2.1 Hvor ble det av Hobøl?

Hobøls plass i flyplasshistorien fra 1970 til Gardermo-vedtaket i 1992 blir her gjennomgått. I 1976 sørget regjeringen Nordli for å få båndlagt arealene i Hobøl, mens regjeringen Willoch i 1983 fikk bred tilslutning til sitt forslag om å oppheve båndleggingen og satse på samtrafikk mellom Fornebu og Gardermoen frem til århundreskiftet.

Willoch-regjeringens handlemåte ble både den gang og i ettertid oppfattet som et forsøk på å skrinlegge Hobøl-alternativet for all fremtid. Dette stemmer ikke med de formelle forhold: det som skjedde, var ikke annet enn at båndleggingen av arealer i Hobøl-området ble opphevet. Dette sto ikke i veien for at dette alternativet senere kunne bli lansert på ny. Hobøl var da også blant de alternativer som ble vurdert i Luftfartsverkets hovedflyplassutredning av 1986 som Willoch-regjeringen selv hadde tatt initiativet til.

Det har også blitt hevdet at båndleggingen ble opphevet på basis av flytrafikkprognoser som departementet allerede den gang kjente til at ikke kunne være riktige. Det er riktig at forslaget bl.a. sprang ut av prognoser som viste betydelig lavere vekst enn forutsatt i de utredninger fra tidlig på 1970-tallet som Stortingets Hobøl-vedtak hadde bygd på. Det er også riktig – slik Kommisjonen ser det i ettertid - at prognosene viste for svak vekst i trafikken. Men departementet behandlet den faglige siden av flytrafikkprognosene med nødvendig grundighet, og Stortinget fikk den informasjon det hadde krav på for å foreta en beslutning. Kommisjonen fastslår at kritikken mot prognosene og departementets behandling av dem bærer preg av etterpåklokskap.

Selv om opphevelsen av båndleggingen ikke bandt den videre utviklingen i flyplassaken, viser materialet at Willoch-regjeringen var innforstått med at den kunne bli oppfattet som et signal om at Hobøl ikke lenger ville være aktuell som lokalisering for hovedflyplass. Det synes også klart at krefter i regjeringen ønsket å satse på Fornebu og Gardermoen som permanent flyplassløsning. Kommisjonen har inntrykk av at dette stemte med en utbredt oppfatning om at opphevelse av båndleggingen var riktig av hensyn til lokalbefolkning og kommunenes muligheter for planlegging, og fordi en på den tiden ikke trodde det var behov for en ny og stor hovedflyplass i overskuelig fremtid.

Da Brundtland-regjeringens stortingsmeldinger om hovedflyplass for Oslo-området konsentrerte seg om alternativene Hurum og Gardermoen, var dette i overensstemmelse med de faglige vurderinger som var gjort i Luftfartsverket. Brundtland-regjeringen vurderte ikke Hobøl som noe realistisk alternativ. Det er imidlertid ikke grunnlag for å hevde at regjeringen forsøkte å skjule opplysninger om Hobøl. Det materialet som Stortinget fikk seg forelagt, ga full anledning til å sette seg inn i de faglige argumentene for og mot Hobøl. Materialet viser at svært få på denne tiden var opptatt av Hobøl.

Etter at det vinteren 1990 var blitt klart at Hurum ville falle pga. usikkerhet om det lokale været, ønsket regjeringen Syse å gå rett på oppdatering av Gardermoen og Delt løsning uten at andre alternativer ble vurdert. Faglige krefter bl.a. i Luftfartsverket advarte imidlertid mot å gå rett på Gardermoen uten parallell utredning av minst ett alternativ (f.eks. Hobøl). Det ble også hevdet at slik utredning ikke ville føre til noen vesentlig forsinkelse av fremdriften i flyplassaken. Samferdselsministeren ga imidlertid ikke sine regjeringskolleger beskjed om at det fantes sterke faglige argumenter for slik utredning. Slik kunnskap ble heller ikke formildet til Stortinget. Det kan derfor hevdes at opplysningsplikten i denne avgjørende fasen ble brutt overfor både regjeringen og Stortinget. Derved fikk de som var skeptiske til Gardermoen (og Delt løsning), liten eller ingen mulighet til å vurdere realismen i andre fremgangsmåter enn den statsråd Lars Gunnar Lie og regjeringen foreslo.

Både da Stortinget våren 1990 vedtok å utrede kun Gardermoen og senere, la Stortinget premissene for regjeringens og departementets behandling av alternative utredninger. Forslag om å utrede andre alternativer ble forkastet, og regjeringen holdt seg til det mandat som Stortinget hadde gitt. Først høsten 1991 ba Stortinget om begrenset utredning av Hobøl for å gi grunnlag for enkelte tekniske og økonomiske sammenligninger. Kommisjonen kan ikke se at denne utredningen ble trenert. Kommisjonen kan heller ikke se noe spor av illegitime eller ulovlige handlemåter fra departementets side under gjennomføringen av dette oppdraget. Kommisjonen har heller ikke grunn til å trekke i tvil de faglige analyser som departementet la frem. Men allerede i proposisjonen burde departementet ha redegjort noe grundigere for sine valg av løsninger i Hobøl-utredningen, særlig på de områder hvor en kjente til den uenighet og de innsigelser som eksisterte. Og selv om det i kapitlet om Hobøl ble redegjort grundig for usikkerhet ved samfunnsøkonomiske elementer som f.eks. tidskostnader, burde denne type usikkerhet også ha fått større vekt i sammenligningen mellom Gardermoen og Delt løsning.

