1. Innledning

I samsvar med Grunnloven § 75 k har Riksrevisjonen lagt fram for Stortinget antegnelser med svar og forslag til desisjon av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard sammen med ekstrakt av regnskapene for 2001.

Det er tatt opp i alt 22 saker, 16 antegnelser og 6 saker til orientering. Det er ikke tatt opp saker under Barne- og familiedepartementet, Fiskeridepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Samferdselsdepartementet.

Riksrevisjonen har ikke godkjent Skattedirektoratets regnskap for skatteetaten og Norges veterinærhøgskoles regnskap for 2001. Riksrevisjonen ser særlig alvorlig på at Skattedirektoratets regnskap som omfatter en betydelig del av statsregnskapets inntektsside, har så alvorlige feil og mangler at det ikke kan godkjennes.

Det orienteres om at Rikshospitalet, Aetat Arbeidsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Statens landbruksforvaltning og de samiske videregående skolene i Karasjok og Kautokeino har gjennomført en rekke tiltak for å rette opp de feil og mangler som gjorde at regnskapene for 2000 ikke kunne godkjennes. Riksrevisjonen har godkjent regnskapene for 2001.

Riksrevisjonen er kjent med at Finansdepartementet har gjennomført en rekke opplæringstiltak for å bedre økonomifunksjonen i staten, og gjennomgående synes det å være betydelige forbedringer.

Omorganisering av regnskapsfunksjonen innenfor flere forvaltningsområder og nye retningslinjer for føring av konsernregnskap for store landsdekkende virksomheter, har medført at antall regnskaper er redusert sammenlignet med tidligere år. For regnskapsåret 2001 har Riksrevisjonens regnskapsrevisjon omfattet 421 regnskaper.

Fra og med regnskapsåret 2001 har Riksrevisjonen iverksatt en ordning med et avsluttende revisjonsbrev (revisjonsberetning) til alle reviderte virksomheter med kopi til overordnet departement. For 2001 er det avgitt 276 avsluttende revisjonsbrev uten merknader, 90 med enkelte merknader, 36 med betydelige merknader og to med så vesentlige merknader at regnskapet ikke kunne godkjennes. Det er avgitt ordinær revisjonsberetning til 18 stiftelsesregnskaper, hvorav én med merknader, samt revisjonsberetning til Norsk Tipping AS.

Revisjonen av trygdeetatens regnskap og stønadsordninger viser fortsatt mangler ved internkontrollen. På enkelte områder vil kontroller bli etablert via nye eller forbedrede dataløsninger og spesialisering av oppgaver, og generelt arbeides det planmessig og risikorettet for å forbedre kvaliteten i oppgaveløsningen. På mange områder er imidlertid regelverket så komplisert at kontrollen blir vanskeliggjort og svært ressurskrevende. Revisjonen har påvist at dette fører til feilutbetalinger.

Revisjonen har også vist at det er mange utfordringer og uavklarte regnskapsspørsmål i forbindelse med overgang fra ordinær statlig virksomhet til virksomhet med særskilte fullmakter.

Fremdeles er det betydelige feil og mangler knyttet til anskaffelsesvirksomheten i staten. Manglene synes dels å skyldes for lite kompetanse på området og dels at det ikke er etablert tilfredsstillende rutiner for oppfølging av gjeldende regelverk.

Mangelfull styring og oppfølging av store utviklingsprosjekter på IKT-området er fortsatt et problem. Resultatet er ofte forsinkelser og merkostnader for staten, og det tar lengre tid enn forutsatt å realisere effektiviseringsgevinstene.

Riksrevisjonen legger stor vekt på å ha en god dialog med departementene og reviderte virksomheter. For­uten en formell kommunikasjon, innebærer dette også nødvendig uformell kontakt og dialog i tilknytning til revisjonens utførelse.

1.1 Komiteens generelle merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og Ragna Flotve og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til at Finansdepartementet har gjennomført en rekke opplæringstiltak for å bedre økonomifunksjonen i staten og at det gjennomgående synes å være betydelige forbedringer sammenliknet med Dokument nr. 1 (2001-2002). Komiteen er tilfreds med at de feil og mangler som der ble påpekt og gjorde at regnskapene for Rikshospitalet, Aetat, Utlendingsdirektoratet, Statens landbruksforvaltning og de samiske videregående skolene i Karasjok og Kautokeino ikke ble godkjent for 2000, nå er rettet opp og at regnskapene for 2001 har blitt godkjent av Riksrevisjonen. Komiteen har imidlertid merket seg at det fremdeles er betydelige feil og mang­ler knyttet til anskaffelsesvirksomheten i staten og at Riksrevisjonen etterlyser økt fokus på kompetanse og behovet for etablering av tilfredsstillende rutiner for oppfølging av gjeldende regelverk. Komiteen viser til at dette også var et tema under fjorårets behandling av statsbudsjettet og forutsetter at arbeidet med å etablere rutiner til å sikre at regelverket følges intensiveres.

2. Arbeids- og administrasjonsdepartementet

2.1 Statsbyggs regnskap for 2001

Ved revisjon av Statsbyggs regnskap for 2001 ble det avdekket flere feil og mangler ved regnskapsavleggelsen. Revisjon av årsavslutningen for 2001 avdekket bl.a. at kvaliteten på avstemmingene av interims- og beholdningskonti ikke var tilfredsstillende. En del korreksjonsbilag var vanskelig å godta som transaksjonsbevis. Statsbygg har hatt store problemer med avstemming mellom lønns- og regnskapssystemet både i regnskapet for 2000 og 2001. Riksrevisjonen har avdekket differanser mellom lønnssystemet og regnskapet når det gjelder lønnsforskudd, bidragstrekk, fagforeningstrekk og skattetrekk.

Statsbygg fører regnskapet både etter regnskaps- og kontantprinsippet. Enkelte ganger forekommer doble sett med bilag, ett for internregnskapet og ett for kontantregnskapet. Det hender derfor at manuelle bilag blir glemt registrert i et av systemene, noe som fører til at regnskapet må korrigeres det påfølgende år.

Arbeidsgiveravgiften Statsbygg har innrapportert til statsregnskapet for 2001, var ikke i overensstemmelse verken med regnskapet eller med det som er innrapportert til Fylkesskattekontoret.

