Riksrevisjonen har som ledd i regnskapsrevisjonen gjennomgått
Statsbyggs bruk av administrative konsulenttjenester i 2000. Riksrevisjonen
har kontrollert til sammen ni avtaleforhold opp mot regelverket
for offentlige anskaffelser, herunder konsulentavtaler med Key Resources
Consulting AS.
Hovedregelen for anskaffelser i staten er kjøp
etter konkurranse. Riksrevisjonens gjennomgåelse viser
at Statsbygg i stor grad har benyttet kjøp etter forhandling.
Ved kjøp etter forhandling bør forespørsel
om tilbud sendes minst tre tilbydere for å sikre tilstrekkelig konkurranse
om oppdraget.
Kjøp over 1,15 mill. kroner omfattes
av EØS-regelverket og skal utlyses i henhold til tjenesteforskriften. Et
oppdrag kan ikke deles opp i flere anskaffelser for å unngå at
det omfattes av EØS-regelverket.
Det er i varierende grad dokumentert hvilke
vurderinger som ligger til grunn for valg av anskaffelsesform. Flere
av oppdragene inneholder ingen rammer, verken økonomiske
eller tidsmessige. Avtaler er forlenget kort tid etter at arbeidet
startet opp, uten at det er dokumentert uforutsette hendelser som
medfører utvidelse av oppdraget. Det kan stilles spørsmål
ved de vurderingene som er gjort i forkant av oppdraget. Avtaler
er i enkelte tilfeller inngått etter at arbeidet er igangsatt
eller fullført.
Enhver statsutgift skal være attestert
og anvist før utbetaling. Den som attesterer må ha
nødvendig kjennskap til oppdraget for å kunne
gå god for utgiften. Regninger må kontrolleres
opp mot grunnlagsdokumenter som kontrakt eller avtale. Riksrevisjonens
kontroll avdekket flere tilfeller av rene summeringsfeil, feil bruk
av timesatser og liknende som burde vært avdekket ved en
enkel kontroll før utbetaling. Det er utbetalt honorar
for utført arbeid uten at dette er dokumentert ved spesifiserte
timelister. Det er også utbetalt godtgjørelse
uten at det er inngått skriftlig avtale. Det er grunn til å stille
spørsmål ved hvilket grunnlag for å kontrollere
utbetalingene den som attesterte har hatt.
Utgangspunktet for undersøkelsen var
administrative konsulenttjenester. Ved gjennomgåelsen viste
det seg at enkelte utbetalinger gjaldt konkrete prosjekter. I enkelte
tilfeller er utgiftene delt mellom prosjektet og konto for administrative
konsulenttjenester, uten at det kommer fram hvilken fordelingsnøkkel
som er brukt, eller noen begrunnelse for å splitte beløpet.
Det kan stilles spørsmål ved hvorfor utgifter
vedrørende prosjekter er dekket over Statsbyggs ordinære
budsjett.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har
opplyst at departementet hadde en tilsvarende gjennomgang av konsulentbruken
i Statsbygg høsten 2000. De funn departementet gjorde,
stemmer godt overens med de forholdene som er beskrevet av Riksrevisjonen. Departementet
ser alvorlig på de uregelmessighetene i forhold til ulike
regelverk som er avdekket. Statsbygg har etter anmodning fra departementet
utarbeidet en handlingsplan for å sikre at ukorrekte forhold
snarest blir rettet opp der det er mulig, og at det videre blir
truffet eller planlagt konkrete tiltak for å innskjerpe
gjeldende regelverk og rutiner/prosedyrer.
Handlingsplanen ble godkjent primo 2001 og er
nå gjenstand for jevnlig oppfølging og rapportering
i henhold til fastlagte milepæler.
Riksrevisjonen bemerker at undersøkelsen
av Statsbyggs kjøp av administrative konsulenttjenester
har avdekket betydelige svakheter og mangler ved rutiner og internkontroll.
Det er i flere tilfeller konstatert brudd på gjeldende
regelverk.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler
at i anledning den handlingsplan som er utarbeidet pågår det
en tilnærmet kontinuerlig gjennomgang i Statsbygg av alle
rutiner og prosedyrer. Når det gjelder konsulentkjøp,
er denne gjennomgangen ikke begrenset til kun kjøp av administrative
konsulenttjenester, men omfatter også gjennomgang av avtalesiden
i byggeprosjekter.