2.2 Hvor ble det av Hurum?

Det gis her en oversikt over prosessen fra Stortingets Hurum-vedtak i 1988 til skrinleggingen av Hurum-alternativet i 1990. Stor vekt blir lagt på synspunkter på og vurderinger av været på Hurum. Oversikten skal tjene som grunnlag for diskusjonen i kap. VI av kontroversielle sider av denne prosessen.

I juni 1988 valgte Stortinget Hurum som sted for ny hovedflyplass. Hurum ble valgt til tross for at luftfartsmyndighetene hadde advart mot værmessig usikkerhet.

Planlegging ble iverksatt umiddelbart. Som et ledd i planleggingen ble det iverksatt et større måleprosjekt i regi av Det norske meteorologiske institutt (DNMI). I september 1989 viste en foreløpig oppsummering at siktforholdene på Hurum var betydelig dårligere enn man tidligere hadde antatt. Samferdselsdepartementet anbefalte derfor at videre planlegging av flyplassen skulle begrenses mens man fortsatte værmålingene og samtidig underkastet dem en bredere vurdering. Det ble nedsatt en styringsgruppe med representanter fra Braathens SAFE, SAS, Luftfartsverket og DNMI. Gruppen ble ledet av Ole-Andreas Hafnor fra Det No­rske Veritas. Det ble i tillegg opprettet to arbeidsgrupper til å vurdere forskjellige sider av saken, og disse gruppene knyttet til seg en rekke eksterne eksperter.

Styringsgruppens rapport ble presentert 1. februar 1990. Dens hovedkonklusjon var at det var "et klart avvik mellom den værmessige tilgjengeligheten man kommer frem til basert på de målingene som er gjennomført i 1989 og den værmessige tilgjengeligheten som angis i St.meld. nr. 43" (den meldingen som lå til grunn for Stortingets valg av Hurum). På grunnlag av anbefalinger fra Luftfartsverket og Samferdselsdepartementet besluttet Stortinget 1. juni 1990 å avvikle planleggingen av Hurum. Bevilgningene skulle overføres til utredning av Gardermoen.

Værmålingene og Styringsgruppens arbeid har møtt kritikk fra en rekke hold. Hovedpunkter i kritikken gjelder manglende kvalitetssikring og sammenblanding av roller, idet DNMI både hadde forestått værmålingene og var representert i det utvalget som skulle verifisere dem. Etter stor offentlig oppmerksomhet rundt disse forhold ble det sommeren 1992 nedsatt et utvalg til å gjennomgå den del av kritikken som var fremført av sivilingeniør Jan F. Wiborg. Dette utvalget, som var ledet av lagmann Rakel Surlien, påpekte enkelte kritikkverdige forhold, men konkluderte med at det ikke var grunnlag for å trekke Styringsgruppens konklusjoner i tvil.

2.3 Fortsettelse: Illegitime metoder?

Kommisjonen gjennomgår her alle vesentlige beskyldninger som har blitt fremmet mot luftfartsmyndighetene, DNMI, Styringsgruppen og Surlien-utvalget. Essensen i kritikken er at prosessen frem mot Stortingets vedtak 1. juni 1990 var styrt av krefter som absolutt ville ha hovedflyplass på Gardermoen, og at vedtaket om å skrinlegge Hurum var utslag av en konspirasjon.

Mange av beskyldningene tar utgangspunkt i at sentrale krefter i Arbeiderpartiet led nederlag ved Stortingets Hurum-vedtak. Det insinueres at partiets interesse i å få omgjort vedtaket ble fremmet gjennom sentrale embetsmenn og den politiske ledelse i Samferdselsdepartementet, og at det i den fasen Kommisjonen her tar sikte på, ble benyttet illegitime metoder som uriktige målinger, motarbeidelse av fagpersoner som hadde innvendinger, forsøk på å skjule kritiske rapporter og plassering av forutintatte medlemmer i de utvalgene som skulle gjennomgå ulike sider av værmålingene på Hurum. Det har også blitt hevdet at de norske flyselskapene gikk inn for Gardermoen som følge av trusler om konsesjonsnekt m.v.

Kommisjonen har ettergått disse beskyldningene og påpeker enkelte kritikkverdige forhold. Det var klart uheldig at DNMI var representert i Styringsgruppen, som bl.a. skulle ha ansvaret for å verifisere værmålinger utført nettopp av DNMI. De vesentligste oppgaver i forbindelse med verifikasjonsarbeidet ble riktignok satt ut til andre organer, men Kommisjonen kan ikke se at dette var tilstrekkelig til å avbøte de uheldige sidene ved DNMIs representasjon, bl. a. fordi det i siste instans var Styringsgruppen som trakk konklusjonene i arbeidet. Kommisjonen påpeker også at både Styringsgruppen og det senere Surlien-utvalget - ifølge den uavhengige ekspert som Kommisjonen har benyttet - var for bastante i enkelte av sine konklusjoner.