Det har gjennomgående vært feil i beregningene eller posteringene av renter av statens faste kapital de siste tre årene. I årsregnskapet for 2001 har Statsbygg foretatt en feilberegning på 2,9 mill. kroner. Det ble brukt feil rentesats for mellomværende med Finansdepartementet. Det har også vært for høye avskrivninger i Statsbyggs regnskap.

Gjennomgang av Statsbyggs kjøp av administrative og EDB-relaterte konsulenttjenester avdekket blant annet mangelfull føring av anskaffelsesprotokoll og manglende konkurranse om oppdrag uten at det er gitt begrunnelse.

I brev av 5. juli 2002 uttalte Arbeids- og administrasjonsdepartementet at både departementet og Statsbygg tar denne saken meget alvorlig. I løpet av 2001-2002 ble det gjennomført en rekke tiltak som i sum burde innebære en vesentlig kvalitetsheving når det gjelder regnskapsarbeidet og økonomi-/finansforvaltningen i Statsbygg. Departementet ville foreta en ny og grundig gjennomgang av blant annet konsulentbruken og innkjøpspraksisen i Statsbygg i løpet av høsten 2002. Departementet uttalte videre at den videre utvikling på lønnsområdet ville bli nøye fulgt opp.

Riksrevisjonen har bemerket at enkelte avstemminger av beholdningskonti ikke var i samsvar med kravene i økonomireglementet og at avstemmingen mellom regnskaps- og lønnssystemet har vært mangelfull både i 2000 og i 2001. Riksrevisjonen tok opp forhold ved Statsbyggs anskaffelser av administrative konsulenttjenester både for regnskapet 1998 og 2000. For 2000 ble dette lagt fram for Stortinget i Dokument nr. 1 (2001-2002). Riksrevisjonen ble gjort kjent med at det var utarbeidet en konkret handlingsplan for å sikre at ukorrekte forhold ble rettet opp der det var mulig, og at gjeldende regelverk og rutiner/prosedyrer ville bli innskjerpet. Det var fortsatt feil og mangler vedrørende anskaffelsesvirksomheten.

Departementet har svart at det fortsatt vil være en prioritert oppgave å følge opp at Statsbygg får orden i sin regnskapsførsel, og at avstemminger av konti og rapporteringer til statsregnskapet skjer i samsvar med Økonomireglementet.

Departementet fastsatte den 12. august 2002 ny hovedinstruks for økonomiforvaltningen i Statsbygg. Videre har departementet under innføring et system med månedlig rapportering fra Statsbygg til departementet innenfor områdene regnskap, lønn, anskaffelser og kontroll.

Departementet var enig i at forholdene omkring konsulentbruken og innkjøpspraksisen fremdeles ikke var gode nok. En gjennomgang ville bli foretatt primo november 2002, og resultatet ville foreligge tidlig i 2003. I tillegg til interne ressurser i departementet, ville det bli brukt ekstern og uavhengig ekspertise. Hovedmålet med gjennomgangen var å få etterprøvet om de tiltak som ble iverksatt som et resultat av den utvidede kontrollen høsten 2000, hadde hatt de ønskede effekter i organisasjonen, og hvilke forbedringer av systemer og rutiner som fortsatt burde gjøres for å sikre samsvar med regelverket på området.

Riksrevisjonenhar merket seg det arbeid som er igangsatt for å koordinere og forbedre rutinene og at det vil være en prioritert oppgave for departementet å følge opp at Statsbygg får orden i sin regnskapsførsel. Riksrevisjonen vil følge opp resultatet av den gjennomgang departementet har varslet med oppstart i november 2002 i den løpende revisjon.

Riksrevisjonen foreslår:"Kan passere".

2.2 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at det fortsatt er feil og mang­ler vedrørende Statsbyggs anskaffelsesvirksomhet og at Riksrevisjonen har Statsbyggs regnskap til decharge etter omstendighetene. Komiteen er tilfreds med at Riksrevisjonen vil følge opp resultatet av departementets varslede gjennomgang og vil følge utviklingen i Statsbygg nøye.

3. Finansdepartementet

3.1 Nytt forvaltningssystem for merverdiavgift - MVA3

Ved revisjonen for regnskapsåret 2001 ble det påpekt at det nye forvaltningssystemet for merverdiavgiften (MVA3 og forprosjektet MER) har hatt feil og mangler som har påvirket arbeidet med forvaltningen av merverdiavgiften for regnskapsåret 2001. Påløpte kostnader for MER-prosjektet ble opplyst å utgjøre 194 mill. kroner for årene 1997-2001. I dette kostnadsoverslaget var det tatt hensyn til at utviklingsarbeidet skulle utføres av ekstern systemleverandør.

Det har ikke vært mulig å ta ut restanselister for ubetalt merverdiavgift i perioden juli til desember 2001. Med utgangspunkt i statens inntektskrav for 2001 oppga direktoratet i brev til departementet en restanseøkning på ca. 500 mill. kroner i 2001 til 3,5 mrd. kroner.

Med utgangspunkt i statistikkinformasjon for 2000 anslo Riksrevisjonen manglende skjønnsfastsettelser å utgjøre ca. 600 mill. kroner for inntil tre terminer i 2001. Konsekvenser av merverdiavgiftsreformen var ikke med i anslaget.

Finansdepartementet har besluttet å avslutte prosjektet i løpet av 2002 uten at systemet er ferdigstilt i forhold til plan. Departementet uttalte overfor direktoratet at dette er beklagelig og at det ser alvorlig på de økte merverdiavgiftsrestansene.

Riksrevisjonen har bemerket at kostnadene til MER/MVA3-prosjektet påløpt i perioden 1992–2001 i vesentlig grad har oversteget de tidligere anslag fra Skattedirektoratet. Riksrevisjonen kunne ikke se at prosjektets totale årlige merforbruk var omtalt i de senere års stortingsproposisjoner. Det syntes forutsatt at tildelingene i utgangspunktet var ment å dekke utvik­lingskostnadene til et system med en funksjonalitet i overensstemmelse med kravspesifikasjonen. Så langt var det påløpt ca. 470 mill. kroner for et nytt system med en funksjonalitet tilnærmet lik det tidligere MVA2-systemet. I tillegg kom kostnadene for 2002.

