3.1 Innledning

St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omlegging av Forsvaret i perioden 2002-2005, og Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001), gir en rekke premisser for meldingen. Dette gjelder blant annet i forhold til totalforsvar og annet sivilt-militært samarbeid. Meldingen må derfor sees i sammenheng med den gjennomføringsproposisjon som fremlegges samtidig og Justisdepartementets proposisjon om tilleggsbevilgninger i 2002 knyttet til ressursbehovet innen det sivile beredskap og politiets (inkludert Politiets sikkerhetstjenestes) beredskap.

I tillegg har det de senere år vært arbeidet målrettet med sikte på å styrke samfunnets sikkerhet. Forsvarets forskningsinstitutt har gjennomført en serie utredninger på samfunnssikkerhetsområdet (BAS-prosjektene; tele, kraft, transport).

Et utvalg ledet av Kåre Willoch avga i juli 2000 en rapport under tittelen Et sårbart samfunn. Rapporten ble publisert som NOU 2000:24. Utvalgets arbeid og rapport vil i det følgende bli referert til som Sårbarhetsutvalget. Et annet utvalg ledet av lagdommer Lars Jorkjend avga i november 2001 en rapport som senere er publisert som NOU 2001:31 Når ulykken er ute. Utvalgets arbeid og rapport vil i det følgende bli referert til som Redningsberedskapsutvalget.

3.2 Sårbarhetsutvalget

Den 3. september 1999 nedsatte regjeringen Bondevik et bredt sammensatt utvalg under ledelse av Kåre Willoch. Utvalget hadde tverrpolitisk deltakelse.

Utvalget hadde en bred tilnærming til arbeidet med å kartlegge og drøfte sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet. Utvalget understreket at et samfunn helt uten risiko og sårbarhet er så å si en umulighet, både av praktiske og økonomiske årsaker. Spørsmålet blir da hvor terskelen for akseptert risiko bør være. Utvalget fremholdt at det er vanskelig å definere et matematisk akseptnivå som utgangspunkt for utvalgets tilnærming, da både matematiske og kvalitative risikovurderinger ligger til grunn for vurderingene av de ulike fagområdene. I tillegg har problemstillingen "hva kan vi leve med av risiko" et normativt og etisk aspekt som gjør at det er vanskelig å fastsette et entydig allment akseptnivå for risiko.

Det ble gitt en rekke forslag til hvordan beredskapen og sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet kunne bedres både i forhold til sektorer og i forhold til hvordan arbeidet organiseres. De viktigste organisatoriske forslagene var at arbeidet for samfunnssikkerhet og beredskap må samles i ett departement som får dette som hovedoppgave, at det blir opprettet et koordineringsorgan for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (Forsvarets overkommando ved etterretnings- og sikkerhetsstaben og Politiets sikkerhets-tjeneste), at organer for tilsyn med sikkerhet på ulike områder blir slått sammen, at det blir foretatt en gjennomgang av landets operative rednings- og beredskapsressurser og at det blir opprettet en felles granskingskommisjon for store ulykker og kriser. Det ble blant annet videre foreslått at kommunene burde pålegges en beredskapsplikt, at ansvar for eierskap og sikkerhetstilsyn blir skilt, at statens beredskapstilsyn med kommunene burde utføres av fylkesmennene og at systemet for nasjonal krisehåndtering burde styrkes.

Utvalget fremholdt at Norge står overfor sikkerhetsutfordringer som er betydelig forandret i forhold til tidligere og la til grunn at dette burde ha som konsekvens at det er nødvendig å ha en bred tilnærming til aktuelle scenarier og stor omstillingsevne. Utvalget fremholdt at "den sivile beredskapen" synes å ville få en stadig viktigere rolle fremover. Utvalget fremholdt videre at endringer i samfunnets styringsformer, internasjonalisering og globalisering fører til at sikkerhets- og beredskapsarbeidet må sikres gjennom andre statlige virkemidler enn før og at de store endringene i trusselbildet må få konsekvenser for prioriteringene innenfor beredskapsarbeidet i det sivile samfunnet.

3.3 Redningsberedskapsutvalget

Samfunnet har behov for et rednings- og beredskapsapparat som ivaretar krav til funksjonalitet, kvalitet og samordning. På rednings- og beredskapsområdet er det i dag en rekke etater som har ansvar på ulike forvaltningsnivåer, noe som stiller store krav til samordning både sentralt og lokalt. I tillegg finnes det særskilte beredskapsordninger på særlige områder, som for eksempel innen strålevern og oljevern.

Det har vært ønske om en bred gjennomgang av rednings- og beredskapsområdet med sikte på å få en best mulig tjenesteyting på rednings- og beredskapsområdet ut fra en mest mulig enhetlig organisasjonsform og med basis i et samordnet overordnet lovverk. Behovet for en slik utredning har vært signalisert i flere sammenhenger, blant annet St.meld. nr. 25 (1997-1998) om hovedretningslinjer for den sivile beredskapsvirksomhet og utvikling i tiden 1999-2002 og NOU 1999:4 om utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern og Statskonsults rapport 1999:2 "Helt stykkevis og delt?" Sårbarhetsutvalget ga også uttrykk for at det var behov for en slik gjennomgang.