Disse forhold kan likevel ikke begrunne den utstrakte kritikken som denne prosessen har vært gjenstand for. Kommisjonen kan ikke se noe grunnlag for å hevde at DNMIs representant i Styringsgruppen misbrukte sin stilling, at DNMI blandet seg inn i verifikasjonsarbeidet, eller at Styringsgruppen ble utsatt for politisk press.

Kommisjonen har heller ikke funnet holdepunkt for at det på andre punkter har vært benyttet illegitime metoder. Konflikten mellom Åsmund Rabbe og ledelsen ved DNMI var ikke en følge av at ledelsen skal ha hatt bestemte preferanser i flyplasspørsmålet; at det i noen grad var et dårlig samarbeidsklima, må Rabbe ta sin del av skylden for. Kommisjonen kan heller ikke se at statsråd Engseth eller andre opptrådte kritikkverdig da de høsten 1989 tok til orde for å begrense planprogrammet. Det kan ikke tilskrives Samferdselsdepartementet at den foreløpige oppsummeringen av værmålingene falt sammen med avslutningen på regjeringen Brundtlands periode, det er intet som tyder på at man presenterte noe annet enn de reelle måleresultatene, og det var ikke tale om noen de facto "gravlegging" av Hurum. Tvert imot tok departementet initiativ til et omfattende måle- og verifikasjonsprogram med sikte på å bringe større klarhet i værforholdene på Hurum. Beslutningen om å begrense kostnadene til planlegging i påvente av sikrere konklusjoner var åpenbart hensiktsmessig.

Kommisjonen har ikke funnet noe grunnlag for påstandene om manipulasjon eller sabotasje av målingene. Grundige undersøkelser har ikke avdekket annet grunnlag for slike påstander enn løse rykter. Nærmere analyse av måleprosjektets gjennomføring og DNMIs rutiner viser at systematisk manipulering ville vært oppdaget, og at enkeltstående forsøk på sabotasje ikke i noen vesentlig grad kan ha påvirket måleresultatene.

2.4 Fortsettelse: Jan F. Wiborgs skjebne

Den delen av Hurum-historien som har fått størst oppmerksomhet i de seneste år, handler om sivilingeniør Jan F. Wiborg, som våren 1991 - omtrent ett år etter av Hurum-målingene var avsluttet - ble engasjert til å vurdere værmålingene på Hurum. Oppdragsgiverne fikk hans rapport allerede i slutten av mai 1991. Deretter fortsatte han på eget initiativ arbeidet med disse spørsmål.

Wiborg døde etter et fall fra et rom i fjerde etasje på et hotell i København (Frederiksberg) i juni 1994, dvs. fire år etter at Stortinget hadde vedtatt å bringe Hurum-prosjektet til opphør. Det har vært hevdet at Wiborg ble drept fordi han var i ferd med å avsløre forhold som ville medføre en politisk skandale, eller at han iallfall ble systematisk motarbeidet på en slik måte at han ble presset i døden.

Det er gjennomført omfattende undersøkelser i Norge og Danmark. Det formelle grunnlag for undersøkelsene i Danmark har vært Riksadvokatens beslutning om å åpne etterforskning og rettsanmodning til danske myndigheter.

Kommisjonens undersøkelser viser at Wiborg hadde store økonomiske og mentale problemer som ikke har noen sammenheng med myndighetenes eller andre maktgruppers adferd. Han var ikke utsatt for innbrudd eller trakassering som kunne ha sammenheng med Hurum-saken. Han var ikke overvåket, og telefonavlytting er utelukket allerede fordi han ikke hadde telefon.

Det er ikke noe som tyder på at Wiborg satt inne med "farlig" materiale, eller at dokumenter forsvant i København. Kommisjonen har ikke funnet noe som tyder på at hans død skyldes kriminelle handlinger eller andre illegitime forhold.

Den såkalte "Wiborg-saken" er i det alt vesentlige medieskapt.

2.5 Hvor ble det av Delt løsning?

Det blir her redegjort for såkalt Delt løsning som alternativ slik det har fremstått siden trafikken i 1972 ble delt mellom Gardermoen og Fornebu og frem til Gardermoen ble vedtatt utbygget i 1992.

I hele flyplasshistorien har ulike politiske partier sett på Delt løsning som en midlertidig og/eller permanent løsning på flyplassproblemet. I Brundtland-regjeringens meldinger i 1987 og 1988 og i hovedplanfasen for Gardermoen ble en viss variant av Delt løsning benyttet som referansegrunnlag i de samfunnsøkonomiske analysene.

Det har vært hevdet at det var Kjell Opseth som - i kraft av sin stilling som saksordfører for flyplassaken i juni 1990 - var arkitekten bak elimineringen av Delt løsning da komiteen skulle legge frem sin innstilling til Syse-regjeringens proposisjon. Kommisjonen har imidlertid bragt på det rene at Høyre og Arbeiderpartiet i samarbeid ønsket å legge dette alternativet dødt for all fremtid.

I perioden 1990-92 var Delt løsning referansegrunnlag for Gardermo-prosjektet. Det har vært kritisert at Delt løsning ikke var utredet til samme nivå som Gardermoen. Imidlertid holdt departementet seg til de vedtak som Stortinget hadde fattet. Kommisjonen kan ikke se annet enn at det - innenfor rammene av det politiske mandat - ivaretok sin faglige rolle. Det er ikke grunnlag for å hevde at utredningsapparatet for øvrig savnet faglig frihet til å foreta analyser og sørge for den nødvendige kvalitetssikring.

