I meldingen redegjøres det for hvilke
kriterier som bør legges til grunn for fremtidig tinglysing,
og hvilken betydning dette har for hvordan tinglysingen bør
organiseres i fremtiden.
I St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomsto-lene
i fremtiden gikk Justisdepartementet inn for at tinglysingsoppgavene
skulle tas ut av domstolene i første instans og legges
til Statens kartverk, ved fylkeskartkontorene. I Innst. S. nr. 242
(2000-2001) fra justiskomiteen var et flertall enig i at tinglysing
på sikt bør tas ut av domstolene, men flertallet
mente det var behov for ytterligere opplysninger og konkretisering av
konsekvensene ved ulike løsningsalternativer.
Høringsbrev om den fremtidige organisering
av tinglysingen ble sendt ut høsten 2001. Mange av førstein-stansdomstolene
og kommunene uttaler at tinglysingen bør beholdes lokalt
ved den enkelte tingrett. Et flertall mener at dersom tinglysingen
skal tas ut av tingrettene, er en desentral fylkesmodell å foretrekke
fremfor en sentral modell. Det er ellers ulike syn på om
ting-lysingsoppgavene bør tas ut av domstolene og om en sentralisert
eller desentralisert organisering i så fall er å foretrekke.
Høringsinstansenes syn gjengis i meldingen pkt. 1.2.
Departementet mener at tinglysing fortsatt bør
være en offentlig oppgave, og fastholder at en tilknytning
til Statens kartverk ved fylkeskartkontorene vil gi den beste løsningen.
Det er lagt avgjørende vekt på at tinglysing vil
inngå i en nasjonal infrastruktur for eiendomsinformasjon,
og at en overføring til Statens kartverk gjør
det enkelt å gi brukerne all eiendoms-informasjon på ett
sted. Det nære samarbeidet mellom fylkeskartkontorene og
kommunene gir særlige muligheter for at brukerne kan få veiledning
i sin bostedskommune.
Det foreligger verken planer eller ønske
om en senere full sentralisering. Hvis man ønsker en distriktsutvikling
hvor kommunenes ansvar økes, vil det på lang sikt
være mulig å utvide kommunenes oppgaver med eiendomsinformasjon
fra ren veiledning til saksbehandling.
Pantebøkene (arkiv med gjenpart av
alle tinglyste dokumenter) oppbevares i dag i den enkelte tingrett. Justisdepartementet
anbefaler en sentralisering av panteregisteret, og at arkivet lokaliseres
til Ullensvang i Hardanger.
Opplysninger om eierforhold og andre disposisjoner over
fast eiendom føres inn i et register som kalles grunnboken.
Der fremgår det hvem som til enhver tid er hjemmelshaver
(eier) til en eiendom, hvilke heftelser som hviler på den
og grunndata dvs. opplysninger om adresse og areal.
Ved registrering i grunnboken gjengis ikke hele dokumentet,
men tinglysingskontoret har en gjenpart av det. Gjenpartene settes
fortløpende i en perm som kalles "Panteboken". Med få unntak
oppbevares alle dokumenttyper her.
Det er beregnet at ca. 195 årsverk
ved tingrettene medgår til tinglysingsoppgavene. Arbeidet
med tinglysing er i all hovedsak delegert til saksbehandlerne.
Antall dokumenter som tinglyses pr. år,
har i perioden 1996-2000 variert mellom 831 000 og 901 000. Tinglysing
er gebyrbelagt, og gebyret er knyttet til rettsgebyret. I tillegg
påløper det dokumentavgift ved overdragelse av
eiendommen på 2,5 pst. av kjøpesummen. Det er
tinglysingsmyndigheten som fastsetter og krever inn dokumentavgift.
Både tinglysingsgebyr og dokumentavgift må betales
forskuddsvis.
Staten har objektivt ansvar for tinglysingsfeil.
Dagens grunnbok er elektronisk. Uavhengig av hvordan
tinglysingen blir organisert i fremtiden, er det behov for å utvikle
et nytt datasystem. I januar 2001 ble det derfor inngått
avtale mellom Norsk Eiendomsinformasjon as og Justisdepartementet
om dette. Det nye systemet skal etter planen være ferdig
innen 1. juli 2004 og vil være organisasjonsuavhengig.
I dag er tinglysingen teknisk og administrativt
organisert i to IT-systemer, med lokale databaser ved ting-rettene
der opplysningene registreres, og en sentral database der grunnboksinformasjon
avgis. I det nye systemet vil alle registreringer bli foretatt i
den samme, sentrale basen. Det vil være tilrettelagt for
bruk av elektroniske dokumenter, og et utvidet informasjonstilbud.