Departementet vil dessuten foreta en ny gjennomgang
av konsulentbruk og innkjøpspraksis generelt i Statsbygg
i løpet av høsten 2002, bl.a. for å få etterprøvd
om de tiltak som nå er eller blir gjennomført
har den forutsatte og ønskede effekt.
Riksrevisjonen uttaler at Statsbygg er en stor
aktør i markedet, med utstrakt bruk av anskaffelser som omfattes
av både EØS-regelverket og regelverk for anskaffelser
i staten. Det er derfor alvorlig når det avdekkes en så stor
grad av feil og mangler i forhold til etterlevelse av regelverket
i forbindelse med de kontrakter som er gjennomgått.
Riksrevisjonen vurderer de avdekkede forholdene som
meget kritikkverdige.
Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere"
Den daværende kontroll- og konstitusjonskomiteen rettet
17. mars 2000 en henvendelse om forholdene i Statsbygg
til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Det ble vist til medieomtale
om administrerende direktør Halvor Stormoens disposisjoner
i forbindelse med inngåelse av kontrakter i Statsbygg.
Videre ble det vist til spørsmål i spørretimen
2. februar 2000 fra stortingsrepresentant Vidar Kleppe
til daværende statsråd Laila Dåvøy.
Det ble bedt om en nærmere redegjørelse fra statsråden
om de faktiske forhold i saken.
I departementets svarbrev av 28. mars
2000 redegjør daværende statsråd Jørgen
Kosmo for forholdene rundt Statsbyggs engasjement av konsulent i
forbindelse med strategiprosessen og den pågående
omorganiseringen av virksomheten. Svaret er bl.a. basert på en skriftlig
redegjørelse fra administrerende direktør Halvor
Stormoen til departementet. Departementet har lagt vekt på at
engasjementer av konsulenter må skje i henhold til overordnede
rammer og regelverk. I denne saken har det bl.a. blitt rettet fokus
mot Stormoens kjennskap til en av konsulentene, som også er
medeier i det konsulentselskap Statsbygg har engasjert. På bakgrunn
av de foreliggende opplysninger var det departementets oppfatning
at det ikke var grunnlag for å hevde at habilitetsreglene
i forvaltningsloven var brutt i den aktuelle saken.
Videre vurderte departementet også i
svarbrevet engasjementet av det aktuelle konsulentselskapet i forhold
til Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet mv. og forskrift
om tildeling av kontrakter om offentlige tjenestekjøp.
Statsbygg har i denne saken engasjert konsulentselskapet etter
konkurranse mellom et begrenset antall interessenter og senere forhandlinger med
to av interessentene. Departementet kom til at det på bakgrunn
av de foreliggende opplysninger ikke kunne anses godt nok dokumentert
at det i denne saken var grunnlag for kjøp av konsulenttjenester
etter forhandling, til fordel for åpen anbudskonkurranse. Regelverket
for offentlige anskaffelser kan i gitte situasjoner oppleves
som komplisert og tidkrevende å følge opp. Departementet
hadde merket seg at administrerende direktørs behov for
konsulentbistand ble opplevd som tidskritisk. Statsråden
understreket imidlertid at det er viktig å sørge
for en formelt korrekt håndhevelse av regelverket også i
slike sammenhenger. Stormoen pekte selv overfor departementet på behovet
for en grunnleggende revisjon av anskaffelsesprosedyrene i Statsbygg.
Departementet ville på denne bakgrunn påse at
det skjedde en gjennomgang av disse prosedyrene, slik at svakheter
ble rettet opp. Endelig ble det i svarbrevet redegjort for den pågående
omstillingsprosessen i Statsbygg.
Komiteen rettet i brev av 11. oktober
2000 en ny henvendelse til Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved
statsråd Jørgen Kosmo. Komiteen viste til at den var
blitt kjent med at departementet hadde igangsatt en intern gjennomgang
av forholdene i Statsbygg. Komiteen ønsket på denne
bakgrunn en nærmere redegjørelse for status og
fremdrift i saken.