Det heftet stor usikkerhet ved den sammenligning mellom Delt løsning og Gardermoen som ble lagt frem i St.prp. nr. 90 (1991-1992). Konklusjonen om hvilket alternativ som var best i samfunnsøkonomisk forstand, burde vært fremstilt med større forbehold. Departementet gjorde det imidlertid klart at det ikke var utarbeidet noen hovedplan for Delt løsning, og at utredningsnivået ikke var det samme som for Gardermo-prosjektet. Kommisjonens syn er derfor at proposisjonen ga tilstrekkelig informasjon om utredningsstatus og om begrensninger i referansegrunnlaget.

2.6 Gardermoen som endelig løsning

Ulike temaer i tilknytning til hovedplanfasen for Gardermo-prosjektet blir her tatt opp. Om Referansegruppen (den såkalte Lereim-gruppen) slår Kommisjonen fast at oppnevningen ikke hadde noen høy prioritet i departementet. Det finnes imidlertid ikke grunnlag for å hevde at statsråd Kjell Opseth trenerte saken. Referansegruppen fungerte etter sin hensikt, dvs. som kvalitetssikrer og rådgiver under det løpende arbeid med hovedplanen. Departementet kan heller ikke sies å ha forsøkt å skjule dens innvendinger. Rapporten fulgte proposisjonen som utrykt vedlegg, og siden Referansegruppens hovedoppgave var å gi råd under det løpende planleggingsarbeidet, kan det ikke kreves at sluttrapportens hovedinnhold gjøres til gjenstand for samlet kommentar eller diskusjon i proposisjonen.

Det gis her nærmere rede for en værrapport om Gardermoen som ikke var kjent hverken i Samferdselsdepartementet eller i Stortinget i 1992. Høsten 1999 hevdet Aftenposten at vinterværet på Gardermoen var mye verre enn på Hurum. Dette kom avisen frem til etter en sammenligning mellom værrapporten for Gardermoen og en tilsvarende værrapport for Hurum. Samtidig påviste avisen at et spørsmål samferdselskomiteen i 1992 hadde stilt om "tilgjengelighet på Gardermoen", var omformulert til å gjelde "værmessig tilgjengelighet", altså tåke og sidevind, men ikke driftsrelaterte elementer som snø og ising. Saken fikk stor oppmerksomhet i media.

DNMIs egen tolkning av de to værrapportene har ikke fått samme oppmerksomhet. På alle vesentlige punkter er Instituttets konklusjoner de motsatte av Aftenpostens. Kommisjonen har ikke grunn til å trekke DNMIs fremstilling i tvil eller til å tro at de sparsomme informasjoner om vinterforhold som fantes i rapporten, satte Gardermoen i et vesentlig dårligere lys enn andre flyplasser i Norge. Kommisjonen kan ikke se grunnlag for å hevde at Luftfartsverket utformet sitt forslag til svar på ovennevnte spørsmål med sikte på å underslå viktige opplysninger om vinterværet på Gardermoen, eller at departementet formidlet svaret i noen slik hensikt eller hadde noe ønske om å holde rapporten borte fra Stortinget.

Vi kan heller ikke se at de deler av DNMI-rapport 22/92 som det er tale om, var av en slik betydning for Stortingets behandling av flyplassaken at den burde ha vært lagt frem på departementets eget initiativ. Dette gjelder så meget desto mer fordi rapporten først ble avgitt mer enn to måneder etter at proposisjonen var lagt frem.

På den annen side finner Kommisjonen det klart at omformuleringen av spørsmålet burde ha vært kommentert på en slik måte at komiteen eksplisitt fikk beskjed om at svaret bare tok sikte på "værmessig tilgjengelighet" i form av tåke- og vindforhold.

Kommisjonen ser her på enkelte spørsmål vedrørende grunnvann, ising og bruk av kjemikalier. Flyplassen på Gardermoen ligger i utkanten av et stort grunnvannsmagasin av betydning både som mulig drikkevannskilde og som del av vannsystemet med grythullsjøer øst for flyplassen, kilder i ravinene i sør og tilstøtende vassdrag. Kommisjonen har likevel inntrykk av at grunnvannets potensiale som drikkevannskilde ofte blir overdrevet i debatten.

Sikring av grunnvannet har stått sentralt i beslutningsprosessen. Så langt Kommisjonen kan se, var det saksunderlag som Stortinget fikk seg forelagt, i samsvar med de underliggende rapporter. Problemene med vinterdriften den første tiden den nye flyplassen var i full drift, skyldes først og fremst utilstrekkelig planlegging av driften etter at vedtaket om utbygging på Gardermoen var fattet, at OSL ikke var i stand til å implementere gode nok prosedyrer for bruk av avisingsvæsker, at flytrafikken den første tiden etter åpningen økte mer enn det planleggingen var basert på, og at kjemikaliebehovet på baner og spredningen av flyavisingskjemikalier var undervurdert.