Offentlig registrering av opplysninger om fast
eiendom og eierforholdene til disse har lang tradisjon i Norge.
De viktigste kildene for eiendomsinformasjon er i dag foruten grunnboken:
– GAB-registeret
(Grunneiendom-Adresse-Bygning) i Statens kartverk som inneholder
tekniske opplysninger om eiendommer og bygninger
– eiendomskart og målebrevsarkiv
i kommunene som gir opplysninger om eiendommens grenser og beliggenhet
– kommunens oversikt over arealplaner
og andre offentlige restriksjoner og pålegg som gjelder grunn
og bygninger
– Eiendomsregisteret (EDR) som
forvaltes av Norsk Eiendomsinformasjon as og gir samlet informasjon
fra grunnboken og GAB.
Innholdet og formålet med disse registrene
beskrives i meldingen kap. 3.
I dag mottas dokumenter til tinglysing ved at
brukerne sender inn papirdokumenter. Tinglysingsmyndigheten fører
opplysningene inn i et elektronisk register.
Tinglysing stiller krav om at dokumentet er
underskrevet. Ved bruk av elektroniske dokumenter vil det være
grunn til å kreve kvalifisert elektronisk signatur slik
at mottaker kan bevise hvem som har sendt dokumentet, og om dokumentet
er blitt forandret underveis, jf. lov om elektronisk signatur.
I meldingen pkt. 4.3 gis det en nærmere
redegjørelse for hvordan papirdokumentet kan erstattes
av elektroniske dokumenter. Det antas at antall ansatte vil kunne reduseres
gradvis fra dagens om lag 200 saksbehandlerårsverk til
om lag 50 etter full innføring av elektroniske dokumenter.
Brukere av Eiendomsregisteret (EDR) kan i dag bestille
utskrifter fra grunnboken via Internett. Andre brukergrupper har
ikke tilsvarende mulighet. Rent teknologisk er det uproblematisk å gi
tilgang til grunnboksinformasjon på verdensveven. Selv
om tinglysingsregisteret er offentlig, må imidlertid dette vurderes
mot personverninteresser.
En lagringsløsning for en elektronisk
pantebok antas å kreve en total investering på mellom
1 og 2 mill. kroner om 3 år. Panteboken er i dag spredt
på de 87 ting-rettene som har tinglysing. Omfanget, ca.
100 millioner papirdokumenter, tilsier at det vil være
en meget stor kostnad å konvertere disse til elektronisk
form. Det forutsettes derfor at dette i overskuelig fremtid må håndteres
manuelt som i dag.
I kapittelet redegjøres det for sentrale
mål for tinglysingen. Dette omfatter høy kvalitet
og lav saksbehandlingstid, tilbud om samordnet eiendomsinformasjon,
et godt og tilgjengelig veiledningstilbud, en kostnadseffektiv ordning
for brukerne og det offentlige, og rask og oversiktlig tilgang til
opplysningene.
Et vesentlig element i infrastrukturen for eiendomsinformasjon
er det arbeidet som pågår i Miljøverndepartementet
med ny lov om eiendomsregistrering, jf. NOU 1999:1 Ny lov om eiendomsregistrering.
Et nytt og mer omfattende dataregister, "Matrikkelen", skal erstatte
dagens GAB-register og det digitale (elektroniske) eiendomskartet.
I henhold til lovforslaget vil Statens kartverk bli sentral matrikkelmyndighet.
Miljøverndepartementet vil fremme en odelstingsproposisjon
om disse forholdene.
Gebyr for registrering av dokumenter er regulert
i rettsgebyrloven. Når registreringen i fremtiden blir mer
effektiv, kan det være naturlig at gebyret også blir lavere.
Justisdepartementet mener at det bør innføres etterskuddsvis
betaling av både tinglysingsgebyr og dokumentavgift.
Tradisjonelt har grunnboksopplysninger særlig
blitt innhentet ved eiendomsoverdragelse og pantsettelse, men benyttes
også i andre sammenhenger, for eksempel til kredittselskapenes
kredittvurderinger. Norsk Eiendomsinformasjon as har i dag et selvstendig ansvar
mht. hvordan forhandlere bruker opplysningene. Denne ordningen bør
opprettholdes.
Tinglysingskontorene gir i dag muntlig informasjon til
de som møter opp personlig eller henvender seg over telefon.
Dessuten gis det skriftlig informasjon i form av bekreftede utskrifter
fra grunnboken og panteboken. All annen informasjonsavgivelse fra
grunnboken er overlatt til Norsk Eiendomsinformasjon as. Det vil
fortsatt være behov for muntlig tilgang til opplysningene
i grunnboken, og registerfører står nærmest
til å gi slik informasjon. Et slikt tilbud fra andre bør
kun være et supplement. Kommunene har allerede i dag ansvaret
for deler av offentlig eiendomsinformasjon bl.a. gjennom GAB. Denne
oppgaven kan eventuelt utvides til også å omfatte
tinglysing.