De negative erfaringene ved bruk av systemet tydet på at MVA3 ikke kan ha tilfredsstilt kravene til en betryggende og forsvarlig merverdiavgiftsbehandling i 2001. Riksrevisjonen så det som en vesentlig svakhet at systemet ble satt i drift uten forutgående pilotdrift og fullført testing.

Riksrevisjonen kunne vanskelig se at hovedmålene var oppfylt for regnskapsåret 2001.

Finansdepartementet har pekt på at arbeidet med kravspesifikasjon i MER-prosjektet delvis ble stilt i bero i lange perioder fordi andre oppgaver måtte prioriteres, blant annet forberedende regelverksarbeid knyttet til Norges status som søkerland til EU og oppbygging av Enhetsregisteret. Dette var meget ressurskrevende arbeidsoppgaver som i hovedsak måtte utføres av det samme avgiftsfaglige og IT-faglige miljø som hadde oppgaver knyttet til kravspesifikasjonen. Etter departementets vurdering ble det dermed noe unyansert å si at selve arbeidet med kravspesifikasjonen tok tre år lenger tid enn antatt.

Finansdepartementet mente at MER-prosjektet, som et forberedende arbeid til MVA3-prosjektet, for så vidt kunne ses som en del av utviklingen av MVA3-systemet. Finansdepartementet har presisert at kostnadene som påløp i forbindelse med MER-prosjektet, ikke kunne tas hensyn til ved vurdering av om MVA3-prosjektet hadde overholdt sin totale kostnadsramme, slik denne ble presentert for Stortinget i St.prp. nr. 30 (1999-2000). MER-prosjektet var ikke inkludert i kostnadsrammen som da ble fastsatt for versjon 1 av MVA3-systemet.

I perioden 1996-99 hadde MVA3-prosjektet ikke årlige merforbruk. For 2000 var det noe merforbruk, men den totale kostnadsrammen lå fast. I St.prp. nr. 1 (2001-2002) opplyste Finansdepartementet at problemene rundt igangsetting av MVA3-løsningen hadde ført til merkostnader som hadde skapt usikkerhet rundt kostnadsrammen. Påløpte kostnader for utviklingen av nytt forvaltningssystem for merverdiavgiften (MVA3) var 280 mill. kroner frem til systemet ble satt i drift 2. juli 2001. På dette tidspunktet manglet imidlertid løsningen noe funksjonalitet, estimert til 40 mill. kroner. I perioden 2. juli 2001 frem til 1. august 2002 har det vært arbeidet med å rette alle vesentlige feil og mangler, og det har påløpt 95 mill. kroner. Økte kostnader ble dekket innen vedtatt bevilgning under kap. 1618 Skatteetaten.

Departementet delte ikke Riksrevisjonens oppfatning om at MVA3 bare har en funksjonalitet tilnærmet lik det tidligere MVA2-systemet. MVA3-systemet inneholder etter departementets mening en rekke viktige tilleggsfunksjonaliteter og egenskaper utover MVA2-systemet. MVA3 er et moderne og fleksibelt system, med et betydelig potensial for videre utvikling av kvaliteten og effektiviteten av merverdiavgiftsforvaltningen.

Departementet har opplyst at leveransen av basisløsningen var noe forsinket. Dette førte til at ikke alle tidligere planlagte tester ble gjennomført, og pilotdriften i Buskerud fylke ble kortere enn planlagt. I samråd med Finansdepartementet vurderte Skattedirektoratet nøye om en skulle gå i drift 2. juli 2001 samtidig med ikrafttredelse av merverdiavgiftsreformen. Utsettelse av reformen var uaktuelt. Nødvendig oppgradering og videreføring av MVA2 ble vurdert som et dårligere alternativ enn å sette i drift MVA3.

Departementet har pekt på at 2001 var et år der både nytt forvaltningssystem og en merverdiavgiftsreform ble innført midt i året. 2001 må sees på som et overgangsår, og departementet mener at det ikke vil være riktig å bedømme effektene av et så stort og komplisert system på grunnlag av de første seks driftsmånedene.

Direktoratet har gjort en betydelig innsats for å redusere de negative virkninger som oppstod ved innføring av systemet. Etterslepet på skjønnsfastsettelser er bygget ned, og restansene synes fortsatt å være under kontroll.

For å kunne utnytte systemet enda bedre vil det bli arbeidet med å bedre funksjonaliteten ytterligere i 2003.

Riksrevisjonen har merket seg departementets uttalelse om at andre prioriterte oppgaver har medvirket til at arbeidet med å utvikle en kravspesifikasjon tok tre år mer enn antatt og at MER-prosjektet for så vidt kan ses på som del av MVA3-systemet.

Riksrevisjonen har vist til departementets uttalelse om at det har vært kostnadsoverskridelser ved utviklingen av MVA3, men at overskridelsene har vært dekket innenfor skatteetatens årlige driftsbevilgninger. Departementet har imidlertid ikke angitt de årlige kostnadene eller samlede påløpte kostnader for utviklingen av systemet pr. 31. desember 2001. For øvrig har Riksrevisjonen merket seg departementets vurdering av at de samlede prosjektkostnadene for MER-prosjektet i perioden 1992-1995 utgjorde ca. 15 mill. kroner.

Riksrevisjonen har videre vist til at det MVA3-systemet som ble satt i drift i juli 2001, av ulike årsaker hadde vesentlige feil og mangler som fikk betydelige negative konsekvenser for purringer av manglende omsetningsoppgaver, skjønnsfastsettelse og innkreving av merverdiavgiften i annet halvår 2001.

Riksrevisjonen har merket seg departementets opplysning om at det er gjort en betydelig innsats for å redusere de negative virkningene som oppstod ved innføringen av systemet. Riksrevisjonen har dessuten merket seg departementets uttalelse om at det vil bli arbeidet med systemet også i 2003 for å bedre funksjonaliteten ytterligere, og at det skal utarbeides en sluttrapport og foretas en evaluering av MVA3-prosessen, herunder realiseringen av målsettingene med systemet.