De problemer med vinterdriften som dukket opp, skyldes ikke at eksisterende kunnskap om ising m.v. var ukjent. Selv om usikkerhet burde vært bedre kommunisert, ser Kommisjonen heller ikke noe grunnlag for å hevde at Stortinget ble feilinformert om mulighetene for å sikre grunnvannet og de omliggende vassdrag mot ny forurensning som følge av flyplassens drift.

Kommisjonen ser videre på valget mellom østre og vestre rullebanealternativ. Den nye rullebanen ble lagt øst for den eksisterende, mens planene tidligere hadde gått ut på at den skulle ligge i vest. Endringen har betydning bl.a. fordi det østre alternativet hadde større konsekvenser for Forsvaret enn det vestre ville ha hatt.

Kommisjonen kan ikke se noen dekning for påstander om at det allerede på et tidlig tidspunkt var klart at vestre alternativ ikke kunne la seg realisere, men at regjeringen likevel fremmet det, fordi det ville møte mindre motstand enn østre alternativ. Alt tyder på at begge ble ansett som reelle. Det synes klart at det var flyoperative forhold som gjorde utslaget da østre rullebanealternativ til slutt ble valgt.

St.prp. nr. 78 (1989-1990) våren 1990 nevner ikke østre rullebanealternativ, som var gjenstand for diskusjoner i departementet før proposisjonen ble fremmet. Før samferdselskomiteen avga sin innstilling, oversendte imidlertid statsråd Lars Gunnar Lie i mai 1990 dokumenter til Stortinget som gjør det klart at østre alternativ er aktuelt, og Innst. S. nr. 190 (1989-1990) viser at informasjonen nådde frem. Alt i alt fikk altså Stortinget korrekt og dekkende informasjon.

Kommisjonen tar for seg Gardermo-prosjektets forhold til Forsvaret, som ble sterkt berørt av utbyggingen. Virkningene ble forsterket av at østre rullebanealternativ ble valgt, se ovenfor. Kommisjonen har konsentrert seg om hvorvidt Stortinget fikk sann og dekkende informasjon om de militærfaglige sidene ved utbyggingen av hovedflyplass på Gardermoen.

Det er hevdet at Forsvarets ledelse ble satt under politisk press for å akseptere hovedflyplass på Gardermoen. Det er mulig noen oppfattet situasjonen slik, men Kommisjonen kan ikke se noe grunnlag for å hevde at det ble utøvd press. Så vidt Kommisjonen kan se, representerte konklusjonene i Forsvarets Gardermoen-utredning de synspunkter den øverste ledelsen var kommet frem til på militærfaglig grunnlag. Stortinget fikk sann og dekkende informasjon.

Videre ser Kommisjonen noe nærmere på forutsetningen om inntekter fra salg av Fornebu. Kommisjonen er enig med Riksrevisjonen i at usikkerheten i Luftfartsverkets skjønnsmessige anslag på 2 mrd. kroner kunne ha vært tydeliggjort overfor Stortinget. Dette gjelder bl.a. fordi Referansegruppen hadde stilt seg tvilende til at et så usikkert anslag skulle inngå i analysene av de bedriftsøkonomiske forutsetningene for flyplassprosjektet. Samferdselskomiteen hadde imidlertid fått Referansegruppens rapport, men stilte ingen spørsmål om disse forhold. Stortinget var heller ikke ukjent med at anslag for verdien av fast eiendom langt frem i tiden er beheftet med usikkerhet.

Kommisjonen tar for seg den avgjørende votering i 1992. Tre forslag (Gardermoen, Delt løsning og utredning av Hobøl) ville kunne bli vedtatt, og det var uenighet om i hvilken rekkefølge de skulle settes under votering. Stortingspresidenten og Arbeiderpartiets parlamentariske leder (Kjell Borgen) fremmet hvert sitt forslag til voteringsrekkefølge. Stortingets flertall vedtok forslaget fra Kjell Borgen.

Det er ikke grunnlag for å hevde at voteringen strider mot regler eller praksis. I den aktuelle saken var begge forslagene til voteringsorden etter Kommisjonens syn fullt forenlige med bestemmelsene i forretningsordenen. I en slik situasjon er det Stortingets flertall som vedtar hvilken voteringsorden som skal følges.

Det er sannsynlig at valget av voteringsorden avgjorde utfallet. Etter all sannsynlighet forelå det som kalles roterende flertall. I et slikt tilfelle er begrepet "flertallets vilje" uten innhold, og en påstand om at det aktuelle voteringsresultatet respekterer eller ikke respekterer flertallets vilje, er meningsløs. Ved roterende flertall er det ikke til å unngå at voteringsordenen kan få betydning for utfallet. Dette beviser altså ikke at det er gjort feil eller handlet kritikkverdig.

2.7 Fortsettelse: Flytoget

Enkelte spørsmål vedrørende flytogets samfunns- og bedriftsøkonomiske lønnsomhet blir her drøftet. Kommisjonen bygger bl.a. på tidligere utredninger om Gardermobanen.

Samferdselsdepartementets anbefaling om å satse på et jernbanetilbud bygger først og fremst på samfunnsøkonomiske vurderinger så som regionalpolitiske mål, ønsket om å oppnå høy kollektivandel og transportøkonomiske analyser. Men også antagelsen om at togalternativet ville bli bedriftsøkonomisk lønnsomt må ha bidratt til totalvurderingen. Lønnsomhetsanalysen la premissene for departementets forslag om eier- og finansieringsform.

