig forvaltning" og "klarere grenser mellom embetsverk
og politisk ledelse".
Slike krav må imidlertid sees i sammenheng
med et bredere sett av krav og forventninger til embets- og tjenestemannsrollen.
Embets- og tjenestemenn er forventet å opptre med både
lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i forholdet
til den politiske ledelsen i departementene. Dette er krav som har
vokst fram som en del av vår politiske kultur og som gjerne
blir oppfattet som en del av normene for god forvaltningsskikk. Lojalitet,
nøytralitet og faglig uavhengighet er imidlertid potensielt
motstridende krav og innebærer dermed en rolleuklarhet.
Det er en klar forventning til forvaltningen
at den lojalt skal forberede, iverksette og informere om den sittende regjerings
politikk, uansett hvilke faglige eller andre innvendinger de ansatte
måtte ha mot denne politikken. Meldingen viser til Modalsliutvalgets
beskrivelse av lojalitetsplikten (innstilling om Den sentrale forvaltnings organisasjon,
1970, s. 65). Det heter der bl.a.:
"Enhver embets- og tjenestemann har plikt til å foreta
de tjenestehandlinger innenfor hans arbeidsområde som vedkommende
statsråd på lovlig måte gir han ordre
om ... Det råder heller ingen tvil om at vedkommende tjenestemann
har plikt til å meddele statsråden - om ikke alltid
direkte - alle omstendigheter som han må forstå er
av betydning for de avgjørelser statsråden skal
treffe på et avgrenset fagområde."
Kravet om lojalitet til politisk ledelse kan
sees på bakgrunn av gjennombruddet for et parlamentarisk styre.
En parlamentarisk innsatt regjering skal kunne regne med å ha
et effektivt og lojalt styringsredskap i forvaltningen. Dette er
likevel ikke det samme som en partipolitisk styring av forvaltningen.
I prinsippet kan det skilles mellom statsråden som partipolitiker,
som er den utadvendte rollen, og statsråden som departementsleder,
som er den interne rollen med krav på de ansattes lojalitet.
Grensen mellom det politiske og det byråkratiske beslutningssystemet
"går altså tvers igjennom statsråden,
som har en dobbelfunksjon som byråkrat og politiker" (NOU
1993:15 Forvaltningsetikk). I praksis vil det imidlertid
være svært vanskelig - og ofte heller ikke nødvendig
- å skille mellom de to rollene.
Administrasjonen skal lojalt akseptere og følge
opp alle politiske beslutninger som skjer i legale former. Men lojalitet
er ikke et utvetydig krav. Snevert forstått kan lojalitet
være å unnlate å trenere saksforberedelsen.
En vid fortolkning vil derimot være at lojalitet er å yte
en vidtgående taktisk-politisk rådgivning i alle sammenhenger,
og å yte aktiv og helhjertet støtte ved utarbeiding
og iverksetting av nye politiske programmer.
I løpet av de siste tiårene
synes det også å ha skjedd en utvidelse av hvordan
lojalitetskravet er fortolket. Det fremgår av to intervjuundersøkelser
med tidligere statsråder i 1991 og 1997.
I henhold til meldingen synes det rimelig å anta
at det i departementene i dag oppfattes som en normal og nødvendig
del av embetsmannsrollen å yte en viss grad av politisk-taktisk
rådgivning overfor statsråden. Dette vil bl.a.
dreie seg om statsrådens håndtering av forholdet
til Stortinget, organisasjonene, mediene og offentligheten generelt.
Forholdet til statsrådens partiorganisasjon
må derimot oppfattes som klart utenfor embetsverkets ansvar og
oppgaver. Det samme vil trolig gjelde spørsmålet om å ha
direkte kontakt med - og eventuelt yte bistand til - statsrådens
partigruppe på Stortinget. Praksis her kan imidlertid ha
vært mindre entydig.
Departementsembetsmenn synes altså etter
hvert å ha fått en funksjon som konstruktiv medspiller
for statsråden, både når det gjelder
statsråden som departementsleder og som medlem av Regjeringen.
Denne utviklingen har utvilsomt flere årsaker, men kan
bl.a. sees på bakgrunn av økende styringsproblemer,
statsrådens pressede arbeidssituasjon, embetsverkets kontinuitet
og ekspertise på det aktuelle området, forholdet til
mediene etc. Samtidig kan en forsterket ansvarliggjøring
av embetsverket, bl.a. uttrykt i de nye lederlønnskontraktene,
motivere embetsmennene til å delta mer aktivt i et slikt
samspill for å bidra sterkere til departementets (og dermed
statsrådens) resultater.
Det forhold at statsråden har to roller
peker i retning av en konflikt: Forvaltningen skal være
lojal overfor statsråden som departementssjef, men skal
samtidig - i forhold til statsråden som partipolitiker
- være partipolitisk nøytral og bundet av lov
i sine vurderinger og avgjørelser. Denne nøytraliteten
er en garanti for den politiske opposisjonen:
Hvis embetsverket i et departement oppfattes å ha identifisert
seg med et bestemt partipolitisk program, kan dette medføre
svekket tillit til embetsverkets integritet ved neste regjeringsskifte.
Tilsvarende kan det oppfattes som problematisk
hvis det foregår hyppige rollebytter fram og tilbake mellom det
politiske og det administrative nivået i et departement.
Statsrådens embetsverk kan imidlertid
i praksis ikke lukke øynene for de utfordringene som statsråden
står overfor i den partipolitiske sfæren. Departementets evne
til å nå resultater vil være svekket
hvis embets- og tjenestemennene viser til nøytralitetskravet
og avgrenser seg fra å gi statsråden råd
som gjelder muligheter for gjennomslag i viktige saker for departementet.
En klar grense kan derimot trekkes i forhold
til statsrådens behov for bistand til å gjennomføre
utadrettet agitasjon og valgkamp, utarbeidelse av valgkampmateriale
eller å delta i en valgkampanje.
Kravet om nøytralitet understøttes
av at embetsverket har et spesielt sterkt stillingsvern som bidrar
til å hindre en mulig partipolitisering av forvaltningen. Dette
gir embetsverket et vern mot å bli presset til å fungere
som statsrådens politiske medarbeidere.
En annen type forventninger som kan komme i
strid med lojalitetskravet, er at forvaltningen skal være
faglig uavhengig. Forvaltningens rådgivning må være basert
på sanne, fyllestgjørende og verifiserbare opplysninger
og best mulig faglige vurderinger.
En embets- eller tjenestemann som gir sine faglige råd
i en sak, skal i utgangspunktet ikke la seg påvirke av
det vedkommende tror å vite om statsrådens egne politiske
vurderinger. Rådet bør gis ut fra faglige vurderinger
alene, uansett hvor lite politisk gangbare eller ønskelige
disse vurderingene måtte være. Å unnlate å gjøre
dette kan til og med hevdes å være illojalt.
