Jeg viser til energi og miljøkomiteens
oversendelse av Dokument nr. 8:15 (2002 2003) forslag fra
stortingsrepresentantene Odd Roger Enoksen og Inger S. Enger om
minstekrav til magasinfylling i vannkraftverk av 07.11.2002. Representantene
fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å gjennomgå energiloven
med sikte å innføre krav til magasinfylling i vannkraftverk
på ulike årstider og dermed regulere mulighetene
for eksport strengere enn hittil."
Olje og energidepartementet vil i
forbindelse med det fremlagte forslaget peke på at Norge
i dag er en del av et godt integrert nordisk kraftmarked. Videre
er Norge avhengig av netto kraftflyt inn i landet i år
med normal nedbør og temperatur. Med dette som utgangspunkt
vil departementet gi noen prinsipielle vurderinger knyttet til problemstillingen.
I lys av de siste ukers utvikling i det nordiske
kraftmarkedet, vil departementet også gi en kort beskrivelse av
kraftsituasjonen. Situasjonen i dag er mer bekymringsfull enn for
noen uker siden.
Departementets vurdering er at;
– omfattende
og langvarige krav til magasinfyllingen vil bidra til redusert vannkraftproduksjon
– slike krav vil være
et omfattende inngrep i vannkraftprodusentenes disponeringer
– kraftutveksling er viktig for å redusere
sårbarheten i norsk elektrisitetsforsyning
En eventuell innføring av krav til
magasinfylling i vannkraftverk vil innebære en langt mer
omfattende kartlegging og myndighetsregulering av landets vannmagasiner
enn i dag. Tilsiget til vannmagasinene varierer over året,
mellom år og på tvers av regioner. På grunn
av den betydelige usikkerhet som det alltid vil være knyttet
til utviklingen i tilsig og forbruk, vil det generelt være
stor usikkerhet knyttet til hva som vil være hensiktsmessige
tiltak. Det vil være en svært vanskelig vurdering
og et betydelig administrativt arbeid å fastsette de magasinnivåer
som til enhver tid skulle gjelde for de ulike vannmagasiner. Det
er ingen grunn til å tro at myndighetene på en
bedre og mer hensiktsmessig måte kan fastsette krav til
magasinfyllingen som bidrar til å gi norske forbrukere
mer forutsigbare kraftpriser enn det som er tilfellet i dag.
Krav til magasinfyllingen vil gjøre
fleksibiliteten i disponeringen av vannmagasinene mindre. Over tid
vil dette mest gi økt vanntap og redusert vannkraftproduksjon.
Miljømessig vil det være uheldig å redusere
yteevnen til den eksisterende vannkraften i Norge. En slik reduksjon
vil stimulere til at produksjon av elektrisitet basert på fossile
brensel og kjernekraft vil øke sin andel i det nordiske
kraftmarkedet i forhold til fornybare energikilder.
De rettslige rammene for kraftprodusentenes
vanndisponering fastsettes gjennom vassdragsreguleringskonsesjoner
som gis på visse vilkår, og hvor manøvreringsreglementet
står sentralt. I manøvrerings-reglementet fastsettes,
blant annet av miljømessige grunner, høyeste tillatte
regulerte vannstand (HRV), laveste tillatte regulerte vannstand
(LRV) og vilkår om minstevannsføring. I en del
konsesjoner er det i tillegg forutsatt ytterligere begrensninger
i manøvreringen av hensyn til miljø eller flomfare.
Innenfor disse grensene er det produsentenes vurderinger som styrer
hvor mye vann man vil tappe av hensyn til kraftproduksjonen. Ytterligere
begrensninger i magasinfyllingen utover tiltak i alvorlige faresituasjoner
for mennesker, miljø eller eiendom, vil være et
uforholdsmessig inngrep overfor vannkraftprodusentene som det ikke
er lovhjemmel for. Dette vil også kunne medføre
et inntektsbortfall for utbyggingskommuner som det nå vil
være vanskelig å overskue omfanget av.