Kommisjonen kan ikke se grunnlag for å hevde at det materialet som forslaget om togløsning bygde på, i det vesentlige ble presentert som noe annet enn hva det var, nemlig en form for hovedplan. Enkelte relativt spesifikke parametre og kriterier - så som høy kollektivandel, tidspunkt for ferdigstillelse, reisetid og avkastning - kan likevel ha bidratt til å skape inntrykk av at prosjektet var bedre utredet enn tilfellet var. Kommisjonen kan heller ikke se at flytoget var spesielt dårlig utredet sett i forhold til andre store samferdselsprosjekter som har blitt fremmet for Stortinget. Det som var spesielt med dette prosjektet, var snarere at det inngikk som en del av et langt større prosjekt og dermed lett kom i skyggen av de deler av den omfattende Gardermo-saken som sto sentralt i den politiske debatt. Dette forsvarer imidlertid ikke at Gardermobanen på mange områder var mangelfullt utredet.

Det kan trygt fastslås at det beslutningsgrunnlaget som Stortinget fikk seg forelagt vedrørende flytoget, var mangelfullt, og at deler av det i ettertid har vist seg å slå feil. Det er særlig grunn til å peke på at den store usikkerhet som heftet ved den økonomiske siden av flytogprosjektet, burde ha vært bedre kommunisert. Det var åpenbart uheldig at departementet uten forbehold hevdet at flytoget ville bli en lønnsom investering hvis finansiering ikke skulle belastes statsbudsjettets rammer for utgifter til investering. Muligheten for at noe av prosjektet måtte finansieres av skattebetalerne dersom en skulle stå overfor store overskridelser, ble ikke drøftet. Det var departementets ansvar å legge anslag for usikkerhet frem for Stortinget.

I ettertid har det vist seg at flere opplysninger som ble lagt frem i 1992, var misvisende. Siden det var tale om prognoser om fremtidige forhold, gir ikke dette i seg selv grunnlag for å hevde at regjeringens opplysningsplikt var brutt. Grunnlag for å gjøre ansvarlighetsloven gjeldende (jfr. Kommisjonens mandat) blir det først i den grad det kan bevises at opplysningene ble lagt frem mot bedre vitende eller under slike omstendigheter at ansvarlige aktører burde ha visst bedre.

Det er altså grunn til å spørre om departementet i 1992 talte mot bedre vitende når Stortinget ble stilt i utsikt at flytoget ville bli et bedriftsøkonomisk lønnsomt prosjekt. Kommisjonens inntrykk er imidlertid at statsråden var i god tro om de opplysninger om Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet som ble fremlagt for Stortinget. Kommisjonen kan ikke se noe grunnlag for å hevde at prognosene for flytogets bedriftsøkonomiske lønnsomhet bygger på bevisst underbudsjettering av kostnader eller overestimering av inntekter. Kommisjonen kan heller ikke se grunn til å tro at departementet bevisst tok en sjanse da det la frem opplysninger som svarte til de anslag som var lagt frem av fagetatene og kvalitetssikret av eksterne konsulenter.

I forkant av de åpne høringene i Stortinget som startet i januar 2000, hadde Aftenposten et oppslag om at samferdselsminister Sissel Rønbeck skulle ha holdt tilbake informasjon om Gardermobanens bedriftsøkonomiske lønnsomhet da hun høsten 1997 la frem proposisjonen om Samferdselsdepartementets budsjett. Bakgrunnen for denne påstanden var at det sommeren 1997 forelå rapporter fra ulike konsulentfirmaer som konkluderte med at inntektsgrunnlaget for Gardermobanen var svært usikkert i forhold til tidligere analyser.

St.prp. nr. 1 (1997-1998) ga beskjed om at "usikkerheten om lønnsomheten ... i første rekke [er] knyttet til inntektssiden". Den ga også beskjed om at Samferdselsdepartementet ville komme nærmere tilbake til dette året etter, i forbindelse med framlegg om balansevurderingen for Gardermobanen i drift. Dette ga komiteen tilstrekkelig grunnlag for å innhente nærmere opplysninger allerede under behandlingen av budsjettet for 1998, om den så hadde ønsket. Når dette ikke skjedde, har det nok sammenheng med at det ikke var fremlagt noe forslag til vedtak i budsjettsammenheng som gjorde det nødvendig å innhente nærmere informasjon på dette punkt. Togsystemet var snart ferdigstilt. Det er ingen grunn til å tro at mer utførlige opplysninger om utsiktene til å oppnå lønnsom drift, ville ha påkalt drastiske tiltak under behandlingen av statsbudsjettet for 1998.

Forslag som gjorde det nødvendig å gå nærmere inn på usikkerhet ved flytogets inntektsside ble fremmet i slutten av februar 1998. Da inntrådte kravet om at departementet skal legge frem sann og dekkende informasjon om spørsmål som er relevante for de forslag som legges frem. Spørsmålet om lønnsomhet var følgelig et hovedpunkt i St.prp. nr. 39 (1997-1998).