Riksrevisjonen har ansett det som uheldig at det blr igangsatt et system som medførte betydelige negative konsekvenser vedrørende regnskapet for 2001 og har forutsatt at forvaltningen av merverdiavgiften snarlig forbedres.

Riksrevisjonen foreslår:"Til observasjon".

3.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at nytt forvaltningssystem for merverdiavgift-MVA3 har vært preget av begrenset funksjonalitet samt flere feil og mangler som har påvirket arbeidet med forvaltningen av merverdiavgiften for regnskapsåret 2001, slik at det blant annet oppsto en restanseøkning på 500 mill. kroner i 2001. Komiteen har merket seg at departementet har igangsatt et betydelig arbeid for å avhjelpe de negative virkningene som oppsto ved innføringen av systemet og at Riksrevisjonen har saken til observasjon.

3.3 Skattedirektoratets regnskap for skatteetaten 2001

Regnskapet for skatteetaten 2001 har ikke kunnet godkjennes. Bakgrunnen for dette er bl.a. at det ikke ble framlagt et sammenstilt (konsolidert) virksomhetsregnskap i henhold til gjeldende regler, det har vært svikt i interne kontrollrutiner og manglende overordnede avstemminger og kontroller i forkant av innrapportering til statsregnskapet, og vesentlige beløpsmessige feil som følge av manglende interne kontrollrutiner og svakheter ved virksomhetens økonomistyringssystemer i 2001 ble påvist. Forholdet påvirker regnskapets fullstendighet og reviderbarhet.

Sammenstilling av skatteetatens regnskap 2001

Ifølge rundskriv om årsavslutning og frister for innrapportering skal virksomheter med flere regnskapsførere fra og med regnskapsåret 2001 avlegge et samlet årsregnskap som inneholder både drifts- og balansepostene. Dette gjelder blant annet Skattedirektoratet. Skatteetaten har avlagt 43 regnskaper (kasserapporter), noe som har vært problematisk i forhold til Riksrevisjonens oppgave å gi uttalelse om den enkelte virksomhets samlede årsregnskap. Direktoratets forklaringer til statsregnskapet 2001 kunne ikke betraktes som et sammenstilt regnskap i denne sammenheng. Det har ikke vært mulig å sammenholde den enkelte regnskapsførers innrapporteringer mot det direktoratet benevner som konsernregnskap.

Departementet uttalte at den noe mangelfulle oppfølgingen fra Skattedirektoratets side av kravene i rundskrivet neppe har påvirket regnskapets fullstendighet, gyldighet og nøyaktighet.

Finansdepartementet uttaler i brev av 15. juli 2002 til Riksrevisjonen at det ser alvorlig på Riksrevisjonens konklusjon. Skatteetaten har de senere år nedlagt en betydelig innsats for å heve kvaliteten på regnskapsarbeidet slik at økonomiregelverkets krav på dette området kan oppfylles. Riksrevisjonens funn i forbindelse med revisjon av skatteetatens regnskap for 2001 viser imidlertid at det fortsatt er behov for forbedringer. Mangler ved skatteetatens regnskap for 2001 vil derfor bli fulgt opp i samarbeid med skattedirektøren, slik at skatteetatens regnskaper for senere år kan godkjennes av Riksrevisjonen. Finansdepartementet ser det som et absolutt krav at regnskapsarbeidet utføres slik at skatteetatens regnskaper skal kunne forventes godkjent av Riksrevisjonen.

Følgende områder er nærmere beskrevet i Riksrevisjonens dokument:

• – Interne kontrollrutiner i skatteetaten

• – Regnskapets fullstendighet og reviderbarhet

Riksrevisjonen viser i sin uttalelse til at departementet vil se nærmere på hvordan kravet til årsregnskap for virksomheter med flere regnskapsførere er presentert overfor departementer og virksomheter og at det er startet et arbeid med å utvikle en konsolideringsløsning som skal være kvalitetssikret i løpet av høsten 2002, og legger til grunn at denne løsningen tas i bruk ved regnskapsavlegget for 2002.

Riksrevisjonen anså det positivt at det er iverksatt kvalitetssikringssystemer for store statlige inntektsstrømmer og på økonomitjenesteområdet. Riksrevisjonen har også vist til opplysningen om at tilsvarende system for driftsområdet ville bli anvendt for årsavslutningen 2002 og forutsatte at systemene sikret den praktiske etterlevelsen av gjeldende retningslinjer og rutiner.

Riksrevisjonen har merket seg departementets opplysninger om at det er gjort en betydelig innsats for å redusere de negative virkninger som oppstod i forbindelse med innføringen av MVA3, og at reskontroutdrag og rapporter for avstemmingsarbeidet ville være på plass i løpet av kort tid. Riksrevisjonen har forutsatt at forvaltningen av merverdiavgiften snarlig bedres.

Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet ser det som ønskelig å inntektsføre merverdiavgiften i statsregnskapet det år betalingen er mottatt. Riksrevisjonen anså det imidlertid som nødvendig at rutiner for saksbehandling, regnskaps- og reskontroføring av oppgaver og innbetalinger ble gjennomført forut for inntektsføringen i virksomhetsregnskapet, og på en slik måte at det ble samsvar med statsregnskapet.

Riksrevisjonen har vist til at saldo- og renteoppgavegiverne etter gjeldende regelverk plikter å sørge for at oppgavene er identifiserbare ved fødsels- eller organisasjonsnummer. Riksrevisjonen mener det er viktig at skatteetatens oppfølging overfor oppgavegiverne blir prioritert slik at tap av skatteinntekter på grunn av uidentifiserte oppgaver unngås.

Riksrevisjonen mente fortsatt at Skattedirektoratets rapportering av restansesituasjonen pr. 31. desember 2001 ikke var fullstendig. Riksrevisjonen så det som viktig snarlig å etablere en ensartet og fullstendig rapportering av de ulike skatte- og avgiftskravene, herunder uerholdelighetsførte og avskrevne krav.

Videre anså Riksrevisjonen det som viktig at det ved fastsettelse av skatter og avgifter forelå en internkontroll som sikret oppfølgingen av gjeldende retningslinjer og ivaretok skatteetatens prioriteringer, for å sikre skatte- og avgiftsprovenyet.

