Hvor mange medlemmer bør kunne kreve innbringelse for Stortinget?

Etter bestemmelsen er det nok at 4 medlemmer av den utvidede utenriks­komité krever at en sak legges fram for Stortinget. Denne komité har i innevæ­rende periode 27 medlemmer. 4 av 27 tilsvarer 14,8 prosent. Allerede da det første gang ble gitt regler i FO om den utvidede komités forløper i 1922, ble det bestemt at 4 medlemmer kunne kreve at en sak forelegges Stortinget, men den gang hadde komiteen bare 18 medlemmer. 4 av 18 tilsvarer 22,2 prosent, mens 22,2 prosent av 27 er 5,99.

EØS-utvalget består av utenrikskomiteen og den norske delegasjon til parla­menta­rikerkomiteen for EØS. Stortinget vedtok i 1994 bestemmelsen i § 13 a fjerde ledd om at saker som er brakt fram i EØS-utvalget, skal legges fram for Stortinget i møte "når utenrikskomiteen krever det"; dvs. komiteens flertall. Et forslag om at minst 4 medlemmer av utenrikskomiteen kan kreve fremleg­gelse for Stortinget, ble forkastet.

På denne bakgrunn fremmer Presidentskapet forslag om at det minste antall medlemmer som kan kreve en sak innbrakt for Stortinget fra den utvidede utenrikskomité, økes fra minst 4 til minst 6.

Må et krav om innbringelse for Stortinget fremsettes i møte i den utvidede utenrikskomité?

I et tilfelle i 1984 ble det akseptert at et krav om fremleggelse for Stortinget ble fremmet av fire medlemmer av den utvidede utenrikskomité i brev til Stortinget datert tre dager etter møtet i komiteen. Kravet ble altså ikke fremsatt overfor komiteen. (Saken gjaldt Norges stemmegivning i FN over et "frys-forslag".) Senere har kravet om fremleggelse for Stortinget blitt fremsatt i det komitémøtet hvor saken ble behandlet.

En gjennomgåelse av forar­bei­dene til bestemmelsen (som kom inn i FO i 1922) viser at det trolig var forutsetningen at en begjæring om behandling i Stortinget måtte settes fram i komitémøtet, og at det i et slikt tilfelle var komiteen som pliktet å ta skritt til å få saken brakt inn for Stortinget. Etter Presidentskapets oppfatning er dette standpunkt også reelt sett det beste. Gode grunner taler for at det allerede under komité­møtet blir kjent at saken vil bli fremlagt for Stortinget. Særlig for regjerin­gens med­lem­mer vil det ofte være viktig at de straks får vite at dette vil skje, for at de kan unngå å innrette seg etter resultatet av behand­lingen i komiteen. De andre komité­­­med­lemmene og de møten­-de regjeringsmed­lem­mene bør også få anledning til å komme med sine synspunkter i komiteen på spørs­-­må­let om stor­tings­behandling av saken, for at de medlemmer som ønsker stortings­behandling, kan bli gjort kjent med grunner som eventuelt taler mot dette.

Dersom man skulle akseptere at krav om inn­brin­gelse kan fremsettes etter møtet, oppstår spørsmålet om hvor lenge medlemmene kan vente med å gjøre dette. Det fins ikke noe grunnlag for å håndheve en bestemt frist, på den annen side vil det være vanskelig å godta at krav fremsettes lang tid etter møtet.

Ordlyden i § 13 siste ledd ("Saker som er behandlet eller brakt fram i den utvidede utenriks­komité") trekker i retning av den forståelse at medlemmer kan vente med å fremsette krav om innbringelse inntil saken "er behandlet" i komi­teen. Imidlertid får bestem­melsen - etter Presidentskapets oppfatning - en fornuftig mening også om den forstås slik at stortingsbe­hand­ling alltid må kreves i samme komitémøte, men at medlem­mene kan vente med å fremsette kravet inntil saken er ferdig behandlet.

Dersom det først etter at komitémøtet er slutt, blir aktuelt for noen av komitémed­lemmene å reise en sak fra komitémøtet i Stortinget, kan behovet for dette et stykke på vei ivaretas ved at de som enkeltrepresen­tanter kan stille spørsmål/inter­pellasjon eller innlevere privat forslag. Derfor skulle det ikke være betenke­lig å begrense rekkevidden av § 13 siste ledd slik som omtalt.

