Jeg viser til brev av 19. februar hvor forsvarskomiteen
ber om Forsvarsdepartementets (FDs) synspunkter på det
foreliggende forslaget fra stortingsrepresentantene Per Ove Width,
Odd Roger Enoksen og Kjetil Bjørklund.
Jeg vil i det følgende kommentere det
foreliggende forslaget.
Prosjekt Golf ble formelt startet i juni 2000
og ble i desember 2001 endret til Program Golf. Lønns-
og økonomiprosjektene ble startet opp i 1996.
Forsvarsminister Godal grep i september 2001
inn i innretningen av Prosjekt Golf og endret strategi for implementeringen
av et felles integrert forvaltningssystem (FIF) i Forsvaret. Prosjekt
Golf forelå som et totalprosjekt oversendt departementet.
Imidlertid fant departementet usikkerheten knyttet til gjennomføringen
og kostnadene å være så store at prosjektet
ikke kunne behandles, godkjennes og oversendes til Stortinget. I
tråd med retningslinjene fra Finansdepartementet vedrørende
ekstern kvalitetssikring av kategori 1-prosjekter var kvalitetssikring
blitt iverksatt i desember 2000, og det var i særlig grad
informasjon og anbefalinger fra kvalitetssikringen som dannet grunnlag
for FDs beslutning om endret strategi høsten 2001 hvor Prosjekt
Golf ble omgjort til Program Golf. Stortinget ble informert om dette
i St.prp. nr l (2001-2002).
Ekstern kvalitetssikring har vært gjennomført
fortløpende mot Program Golf og det første leveranseprosjektet
og har bidratt med underlag for alle beslutninger som er tatt vedrørende
fremdriften i programmet. Regjeringsadvokaten har også vært
involvert i de merkantile og kontraktsmessige prosessene knyttet
til det første leveranseprosjektet. Departementet mener
derfor å ha etablert et godt regime for styring og håndtering
av Program Golf. Det bør også nevnes at programmet
har meget sterk forankring i Forsvarets ledelse.
Program Golf er, som andre store IT- og omstillingsprosjekter,
komplekst, og det knytter seg derfor betydelig usikkerhet til gjennomføringen.
Den største utfordringen for Forsvaret er likevel knyttet
til å endre Forsvarets arbeidsmåte og organisasjon
som følger av leveransene fra programmet. Det valgte datasystemet er
i så måte en viktig brikke som vil muliggjøre
nye, enklere og mer effektive prosesser på tvers av forsvarsgrenene.
Program Golf er derfor koordinert med og utgjør en viktig,
integrert brikke i den pågående omstillingen av
Forsvaret. Det er i denne sammenheng viktig å vurdere risikoen
forbundet med en eventuell fortetting i Program Golf opp mot de
gevinster dette kan gi i Forsvarets omstilling hvor forsvarssjefen
er pålagt å nedbemanne med minimum 5 000 årsverk
innen utløpet av 2005. Golf anses å være
et vesentlig bidrag til å kunne nå denne målsetningen.
I bakgrunnsmaterialet for forslaget refereres
det til flere tall som omtales som sluttsummer for Program Golf.
Den valgte strategi for gjennomføring av Program Golf legger
opp til et antall prosjekter med egne kostnader og målsettinger
som skal godkjennes av departementet enkeltvis. Denne strategien
innebærer således at det legges inn flere beslutningspunkter
i innføringen av FIF hvor det enkelte prosjekt skal vurderes og
godkjennes ut fra sin egennytte og bidrag til å implementere
et FIF. Dette gir en bedre styring og kostnadskontroll underveis
enn det som ville vært tilfellet med å samle hele
innføringen inn under ett stort prosjekt som det opprinnelig
var gjort for Prosjekt Golf. Et annet viktig prinsipp er at hvert
prosjekt skal ha en egenverdi, uavhengig av eventuelt etterfølgende
prosjekter. Inntil departementet har tatt stilling til den endelige
innretningen av Program Golf vil det heller ikke kunne foreligge
et samlet offisielt kostnadsbilde for programmet. Å etablere
et slikt bilde ville nettopp innebære å ta konkret
stilling til hele programmets innhold. I lys av de usikre forutsetninger
på det nåværende tidspunkt ville dette
medført å bryte med den valgte strategi som tar
sikte på å redusere den kostnadsmessige og gjennomføringsmessige
risikoen.