2.8 Forholdet til ansvarlighetsloven

Ifølge Stortingets vedtak av 4. april 2000 er formålet med granskningen "å bringe fram de faktiske opplysninger som kan ha betydning for vurderingen av hvorvidt ansvarlighetsloven er brutt, herunder om regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget er oppfylt". Kommisjonen skal altså legge frem opplysninger om faktiske forhold som kan ha betydning for å vurdere om det er grunnlag for riksrettstiltale mot noen statsråd eller stortingsrepresentant. Den skal ikke selv ta standpunkt til om det er grunnlag for tiltale eller om tiltale bør tas ut.

Kommisjonen gir en oversikt over de krav som følger av ansvarlighetsloven. Spørsmålet om lovhjemmel for brudd på opplysningsplikt overfor Stortinget byr på en viss tvil. Straffeskyld foreligger først hvis både objektive feil og subjektiv skyld er bevist. Det er ikke nok å konstatere at f.eks. opplysningsplikten er brutt på en slik måte at det ville vært grunnlag for parlamentariske reaksjoner.

Kommisjonen legger til grunn at samferdselsminister Lars Gunnar Lie våren 1990 unnlot å gi sine kolleger i regjeringen sann og dekkende informasjon om at viktige argumenter av faglig karakter talte til fordel for å utrede (minst) ett alternativ ved siden av Gardermoen og Delt løsning. Dermed ble de medlemmer av regjeringen som måtte ønske å argumentere for utredning av et sydlig alternativ for ny hovedflyplass (f.eks. Hobøl), avskåret fra viktige argumenter. Kommisjonen legger til grunn at spørsmålet om den samlede regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget må besvares på tilsvarende måte.

Hvis Stortinget kommer frem til at statsrådens opplysningsplikt objektivt sett ble brutt i denne saken, bør Stortingets organer - i siste instans Odelstinget, jf. grunnloven § 86 - vurdere om de subjektive krav for å reise tiltale, er oppfylt. Etter ansvarlighetsloven kreves det ikke bevis for forsett. Bevis for uaktsomt brudd på opplysningsplikten er tilstrekkelig til å medføre straff.

Kommisjonen ser for sin del grunn til å anta at både de objektive og subjektive krav for straff er oppfylt og anbefaler at det blir nærmere vurdert om det er grunnlag for å reise tiltale for riksrett og om tiltale eventuelt bør tas ut. Den har ikke tatt standpunkt til om Lars Gunnar Lie har gjort seg skyldig i straffbart forhold.

I del 2 av rapporten har Kommisjonen også konstatert tre andre tilfelle av objektivt brudd på opplysningsplikten. To av dem er av underordnet betydning. Det er heller ikke grunn til å anta at de subjektive vilkår for straff er oppfylt. Kommisjonen ser derfor ingen grunn til å anbefale at disse forhold vurderes nærmere i forhold til ansvarlighetsloven.

Heller ikke når det gjelder den subjektive bedømmelsen av det tredje forholdet (prognosene for flytogets økonomi) har Kommisjonen funnet noe grunnlag for å konstatere forsettlig brudd på opplysningsplikten. Spørsmålet om straffbar uaktsomhet må vurderes i lys av bl.a. den beskjedne oppmerksomhet som flytoget fikk. Kommisjonen legger dessuten til grunn at en statsråd bør konsentrere seg om hovedtrekk og overordnede politiske vurderinger. Dermed er det ikke grunn til å anbefale videre undersøkelser med sikte på å bedømme om kravene til straffbar uaktsomhet er oppfylt.

2.9 Mistilliten og dens årsaker

Granskningen springer ut av massiv mistillit. En påfallende stor del av de påstander og beskyldninger som har vært rettet mot prosessen og dens resultater, har vist seg å være uten rimelig grunnlag.

Flyplassaken gir flere eksempler på at resultatet har blitt ansett som viktigere enn at det blir oppnådd på en måte som skaper tillit til at alt har gått riktig for seg. De viktigste eksempler stammer fra Syse-regjeringen (1989-90), få fra Kjell Opseths periode som statsråd.

Noen begivenheter i Lars Gunnar Lies tid som samferdselsminister kan antagelig forklare en stor del av den mistillit som flyplassaken har blitt gjenstand for. Kommisjonen tenker særlig på den måte som arbeidet med å verifisere og videreføre målingene på Hurum ble organisert på, det hastverk som preget prosessen vinteren og våren 1990, og som det ble advart mot så vel offentlig som innad i regjeringen, det faktum at måleprogrammet ikke ble fullført i samsvar med de opprinnelige forutsetningene, og statsrådens konsekvente nei til å utrede alternativer til Gardermoen og Delt løsning. Hvis regjering og storting hadde fått adekvat beskjed om at sterke hensyn talte for å utrede minst ett ytterligere alternativ (f.eks. Hobøl), ville det på en helt annen måte ha gitt rom for åpen politisk debatt. Det ville ikke vært mulig å hevde at Stortingets valg ble truffet uten at viktige argumenter var kjent.

Av disse forhold er det bare det sannsynlige bruddet på opplysningsplikten overfor regjering og storting som ser ut til å kunne ha vært avgjørende for utfallet av den politiske prosessen. Hvis de hadde vært håndtert på en bedre måte, kunne vi imidlertid ha sluppet mange av de senere spekulasjoner og beskyldninger om illegitime forhold.