Denne normen om faglig uavhengighet er forenlig med
normen om at embetsverket også skal være partipolitisk
nøytralt, i den forstand at en faglig uavhengig embets-
eller tjenestemann også vil ha den neste statsrådens/Regjeringens
tillit.
Hvis den politiske ledelse likevel tar en beslutning eller
gir politiske signaler som går på tvers av de
råd som er gitt, vil den faglige uavhengigheten måtte underordnes
lojalitetskravet. Selv om embets- eller tjenestemannen er faglig
uenig, må det da skje en oppfølging i tråd
med statsrådens ønske, forutsatt at dette er innenfor
rammen av lov. Lojalitetskravet vil dessuten tilsi at embetsverket
med sin erfaring og fagkunnskap bidrar til at oppfølgingen
blir vellykket.
Et viktig spørsmål i denne
forbindelse er hvorvidt embetsverket skal ha adgang til å gjøre
sin faglige uenighet kjent utad. Prinsippet om allmenn ytringsfrihet
gir et mulig grunnlag for den enkelte ansatte til å offentliggjøre
kritiske faglige vurderinger. Innenfor vedkommendes eget arbeidsområde
vil det imidlertid være vanskelig å holde et skille
mellom ytringer framsatt som embetsmann og ytringer framsatt som
privatperson. God forvaltningsskikk tilsier at lojalitetskravet bør
ha forrang her, altså slik at uenighet holdes internt, særlig
dersom vedkommende har en posisjon nær statsråden.
Meldingen viser også på dette punkt til Modalsliutvalget
(innstilling om Den sentrale forvaltnings organisasjon, 1970, s.
65).
For embets- eller tjenestemannen dreier det
seg med andre ord om å kunne håndtere en mulig
rollekonflikt langs to dimensjoner knyttet til lojalitet: For det
første skal vedkommende være en lojal og konstruktiv
medspiller for statsråden, samtidig som han eller hun ivaretar
hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal
både være et redskap for å fremme Regjeringens politikk
og et potensielt redskap for en hvilken som helst regjering.
For det andre er det forventninger om at embetsverket
skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn,
uansett hvor lite politisk ønskelige de måtte være
for statsråden. Samtidig skal embetsverket lojalt og etter
beste skjønn følge opp statsrådens intensjoner og
beslutninger, både ved forberedelse av politiske utspill
og ved iverksetting av politikken, selv om de skulle være
faglig uenige i tiltaket.
I praksis vil det være ulike måter å balansere
mellom disse rolleforventningene. Dessuten vil tyngdepunktet i avveiningen
kunne skifte over tid. Det kan da også se ut til at balansepunktet
har forskjøvet seg noe langs begge disse dimensjonene sett
i et tidsperspektiv over de siste 20-30 år. Særlig
synes lojalitetskravet i praksis å ha fått noe
større tyngde på bekostning av nøytralitetskravet.
Dette kan på den ene siden tolkes som en utglidning i forhold
til det som har vært og fortsatt bør være
gjeldende norm. På den andre siden kan forskyvningen oppfattes
som en tilpasning av embetsverkets rolleforståelse i forhold
til større samfunnsmessige endringer som nødvendigvis
må påvirke dette balansepunktet.
I sin artikkel argumenterte professor Knut Dahl Jacobsen
for at rolleuklarheten ikke bør forsøkes løst en
gang for alle, bl.a. fordi den er knyttet til grunnleggende trekk
ved vårt parlamentariske system:
"Rolleuklarheten gjør forvaltningen relativt
akseptabel både sett fra de fornyende og de bevarende krefter. Ble
rollen gjort klarere i retning av mer forpliktende lojalitet, ville
forvaltningsstaben måtte skiftes ut og bemannes på ny
i takt med maktskiftene. Det motsatte alternativ ville være
samstemmighet om et nøytralt byråkrati som av
prinsipp ikke deltok i noen fornyende virksomhet som det sto politisk
strid om." (Dahl Jacobsen 1960)
En slik vurdering av rolleuklarheten synes fortsatt å være
gyldig. Med en slik rolleuklarhet er det også vanskelig å tenke
seg en entydig og autoritativ avklaring som viser hvordan disse
kryssende rolleforventningene skal avveies mot hverandre i enhver
situasjon.
Denne tilnærmingen til embetsverkets
rolle er likevel ikke til hinder for at det kan gis nærmere
retningslinjer og eventuelt formelle regler for enkelte konkrete utslag
av forholdet mellom politikk og embetsverk.
En del andre land har allerede utviklet regler
for de områdene som vurderes i meldingen. I meldingen har en
foretatt en gjennomgang av regelverkene i Storbritannia, USA, New
Zealand, Sverige og Danmark.
Storbritannia, USA og New Zealand har bestemmelser
som gjelder overgangen mellom politikk og embetsverk. Når
det gjelder overgang til tjeneste utenfor staten har både
Storbritannia og USA en omfattende regulering. New Zealand har en
egen Public Service Code of Conduct som behandler overgangen til tjeneste
utenfor staten, såkalt "post-employment restrictions".
I Sverige er det ingen regler som hindrer at
departementsansatte tar politiske lederstillinger for siden å vende
tilbake til sin opprinnelige stilling. I Danmark er situasjonen
tilnærmet den samme. Når det gjelder overgang
til tjeneste utenfor staten er det i Sverige ingen begrensninger
for overgang fra embetsverk til andre samfunnsaktører og
-interesser. I Danmark er det mulig å inngå konkurranseklausuler,
som kan være begrensende for overganger til andre samfunnsaktører og
-interesser.
Det er en grunnleggende forutsetning for det
norske parlamentariske demokratiet at embetsverket fungerer partipolitisk
uavhengig og nøytralt. Kravet om nøytralitet kommer
bl.a. til uttrykk i Grunnloven §62, som innebærer
at departementsansatte ikke er valgbare til Stortinget. De må altså fratre
sine stillinger før de kan stille til valg, og risikerer
dermed å stå uten arbeid om de ikke skulle bli
valgt inn.
Tilsvarende formelle begrensninger eksisterer
ikke når det gjelder departementsansattes mulighet til å tre inn
i politiske lederstillinger som statsråd, statssekretær
eller politisk rådgiver, ikke en gang om det gjelder samme
departement. Det blir i slike tilfelle gitt permisjon til de departementsansatte
for den tid den politiske stillingen innehas.