Det kan stilles spørsmål ved
om innføring av administrativt fastsatte krav til minste
magasinfylling på ulike årstider, i realiteten
vil representere et rasjoneringstiltak i form av en rekvisisjon
som må vurderes i forhold til energiloven § 5A 2
om rasjonering. I henhold til bestemmelsen kan departementet "sette
i verk rasjonering, herunder tvangsmessige leveringsinnskrenkninger
eller rekvisisjon, når ekstraordinære forhold
tilsier det".
I forarbeidene til § 5A-2, jf. Ot.prp.
nr. 56 (2000 2001) s. 46 heter det om rekvisisjon:
"Med rekvisisjon av kraft menes at enkelte produsenter
for øke tilbudet pålegges å produsere
kraft de ellers ikke ville ha produsert på dette tidspunktet. Alternativt kan
selskap pålegges å utsette produksjon av kraft
de ellers ville ha produsert ved å holde tilbake vann for derved å spare
vann og unngå knapphetssituasjoner på et senere
tidspunkt."
Innføring av rasjonering krever at
det foreligger "ekstraordinære forhold". Ifølge
forarbeidene til § 5A 2 er høye kraftpriser
i seg selv ikke å betrakte som ekstraordinære
forhold, og gir følgelig ikke grunnlag for innføring
av rasjonering. Rasjoneringstiltak skal bare kunne benyttes når
det foreligger ekstraordinære forhold som umuliggjør
oppnåelsen av balanse selv om tilgjengelige markedsmessige
løsninger og den systemansvarliges virkemidler utnyttes.
Statnett, som systemansvarlig, og NVE, som rasjoneringsmyndighet,
vurderer den til enhver tid gjeldende forsyningssituasjonen.
På denne bakgrunn har departementet
som oppfatning at innføring av generelle krav til minstevannstand i
magasinene vil representere et inngrep i markedet som representerer
et rasjoneringstiltak det ikke er rettslig adgang til å gjennomføre
etter gjeldende energilov § 5A 2.
Rekvisisjon kan også innebære
en ekspropriasjon eller rådighetsbegrensning som etter
omstendighetene kan utløse erstatningskrav fra produsenter
i tråd med alminnelige erstatnings- og ekspropriasjonsrettslige regler.
I Norge står vannkraften for nær
all elektrisitetsproduksjon. Den dominerende rollen til vannkraften
gjør at den norske elektrisitetsproduksjonen varierer mye fra år
til år på grunn av variasjonene i nedbøren.
Produksjonen i det norske vannkraftsystemet i et normalår er
anslått til om lag 118 TWh, men produksjonen er beregnet
til å kunne variere så mye som fra 90 til 150 TWh
pr år.
Figur 1 viser utviklingen i den norske kraftproduksjonen
siden 1990. Produksjonsnivået har de siste årene
gjennomgående ligget over normalen, og i 2000 var vannkraftproduksjonen
rekordstor med nær 143 TWh/år. I andre år
på 1990 tallet var vannkraftproduksjonen under
det normale. 11996 var produksjonen 104 TWh/år.
Fra juli 1996 til og med juni 1997 var produksjonen bare 98 TWh.
(Figur 1 viser produksjon av elektrisitet i
Norge, 1990 2001. Beregnet produksjon i normalår
og intervall for variasjon i årlig produksjon)
Det har i mange år vært liten
kapasitetsøkning i elektrisitetsforsyningen. Det gjelder
både i kraftverkene og i overføringsnettet. Samtidig
har veksten i forbruket av elektrisitet vært betydelig.
Forbruket av elektrisitet var for eksempel 106 TWh i 1990, mens
det 2001 var over 125 TWh. Denne utviklingen har ført til
at kraftforsyningen er blitt mer sårbar for tørrår.
Den lave veksten i produksjonen av elektrisitet i forhold til forbruket,
har ført til at Norge har behov for krafttilførsel
i år med normal temperatur og nedbør. I normalår
trenger en i dag en vesentlig del av kapasiteten i overføringsforbindelsene
med utlandet til å dekke det innenlandske forbruket av
elektrisitet.