Også mangel på åpenhet i forvaltningen har gitt grunnlag for mistillit. Men sett under ett er flyplassaken preget av stor åpenhet og omfattende debatt. Mange kritikere har unnlatt å sette seg skikkelig inn i det store materialet som har vært tilgjengelig, eller de har nektet å tro på det de fikk seg forelagt.

Tilliten til prosessen og sluttresultatets kvalitet vil tjene på at skillet mellom fag og politikk gjøres tydeligere og håndheves mer konsekvent enn i forholdet mellom Luftfartsverket og departementet våren 1990. Det er på det rene at Luftfartsverket unnlot å fremføre synspunkter som kunne være til bry. Beredskap for å lytte til uformelle "signaler" fører til at politisk og administrativt ansvar blir pulverisert.

En forsvarlig og troverdig beslutningsprosess forutsetter at faginstansene gjør rede for viktige kilder til usikkerhet og deres konsekvenser, og at dette blir tydelig formidlet til de politisk ansvarlige organer. I flyplassaken ville både beslutningsgrunnlaget og tilliten til sluttresultatet ha tjent på en større grad av varsomhet på dette punkt. Større vekt på å identifisere viktige kilder til usikkerhet står ikke i veien for friheten til å treffe politiske valg, snarere omvendt.

Flyplassaken gir mange eksempler på at fagfolk ikke forstår at politiske valg hverken kan eller bør treffes på grunnlag av faglige resonnementer og standpunkter alene. På denne måten har de bidratt til å skape og/eller vedlikeholde mistillit i flyplassaken. I Innst. S. nr. 143 (1999-2000) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen bidrar man selv til dette ved å fremheve påstanden om "at det burde vært en selvfølge å ha andre likeverdig utredet alternativ å sammenligne ... med". Faktum er at Stortinget selv flere ganger hadde forkastet forslag om slike utredninger.

Omvendt må politikken la være å gjemme seg bak faglige synspunkter og vurderinger. Hvis politiske valg i større grad hadde vært tydeliggjort som noe annet enn resultat av en faglig vurdering, kunne debatten i større grad ha handlet om andre og viktigere spørsmål.

Flyplassaken gir eksempler på at perifere opplysninger har fått større vekt enn de fortjener i en overordnet politisk bedømmelse. Den "forsvunne" værrapporten (DNMI-rapport 22/92) gir et godt eksempel. Det inntrykk av at det hadde vært meget viktig for Stortinget å kjenne denne rapporten som flere stortingsrepresentanter bidro til å skape, savner rimelig dekning. Dermed har de bidratt til å vedlikeholde den rådende mistillit.

Tendensen til fokus på detaljer må bl.a. ses på bakgrunn av fagkomiteenes rolle og Stortingets tendens til å legge seg opp i et stort antall enkeltsaker (som ofte stammer fra media). Vårt styringssystem vil være tjent med at regjeringen underbygger sine synspunkter og forslag med et utvalg av sentrale opplysninger. Hvis materialet oppfyller de grunnleggende krav om sann og dekkende informasjon, vil det sette Stortinget i stand til å treffe de overordnede politiske valg som naturlig hører hjemme i landets nasjonalforsamling. Den vekten på detaljer av mer eller mindre teknisk karakter som debatten ofte bærer bud om, virker i motsatt retning.

Flyplassaken er et slående eksempel på hvordan media kan bidra til å skape eller vedlikeholde mistillit selv når det ikke har rimelig dekning i de faktiske forhold. Det groveste eksempel gir "Wiborg-saken", som i det alt vesentlige er skapt av visse media. Denne journalistikken har kynisk utnyttet en ulykkelig skjebne og utsatt Jan F. Wiborgs etterlatte for store påkjenninger.

Saken går inn i et mønster av tendensiøs journalistikk. Deler av de "kritiske" innslag i enkelte bøker og andre media, bygger på usedvanlig slett kildekritikk og tilsvarende stor vilje til å se sammenhenger og uhederlige motiver som de faktiske forhold ikke gir belegg for.

Media har en viktig funksjon som forum for samfunnskritikk og -debatt, og kritikken rammer slett ikke alle. Svak evne eller vilje til å forholde seg kritisk til det som legges frem av andre organer, står i kontrast til de journalistiske eksesser som har fått prege denne saken. Dermed har mediaverdenen bidratt til å skape eller ukritisk formidle et inntrykk av illegitime metoder m.v. i flyplassaken som det ikke er saklig grunnlag for.

Forvaltning og politikk har vist liten evne til å forholde seg til de utrettelige kritikere som i stor grad har preget debatten om flyplassaken. Det er riktig at den som blir kritisert, ikke så lett vil ha troverdighet i forsvar. Men visse sider av saken kan gi inntrykk av at de "innenfor" ikke ser behovet for å imøtegå kritikk. Den som ferdes i et administrativt eller politisk miljø, kan lett bli fanget av synspunkter og holdninger som dominerer i miljøet. Det kan skyldes et element av arroganse, og det kan skyldes mangel på forståelse for at ikke bare resultatet, men også prosessen er viktig. Troverdighet bedømmes imidlertid best utenfra. Demokratiet taper dersom de "der inne" nøyer seg med sin egen følelse av velgjort arbeid.