Med en slik ordning står departementsansatte
fritt til å vende tilbake til sine stillinger ved avgang
fra politisk ledelse i et departement. Et flertall i familie-, kultur-
og administrasjonskomiteen, bestående av Senterpartiet, Høyre,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet,
kommenterte dette slik i Innst. S. nr. 261 (1996-1997):
"Flertallet ser særlig problemer knyttet
til den situasjon hvor et tidligere medlem av regjeringen, herunder statssekretærer
og politiske rådgivere, går direkte tilbake til
en embetsstilling etter å ha fratrådt sin politiske stilling.
Komiteen ser behovet for at det blir vurdert hvorvidt det skal innføres
karantenetid i slike tilfeller."
Det ble i denne forbindelse understreket at
i slike tilfeller vil det lett kunne oppstå tvil om embetsverkets integritet
i forhold til et nytt politisk regime etter et regjeringsskifte.
I Stortingets vedtak stilles det kun spørsmål
ved at embetsmenn kan vende direkte tilbake til en stilling i departementet
etter en periode i en politisk lederstilling. Det er derimot ikke
stilt spørsmål ved adgangen til det første
rollebyttet, dvs. fra embetsverket til en politisk lederstilling.
Det er heller ikke presisert hvilke typer embetsstillinger det ansees
som problematisk å vende tilbake til.
Regjeringen tar i meldingen også opp
adgangen til å utnevne embets- og tjenestemenn til politisk
ledelse, men hovedvekt er lagt på å drøfte
vilkår for pålegg om karantene ved tilbakevending
til en departementsstilling.
Tilbakevending til stillinger utenfor departementene blir
ikke vurdert i meldingen.
Det understrekes i meldingen at omfanget av
personelloverganger mellom politisk og administrativt nivå ikke
er stort. Ved hvert regjeringsskifte blir ca. 70 politiske stillinger
besatt. Sjelden kommer mer enn en håndfull av disse fra
departementsstillinger.
Forvaltningens partipolitiske nøytralitet
kan sees som en garanti for den politiske opposisjonen om at den
sittende regjering ikke kan betrakte forvaltningen utelukkende som
sitt eget redskap. Samtidig inngir dette tillit til at en ny regjering
med en annen partifarge vil ha et lojalt embetsverk til sin disposisjon.
At forvaltningen klarer denne balansegangen er dessuten viktig for å sikre
befolkningens tillit til sentralforvaltningens integritet, f.eks.
tillit til at sentralforvaltningen ikke lar seg bruke til partipolitiske
formål.
Når det skjer raske rollebytter fram
og tilbake mellom politikk og embetsverk, kan imidlertid denne tilliten
svekkes, fordi det kan fortone seg lite sannsynlig at noen klarer å omstille
seg til en så forskjellig rolle fra den ene dag til den
andre. I denne forbindelse kan en pålagt ventetid før
vedkommende går over i den nye rollen være egnet
til å markere utad at det ikke tas lett på spørsmål
om embetsverkets nøytralitet og lojalitet.
Innad i departementssystemet er det også flere
hensyn som trekker i retning av å innføre karantenetid.
For det første kan den enkelte selv ha fordel av en viss "akklimatisering".
For det andre bør det unngås at tilbakevendte
embetsmenn får ansvar for saker som de tidligere har behandlet
og besluttet på politisk nivå. For det tredje
vil det av hensyn til den nye statsråden være en
fordel å bruke en viss tid på rollebyttet. For
det fjerde kan hensynet til de andre ansatte også tilsi
at det bør være en karantene.
Innføring av karantenetid bør
imidlertid utformes på en slik måte at det ikke
oppfattes som en vesentlig ulempe for den som blir bedt om å ta
en politisk stilling. Karantenereglene bør ikke ha som
konsekvens at departementsansatte i praksis utestenges fra denne type
verv.
Etter gjeldende regler for etterlønn
får statsråder som har vært i tjeneste
i 12 måneder, automatisk en måned etterlønn.
De som har tjeneste i mindre enn 12 måneder, kan få etterlønn
etter søknad.
Reglene om etterlønn innebærer
i praksis at de som i dag vender tilbake til departementsstillinger
kan få en måned etterlønn, og de kan
søke om ytterligere to måneder etterlønn
dersom deres arbeidsgiver har gitt dem ulønnet permisjon
for den perioden. Den som velger å returnere umiddelbart
til sin departementsstilling, mottar den første måneden
differansen mellom de to stillingene som etterlønn.
Regjeringens syn er at ved tilbakevending fra
politisk stilling til visse typer departementsstillinger bør vedkommende
underlegges en karantene på tre til seks måneder,
inkludert etterlønnsperioden.
Er tilbakevendingen innenfor samme eller forskjellig departement?
Praksis i dag er at tilbakevending i hovedsak skjer til et annet
departement. Bør karantenetiden variere avhengig av om
tilbakevending skjer til samme departement eller til et annet departement.
Det som sterkest taler for en lengre karantene ved tilbakevending
til samme departement, er at dette vil arte seg som kun et "bytte
av plass ved bordet" i departementsledelsen.
Regjeringens syn er at det bør opereres
med ulik karantenetid, avhengig av om tilbakevending finner sted
innenfor samme departement eller ikke. Ved tilbakevending innenfor
samme departement bør det være seks måneders
karantenetid. Ved tilbakevending til et annet departement bør
tre måneders karantenetid være tilstrekkelig.
En annen problemstilling er om en skal differensiere karantenetiden
ut fra hvilken politisk stilling vedkommende har hatt.
Regjeringens syn er at det ikke synes grunn
til å differensiere karantenetiden som følge av
om vedkommende har vært statsråd, statssekretær
eller politisk rådgiver.
En tredje problemstilling er om bruk av karantene skal
betinges av hvilken type stilling det vendes tilbake til i departementet.
Regjeringens syn er at karantene bør
innføres automatisk for dem som vender tilbake til stillinger
som står i et direkte rådgivningsforhold til politisk
ledelse. Dette omfatter departementsråd, ekspedisjonssjef
og informasjonssjef. Men også for dem som vender tilbake
til andre stillingskategorier bør det unngås at
vedkommende kommer i et direkte rådgivningsforhold til politisk
ledelse i den aktuelle karanteneperioden.
Gjennomgangen i meldingen gir opphav til en
parallell problemstilling. Det gjelder spørsmålet
om karantene også skal anvendes for dem som søker
og får en ledig departementsstilling mens de er i en politisk
posisjon i et departement.
I dag synes praksis i hovedsak å være
at dersom det er Regjeringen eller et departement som foretar ansettelsen,
må vedkommende fratre før endelig beslutning fattes.
Regjeringens syn er at de som fra en politisk
stilling søker og får stilling i et departement,
underlegges de samme karantenebestemmelsene som de som vender tilbake
etter endt permisjon.
I stortingsvedtaket av 1997 ble det bare stilt
spørsmål ved tilbakevendingen til embetsverket,
ikke ved overganger fra embetsverk til politisk ledelse.