Presidentskapet foreslår på denne bakgrunn at det blir presisert i FO at krav om innbringelse for Stortinget må fremsettes i et komitémøte hvor saken behand­les. Det foreslås også presisert at kravet må referere seg til en sak som står på dagsor­denen for møtet. Dette innebærer at saker som tas opp under "Even­tuelt", først kan kreves innbrakt når og dersom de blir ført opp på det ordinære møte­kartet for et senere møte i komiteen. Videre foreslås bestemt at komiteen skal prøve om vilkårene for innbringelse foreligger og tilskrive Stortinget v/President­skapet om innbringelsen.

Hvor snart skal saken behandles i Stortinget? Hvordan skal man forholde seg når Stortinget ikke er samlet når saken kreves fremlagt for Stortinget?

Den 28. august 1990 behandlet komiteen en sak (Irak/Kuwait-konflikten) som ble innbrakt for Stortinget. Ved avslutningen av Stortingets vårsesjon samme år var det bekjent­­gjort at forhandlingene i Stortinget skulle gjenopptas 24. september 1990. Presi­dent­­skapet besluttet at saken skulle behandles i Stortinget denne dag. Et mindre­tall i Presi­dent­skapet ønsket Stortinget innkalt til møte om saken allerede den 31. august. Deretter ble samme sak behandlet i nytt møte i komiteen den 14. septem­ber.

Den 12. oktober 1990 behandlet komiteen en sak (om EØS-forhandlin­gene) som ble innbrakt for Stortinget. De som hadde innbrakt saken, ba om behandling i Stortinget senest den 16. oktober, fordi saken deretter ville bli uaktuell, etter deres mening. Saken ble imidlertid først behandlet i Stortinget den 25. oktober.

Presidentskapet uttalte seg om disse spørsmålene i Innst. S. nr. 145 (1991-92), som gjaldt endringer i FO:

"Presidentskapet viser til f.o. § 24, hvoretter det er Presidentskapet som fastsetter når Stortinget og avdelingene skal møte. Når det spesielt gjelder tidsrommet om sommeren når Stortinget ikke er samlet, vises til f.o. § 33 annet ledd, hvoretter Presidentskapet kan bestemme at Stortingets forhandlinger skal gjenopptas før Stortinget ordinært trer sammen første hverdag i oktober. Presi­dent­skapet finner det klart at fremsettelse av et krav etter f.o. § 13 siste ledd ikke medfører rett for noen annen enn Presidentskapet til å beslutte tidspunktet for behandlingen i Stortinget.

Presidentskapet viser til at når medlemmer av komiteen benytter sin rett etter § 13 siste ledd, tilsier intensjonene med bestemmelsen at saken føres opp til behandling i Stortinget så raskt som praktisk mulig, og i alle fall innen rimelig tid i forhold til sakens art, Stortingets fastlagte møteprogram, forret­nings­ordenens regler om frist for innkalling til møte og forholdene for øvrig. Regelen gir et mindretall i komite­en en ubetinget rett til stortingsbehandling, men det er Presi­dent­skapet som innen rammer som nevnt har myndighet til å beslutte når slik behandling skal finne sted."

Presidentskapet anser det ikke nødvendig eller hensiktsmessig med regelfesting av de retningslinjer som fremgår av ovenstående sitat.

Skal komiteens behandling av saken straks avbrytes når det er fremsatt lovlig krav om fremleggelse for Stortinget? Kan komiteen fortsette behandlingen av saken i et nytt møte før Stortinget har behandlet saken?

I et tilfelle i august-september 1990 som er omtalt ovenfor, ble en sak som var innbragt for Stortinget (Irak/Kuwait-konflikten), behandlet i et nytt møte i komiteen før saken var behandlet i Stortinget.

Presidentskapet uttalte seg også om disse spørsmålene i Innst. S. nr. 145 (1991-1992):

"Presidentskapets flertall - alle unntatt Røsjorde - kan ikke se at det følger av f.o. at fremsettelse av et krav etter f.o. § 13 siste ledd nødvendiggjør umiddel­bar avbrytelse av sakens videre behandling i komiteen, eller at videre komitébe­hand­ling av saken avskjæres. Flertallet kan heller ikke se tungtveiende grunner som tilsier dette. I visse situasjoner kunne en slik følge tvert imot medføre at komiteen ble ute av stand til å utøve de oppgaver den er tillagt i forretnings­ordenen.

Når Stortinget er samlet, vil behandling i plenum normalt kunne skje så raskt at det etter flertallets mening ikke kan sies å være noe sterkt behov for en regel som hindrer fortsatt komitébehandling av samme sak. I tilfelle hvor nye omstendig­he­ter gjør det sterkt ønskelig eller nødvendig med nytt møte om saken i komiteen før det har vært mulig å behandle saken i Stortinget, vil det etter flertallets mening kunne være lite heldig med en regel som gir et lite mindretall i komiteen en slik rett.