Den 10. november 2000 oppnevnte regjeringen Stoltenberg derfor et utvalg for å gjennomgå landets operative rednings- og beredskapsressurser under ledelse av lagdommer Lars Jorkjend.

Utvalget avga sin rapport den 1. november 2001. Utvalget anbefalte ikke noen gjennomgripende omstrukturering av rednings- og beredskapsressursene i Norge. Ansvarsprinsippet - at den som har ansvar for en funksjon under normale forhold også har ansvaret for den i krise og krig - bør være et prinsipp for organisering av all beredskap mot ulykker og katastrofer. I Norge vil det offentliges ansvar for operativ håndtering av ulykker og kriser, i utgangspunktet ligge på de såkalte nødetatene, politi, brannvesen og helsevesen. Kommunene vil også ha et alminnelig ansvar hva angår det som skjer innenfor kommunegrensene. Det offentliges ansvar for redning og annen ulykkesinnsats til havs, hviler i første rekke på redningstjenesten, herunder Hovedredningssentralene (Sør og Nord), Sjøfartsdirektoratet og Statens forurensningstilsyn.

Utvalget anbefalte ikke at det etableres en generell, sentral krisehåndteringsmyndighet som overtar det operative ansvaret når en krise får et visst omfang eller alvor, og heller ikke at det innføres et formelt katastrofe- eller unntakstilstandsbegrep. Dette er ikke til hinder for at det skjer en sterkere samordning på sentralt nivå av statens overordnete funksjoner innenfor så vel ulykkesberedskap som alminnelig samfunnssikkerhet.

Utvalget anbefalte imidlertid at de særskilte operative ordninger for atomulykkesberedskap, redningstjeneste og forurensningsberedskap opprettholdes i hovedtrekk. Dette er ordninger spesielt tilpasset hendelsenes karakter, og de legger i varierende grad operativt ansvar også til sentrale ledd. Det understrekes likevel at kommunale myndigheter har ansvar og funksjo-ner også ved disse typer hendelser.

Redningstjenesten bør etter utvalgets skjønn fortsatt bygge på prinsippet om samvirke mellom offentlige etater og frivillige organisasjoner og slik at all offentlig virksomhet som har egnete ressurser, plikter å stille disse til rådighet for redningstjenesten. Frivillige organisasjoner vil fortsatt være et ønskelig og nødvendig ledd i redningstjenesten. Et flertall foreslår at redningstjenesten får ansvar for samordning og ledelse av akuttinnsats ved alvorlige ulykker som truer store materielle verdier eller som betyr fare for alvorlig miljøskade, mens et mindretall mener at redningstjenestens oppgaver fortsatt bør være begrenset til innsats som gjelder liv og helse.

Det samlete utvalg mente det bør utarbeides en egen redningslov der blant annet samvirke- og ansvarsprinsippene nedfelles og der regler som i dag bare gjelder i kraft av instrukser blir lovfestet. En slik lov må være samordnet med blant annet helselovgivningen, politiloven og brannvernlovgivningen.

Utvalget anbefalte at staten benytter tjenestepliktige mannskaper som forsterkning for de ordinære rednings- og beredskapsressurser, med tilsvarende oppgaver i fred som i krig. Slike forsterkninger bør i enda større grad enn dagens sivilforsvar være innrettet også mot fredstidshendelser. Det vil gi en bedre utnyttelse av de samlede beredskapsressurser.

Det var delte meninger om den nærmere organisering av forsterkningene. Et flertall foreslo at de organiseres som én enhet som skal forsterke nødetatene og andre offentlige instanser etter behov. Innen dette flertall foreslår ett medlem at forsterkningen organiseres som en egen etat under et fremtidig direktorat som har ansvar for samfunnssikkerhet og beredskap, de øvrige at den blir en enhet innen politiet. Et mindretall foreslår at det opprettes to forsterkningsorganisasjoner, én som en interkommunal brann- og ulykkesforsterkning og en annen som en egen enhet under politiet.

Utvalget anbefalte ikke at sivile vernepliktige tillegges oppgaver som forsterkning for redningsberedskapen. Det samme gjelder politireserven dersom denne opprettholdes som egen enhet. Et flertall åpnet imidlertid for at politireserven kan gå inn i den samlede forsterkningsressurs dersom denne forsterkningsressursen helt eller delvis legges til politiet.

3.4 11. september 2001

Terroranslagene den 11. september 2001 og den etterfølgende utviklingen i kampen mot terrorisme markerer et tidsskille. For første gang iverksatte NATO Atlanterhavspaktens artikkel 5 om at et angrep på en av de allierte er å betrakte som et angrep på alle. Dette har helt siden NATO ble dannet vært en grunnvoll for norsk sikkerhet. FN fastslo ved sikkerhetsrådsresolusjon 1368 USAs rett til selvforsvar.