Regjeringen mener det vil være uheldig å stille
opp formelle begrensninger mot at departementsansatte kan få politiske
stillinger.
Karantenetiden bør nedfelles i den
resolusjonen der vedkommende statsråd og statssekretær
utnevnes. For de politiske rådgiverne som kommer fra embetsverket kan
karantenetiden fastsettes i tilsettingsbrevet. For dem som søker
seg til embetsverket fra en politisk stilling, fastsettes karantenebetingelsene
i den arbeidsavtalen som undertegnes av begge parter som grunnlag for
ansettelsen.
Stortinget har i sitt vedtak av 19.juni 1997
også bedt Regjeringen utarbeide retningslinjer som kan
bidra til å trekke opp klarere grenser i forholdet mellom
embetsverket og andre tunge samfunnsaktører og -interesser.
Det angis fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteens
side svært få premisser for hvilke sider ved dette
forholdet som det er ønskelig å få vurdert.
Samtidig er dette et svært omfattende felt med en rekke temaer
som det kan være aktuelt å drøfte. Noen
stikkord kan være: Lobbyvirksomhet overfor embetsverket, gaver
til sentrale embetsmenn, tilbud om stilling, adgang til å ta
ekstraarbeid eller verv utenfor statstjenesten, embets- og tjenestemenns
eierinteresser i private selskaper m.v.
Felles for slike temaer er at de rører
ved tilliten til forvaltningens integritet. På tilsvarende
måte som i forholdet til det politiske nivået
må embetsverket være nøytralt og uavhengig,
men her gjelder det i forhold til eksterne aktører som
har interesse av bestemte offentlige disposisjoner og avgjørelser.
Dette innebærer ikke bare at forvaltningen rent faktisk
skal handle saklig, objektivt, upartisk og i samsvar med fastsatte
regler, men forvaltningen må også bli oppfattet
slik av omgivelsene for at tilliten skal opprettholdes.
Et sentralt regelsett i denne sammenhengen er
forvaltningsrettens habilitetsregler, som skal hindre at embets-
og tjenestemenn selv tar avgjørelser der deres egne interesser
er særlig berørt. Dessuten vil forvaltningsrettens
lære om myndighetsmisbruk komme til anvendelse hvis skjønnsadgang
misbrukes til å ta utenforliggende hensyn. I forholdet
mellom forvaltningen og eksterne interesser kan det imidlertid reises
mange problemstillinger som ikke er lovregulert, og en vil da i
eventuelle konfliktsituasjoner være henvist til etisk refleksjon
over hva som er riktig atferd.
Bakgrunnen for å fokusere på personelloverganger er
at dette er et område der det i liten grad er fastsatt generelle
regler (i motsetning til en rekke andre land), og der det fra tid
til annen oppstår problematiske situasjoner.
Regjeringen vil i utgangspunktet understreke
at det ikke bør bygges barrierer mot personellovergang
mellom offentlig og privat sektor. Slik utveksling vil ha mange
positive sider, bl.a. i form av økt kompetanse, bredere
erfaringsbakgrunn og bedre samfunnsforståelse.
Det problematiske ved personelloverganger har gjerne
sammenheng med at en embets- eller tjenestemann går over
til virksomheter som er i et samhandlings- eller forhandlingsforhold
til vedkommendes tidligere statlige arbeidsgiver. Dette kan i enkelte
typer situasjoner komme i konflikt med statens og/eller
private aktørers interesser. Samtidig vil personelloverganger
i slike situasjoner kunne medføre generelt svekket tillit
til at statsforvaltningen klarer å opptre objektivt og
uhildet.
I denne sammenheng er det grunn til å påpeke
følgende hensyn og situasjonstyper:
Staten står på mange områder
i et samhandlings- eller forhandlingsforhold til eksterne interessenter,
der det er viktig for staten å holde "kortene tett til
brystet". Dette kan gjelde forholdet til arbeidstaker-, profesjons- og
interesseorganisasjoner i forbindelse med lønnsforhandlinger
og andre typer forhandlingsoppgjør, og det kan gjelde forholdet
til private foretak som posisjonerer seg i forbindelse med anbudsrunder,
konsesjonstildeling m.v. Embets- og tjenestemenn som sitter sentralt
på slike områder vil ha en inngående
kjennskap til statens strategier, forhandlingsposisjoner og beskyttede
opplysninger for øvrig.
Statlige forvaltningsorganer vil gjennom sitt
arbeid kunne få innsyn i opplysninger, som er beskyttet
av taushetsplikt, for bl. a. tekniske innretninger, produksjonsmetoder,
forretningshemmeligheter. Taushetsplikten er fortsatt gjeldende
for en embets- eller tjenestemann som går over til stilling
hos en av konkurrentene i den aktuelle bransjen/sektoren.
En embets- eller tjenestemann som går
over til privat virksomhet vil kunne fristes til å utnytte
sitt kontaktnett ved sin gamle arbeidsplass til å skaffe
strategisk viktig informasjon for sin nye arbeidsgiver eller klientinteresse.
Vedkommende kan også drive uformell påvirkning
av nøkkelpersoner for statlige avgjørelser til
fordel for sin nye arbeidsgiver.
Dette hensynet til å unngå misbruk
av kontaktnett foreslås ivaretatt gjennom å iverksette
tiltak overfor nåværende ansatte. Regjeringen
vil legge vekt på å styrke bevisstheten om hvordan
kontakt med tidligere kolleger bør håndteres i
denne sammenhengen.
En mulig situasjon for dette er der en embets-
eller tjenestemann fristes til å misbruke sin innflytelse
over offentlige avgjørelser for å innynde seg
hos en ekstern aktør som har interesser i disse avgjørelsene.
Til gjengjeld for slike "tjenester" kan vedkommende håpe
på å motta andre typer goder, f.eks. et mer eller
mindre eksplisitt jobbtilbud med gode betingelser.
Selv om det faktisk ikke er tatt utenforliggende
hensyn, kan det også være aktuelt å unngå at
det i det hele tatt oppstår mistanke om slike forhold.
I meldingen gjennomgås det eksisterende
regelverket og rettspraksis på de ulike felter som er aktuelle.
Det finnes mange regler som regulerer taushetsplikt. De
viktigste av disse finnes i forvaltningsloven, men også et
stort antall lover med mer begrenset rekkevidde har regler om taushetsplikt,
som markedsføringsloven og straffeloven.
Prinsippet er ulovfestet, men har sitt utspring
i arbeidsgivers styringsrett, og kommer til uttrykk gjennom overordnedes
instruksjonsmyndighet. Det er imidlertid vanskelig å spesifisere
innholdet av denne plikten. Dette vil variere, avhengig av hva slags
stilling det er tale om. Også etter at arbeidsforholdet
er opphørt, gjelder visse skranker for hvilke opplysninger m.v.
den tidligere arbeidstaker kan gjøre bruk av.