Når Stortinget ikke er samlet, har den utvidede utenrikskomité en spesielt viktig funksjon, idet det i en slik situasjon kan være en relativt omstendelig og tidkre­vende prosess å sammenkalle Stortinget til møte. Særlig når Stortinget ikke er samlet, vil det etter flertallets mening være lite heldig om et krav etter f.o. § 13 siste ledd skulle kunne avskjære muligheten for fortsatt behandling av en sak i komiteen inntil saken har vært behandlet i Stortinget.

Presidentskapets medlem Røsjorde viser til adgangen for et mindretall til å føre en sak over til Stortinget etter § 13. Dersom et slikt krav fremsettes, er dette medlem av den mening at kravet bør utløse at den videre debatt overføres til Stortinget på vanlig måte så raskt som mulig. Det må være svært tungtveiende grunner for ikke å følge en slik praksis, særlig når Stortinget er samlet. Dette medlem vil under­stre­ke at hensikten med formuleringen i § 13 på dette området må være at en snarest ønsker å føre saken over til plenumsbehandling i Stortinget."

Etter Presidentskapets mening er det et behov for å klargjøre FO på dette punkt. Det foreslås uttrykkelig fastslått at komiteen med vanlig flertall kan bestemme at saken skal undergis fort­satt behand­ling i komiteen, selv om det er fremsatt lovlig krav om innbringelse av saken for Stortinget. Dette gjelder både fortsatt behand­ling i samme komitémøte og i et senere komitémøte. Premissene for dette forslaget fremgår av sitatet ovenfor fra Innst. S. nr. 145 (1991-1992).

I hvilken stilling står referatet fra forhandlingene i komiteen i forhold til behandlingen av saken i Stortinget?

Det tas stenografisk referat av forhandlingene i den utvidede uten­riks­komité. Det kan reises spørsmål om referatet av behandlingen i komiteen av en sak som er innbrakt for Stortinget, bør omdeles til stortings-representan­tene før behandlin­gen i Stortinget. Så vidt vites har dette aldri skjedd. Slik omdeling ville også by på praktiske vanskeligheter, fordi det i gjennomsnitt går i overkant av tre uker fra et ­møte i komi­teen til referatet fra møtet er renskrevet. Under ferier kan det gå enda lengre tid.

Ifølge FO § 13 sjette ledd skal forhandlingene i den utvidede utenriks­komi­té holdes hemme­lige, hvis intet annet uttrykkelig bestemmes. Det er komiteen selv som kan bestemme noe annet. At forhandlingene skal holdes hemmelige, må bety at alle tilstedeværende har taushetsplikt om dem, og at referatet av forhand­lingene ikke kan omdeles til andre - i begge tilfelle hvis ikke komiteen beslutter noe annet.

I de senere år har behandlingen i Stortinget av en innbrakt sak alltid blitt innledet med en rede­gjørelse om saken av et med­lem av regjeringen. Etter Presidentskapets oppfat­ning er det vanskelig å tenke seg på hvilket annet grunnlag behandlingen i plenum kan skje, når referatet fra komiteen ikke blir omdelt. Presidentskapet foreslår derfor at det blir tilføyd i FO en bestemmelse om at behandlin­gen i Stortinget skal innledes med en slik redegjørelse.

Ifølge § 13 siste ledd skal Stortinget i lukket møte bestemme om behand­lingen av saken skal foregå for åpne eller lukkede dører. Behandling for åpne dører har vært det vanlige.

Presidentskapet trekker den slutning av gjeldende regler at når en sak fra den utvidede utenriks­komité blir innbrakt for Stortinget, kan referat av forhandlingene i komiteen ikke omdeles til stortings­-repre­sentantene uten at komiteen selv har bestemt dette. Det kan være grunn til å understreke at komiteen bør være tilbake­hol­den med å treffe slik beslutning. Det skulle heller ikke være behov for slik omdeling når behandlingen i Stortinget innledes med en redegjørelse av et medlem av regjeringen.

Behandlingen i Stortingets plenum.