Det er grunn til å regne med at evnen
til å mestre en svikt i elektrisitetsproduksjonen vil bli
dårligere i de nærmeste årene. Utbyggingstiden
i kraftsektoren er lang og de prosjektene som vil bli fullført
i de nærmeste årene vil gi relativt liten produksjonstilvekst. Samtidig
kan det være grunn til å regne med noe vekst i
elektrisitetsforbruket, til tross for satsingen på å begrense
energiforbruket.
Kraftutvekslingen i det nordiske kraftmarkedet
er viktig for en effektiv bruk av våre samlede ressurser.
Et varig samarbeid om kraftmarkedet gir oss en sikrere kraftforsyning
enn vi ellers ville hatt. På grunn av risikoen for liten
vannkraftproduksjon er Norge helt avhengig av det nordiske kraftmarkedet,
jf. at kraftproduksjonen er anslått til å kunne
bli så beskjeden som 90 TWh/år.
I lys av at kraftutvekslingen er av stor betydning
for Norge, er det viktig at det i Norge ikke gjennomføres tiltak
som kunne sette det velfungerende nordiske kraftmarkedet i fare.
Departementet vil i denne forbindelse vise til at regjeringen Bondevik
I i energimeldingen (St. meld. nr. 29 (1998 99)) trakk
opp en strategi som baserte seg på at det er et kraftmarked
og krafthandel mellom landene. Dette er også befestet gjennom nordiske
samarbeidserklæringer. En innføring av krav til
magasinfyllingen i vannkraftverk, vil representere en omlegging
av politikken fra norsk side i forhold til den etablerte nordiske
enigheten om et åpent marked for kraft i Norden. Det ville
være svært uheldig for Norge dersom de øvrige
nordiske land skulle svare med tiltak for å begrense flyt
av kraft til Norge. Muligheten for at kraft kan flyte til Norge
vil kunne bli svært viktig i vinter dersom det skulle bli
sterk kulde og lite nedbør.
Mulighetene til kraftutveksling gir en mer stabil
tilgang på energi. Kraftutvekslingen vil derfor dempe prissvingningene.
Men også i det nordiske elektrisitetsmarkedet utgjør
vannkraften en så høy andel av den samlede produksjonen
at prisene viser store variasjoner. Perioder med mye nedbør
og høyt tilsig til vannmagasinene gjenspeiles gjerne i
lave priser på elektrisitet. Figur 2 viser utviklingen
i spotprisen på kraft fra begynnelsen av 1990 tallet.
I de siste ti årene har det både vært
perioder med relativt lave priser (1992 1993 og 1997 2000)
og perioder med relativt høye priser (særlig i
1996). Videre har det vært perioder hvor kraftprisene har
ligget mellom de lave og de høye nivåene (1994
og 2001).
(Figur 2 viser utviklingen i ukentlig spotpris
på elektrisk kraft (nominelle priser), 7992 2002)
Kraftprisene i 2002 har gjennomgående
ligget under nivåene for 2001 fram til september. Utover
høsten har prisene steget betydelig. Prisene har ikke ligget
på et slikt høyt nivå siden 1996. Selv
om en i perioder får høye priser, er det likevel
viktig at markedet får lov å virke. Høye
kraftpriser vil føre til redusert forbruk av elektrisitet
og en bedre forståelse for fornuftig energisparing.
Høyere kraftpriser stimulerer videre til produksjon i anlegg
i våre naboland som vanligvis er ulønnsomme og
til planlegging av produksjon i nye anlegg.
Kraftselskapene ønsker selvsagt å utnytte
ressursene i vannmagasinene best mulig, og få høyest
mulig inntekt fra kraftproduksjonen. Men det er ikke slik at kraftprodusentene
selv kan velge å "eksportere" eller ikke. Kraftprodusentene
får heller ikke en særskilt pris for kraft som
går ut av landet. Det er forholdet mellom forbruk og produksjon
i Norden, som styrer kraftflyten i markedet, innenfor den kapasitet
som nettet har.