Forvaltningens skjønnsutøvelse
begrenses av flere sett av rettsnormer. Blant annet har det gjennom
rettspraksis utviklet seg en lære om myndighetsmisbruk. Det
anses som misbruk av skjønnsmyndighet at det tas utenforliggende
hensyn, at avgjørelsen er vilkårlig eller sterkt
urimelig, eller at det har funnet sted usaklig forskjellsbehandling.
Forvaltningsloven inneholder også bestemmelser
om inhabilitet/ugildhet.
For tjenestemenn finnes regler i tjenestemannsloven om
oppsigelsestid. Tjenestemenn som har mer enn ett års tjenestetid
vil normalt ha tre måneders oppsigelsestid.
Embetsmenn kan ikke si opp sin stilling, men
må søke avskjed i nåde.
Etter tjenestemannsloven §12 og ut
fra arbeidsgivers generelle styringsrett kan en embetsmann i departementene
samt alle tjenestemenn omplasseres dersom det finnes saklig grunnlag
for å gjøre dette.
I NOU 1975:44 ble spørsmålet
om innføring av karenstid for statstjenestemenn som går
over i privat virksomhet drøftet. Det var særlig
i forhold til tjenestemenn som behandlet saker tilknyttet oljeindustrien
at spørsmålet den gang var aktuelt, men utvalget
drøftet også temaet på et mer generelt
grunnlag. Utvalget definerte begrepet nærmere, ved å si
at det undertiden er fastsatt ved avtale at en arbeidstaker etter
sin fratreden ikke står fritt til selv å velge
hvilken beskjeftigelse han vil ta. Arbeidsgiveren har forbeholdt
seg rett til å nedlegge forbud mot at arbeidstakeren tar
ny ansettelse hos visse arbeidsgivere eller driver virksomhet innenfor
nærmere angitte arbeidsområder. Denne rett for arbeidsgiveren
er i praksis begrenset til et visst tidsrom. Et slikt forbud kalles
konkurranseforbud, mens det tidsrom det gjelder for kalles karenstid.
Utvalget fant at det ikke var grunnlag for å innføre regler
om karenstid generelt. Det finnes følgelig i dag ikke regler
om karenstid forbeholdt statstjenesten.
I avtaleloven § 38 er det grenser for
hvor omfattende konkurranseforbudsklausuler kan være. Avtaleloven §36 åpner
for at en avtale kan settes til side, helt eller delvis, for så vidt
det ville virke urimelig eller være i strid med god forretningsskikk å gjøre
den gjeldende.
Konkurranseforbud kan pålegges den
ansatte ved avtale. Ved nyansettelser kan karenstidsbestemmelser gjennomføres
som en del av ansettelsesvilkårene. En slik ordning hindres
ikke av bestemmelsene i tjenestemannsloven.
Nedenfor gis en beskrivelse av forskjellige
virkemidler som kan være aktuelle å innføre.
Dette er virkemidler som enten er en naturlig videreutvikling av dagens
regelverk eller blir brukt i andre land.
Omplassering i oppsigelsestiden betyr at arbeidsgiver
bruker sin styringsrett til å gi vedkommende arbeidstaker
helt eller delvis nye arbeidsoppgaver, eventuelt å flytte
vedkommende arbeidstaker fysisk i oppsigelsestiden. Formålet
er at hun/han ikke skal fortsette å arbeide med
saker eller på et felt som gir kjennskap til informasjon
som det kan være uheldig at ny arbeidsgiver får
kjennskap til. En slik omplasseringsadgang gjelder også overfor
embetsmenn.
For embetsmenn foreligger det ingen oppsigelsesfrist,
slik at staten som arbeidsgiver står friere når
det gjelder å fastsette frist for fratreden for en embetsmann enn
for en tjenestemann.
Omplassering i oppsigelsestiden vil kunne bidra
til å redusere verdien av den strategisk viktige informasjonen
som vedkommende arbeidstaker har fått i sitt arbeid. Slik
informasjon vil i mange tilfeller raskt miste sin aktualitet.
En annen fordel ved omplassering er at det ikke trengs
noen ny hjemmel, fordi arbeidsgivers styringsrett allerede er etablert
ved selve arbeidsavtalen.
Formålet med taushetsplikt er at visse
typer informasjon ikke tilflyter andre. Taushetsplikten vil også gjelde
ut over arbeidsforholdets varighet.
I spørsmålet om taushetsplikt
for offentlige arbeidstakere bør det sondres mellom de
bestemmelsene som tar sikte på å beskytte klientinteresser
og de som tar sikte på å beskytte alminnelige
offentlige interesser. Det er ikke gitt noen generell lov om taushetsplikt
for å beskytte alminnelige offentlige interesser. Imidlertid kan
man pålegge taushetsplikt gjennom instruks.
En viktig begrensning å merke seg er
at taushetspliktsreglene bare innebærer et forbud mot å bringe slike
opplysninger videre til andre. Dette innebærer at en i
et nytt arbeidsforhold gjennom faktisk handling kan gjøre
bruk av informasjonen i strategi- og forhandlingsøyemed,
såfremt den ikke gjengis til andre.
Det kan stilles spørsmål om
hvor lett det er å kontrollere at taushetsplikten blir
overholdt.
Et kontaktforbud innebærer at tidligere
arbeidstaker ikke skal ha profesjonell kontakt med sin tidligere arbeidsplass
i en viss tid etter fratreden.
Hovedformålet med et kontaktforbud
vil være å unngå at kontaktnettverket
gir en tilgang til myndighetene som andre ikke har, og som derfor
i realitet representerer en konkurransefordel.
Det foreligger ikke noe regelverk som hjemler
noen mulighet for et slik forbud.
Med saksforbud menes at en tidligere statlig
arbeidstaker ikke skal involvere seg på vegne av andre
i saker eller saksfelter når tidligere statlig arbeidsgiver
er delaktig i saken eller saksfeltet. Et slikt forbud bør
bare gjøres gjeldende for saker og saksfelter den tidligere ansatte
var personlig og vesentlig involvert i.
Det foreligger ikke regler på dette
området. Det vil i praksis være vanskelig å definere
instrukser som er presise nok til å sikre de statlige interessene
på dette området.
Å pålegge en person et saksforbud,
riktignok for et avgrenset tidsrom, kan karakteriseres som en relativt sterk
inngripen i den enkeltes videre karriere. Dette virkemiddelet bør
bare brukes når det medfører en vesentlig ulempe
for staten at den tidligere statsansatte benytter sin innsikt om
saksområdet oppnådd i stillingen, eller det gir
ny arbeidsgiver en konkurransefordel i forhold til andre.