I brev av 24. oktober 2000 orienterte
kontroll- og konstitusjonskomiteen statsråd Jørgen
Kosmo om at det i møte samme dag var besluttet å igangsette
forberedelse i en egen sak til Stortinget om inngåelse
av kontraktsforhold i Statsbygg, jf. Stortingets forretningsorden § 12
pkt. 8 siste ledd.
Statsråden ble i brev fra komiteen
av 27. oktober 2000 invitert til høring om saken
31. oktober 2000. Statsråden møtte til
høringen og orienterte om saken. Dette var en lukket høring
som det ikke foreligger referat fra.
I brev til komiteen av samme dag, 31. oktober
2000, redegjorde statsråden nærmere for situasjonen
i Statsbygg. Halvor Stormoen hadde etter avtale med departementet
sagt opp stillingen som administrerende direktør med virkning
fra 1. januar 2001. I perioden frem til dette tidspunkt
var han fritatt fra rett og plikt til å utføre
arbeid i Statsbygg. Frem til ny tilsetting var Øyvind Christoffersen
konstituert som ny administrerende direktør i Statsbygg.
Departementet orienterte videre i brevet om
at det var fremkommet nye opplysninger vedrørende omfanget
av de aktuelle konsulentoppdragene. Disse oppdragene var ikke faset
ut slik departementet hadde forutsatt, og etter departementets oppfatning
forelå det brudd på regelverket om offentlige
anskaffelser og økonomiregelverket for staten. Anskaffelsesreglene har
vært overtrådt også etter at forholdet
var påtalt av departementet overfor Statsbygg i mars 2000.
Det hadde i tillegg foregått store utbetalinger uten at
det har ligget skriftlige avtaler til grunn for disse. Departementet
hadde etter dette gitt pålegg om at de aktuelle konsulentoppdragene
måtte avsluttes, og dette var fulgt opp av Statsbygg.
Endelig ble det i brevet redegjort for det arbeidet departementet
ville gjøre for å forsikre seg om at Statsbyggs
prosedyrer og systemer for anskaffelse av konsulenttjenester var
tilfredsstillende samt at regelverket ble etterlevd som forutsatt.
Statsråden la til grunn at dette arbeidet ville være
avsluttet før årsskiftet 2000/2001.
Komiteen mottok deretter en rekke dokumenter
i saken fra Halvor Stormoen selv og hans advokat, jf. brev med vedlegg
av 13. november 2000 fra Stormoen til komiteen og brev av 19. desember
2000 fra advokat Jon R. Gundersen, (advokatfirmaet Wikborg, Reine & Co)
i kopi til komiteen vedlagt rapporter av 1. desember 2000
fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet om "Kontroll av Statsbyggs
kjøp av konsulenttjenester fra KRC" og "Vurdering av Statsbyggs styringssystem".
I departementets første rapport var
formålet å samle inn fakta og kontrollere om gjeldende
lover og bestemmelser var etterlevet av Statsbygg ved kjøp
av konsulenttjenester fra Key Resources Consulting AS (KRC). Departementet
konkluderte bl.a. med at grunnet manglende anbudsprotokoll
og manglende skriftlige avtaler, var tildelingen av konsulentoppdraget
til KRC i strid med gjeldende bestemmelser i økonomireglementet, hovedinstruksen
for virksomhetsledelsen i Statsbygg og bestemmelser i regelverket
for offentlige anskaffelser. I 1999 ble det inngått to
skriftlige avtaler med KRC. Etter at disse gikk ut ved årsskiftet
1999/2000 fortsatte oppdragene å løpe
uten at ny skriftlig avtale ble inngått før henholdsvis
februar og april 2000. KRC har også ifølge departementet
utført betydelige rekrutteringsoppdrag for Statsbygg som
etter departementets vurdering ikke kan anses som videreføring
av tidligere oppdrag. Heller ikke disse har vært gjenstand
for skriftlig avtale. KRC fakturerte også Statsbygg utover de
estimerte rammer i det opprinnelige tilbudet uten at det foreligger
dokumentasjon for at det er gitt bestillinger utover de tjenestene
som var omfattet av tilbudet. Etter departementets mening ble det
avdekket feil i fakturaene og feil med hensyn til attestasjon og
anvisning.