Beskrankninger på produksjonen (som
for eksempel krav til magasinfylling) må dessuten antas å gi
høyere gjennomsnittspriser på elektrisitet på grunn
av økt vanntap og redusert produksjon. Desto flere beskrankninger
som innføres i det nordiske kraftmarkedet, desto høyere
vil gjennomsnittsprisene kunne bli.
Regjeringen legger stor vekt på at
energiforsyningen skal være sikker og at energien fremskaffes
på en effektiv og miljøvennlig måte.
Dette krever omfattende tiltak over et bredt felt. Regjeringen vil
videreføre hovedlinjene i energipolitikken slik de er trukket
opp i energimeldingen, jf. også Innst. S. nr. 122 (1999 2000). Rammene
for Regjeringens energipolitikk er i tillegg nedfelt i Sem erklæringen.
Sentrale sider ved energipolitikken er nylig lagt fram for Stortinget
i gassmeldingen (St.meld. nr. 9 (2002-2003)) .
Vannkraften er en viktig del av vår
nasjonalformue og Regjeringen legger stor vekt på at vannkraften
skal være underlagt samfunnsmessig styring. Offentlig regulering,
kontroll og styring inngår på alle nivåer
i den norske kraftforsyningen. Etter min mening er det imidlertid
ikke hensiktsmessig å innføre omfattende nye krav
til magasinfylling i vannkraftverk.
Etter min vurdering fungerer det nordiske samarbeidet
i kraftmarkedet godt. Det er imidlertid viktig at markedet får
lov til å virke, selv om dette kan innebære at
en i perioder må akseptere høye priser.
I første halvår 2002 var magasinfyllingen
i de nordiske kraftmagasinene gjennomgående litt i overkant av
normalnivået, blant annet på grunn av relativt
høyt tilsig. Magasinfyllingen økte gjennom sommeren
om lag som normalt fram til begynnelsen av august.
I de fleste år ligger magasinfyllingen
om lag uendret fra månedsskiftet juli august
fram til midten av oktober til tross for at kraftforbruket vanligvis øker
betydelig i denne perioden. En viktig årsak til dette er
at tilsiget til vannmagasinene i denne perioden normalt er relativt
høyt. I år har imidlertid magasinfyllingen både i
Norge og Sverige falt sterkt fra uke til uke fra månedsskiftet
juli august, jf figur 3 og figur 4.
(Figur 3 viser magasinfylling i Norden, 2002,
Minimums og maksimumsnivåer og median for perioden 1990 1999)
Hovedårsaken til fallet i magasinfyllingen
i høst, er lite tilsig. Tilsiget til vannmagasinene i Norden
var i de viktige nedbørsmånedene september og
oktober henholdsvis om lag halvparten og vel en fjerdedel av tilsiget
i samme måneder i fjor. I tillegg har den nordiske vannkraftproduksjonen
vært noe høyere enn normalt. Dette kan sees i
sammenheng med betydelige utfall av produksjons og overføringskapasitet
i andre deler av det nordiske kraftmarkedet i høst. Blant
annet var over 20 prosent av kjernekraftkapasiteten i Sverige ute
i størstedelen av oktober.
(Figur 4 viser magasinfyllingen i Norge, 2002.
Minimums og maksimumsnivåer og median for perioden 1990 2000)
På grunn av tidlig vinter og relativt
lite nedbør har det sterke fallet i magasinfyllingen fortsatt
i de siste ukene. Tilsiget har fortsatt vært svært
lavt. Dette innebærer at høsten 2002 samlet sett
har blitt meget tørr. I tillegg til lavt tilsig, har vannproduksjon
vært relativt høy. Dette må blant annet
sees i sammenheng med at forbruket har vært høyere
enn normalt på grunn av kaldt vær. Utviklingen
har ført til at magasinfyllingen både i Norge
og Sverge nå har kommet under minimumsnivåene
for tilsvarende uker de siste ti årene, jf. figur 3 og
figur 4. Prisene på elektrisitet har i løpet av
siste måned steget til et høyt nivå,
jf .figur 2. Den senere tids utvikling gjør situasjonen
mer bekymringsfull enn tidligere.