Karenstid innebærer at arbeidsgiveren
nedlegger et tidsbestemt forbud mot at arbeidstakeren tar ansettelse hos
ny arbeidsgiver eller driver virksomhet innenfor nærmere
angitte arbeidsområder.
Arbeidsgiverens formål med å pålegge
den tidligere ansatte slike begrensninger, er å beskytte
statlige interesser mot at strategisk verdifulle informasjoner tilflyter
en privat aktør og at dette blir brukt mot staten. Dette
virkemiddelet kan også tenkes brukt for ikke å gi en
privat aktør en særfordel fremfor andre i en konkurransesituasjon
med staten som beslutter.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
har utarbeidet standardregler vedrørende konkurranseforbud.
I standardreglene er det avtalt at godtgjørelsen normalt ikke
bør settes lavere enn til halvdelen av arbeidstakerens
avlønning ved fratreden.
En eventuell karenstid for tidligere statsansatt
vil ikke gå ut over den konkurranseklausulsavtalen som det
her er referert til. Dermed bør ikke avtaleloven være
noen skranke for innføring av karenstid for ansatte i staten.
En første løsning er å lovfeste
vilkårene og at loven forvaltes av en sentral myndighet.
Brudd på lovreglene vil måtte bli anmeldt til
påtalemyndigheten og eventuelt straffeforfulgt.
En annen løsning er med utgangspunkt
i arbeidsgivers styringsrett å utforme et internt regelverk
som er felles for hele statstjenesten og som forvaltes sentralt. Interne
regelverk kan imidlertid formelt ikke gjøres gjeldende
overfor dem som har sluttet i statstjenesten, slik at et springende
punkt med en slik løsning vil være hvordan regelbrudd
skal kunne sanksjoneres.
En tredje løsning, som er valgt i New
Zealand, er å ta inn i den enkeltes arbeidsavtale at det
ved overgang til visse typer stillinger utenfor statstjenesten kan
være aktuelt å pålegge vedkommende enkelte
restriksjoner. Hvilke restriksjoner som kan være aktuelle
må være fastlagt sentralt i form av retningslinjer
til den enkelte statlige arbeidsgiver
Alle de tre nevnte mulige løsningene
vil måtte medføre en viss ressursinnsats sentralt.
Det er imidlertid grunn til å anta at begge de to første
løsningene vil kunne bli langt mer ressurskrevende enn
den tredje.
Ved et lovbaserte system vil håndhevingen
forutsette en behandling av politi- og påtalemyndighet.
I en avtalebasert ordning vil de lokale statlige arbeidsgivere
stå for saksbehandlingen, mens den sentrale arbeidsgivermyndighet
kan nøye seg med å forvalte de overordnede retningslinjene,
som ikke trenger å ha det samme detaljeringsnivå som
i de to andre ordningene.
I Norge vil det i løpet av et år
sannsynligvis være svært få overganger
til stillinger utenfor statstjenesten som er aktuelle for restriksjoner.
Et regelverk som skal dekke samtlige problemsituasjoner kan synes
overdimensjonert i forhold til de faktiske behov i norsk statsforvaltning.
En ordning der bare de mest aktuelle stillingene får særskilte
klausuler i arbeidsavtalene synes å være mer målrettet
i forhold til behovet.
Det vil være viktig å ha et
system som kan tilpasses det lokale behov for regler på dette
området.
Generelt vil sentralt fastsatte formelle regelverk fremstå som
mindre fleksible enn individuelle arbeidsavtaler basert på sentrale
retningslinjer.
De anvendte kriteriene peker alle i retning
av å velge en ordning med å etablere en hovedløsning
basert på individuelle arbeidsavtaler som gir adgang til å pålegge
restriksjoner i visse situasjoner, mens grunnprinsippene er forankret
i sentralt fastsatte retningslinjer. Dette er lagt til grunn i den
videre framstilling.
Det bør imidlertid også påpekes
mulige svakheter ved en slik ordning. For det første vil
den valgte ordningen gi et større rom for den enkelte arbeidsgivers skjønn
mht. å pålegge restriksjoner i det konkrete tilfellet
av overgang. Sammenliknet med et formelt regelverk kan dette sies å svekke
grunnlaget for likebehandling og forutsigbarhet for den enkelte
ansatte. Det kan eventuelt vurderes en adgang til å klage
den enkelte arbeidsgivers avgjørelse inn for en høyere instans,
men en motforestilling til dette er at arbeidstaker i utgangspunktet
vil ha mulighet til å forhandle om innholdet av avtalen.
De restriksjoner som det er enighet om å gi hjemmel for
i avtalen, må da også kunne tas i bruk av arbeidsgiver
uten klageadgang for arbeidstaker. Rettssikkerhet og forutsigbarhet
for den enkelte vil imidlertid ivaretas i de grunnprinsippene som
må være forankret i de sentralt fastsatte retningslinjene.
For det andre vil den valgte ordningen bety
at det vil kunne ta tid før den er virksom i fullt omfang.
Staten som arbeidsgiver kan ikke ensidig endre vilkårene
i inngåtte arbeidsavtaler, og hvis restriksjoner må forankres
i den enkelte arbeidsavtale, er en henvist til å endre
arbeidsvilkårene ved ledighet i de relevante stillingene,
eventuelt når kontraktene skal revideres (for dem som går
på lederlønnskontrakter). Svært mange av
topplederne i staten, herunder alle departementsråder og
ekspedisjonssjefer, har et ansettelsesforhold basert på slike
kontrakter. Regjeringen ser imidlertid ikke dette som noen avgjørende
innvending, både fordi det etter alt å dømme
vil være få stillinger det er aktuelt å innføre
restriksjoner for, og fordi behovet for endringer på dette
området ikke kan oppfattes som akutt.
For det tredje kan sanksjonsmulighetene for
en avtalebasert ordning synes mindre egnet. Ved brudd på vilkårene
for overgang, f.eks. at vedkommende tidligere embetsmann ikke respekterer
en pålagt karenstid, kan det være lite hensiktsmessig
for staten som arbeidsgiver å gå til erstatningssøksmål,
bl.a. fordi det ofte vil ta svært lang tid å få saken
opp for domstolene. Den oppståtte skaden vil jo også sjelden
være av økonomisk art. For å få en
raskere avvikling og for å avskjære ankemuligheter
kan det alternativt avtales å opprette en egen voldgiftsdomstol
til behandling av slike brudd på vilkårene. Dette
vil imidlertid ikke utvide sanksjonsmulighetene. Regjeringen har
likevel ikke sett dette som en vesentlig innvending mot ordningen.