Riksrevisjonen så det som kritikkverdig at skatteetatens regnskap for 2001 inneholdt så vesentlige feil og mangler at det ikke kunne godkjennes. Riksrevisjonen merket seg i denne sammenheng departementets uttalelse om at det er et absolutt krav at regnskapsarbeidet utføres slik at skatteetatens regnskap skal kunne forventes godkjent av Riksrevisjonen.

Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

3.4 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen for 2001 ikke har kunnet godkjenne Skattedirektoratets regnskap for skatteetaten grunnet svikt i interne kontrollrutiner, manglende avstemminger og kontroller i forkant av innrapporteringen til statsregnskapet. Komiteen understreker betydningen av at regnskapsarbeidet utføres slik at skatteetatens regnskap skal kunne forventes godkjent av Riksrevisjonen, herunder betydningen av at Riksrevisjonen tilstiles posteringsanmodninger og orienteres om disse umiddelbart. Komiteen har videre merket seg at departementet vil orientere Riksrevisjonen så snart departementet og Skattedirektoratet har kommet frem til omforente rapporteringskrav. Komiteen avventer denne orienteringen og forutsetter at forholdene bringes i orden.

4. Forsvarsdepartementet

4.1 Avgangsstimulerende tiltak

Riksrevisjonen har foretatt en kartlegging og kontroll av avgangsstimulerende tiltak i Forsvaret. Det har vært liten eller ingen reduksjon i antall stillingshjemler og bortfall av oppgaver selv om det har vært en reduksjon i antall ansatte. Forsvaret har utlyst flere stillinger hvor man har etterspurt tilsynelatende tilsvarende kompetanse som Forsvaret har mistet i forbindelse med avgangsstimulerende tiltak. Mange avdelinger har ikke vært i stand til å utføre pålagte forvaltningsoppgaver og kontroller fordi de har mistet nøkkelpersoner.

Personell i samme stillingskategori er behandlet ulikt ved forskjellige avdelinger. Det er avdekket forskjellige rutiner ved saksbehandlingen for sivilt og militært personell for virkemidlet studiestønad.

I flere tilfeller mottar personell som har fått innvilget avgangsstimulerende tiltak også annen lønn og godtgjøring fra Forsvaret.

Departementet har i svar av 21. juni 2002 opplyst at det var nødvendig å iverksette nedbemanningen høsten 2000 både ut fra tidligere vedtak og for å gi et klart signal om nødvendigheten av omfattende personellreduksjoner. Departementet så alvorlig på at mange avdelinger som hadde mistet nøkkelpersonell, ikke var i stand til å utføre pålagte oppgaver. Sentral oppfølging og kontroll av personell med kritisk kompetanse vil være avgjørende. Departementet var enig i behovet for relevante oppfølgingsrutiner for studiestønad og ville undersøke forholdene rundt den som har fått innvilget avgangsstimulerende tiltak og i tillegg selger tjenester til Forsvaret.

Riksrevisjonen bemerket at Forsvaret har iverksatt nedbemanning før strukturen ved avdelingene ble fastlagt. Avgangen har hatt liten eller ingen innvirkning på antall stillingshjemler og oppgaver. Personell som har fått innvilget avgangsstimulerende tiltak, har i noen tilfeller vært engasjert som vikarer eller er leid inn igjen fra konsulentfirmaer. Nedbemanningen syntes lite planmessig, og det ble stilt spørsmål ved hvilke styringsverktøy som ble benyttet i prosessen.

Departementet har bl.a. svart at Forsvarets overkommando og Forsvarsbygg er gitt i oppdrag å etablere nye kontroll- og oppfølgingsrutiner. Videre er det gitt utfyllende presiseringer til praktiseringen av gjeldende virkemidler.

Riksrevisjonen forutsatte at departementet følger opp de iverksatte tiltakene.

Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

4.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg at statsråden har tatt Riksrevisjonens kritikk av håndteringen av avgangsstimulerende tiltak til etterretning. Komiteen påpeker i denne sammenheng viktigheten av at de avdekkede forhold rundt de som har fått innvilget avgangsstimulerende tiltak, men samtidig også mottar annen lønn og godtgjøring fra Forsvaret for utført vikaroppdrag, engasjement og konsulenttjenester, bringes i orden.

5. Kommunal- og regionaldepartementet

5.1 Datasystem for behandling av utlendings- og flyktningesaker

Ved revisjon av Utlendingsdirektoratets (UDI) regnskap for 2001 ble flere sider ved UDIs datasystemer for behandling av utlendings- og flyktningesaker gjennomgått. I 1999 ble det bevilget 20 mill. kroner til anskaffelse av et nytt datasystem for utlendings- og flyktningesaker (DUF), som er et felles verktøy for saksbehandling, statistikk og oppfølging av hele utlendingsforvaltningen, det vil si UDI, Politiet og Utlendingsnemnda (UNE), og i noen utstrekning også Kommunal- og regionadepartementet. Driftsstart var planlagt høsten 2002. Gjennomgangen av arbeidet viste at det ikke har vært fokus på risikoutviklingen i prosjektet og ikke har vært iverksatt styringstiltak, verken mot leverandør eller intern personelldisponering, for å sikre at produktet ble levert med tilfredsstillende kvalitet på avtalt tidspunkt.

Departementet har i brev av 23. juli 2002 bekreftet at anslagene over totale kostnader ved utviklingen av DUF lå vesentlig høyere enn de 20 mill. kroner som ble foreslått i St.prp. nr.1 (1998-1999). Det ble heller ikke opplyst at det ville bli behov for ytterligere midler de påfølgende år. Det ble ikke utarbeidet et årlig samlet budsjett og regnskap over alle kostnadene ved DUF. Det har vært manglende fokusering på formell styring med tilhørende plandokumenter og tidsrammer. I det videre arbeid med prosjektet skulle kvalitetssikring og kvalitetsrevisjon følges opp av UDI. Det har ikke vært aktuelt å gjennomføre konkrete tilbudsforespørsler etter at det ble klart at fremmedkontrollregisteret (FREMKON) skulle skiftes ut med et nytt system. Det er ikke tvil om at gjeldende driftsavtale er kostbar. Det er også kalkulert med betydelige innsparinger ved å la Politiets Datasentral stå for driften av det nye systemet.