Koordineringen på norsk side ble ivaretatt av Utenriksdepartementet i nær kontakt med berørte departementer og Statsministerens kontor. Bakgrunnen for Utenriksdepartementets koordinering var at hendelsen hadde inntruffet utenfor Norge. Utenriksdepartementets gruppe ble etter kort tid videreført i et mindre format under navnet "beredskapsutvalget". Utvalget foretok løpende vurdering av de sikkerhetspolitiske, utenrikspolitiske og trusselmessige aspekter ved situasjonen.

Den nasjonale beredskapen ble ivaretatt av Justisdepartementet som tok initiativ til en kontaktgruppe som besto av de fleste departementer og Direktoratet for sivilt beredskap. Hensikten med gruppen var å sørge for at departementene fikk oppdatert og lik informasjon om situasjonen og å skape et forum hvor gjensidig informasjon om beredskapstiltak kan utveksles. Terroranslaget viste at selv kriser i utlandet vil kunne nødvendiggjøre forberedende og forebyggende tiltak i flere departementer og på flere forvaltningsnivåer i det norske samfunnet. Behovet for samordning mellom departementene og mellom de ulike forvaltningsnivåer ble derfor synliggjort.

Terroraksjonene medførte en bred gjennomgang og en viss styrking av nasjonale beredskapstiltak. Beredskapsrutiner og sambandssystemene ble gjennomgått, og i store deler av forvaltningen ble rutiner for krisehåndtering gjennomgått. Det ble iverksatt enkelte umiddelbare tiltak for å styrke beredskapen. Det ble blant annet etablert sambands- og saksbehandlervaktordninger både på militær og sivil sektor. Det ble også iverksatt sikkerhetstiltak rundt trusselutsatte personer og installasjoner. Terrorberedskapen i Forsvaret ble skjerpet og forsvarsministeren fikk fullmakt til å kalle inn heimevernsstyrker. Jagerflyberedskapen ble høynet. Justisministeren fikk fullmakt til å kalle inn politireserven. Sikkerheten på blant annet flyplasser ble skjerpet.

Forsvaret bidro raskt med både personell og utstyr for å styrke nød- og beredskapsetatenes beredskap i forhold til masseødeleggelsesmidler. Sivilforsvaret ble styrket på flere felt.

Det ble raskt iverksatt tiltak for å følge opp internasjonale resolusjoner og andre tiltak rettet mot blant annet terrorisme og økt humanitær bistand. Trusselbildet ble løpende oppdatert. En rekke sikkerhetstiltak og sikkerhetsrutiner ble skjerpet, blant annet innen kommunikasjon, oljeinstallasjoner, vannforsyning, helseberedskap og ABC-beredskap.

For å styrke beredskapen mot masseødeleggelses-midler ble det anskaffet og gjennomført opplæring på utstyr for å rense personer for forurensing fra nukleære-, biologiske- og kjemiske stoffer, såkalt dekontamineringsutstyr, som er utplassert ved flere sykehus. Det ble også anskaffet flere mobile dekontamineringsenheter som skal benyttes ute på skadested. Det ble iverksatt tiltak for å styrke det graderte sambandet i statsadministrasjonen og i samfunnskritiske virksomheter.

Både regjeringen Stoltenberg og nåværende regjering fremmet forslag til tiltak for å styrke landets beredskap. Etter terroraksjonene i USA 11. september 2001 ble det ansett som nødvendig å iverksette enkelte akutte tiltak for å styrke Norges evne til å:

• – stoppe og forhindre terrorangrep

• – redusere kritiske samfunnsfunksjoners sårbarhet mot slike angrep

• – styrke samfunnets generelle krisehåndteringsevne

• – styrke samfunnets evne til å gjenopprette normal drift etter et terroranslag.

Terrorhandlingene 11. september 2001 representerer en helt ny sikkerhetssituasjon og innebærer at det må planlegges for også i fremtiden å kunne møte denne typen krisesituasjoner. Dette krever at rutinene for krisehåndtering er intakt til enhver tid. For å ha god beredskap i forhold til slike situasjoner må det stilles store krav til planlegging, samband, innarbeidede rutiner, evne til hurtig omstilling og at man har tenkt gjennom hvilke tiltak som kan og bør settes i verk i tilfelle hendelser inntrer.

Terroraksjonene den 11. september 2001 viste også at det ikke kan legges til grunn at samfunnet vil få varsel i forkant av anslag. Dette krever tilfredsstillende beredskapsopplegg. Det er også behov for bredde i beredskapsforberedelsene. Under "den kalde krigens tenkning" var landets beredskap innrettet i forhold til et fåtall styrende scenarier. Et diffust og sammensatt trussel- og risikobilde innebærer at samfunnet må være forberedt på å kunne møte et bredt spekter av hendelser. NATOs strategiske konsept som ble fastsatt under toppmøtet i Wa­shington i april 1999 slår fast at alliansen må være forberedt på å kunne møte et bredt sett med trusler, blant annet fra terrorisme, sabotasje og organisert kriminalitet samt spredning av masseødeleggelsesvåpen. Faren for alvorlige terrorhendelser og masseødeleggelsesvåpen ble også understreket av Sårbarhets­utvalget. I sum setter de nye sikkerhetsutfordringene store krav til bredden i de nasjonale beredskapsforberedelser.