Etter Stormoens oppfatning var denne saken fremstilt
særdeles skjevt i rapporten og også i mediene.
Han følte derfor behov for å oversende komiteen
ulike dokumenter i saken. Han opplyste også at han stod
til disposisjon for komiteen dersom de ønsket ytterligere opplysninger.
Advokat Gundersen fremførte kritikk
mot departementet for at rapportene var frigjort uten at Stormoen på forhånd
var gitt anledning til å uttale seg om og korrigere de
faktiske forhold og vurderinger rapportene bygde på.
Komiteen mottok videre kopi av en rekke dokumenter
fra selskapet Key Resources Consulting AS (KRC) som vedlegg til
brev av 22. desember 2000 og 19. januar 2001.
Selskapet hadde kritiske kommentarer til Arbeids- og administrasjonsdepartementets
rapport av 1. desember 2000 om kontroll av Statsbyggs kjøp
av konsulenttjenester fra KRC. Selskapet mente at departementets
rapport var full av faktafeil og uriktige saksopplysninger med hensyn
til de forhold som berørte KRC. Det ble også fremhevet
at KRCs ledelse ikke hadde lyktes med å få til
en dialog med departementet i denne saken.
I tillegg mottok komiteen 12. mars
2001 brev med vedlegg fra KRC og to brev med vedlegg fra Norske Sivilingeniørers
forening (NIF). NIF representerer, ved siden av advokat Jon R. Gundersen,
Halvor Stormoen i denne saken. Foreningen fremsetter kritikk både
mot innholdet og prosessen ved utarbeidelsen av departementets rapport
om Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester. Det foreslås
og begrunnes i brevet at det bør igangsettes en ny gjennomgang
av saken.
I brev av 8. februar 2001 fra komiteen
til statsråd Kosmo ble det bedt om en orientering om fremdriften i
arbeidet med departementets gjennomgang av forholdene i Statsbygg.
Departementet svarte i brev av 5. mars
2001. Som vedlegg til brevet fulgte kopi av departementets rapporter
av 1. desember 2000. Det vises til omtale over.
Statsråden opplyste i svarbrevet at
de forhold som tidligere var påpekt vedrørende
manglende prosedyrer og rutiner for kontraktsinngåelser
i Statsbygg var nøye gjennomgått, vurdert og rettet
opp bl.a. i samråd med Regjeringsadvokaten. Statsråden
redegjorde også for det videre arbeidet i Statsbygg for å forbedre
rutiner og prosedyrer i organisasjonen.
Komiteen rettet i brev av 7. mars 2001 en ny
henvendelse til Arbeids- og administrasjonsdepartementet ved daværende
statsråd Jørgen Kosmo. Det ble i brevet vist til
de ulike brev og kopier av dokumenter som komiteen hadde mottatt
fra ulike parter i saken. Det ble vist til at det i dette materialet
fremkom kritikk både av departementets saksbehandling ved
utarbeidelse og offentliggjøring av rapporten om "Kontroll
av Statsbyggs kjøp av konsulenttjenester fra KRC" samt
kritikk av det nærmere innholdet i rapporten. Komiteen ønsket
statsrådens vurdering av denne kritikken.
Departementet svarte i brev av 20. mars
2001 og opplyste at saken nå var oversendt Økokrim
for nærmere vurdering. Statsråden ville derfor
ikke kommentere saken ytterligere før denne vurderingen
forelå.
På ovennevnte bakgrunn besluttet den
daværende komiteen i møte 20. mars 2001 å avvente Økokrims vurdering
av saken. Sakens parter ble skriftlig orientert om denne beslutningen.
Nåværende kontroll- og konstitusjonskomité besluttet
i møte 1. november 2001 å fortsette behandlingen av
saken.
I brev til komiteen av 2. november
2001 oversendte Økokrim en pressemelding om henleggelsen
av saken mot Halvor Stormoen. Det fremkommer her at Økokrims
etterforskning ikke har gitt grunnlag for å konkludere
med at Stormoen har begått straffbare handlinger ved Statsbyggs
kjøp av tjenester fra KRC, og saken ble på denne
bakgrunn henlagt etter bevisets stilling.