Riksrevisjonen har bemerket at kostnadene ved utviklingen av DUF er vesentlig høyere enn de 20 mill. kroner som ble foreslått i St.prp. nr. 1 (1998-1999), der det ikke framgikk at det ville bli behov for ytterligere midler de påfølgende år. Det har ikke vært utarbeidet et samlet budsjett og regnskap over kostnadene forbundet med utviklingen av datasystemet. Etter Riksrevisjonens vurdering har det vært betydelige mangler ved styringen og oppfølgingen av utviklingsprosjektet. Det bemerkes at det ikke ble iverksatt korrigerende tiltak før forsinkelsen var et faktum.

Riksrevisjonen har merket seg at Statskonsult har foretatt en gjennomgang av prosjektet og foreslått en rekke tiltak i forbindelse med videreutviklingen av DUF. Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved hvordan departementet vil følge opp evalueringen, og hvilke tiltak som vil bli iverksatt for å sikre den planlagte effektiviseringsgevinst ved innføring av det nye datasystemet, og for å sikre oversikt over totalkostnadene ved utviklingen og implementeringen av DUF.

Departementet har bl.a. svart at prosjekttiltakene vil bli fulgt opp ved at det legges opp til særskilte rapporteringer til departementet om status og fremdrift med fokus på de kritiske punktene i prosjektet.

Riksrevisjonen har uttalt at departementet i etatsstyringen ikke har hatt en tilstrekkelig aktiv rolle i forhold til prosjektet. Riksrevisjonen fant det kritikkverdig at et så omfattende utviklingsprosjekt ble satt i gang uten tilstrekkelig oppfølging av framdrift, kvalitet og kostnader. Forsinkelsene har medført merkostnader for staten både i form av økte utviklingskostnader og vesentlig økning i driftskostnadene, siden nåværende system fortsatt er i bruk. Det er fortsatt uklart når systemet kan settes i full drift, hva systemet endelig vil koste, i hvilken grad systemet vil dekke behov og opprinnelige mål, og i hvilken grad ønskede gevinster kan realiseres.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp prosjekttiltakene gjennom en særskilt rapportering til departementet om status og framdrift med fokus på kritiske punkter i prosjektet.

Den nye rapporteringen ble forutsatt å omfatte den kostnadsmessige utviklingen av prosjektet, inkludert en oversikt over de totale kostnader. Departementet må videre følge opp den framtidige gevinstrealisering som systemet skal bidra til.

Riksrevisjonen har merket seg at systemet vil bli satt i gang fra 1. januar 2003 for enkelte brukere. Riksrevisjonen har understreket viktigheten av at det nye systemet er tilstrekkelig testet og innehar nødvendig kvalitet når det settes i drift.

Riksrevisjonen foreslår:"Til observasjon".

5.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg problemene knyttet til utviklingen av nytt datasystem for behandling av utlendings- og flyktningesaker i regi av Utlendingsdirektoratet (UDI). Prosjektet er blitt vesentlig dyrere enn forutsatt, og oppgis nå av departementet å ha en kostnadsramme på 48-68 mill. kroner mot et opprinnelig anslag på 20 mill. kroner. Leveringen er i tillegg blitt sterkt forsinket. Etter planen skulle det ha vært i drift i oktober 2001, men ble delvis tatt i bruk fra januar 2003. Forsinkelsen har medført store kostnader til drift av det gamle systemet, tilsvarende 24 mill. kroner årlig.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen påpeker at så vel økonomistyring, kvalitetskontroll og kontroll av framdrift har vært mangelfull, og at korrigerende tiltak ikke ble iverksatt før forsinkelsen var et faktum.

For prosjekter av denne størrelsen vil komiteen understreke departementets ansvar for tilfredsstillende etatsstyring. Komiteen har registrert at departementet på bakgrunn av de nevnte problemer nå har etablert en vesentlig tettere oppfølging av prosjektet.

Komiteen støtter Riksrevisjonens forslag til desisjon, og fører saken til observasjon.

6. Olje- og energidepartementet

6.1 Olje- og energidepartementets praktisering av krav om utarbeidelse av anbudsprotokoll og innhenting av skatteattest ved kjøp av varer og tjenester

Riksrevisjonen har kontrollert departementets praktisering av offentlige anskaffelser for regnskapsåret 2001. Undersøkelsen har avdekket at det ikke ble ført anbudsprotokoll, dokumentasjonen i forbindelse med anskaffelser var vanskelig tilgjengelig og av varierende kvalitet, stikkprøvekontroller avdekket at prosessen fram til valg av leverandør ikke var skriftlig dokumentert, og det var ikke innhentet skatteattester fra leverandører der dette er et krav. De samme forhold ble påpekt ved revisjonen av regnskapet i 2000, og departementet opplyste da at det ble arbeidet med å forbedre systemer og rutiner.

Departementet har opplyst i brev av 25. mars 2002 at det ble innført et innkjøpsstøttesystem i 2001 og at det fra samme år ble ført elektronisk protokoll. Det ble arbeidet med å forbedre systemet. Bl.a. skulle hver enkelt saksbehandler følges opp slik at det ble ført fullstendig innkjøpsprotokoll. Dokumentasjon for anskaffelser ligger i selve innkjøpsstøttesystemet i tillegg til i egne permer hos regnskapsansvarlig og i arkivet. Det skulle videre arbeides med å påse at skatteattester ble innhentet i de tilfeller der dette er aktuelt.

Riksrevisjonen fant det kritikkverdig at departementet på tross av merknadene vedrørende anskaffelsesrutinene til regnskapsåret 2000, ikke syntes å ha iverksatt tilstrekkelige tiltak i løpet av 2001 for å sikre at rutinene for dokumentasjon av anskaffelsesprosessen og innhenting av skatteattester ble ivaretatt.

Riksrevisjonen har forutsatt at Olje- og energidepartementet nå følger opp de tiltak som er beskrevet for å sikre at regelverket for statlige anskaffelser blir fulgt.

Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

6.2 Komiteens merknader

Komiteen viser igjen til at manglende anbudsprotokoller og dokumentasjon i forbindelse med anskaffelser var et tema under komiteens behandling av Dokument nr. 1 (2001-2002). Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen kommer med kritikk av departementets oppfølging av merknadene vedrørende anskaffelsesrutinene til regnskapsåret 2000 og forutsetter at rutinene blir innskjerpet.

7. Sosialdepartementet

7.1 Trygdeetatens regnskap for 2001

Ved revisjon av årsavslutningen for 2001 i trygdeetaten ble det bemerket at utestående fordringer for feilutbetalinger var betydelige. For attføringslån og lån til hjelpemidler i arbeidslivet var det ved trygdekontorene påvist vesentlige differanser mellom saldo på kontiene og grunnlagsdokumentasjon/gjeldsbrev. Totalt utestående bidragskrav før avskrivninger økte fortsatt i 2001, og utgjorde vel 3,2 mrd. kroner pr. 31. desember 2001. Det ble påpekt at det må etableres tilfredsstillende rutiner for dokumentasjon av de vurderinger som er foretatt av krav som skal avskrives regnskapsmessig.

Riksrevisjonen pekte på at trygdeetaten har ansvaret for livsoppholdet til mange mennesker. I tillegg behandles store mengder sensitiv informasjon i datasystemene. Etaten er avhengig av sikre IT-systemer for å levere rett ytelse til rett tid og for å sikre sensitiv informasjon.

I 2001 ble det utbetalt vel 8 mrd. kroner i fødsels- og adopsjonspenger. Det ble påvist svakheter i den interne kontrollen i Rikstrygdeverket og trygdekontorene, og konkrete feilutbetalinger av fødsels- og adopsjonspenger.

Bevilgningen til refusjon av utgifter til medisiner mv. var vel 7,4 mrd. kroner, mens bevilgningen til utgifter ved private laboratorier og røntgeninstitutt var vel 420 mill. kroner i 2001. Refusjon av utgifter til medisiner mv. og oppgjør til private laboratorier og røntgeninstitutt har i stor grad vært bygget på tillit. Revisjonen viste at en vesentlig del av oppgjørene skjedde uten kontroll mot grunnlagsdokumentasjonen. Mangelfull intern kontroll økte generelt risikoen for misligheter, og konkrete mislighetssaker har vært avdekket på dette området.

Sosialdepartementet har bl.a. svart at det forberedes lovendringer som skal gjøre det enklere å kreve inn for meget utbetalt beløp til stønadsmottakere som ikke har gitt tilstrekkelige opplysninger til trygdeetaten. Det ble arbeidet med rapportering og kontroll av at alle gamle lån er balanseført. Trygdeetaten har etablert bedre rutiner for avskrivninger i forhold til Trygdeetatens Innkrevingssentral. Påpekte svakheter i internkontrollen for fødsels- og adopsjonspenger gjaldt primært svakheter i de programmerte kontrollene i fødsels- og adopsjonspengerutinen - Infotrygd, og dette ble nå rettet opp. Helsedepartementet registrerte at kontrollinnsatsen med oppgjør til private laboratorier og røntgeninstitutt burde utvides.

Riksrevisjonen har merket seg at Sosialdepartementet arbeider planmessig og risikorettet for å forbedre kvaliteten i oppgaveløsningen. Departementet har blant annet sett behov for forenkling av regelverk og stønadsordninger, skjerpet kontroll på en del områder, samt behov for å ha fokus på kompetanse, omlegging av arbeidsformer og effektivisering. Riksrevisjonen har videre merket seg at Barne- og Familiedepartementet og Helsedepartementet, som har ansvaret for regelverket på en del områder, også har sett behov for forenklinger i regelverk og rutiner. Riksrevisjonen så alvorlig på de mangler som er avdekket, og vil følge opp at forbedringstiltak blir iverksatt.

Riksrevisjonen foreslår: "Kan passere".

7.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti vil gi uttrykk for en viss bekymring når det gjelder Riksrevisjonens merknader til Trygdeetatens regnskap for 2001. Flertallet vil særlig peke på den manglende kontroll med enkelte områder som Riksrevisjonen påpeker og den forenkling av regelverk som etterlyses. Kompleksiteten i regelverket som forvaltes av Trygdeetaten stiller store krav til kontroll og gjennomarbeidede rutiner slik flertallet ser det. Trygdeverket forvalter og fordeler svært store ressurser ved hjelp av et komplisert og omfattende regelverk der selv små feil får store konsekvenser. Flertallet vil også understreke de store konsekvenser feil fra Trygdeverket kan få for enkeltmennesker og deres livssituasjon. Flertallet støtter Riksrevisjonens innstilling, men vil understreke betydningen av at oppfølgingen av de tiltak som er bebudet fra de respektive departementer blir intensivert, og at resultatet blir gjort kjent for Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Riksrevisjonen også for 2001 har hatt bemerkninger til Trygdeetatens regnskap herunder økende utestående krav i forbindelse med feilutbetalinger og lite effektiv innkreving av utestående krav i forbindelse med trygdens forskuttering av bidrag. Disse medlemmer ser alvorlig på de avdekkede mangler, men har merket seg at Sosialdepartementet er godt i gang med arbeid for å forenkle regelverk og stønadsordninger, omlegging av arbeidsformer og effektivisering undertiden også i nært samarbeid med andre departementer.

8. Utenriksdepartementet

8.1 NORADs forvaltning av tilskudd til og via Bistandsnemnda og Atlasalliansen

Riksrevisjonen har foretatt en undersøkelse av NORADs forvaltning av tilskudd til eller via Norsk Misjonsråds Bistandsnemnd (Bistandsnemnda) og Atlasalliansen.

Bistandsnemnda ble opprettet i 1983 og er en paraplyorganisasjon for 16 misjonsorganisasjoner som sammen med lokale partnere driver bistandsarbeid i Afrika, Asia og Latin-Amerika. Atlasalliansen er en sammenslutning mellom norske organisasjoner av funksjonshemmede, pasienter og pårørende. Atlasalliansen har i overkant av 40 prosjekter i nærmere 20 land og har geografisk fokus på Afrika, men er også involvert i prosjekter i Asia, Mellom-Amerika og Palestina. For 2001 ble Bistandsnemnda og Atlasalliansen tildelt henholdsvis 120 mill. kroner og 51,9 mill. kroner. Av dette utgjorde 4,562 mill. kroner og 2 mill. kroner driftstilskudd til sekretariatene.