Det er den samme sak som er behandlet eller brakt fram i den utvidede utenriks­komité, som etter krav fra komitémedlemmer skal "legges fram for Stortinget i møte". Hensikten med behandlingen i komiteen er "å drøfte med regjeringen viktige utenrikspolitiske, handelspolitiske og sikkerhetspolitiske spørsmål. Sådan drøftel­se bør finne sted før viktige beslutninger fattes" (§ 13 første ledd), det vil si før regje­rin­gen fatter slike beslutninger. Da plenums behand­ling må sees som en fortset­telse av komite­ens behandling, kan formålet med behand­­lingen i plenum i utgangspunktet sies være det samme som i komiteen, nemlig å drøfte saken med regjerin­gen før denne fatter beslutning.

En konsekvens av dette er at Stortinget må behandle saken ved å debat­tere den i plenum. Stortinget kan ikke ha anledning til f. eks. å sende saken til komité, med henblikk på at komitéinnstillingen skal debatteres i plenum. Reglene i FO § 28 tredje ledd om behandlingsmåten for "nye saker" kan derfor ikke gjelde. Også praktiske hensyn trekker i denne retning: I en stor del av de saker som kan bli innbrakt for Stortinget, haster det å bringe plenums behand­ling til en avslutning. Komitébehandling vil medføre forsinkelse.

I alle tilfellene fra de senere år har behandlingen i Stortinget, som nevnt, blitt innledet med en redegjørelse av et medlem av regjeringen. En redegjørelse som gis ved innledningen av en slik debatt, er ikke en slik rede­gjørelse som det er regler om i FO § 34 a. Bestemmelsen i § 34 a om debatt som følger umiddel­bart etter en redegjørelse av et medlem av regjerin­gen, gjelder dermed heller ikke når en sak er innbrakt etter § 13 siste ledd.

Noe av begrunnelsen for adgangen til å innbringe en sak for Stortingets plenum er at saken skal kunne undergis en bredere debatt enn det som er mulig i komiteen, med deltakelse av flere stortings­rep­­resentanter, og med mulig­het for fremset­telse av forslag og votering. Med dette utgangs­punkt bør det i plenum - etter Presidentskapets oppfatning - i alminnelighet åpnes for en bredere debatt enn med en taler fra hver gruppe.

Når regjeringen innhenter råd fra den utvidede utenrikskomité om hva regje­ringen bør gjøre i en sak hvor den selv har myndighet til å treffe beslutning, er formålet med komitébehandlingen bl.a. å klargjøre for regjerin­gen om det er flertall for det standpunkt som regjeringen går inn for. "Flertall" betyr i denne forbin­delse flertall i Stortinget. Ved avslut­nin­gen av drøftingen av en sak i komiteen trekker regjerings­med­lemmet en konklusjon med hensyn til om det høres ut til å være flertall i plenum for regje­rin­gens standpunkt. Som følge av dette blir det i praksis ikke votert i den utvide­de utenrikskomité, og ikke fremsatt forslag med sikte på votering der.

FO må forstås slik at det er adgang til å fremsette forslag under Stortin­gets behandling av alle saker, hvis ikke FO bestemmer det motsatte. FO har ingen bestemmelse som forbyr fremsetting av forslag under stortingsbehand­ling etter § 13 siste ledd, og i praksis har det skjedd i flere slike tilfelle at det er fremsatt forslag og votert over dem.

Etter Presidentskapets oppfatning bør det fortsatt være anledning til å frem­sette forslag under behandlingen i plenum av en sak innbrakt etter § 13 siste ledd, og det bør voteres over slike forslag. Det bør ikke være adgang til å sende forslag til komité. Det bør imidlertid være adgang til å utsette hele eller deler av debatten med eventuell votering til et senere møte.

Som nevnt ovenfor, foreslår Presidentskapet tatt inn en bestemmelse i FO om at sakens behandling i plenum skal innledes med en redegjørelse av et medlem av regjeringen. Dette gjelder realitetsbehandlingen av saken, ikke den formelle behandlingen i lukket møte som må gå forut for eventuell behandling i åpent møte. Det foreslås fastsatt at debatten skal holdes enten umiddelbart etter redegjørelsen eller i et senere møte, etter Stortingets avgjørelse. Det skal fortsatt være adgang til å fremsette forslag under debatten, men det presiseres i FO at forslag ikke kan sendes til komité. Når det gjelder avviklingen av debatten, legges de gjeldende regler i FO §§ 35 flg. til grunn.

I § 13 a fjerde ledd, som handler om fremleggelse for Stortinget av saker fra EØS-utvalget, foreslås tilføyd at fremleggelse må kreves i et møte i utvalget hvor saken står på dagsordenen, og at de øvrige bestemmelser i § 13 syvende ledd gjelder tilsvarende.