Komiteen har fra Halvor Stormoen mottatt kopi
bl.a. av korrespondanse mellom hans advokat Jon R. Gundersen og
Arbeids- og administrasjonsdepartementet vedrørende Stormoens
avslutning av ansettelsesforholdet i Statsbygg. Korrespondansen
er til dels unntatt eller bedt om å bli unntatt offentlighet,
jf. lov av 19. juni 1970 nr. 69 § 6 pkt.
2 litra a.
Som et ledd i behandlingen av de to sakene knyttet
til kontraktsinngåelser i Statsbygg, besluttet komiteen å avholde
en åpen kontrollhøring fredag 15. februar 2002
jf. Reglement for åpne komitéhøringer,
vedtatt av Stortinget 11. juni 2001, gjeldende fra 1. januar 2002.
Følgende personer ble invitert og møtte
til høring:
Kjell Brevik, tidligere administrerende direktør
i Statsbygg (1. oktober 1994 – 18. juli 1997)
Halvor Stormoen, tidligere administrerende direktør i
Statsbygg (1. april 1998 – 5. oktober 2000)
Laila Dåvøy, tidligere arbeids-
og administrasjonsminister (15. mars 1999 – 17. mars 2000)
Jørgen Kosmo, tidligere arbeids- og
administrasjonsminister (17. mars 2000 – 5. oktober 2001)
Victor D. Norman, arbeids- og administrasjonsminister
(19. oktober 2001 – dd.)
Key Resources Consulting AS (KRC) ved administrerende
direktør Tore Johansen ble også invitert til høring.
KRC stilte imidlertid som betingelse for å møte til
høring at denne delen av høringen skjedde for
lukkede dører jf. brev fra KRC til komiteen av 11. februar 2002.
Komiteen hadde planlagt høringen vedrørende kontraktsinngåelser
i Statsbygg som en åpen høring slik at det som
fremkom i høringen kunne brukes i komiteens videre arbeid
med å utarbeide en innstilling til Stortinget. Komiteen
besluttet derfor ikke å etterkomme KRC sitt ønske
om lukkede dører under deler av høringen jf. brev
fra komiteen til KRC av 12. februar 2002. KRC møtte således
ikke til høring.
Tema for høringen var å belyse
sakens fakta og gi komiteen et bedre grunnlag for å utarbeide
en innstilling til Stortinget. Komiteen ønsket å få vite
i hvilken grad regelverk og rutiner var fulgt ved kjøp
av administrative konsulenttjenester i Statsbygg. Videre ønsket komiteen
belyst hvem som i tilfelle hadde ansvaret dersom regelverket ikke
var fulgt og om hva som var gjort for å sikre at regelverket
ble fulgt i fremtiden. Komiteen besluttet at det falt utenfor temaet
for høringen å belyse den juridiske fortolkningen
av fratredelsesavtalen mellom Halvor Stormoen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Stenografiske referater fra høringen
følger som vedlegg til denne innstillingen.
I brev av 7. februar, 12. februar og 21. februar
2002 ba komiteen departementet om alt materiale som kunne være
av interesse for komiteens behandling av sakene vedrørende
kontraktsinngåelser i Statsbygg. Det ble bedt om relevante
dokumenter også fra de perioder hvor Eldbjørg
Løwer og Laila Dåvøy var statsråder
i Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Departementet oversendte
de dokumentene de mente var relevante i brev av 11. februar, 14.
februar og 8. mars 2002. I tillegg til korrespondanse mellom departementet
og Statsbygg fikk komiteen oversendt tildelingsbrev fra Arbeids-
og administrasjonsdepartementet til Statsbygg for årene
1997 til 2001. Det vises for øvrig til vedlagte dokumentoversikt.
Endelig skrev komiteen til Økokrim
jf. brev av 19. februar 2002 og ba om innsyn i Økokrims
dokumenter i forbindelse med behandlingen av Statsbyggs kjøp
av konsulenttjenester fra selskapet KRC. Økokrim lånte ut
saksdokumentene til komiteen jf. oversendelse i brev av 25. februar
2002. Dokumentene ble utlånt med henvisning til påtaleinstruksen § 4-2.
Vedlagt innstillingen følger en oversikt
over dokumentene i saken.