Justisdepartementet mener at føring
av grunnboken fortsatt skal være et offentlig ansvar. Det
er i den forbindelse særlig lagt vekt på at det
ved en eventuell privatisering vil måtte settes så vidt
mange skranker, så vel mht. prising som utøvelse
av funksjonen, at privatisering i seg selv ikke vil innebære økt
effektivitet.
I NOU 1999:22 Domstolene i første instans
ble muligheten for å la Norsk Eiendomsinformasjon as få ansvaret
for sentral forvaltning av grunnboken, påpekt. Organisasjonen
er imidlertid liten og vil endre karakter dersom den skal overta
tinglysingsvirksomheten. Det synes videre unaturlig å legge
en forvaltningsmessig myndighetsoppgave til et aksjeselskap, selv
om dette er heleiet av Justisdepartementet.
For brukerne er det særlig tre forhold
som er vesentlig i overgangsperioden; saksbehandlingstid, kvalitet og
avgivelse av informasjon. Det er vesentlig at driften pågår
uavbrutt uten noen form for nedtrapping på avgiverstedet.
Det legges derfor vekt på å overføre
den kompetanse som dagens saksbehandlere har.
Strukturutvalget (NOU 1999:22) uttalte at alternativet
til dagens system er å legge tinglysingsvirksomheten til
et landsomfattende register. Sentralisering innebærer at
enheten vil ha innsikt i all tinglysingspraksis og dermed opparbeide
seg spesialkunnskap på området. Det kompetansebruddet
som sentralisering medfører, vil likevel i en overgangsfase
påvirke nivået på den veiledning føringsenheten
gir, og kunne gi økt saksbehandlingstid. Ved en eventuell
sentralisering er det vesentlig at det opprettes et desentralt veiledningstilbud.
En større enhet innebærer at det kan legges opp
til mer rasjonell drift, og det er enklere å oppnå en
enhetlig praktisering av regelverket.
For det offentlige vil det påløpe
omstillingskostnader. Disse vil særlig være knyttet
til ventelønn, antallet nyansettelser og anskaffelse av
kontorlokaler. Usikkerhet knyttet til omorganiseringsprosessen kan
medføre ustabil arbeidskraft.
Ved en fylkesmodell vil antall føringsenheter
reduseres til 19. Dette vil gi en mer robust og fleksibel organisasjon
enn i dag, med større muligheter til enhetlig praksis.
En ikke ubetydelig andel av de som arbeider med tinglysing i dag,
antas å kunne utføre denne oppgaven ved de nye
enhetene. Ved en slik modell vil det fortsatt være mulig
for en stor andel av brukerne å møte personlig
ved føringsenheten.
Overgang til bruk av elektroniske dokumenter
kan være mer smidig ved en fylkesmodell enn ved en sentral
virksomhet. Ved overføring til fylkeskartkontorene kan
samlokalisering av føring av GAB og grunnbok oppnås.
Tinglysingsklagene behandles som kjæremål
til lagmannsretten. Det anbefales at denne klageordningen opprettholdes.
Regelverket knyttet til tinglysingsloven tilligger
i dag Justisdepartementet. Dersom den nye virksomheten knyttes til
et annet departement, kan det tilsi at ansvaret flyttes dit.
Justisdepartementet mener at Norsk Eiendomsinformasjon
as skal opprettholdes som i dag. Norsk Eiendomsinformasjon as har
også et informasjonssamarbeid med kommunene (InfoLand)
som det med fordel kan bygges videre på.
I dag er det to etablerte miljøer som
det kan være aktuelt å knytte tinglysing i fast
eiendom til: Statens kartverk og Brønnøysundregistrene.
Alternativt kan det etableres en helt ny organisasjon, for eksempel Hardangerregisteret.
I meldingen pkt. 7.2 til 7.4 beskrives de tre hovedmodellene Hardangerregisteret, Brønnøysundregistrene
og Statens kartverk nærmere.
Departementet mener det særlig er to
forhold som tilsier at det bør foretas organisasjonsendringer
i forhold til dagens ordning: Organisasjonsmodellen må være hensiktsmessig
også ved bruk av elektroniske dokumenter, og ansvaret for
offentlig eiendomsinformasjon bør forenkles slik at det
samlede tilbud til forbruker blir bedre.