Bruk av sanksjoner vil etter alt å dømme svært
sjelden være aktuelt, bl.a. fordi det er grunn til å anta
at en trussel om erstatningssøksmål vil virke
avskrekkende i seg selv. Arbeids- og administrasjonsdepartementet
vil imidlertid vurdere om bruk av konvensjonalbøter vil være
aktuelt som sanksjonsmulighet.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil komme
tilbake til hvor de overordnede prinsippene for ordningen skal nedfelles
og hvilke sanksjonsmekanismer som skal være knyttet til
eventuelle brudd på inngåtte arbeidsavtaler.
Det mest moderate virkemiddelet vil være å omplassere
den som har sagt opp sin stilling, inntil vedkommende fratrer. Ved
vurdering av hvilket virkemiddel som skal velges, bør dette
vurderes i første rekke. Innenfor samfunnssektorer med
en høy endringstakt kan det tenkes at omplassering i oppsigelsestiden,
dvs. inntil tre måneder, er tilstrekkelig.
Det vil være mulig i kraft av arbeidsgivers
styringsrett å pålegge en relativt omfattende
taushetsplikt når en person skal fratre en statlig stilling.
En kan pålegge en taushetsplikt om virksomhetsinterne opplysninger knyttet
til en sak eller et saksfelt. En taushetsplikt vil her rettes mot
at taushetsbelagt informasjon ikke gjengis, men det sikrer ikke
mot at kunnskapen kan nyttes til å lage motstrategier og
at opparbeidet kunnskap brukes strategisk mot staten ved utarbeidelse
av forhandlingsopplegg hvor staten er motpart. Således
kan dette virkemiddelet ikke sies å være tilstrekkelig
til å sikre statens interesser av å beskytte strategisk
viktig informasjon.
Et kontaktforbud vil hindre at tidligere ansatte
driver påvirkning av beslutninger og oppdaterer sin strategiske
kunnskap gjennom kontakt med tidligere kolleger. Et bedre alternativ
vil være å bevisstgjøre egne ansatte
om hvordan en skal forholde seg når tidligere ansatte tar
kontakt for å hente ut sensitiv og strategisk informasjon
eller forsøker å påvirke beslutninger
på noe vis.
Dersom det vurderes som avgjørende å kunne beskytte
strategisk viktig informasjon, bør saksforbud vurderes.
Saksforbud innebærer at ikke noen grad av involvering skal
finne sted. Saksforbudet kan omfatte konkrete saker, men også forbud
mot hele saksfelter kan tenkes pålagt. Dette kan karakteriseres
som et relativt sterkt inngrep, men det er det eneste virkemiddelet ved
siden av karenstid som sikrer beskyttelse for statens strategiske
interesser utover de tre månedene som en eventuell omplassering
ivaretar. Regjeringen mener at staten bør ha mulighet til å pålegge
saksforbud.
Også karenstid kan karakteriseres som
et sterkt inngrep i den enkeltes videre karriere. Det som taler
for karenstid vil være mulige svakheter ved saksforbudet som
virkemiddel. Regjeringen mener at man bør være tilbakeholden
med å benytte et slikt virkemiddel, men vil likevel ikke
stille seg helt avvisende for tilfeller hvor man mener at det ikke
er mulig å nå frem med andre tiltak.
Når det gjelder varigheten av pålagte
restriksjoner, vil omplasseringsadgangen gi seg selv med maksimalt tre
måneder. Taushetsplikt vil normalt gjelde i 60 år, med
mindre noe annet uttrykkelig er sagt. Den lokale arbeidsgiver bør
ha ansvaret for å vurdere dette. Et saksforbud bør
kunne pålegges for inntil ett år, men lokal arbeidsgiver
bør tilstrebe kortest mulig varighet. Dersom karenstid
skal benyttes, synes det rimelig å avgrense dette til en
periode på tre til seks måneder etter oppsigelsesperioden.
Arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker må inngå avtale
om at saksforbud og/eller karenstid kan benyttes dersom
arbeidsgiver, etter en saklig vurdering, finner grunn til dette.
Dette vil således normalt bli en del av forhandlingene
ved ansettelse.
Oppsummert blir Regjeringens syn:
Målet om å unngå misbruk
av kontaktnett kan sikres gjennom å bevisstgjøre
nåværende ansatte. Det vil bli lagt vekt på å styrke
de ansattes bevissthet om hvordan kontakt med tidligere kolleger
bør håndteres i denne sammenhengen. Et slikt tiltak
vurderes som mer hensiktsmessig enn å skulle regulere dette
overfor tidligere ansatte.
Lokal arbeidsgiver bør i første
omgang omplassere vedkommende i oppsigelsesperioden. I tillegg bør adgangen
til å pålegge taushetsplikt vurderes nøye
for all den type informasjon som arbeidsgiver ønsker å beskytte.
Dernest bør en vurdere å pålegge et saksforbud
for å hindre at sensitiv og strategisk informasjon kan
utnyttes i et nytt arbeidsforhold. Hvis dette i sum ikke er tilstrekkelig
for å beskytte informasjonen, bør karenstid pålegges,
men det bør som nevnt vises tilbakeholdenhet med å gjøre
bruk av dette.
Den generelle lojalitetsplikten, dagens regler
om habilitet, samt reglene om ikke å ta utenforliggende hensyn,
bør i utgangspunktet være tilstrekkelig til å motvirke
"bytte av tjenester". Men hvis overgangen skjer kort tid etter at
vedkommende embets- eller tjenestemann var involvert i omfattende
avgjørelsesprosesser som berørte den nye arbeidsgiveren,
vil det kunne oppstå mistanke om at det har foregått
"bytte av tjenester", selv om dette faktisk ikke er tilfellet. Slik sett
blir dette et spørsmål om forvaltningens tillit
utad.
Med et forbehold for Forsvaret synes det i dag
ikke å være noe stort tillitsproblem for forvaltningen
at embets- og tjenestemenn aksepterer stillinger i privat sektor,
selv om kontakten med ny arbeidsgiver ble opprettet som en følge
av stillingen i staten. Dette vil imidlertid kunne endre seg, og
det bør derfor åpnes for bruk av karenstid også i
slike tilfeller for å markere at dette er en mulig interessekonflikt
som må tas alvorlig av hensyn til forvaltningens tillit
utad, og for å gjøre det noe mindre attraktivt
for den enkelte ansatte å ta imot slike tilbud. Slik kan
en motvirke at det oppstår mistanke om "bytte av tjenester".
Det kan reises spørsmål om
det også bør innføres en særskilt
plikt for embets- og tjenestemenn til å opplyse arbeidsgiver
om eventuelle jobbtilbud fra en privat arbeidsgiver, hvis vedkommende
ansatt samtidig er deltaker i en avgjørelsesprosess som
gjelder den private arbeidsgiveren. Regjeringen ser det imidlertid ikke
som ønskelig å gå inn på et
slikt tiltak og viser i stedet til de ansattes lojalitetsplikt,
til habilitetsreglene og til den etiske refleksjon som man bør
kunne forvente av de ansatte i slike sammenhenger.