Undersøkelsen har bl.a. avdekket at NORAD ikke hadde fastsatt oppfølgingskriterier med tilhørende rapportmetoder for tilskudd til og via frivillige organisasjoner. Det var heller ikke utarbeidet interne regler for forvaltningen av tilskudd til eller via norske frivillige organisasjoner.

Det formelle avtalegrunnlag for 2001 for Atlasalliansen ble først utarbeidet av NORAD den 13. oktober 2001. Dette var etter at tilskuddet for 2001 var fullt utbetalt. For årene 1999 og 2000 ble det for øvrig ikke utarbeidet noe formelt avtalegrunnlag til rammeavtalen for Atlasalliansen.

NORAD tok ikke forbehold om forvaltningens og Riksrevisjonens kontrolladgang i henhold til bevilgningsreglementets § 17 overfor Bistandsnemnda eller Atlasalliansen i inngåtte rammeavtaler eller de årlige avtalegrunnlagene.

NORAD foretok den 14. desember 2001 en utbetaling av et forskudd på 5 mill. kroner til Bistandsnemnda i strid med bevilgningsreglementets §§ 14 og 17. Midlene skulle benyttes til løpende aktiviteter i første kvartal 2002.

Det var ikke gjennomført noen evaluering av den valgte samarbeidsformen.

Utenriksdepartementet har i sitt svar pekt på at det har vært jobbet med oppfølgingskriterier med tilhørende rapportmetoder i flere år. Det ville bli utarbeidet en håndbok for saksbehandlere med interne regler for forvaltning av tilskuddsordningen. Det har vært en løpende og tett dialog med Atlasalliansen som skulle sikre at bruken av midler var i samsvar med forutsetninger og intensjoner. Det formelle avtalegrunnlag for 2001 ble ikke utarbeidet før 13. oktober 2001, og dette skyldtes at en klage over tilsagnet fra Atlasalliansen ikke ble ferdigbehandlet i Utenriksdepartementet før denne tid. NORAD har opplyst at det i framtidige avtaler vil bli tatt inn forbehold om forvaltningens og Riksrevisjonens adgang til å kunne iverksette kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene i henhold til bevilgningsreglementets § 17. Departementet har påpekt overfor NORAD at forskuddsbetalinger er i strid med bevilgningsreglementet og ikke må finne sted.

Departementet har videre svart at det er dialog med NORAD for å sikre at direktoratet i saksbehandlingen følger gjeldende regler og retningslinjer og har rutiner for kvalitetssikring som kan sikre at lignende feil i saksbehandlingen ikke finner sted i fremtiden.

Departementet har uttrykt vilje til å evaluere den særlige samarbeidsformen med paraplyorganisasjoner, som er sammenslutninger av frivillige organisasjoner med felles sekretariater som utfører saksbehandlerfunksjoner og rapporterer til NORAD. Samarbeidet med Bistandsnemnda og Atlasalliansen vil inngå i evalueringen.

Riksrevisjonen har uttalt at det er uheldig at det har tatt så lang tid å utarbeide og implementere rutiner for forvaltningen på området. Riksrevisjonen har merket seg de tiltak departementet vil sette i verk for å rette opp de påviste svakheter i NORADs forvaltning av tilskudd til frivillige organisasjoner, herunder Bistandsnemnda og Atlasalliansen. Riksrevisjonen har videre merket seg at departementet vil få gjennomført en uavhengig evaluering av NORADs samarbeid med sammenslutninger av frivillige organisasjoner med felles sekretariater.

Riksrevisjonen foreslår: "Til observasjon".

8.2 Komiteens merknader

Komiteen har merket seg Riksrevisjonens undersøkelse av NORADs forvaltning av tilskudd til/via Norsk Misjonsråds Bistandsnemnd (Bistandsnemnda) og Atlasalliansen. Undersøkelsens formål besto i å avklare hvorvidt NORADs forvaltning av tilskudd til Bistandsnemnda og Atlasalliansen er tilrettelagt og gjennomført i tråd med gjeldende regelverk og at NORAD har tilfredsstillende styring og oppfølging av midlene.

Komiteen merker seg at NORAD ikke har fastsatt oppfølgingskriterier med tilhørende rapportmetoder for tilskudd til og via frivillige organisasjoner før utbetaling har funnet sted. Ifølge Riksrevisjonen førte mang­lende rutiner for gjennomføring Hovedinstruks for økonomiforvaltning i NORAD, retningslinjer og forvaltningsverktøy til at det kan stilles spørsmål ved tildelingene til Atlasalliansen for årene 1999, 2000 og 2001.

Komiteen har videre merket seg at NORAD opplyser å ha jobbet med slike oppfølgingskriterier i flere år, men uten at man har kommet fram til klare rutiner. Komiteen deler Riksrevisjonens bekymring for at det har tatt så lang tid å bringe forholdene i orden.

Komiteen viser til at det er tatt initiativ til en uavhengig evaluering av samarbeidsformen mellom sammenslutningene av frivillige organisasjoner med felles sekretariat, de såkalte paraplyorganisasjoner og NORAD. Komiteen understreker betydningen av klare retningslinjer og rutiner og støtter Riksrevisjonens forslag til desisjon.

9. Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I

Utdrag fra statsregnskapet for 2001 vedlegges protokollen.

II

Antegnelsene til statsregnskapet for 2001 vedkommende

Arbeids- og administrasjonsdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Fiskeridepartementet

Forsvarsdepartementet

Helsedepartementet

Justis- og politidepartementet

Kommunal- og regionaldepartementet

Kultur- og kirkedepartementet

Landbruksdepartementet

Miljøverndepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartemetet

Sosialdepartementet

Utdannings- og forskningsdepartementet

Utenriksdepartementet

blir desidert i samsvar med innstillingen fra Riksrevisjonen.