Hardangerregisteret forutsetter at alle dokumentene sendes
inn elektronisk via godkjente, lokale mellommenn, som banker og
eiendomsmeglere. Justisdepartementet mener at det er uheldig å bygge
opp et register som vil være så vidt avhengig
av at de private aktørene holder et høyt faglig
nivå på områder som faller utenfor det
som er virksomhetenes kjerneområde. Departementet fraråder å bygge
opp en organisasjon uten samlokalisering med et eksisterende fag-
eller registermiljø, men foreslår at panteboken
(gjenpartsarkivet) kan sentraliseres og legges til Ullensvang.
Ved Brønnøysundregistrene
er det allerede etablert et registermiljø. Også denne
modellen innebærer imidlertid et tilnærmet fullt
kompetansebrudd mht. den tinglysingsfaglige delen. Registerenheten
har utviklet ulike informasjonskanaler for sine registre, men Brønnøysundregistrene
har ikke et kontaktnett i kommunene.
Statens kartverk mener det er mest hensiktsmessig å overføre
tinglysingsoppgavene til fylkeskartkontorene. Ved en slik modell
vil det i større grad enn ved sentralisering, kunne dras
nytte av dagens saksbehandlere i den nye organisasjonen. Kartverket
vil bygge opp et sterkt, sentralt støtteapparat med jurister
og annet fagkyndig personale, men det vil også være
behov for juridisk kompetanse ved fylkesenhetene.
Justisdepartementet legger avgjørende
vekt på den muligheten som nå er tilstede for å etablere
en nasjonal infrastruktur for eiendomsinformasjon. Med Statens kartverk
som nasjonal myndighet både for matrikkel, tinglysing i
fast eiendom og på sikt et informasjonssy-stem for arealplaner,
vil ansvaret for hovedelementene i det nasjonale eiendomsinformasjonssystemet
bli samlet på ett sted. Departementet går inn
for denne løsningen. Samtidig er det lagt vekt på at
kontorene skal ligge der det når et bredest publikum. Det
er også lagt vekt på distriktspolitiske hensyn.
Dessuten trekkes kommunene i større grad inn, slik at deler
av publikumskontakten blir mer desentral enn i dag. Fylkeskartkontoret
vil ha hovedansvaret for å gi veiledning.
Det er ikke ønskelig at en fylkesmodell
etableres som ledd i en prosess som resulterer i sentralisering
på lang sikt. Hvis man ønsker en distriktsutvikling
hvor kommunenes ansvar økes, vil det på lang sikt
være mulig å utvide kommunenes oppgaver med eiendomsinformasjon
fra ren veiledning til saksbehandling.
Når elektroniske dokumenter blir innført,
vil også de fremtidige gjenpartene bli elektroniske. Det
antas imidlertid at det ikke er økonomisk forsvarlig å digitalisere
dagens pantebok (gjenpartsarkiv).
Justisdepartementet anser det lite hensiktsmessig
at arkivet forblir ved den enkelte tingrett. I Sverige er det besluttet å etablere
et sentralt pantebokarkiv med syv årsverk. Justisdepartementet
anbefaler også en slik sentralisering, men antar at bemanningsbehovet
vil være noe større i Norge enn i Sverige, og
at arkivet vil beskjeftige inntil 20 personer. Arkivet vil være
organisert under Statens kartverk, og departementet anbefaler at
det lokaliseres til Hardanger.
Etter Statens kartverks vurdering vil etableringskostnadene
ved en fylkesvis modell være i størrelsesorden 50
mill. kroner. De årlige driftsutgiftene til tinglysingsoppgavene
i dag anslås til om lag 90 mill. kroner. Antallet årsverk
kan reduseres med 25 pst., dvs. fra 200 til 150. Driftskostnadene
vil være i størrelsesorden 80 mill. kroner pr. år.
En organisatorisk omlegging sammen med bruk av ny teknologi, vil
på lang sikt redusere disse utgiftene betraktelig. Effektiviseringsgevinsten
er beregnet til mellom 30 og 40 mill. kroner pr. år sammenlignet
med dagens ressursbruk.
Det vil påløpe omstillingskostnader.
En del av nedbemanningen vil kunne skje ved naturlig avgang, men det
utelukkes ikke at det kan bli et visst behov for utbetaling av ventelønn.
De lønns- og driftsmidler som frigjøres i domstolene
overføres Statens kartverk.
Det legges til grunn at etableringen av fylkesvise kontorer
vil være gjennomført innen 3 år etter
at Stortinget har fattet endelig beslutning. Et nytt datasystem vil
etter planen bli satt i drift sommeren 2004.
Overføringen vil først bli
foretatt fra de tingretter som er lokalisert i samme by som fylkeskartkontorene. Kartverket
vil også om nødvendig kunne omdisponere deler
av det øvrige personalet i en periode for å sikre
at tinglysingen opprettholdes uavbrutt med samme servicenivå.