De individuelle arbeidsavtaler bør
være hjemmelsgrunnlaget for videre tiltak på dette
området. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil komme
tilbake til hvor de overordnede prinsippene for ordningen skal nedfelles,
og hvilke sanksjonsmekanismer som skal være knyttet til
eventuelle brudd på inngåtte arbeidsavtaler, herunder
om bruk av konvensjonalbøter vil være et aktuelt
virkemiddel.
Omplasseringsadgang og en utvidet taushetsplikt kan
ivaretas gjennom arbeidsgivers styringsrett. Adgang til å pålegge
saksforbud eller karenstid må hjemles i den enkeltes arbeidsavtale.
En forutsetning for å bruke virkemidlene er at det pålegges
en plikt til å opplyse om hvor en skal begynne etter at
stilling sies opp. Denne plikten må også pålegges
i arbeidsavtalen.
Regjeringen vil etter Stortingets behandling
av denne meldingen fastsette nærmere retningslinjer for hvordan
lokale statlige arbeidsgivere skal arbeide videre med dette innenfor
rammen av det som nå er lagt frem. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil
også lage utkast til standard formuleringer som er tenkt
inntatt i de lokale arbeidsavtalene.
Som nevnt vil det kunne ta noe tid før
arbeidsavtalene er supplert med opplysningsplikt om hvor man skal
begynne etter å ha sagt opp sin stilling, og at saksforbud,
eventuelt karenstid, i bestemte situasjoner må påregnes.
Regjeringen vil imidlertid nedfelle dette i statens generelle regelverk
og forvente at reglene er retningsgivende for de statsansattes atferd.
Regjeringen vil ta regler om dette inn i Statens
personalhåndbok og gjennom dette sørge for at
reglene gjøres kjent for statens ansatte.
Den foreslåtte ordningen bør
gjelde overganger fra staten til interessepolitisk og kommersiell
virksomhet. Dette innebærer at også overganger
til fagforeninger, interesseorganisasjoner etc. vil omfattes. Med
kommersiell virksomhet regnes også offentlig eid kommersiell
virksomhet, så som statlige selskaper, som gjennom å ha
kunnskap om statlige eier- og regulerings-strategier vil kunne oppnå en
utilsiktet konkurransefordel i forhold til andre aktører
innenfor det samme markedssegmentet.
Regjeringen har lagt til grunn at den foreslåtte
ordningen bør gjelde hele staten, inkludert statens ytre
etater.
Det kan reises spørsmål om
i hvilken utstrekning de foreslåtte virkemidlene også bør
gjøres gjeldende for statsråder, statssekretærer
og politiske rådgivere. I forhold til ordlyden av stortingsvedtaket
av 1997 faller dette utenfor. Etter som det i hovedsak vil være
de samme hensyn som gjør seg gjeldende i forbindelse med
politikeres overgang til næringsliv og interesseorganisasjoner,
kan gode grunner tale for at de foreslåtte virkemidlene
også bør omfatte politisk ledelse.
Politikerne har ikke arbeidsavtaler på samme
måte som embetsverket. I NOU 2000:11 foreslår
det såkalte Politikerutvalget å lage et regelverk
for arbeidsvilkårene for departementenes politiske ledelse.
I et slikt regelverk kan man om ønskelig innarbeide visse
generelle retningslinjer om overgang til privat virksomhet.
I forhold til saksforbud og karenstid reiser
det seg imidlertid særlige spørsmål knyttet
til hvem som i praksis skal avgjøre konkret om slike virkemidler
skal iverksettes overfor en politiker. Ikke minst gjelder dette
i forbindelse med et regjeringsskifte. Disse virkemidlene kan derfor
synes mindre egnet overfor politikerne.
Regjeringen ser det derfor slik at behovet for å sikre statens
interesser og tillit utad bør ivaretas gjennom å pålegge
taushetsplikt, kombinert med en bevisst holdning blant politikerne
med tanke på å unngå situasjoner der
det kan reises spørsmål ved deres integritet.
Den skisserte løsningen er avhengig
av at det foretas en endring av arbeidskontraktene ved ledighet
i de aktuelle stillingene, eventuelt når kontraktene skal revideres
(lederlønnskontrakter). Departementsrådene/etatslederne
vil ha ansvaret for å sørge for dette.
Når det siden oppstår behov
for å ta i bruk de restriksjoner som avtalen hjemler, skal
dette godkjennes av etatslederne før iverksetting. Hvis
spørsmålet gjelder en etatsleder, skal departementsråd
i overordnet fagdepartement ivareta denne rollen. Departementsråden bør
godkjenne eventuelle foreslåtte restriksjoner for departementenes
del. Når det gjelder eventuelle restriksjoner som skal
pålegges departementsråder, vil den sentrale embetsgruppen
som trer inn når en arbeidstaker med lederlønnskontrakt
blir omplassert og denne avgjørelsen blir krevd overprøvd,
kunne ivareta statens interesser.
Som utgangspunkt skal en arbeidstaker kunne benytte
sin fritid etter eget ønske. Dette synspunkt har lang tradisjon
i norsk rett.
Det finnes i dag ingen generell lov- eller forskriftsbestemmelse
rettet mot arbeidstakers bierverv. Staten har på tariffmessig
grunnlag inngått avtale som er inntatt i hovedtariffavtalen.
Adgangen til å inneha bierverv avhenger
av at utførelsen av dette arbeidet ikke gir en uheldig
innvirkning på utførelsen av de statlige oppgavene.
De typiske problemer som kan oppstå i denne forbindelse
er blant annet forholdet til habilitetsregler, næringshemmeligheter,
arbeidstakerens lojalitetsplikt, eller det forhold at bistillingen
innvirker på mengde og kvalitet av arbeidet i hovedstillingen.
Regjeringen har lagt til grunn at dersom en
arbeidstaker vurderer å ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver
eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid i et slikt omfang
eller av en slik art at det kan oppstå tvil i forholdet
til den statlige hovedarbeidsgiver, bør spørsmålet
tas opp på forhånd med arbeidsgiveren, slik at problemer
kan løses så tidlig som mulig. Det er likevel antatt
at en virksomhet ikke kan pålegge sine arbeidstakere en
generell meldeplikt om forhold som nevnt, med mindre det er skapt
en egen hjemmel for dette.
Regjeringen legger derfor opp til at de standard arbeidsavtaler,
herunder lederlønnskontrakter, som inngås i staten,
tilpasses spørsmålet om opplysningsplikt for bierverv.
En vil senere komme tilbake til forankring i sentralt regelverk.