Tallet som er referert i media, 1,8 milliarder
kroner, har fremkommet med basis i de estimerte totalkostnader for Prosjekt Golf sommeren 2001 og som departementet
ikke godkjente. Tallet ble utarbeidet på bakgrunn av den
kunnskap, de forutsetninger og de rammebetingelser som eksisterte
da og før prosjektet ble omgjort til program og delt opp
i flere selvstendige prosjekter. Det sier seg selv at det den gang
var nødvendig å ta høyde for betydelige
usikkerheter knyttet til omstillingsplanene som var besluttet i
Stortinget samme sommer. Fremdeles gjenstår viktige beslutninger,
ikke minst i forhold til omstruktureringen av Forsvarets logistikkorganisasjon
(FLO), før det totale omfanget av FIF kan fastsettes. Media
har også vist til tilbudene fra de to leverandørene
som konkurrerte om leverandøravtalen, og det er slått
opp at Forsvaret valgte det dyreste tilbudet. Det er grunn til å påpeke
at valg av leverandør ble gjort etter en meget grundig
evaluering av leverandørenes totale tilbud, hvor pristilbudet
for det totale FIF ikke ble tillagt avgjørende vekt blant
annet grunnet usikkerheten knyttet til hvordan FIF ville se ut i
2005-2006. Tallene som det konkret er vist til i bakgrunnsmaterialet,
er leverandørenes egne beregninger slik de fremkom i deres
tilbud til Forsvaret, mens tallet 1,8 milliarder kroner Inkludert
en opsjon på personellfunksjonen er Prosjekt
Golfs egne beregninger sommeren 2001 basert blant annet på disse
tilbudene og "benchmarking" mot sivile bedrifter (blant dem Statoil
og Hydro) som hadde gjennomført tilsvarende prosjekter.
FD vil påpeke at dette er tall som kun har vært
nyttet til intern langtidsbudsjettering i Forsvaret, og at disse
tallene ikke er realitetsbehandlet, verken gjennom forhandlinger
med en leverandør, gjennom ekstern kvalitetssikring eller
ved behandling i FD.
Tabellen under viser kostnader knyttet til Økonomiprosjektet,
Lønnsprosjektet og Lønns- og Økonomiprosjektet
f.o.m. 1997 t.o.m. sommeren 2000, samt for Golf fra sommeren 2000
og ut 2002.
Beløpene i tabellen inneholder regnskapsdata
hentet fra Forsvarets hovedregnskap 1997-2001 under posteringer
i Golf og forløperne til Golf. Regnskapsdataene inngår
i statsregnskapet (nominelle verdier, millioner kroner). For 2002
inngår kostnader for det første forprosjektet
som har hatt som målsetning å etablere et detaljert
planverk og beslutningsgrunnlag for hvordan Forsvaret gjennom det
første leveranseprosjektet skal tilfredsstille funksjonelle
krav gitt i Statens økonomiregelverk.
| ØP,
LP, LØP | Golf | Totalt |
1997 | 5,9 | | 5,9 |
1998 | 23,7 | | 23,7 |
1999 | 62,1 | | 62,1 |
2000 | 17,3 | 29,0 | 46,3 |
2001 | | 80,2 | 80,2 |
2002 | | 223,1 | 223,1 |
SUM | 109,0 | 332,3 | 441,3 |
For 2003 er det avsatt 373,6 millioner kroner
til gjennomføring av det første leveranseprosjektet
i program Golf.
I diskusjonen om hvor fritt man står
i forhold til å velge nye løsninger er det viktig å skille
mellom leverandørmessig og teknisk binding. Forsvaret har
valgt Team IBM som leverandør for det første leveranseprosjektet.
Team IBM baserer seg på en teknisk løsning fra programvareleverandøren
SAP, og med bakgrunn i visjonen om ett felles integrert forvaltningssystem,
er det ikke hensiktsmessig, verken økonomisk eller funksjonelt, å bytte
til et annet teknisk system i senere faser. Dette vil i så fall
medføre betydelige kostnader i seg selv og dessuten bidra
til at målsetningen om reduksjon av antall datasystemer
ikke nås. Det er derimot fullt mulig å bytte til
en annen leverandør som har kompetanse på, og
leverer, det samme systemet - noe flere leverandører vil
kunne gjøre. Dette ville ikke vært tilfellet ved å samle
implementeringen av FIF inn under ett stort prosjekt. FD og Forsvaret
er samtidig av den formening at det er fordeler ved å utnytte
den kompetansen nåværende leverandør
har bygget opp om Forsvaret også i de kommende prosjekter.
Imidlertid vil dette bare kunne skje under den klare forutsetning
at Forsvaret kan godtgjøre at man oppnår gode
betingelser i forhandlingene med leverandøren, og at leverandøren
viser leveringsevne. Det er FDs og Forsvarets vurdering at man oppnådde
gode betingelser i forhandlingene som ble gjennomført om
det nylig oppstartede leveranseprosjektet.
FD mener at Forsvaret ikke går glipp
av rabatter fordi man ikke gjennomfører større
bestillinger. For denne type arbeider vil FD påpeke at
store prosjekter med betydelig leveranseomfang innehar større
usikkerhet med hensyn til økonomi og gjennomføringsevne
enn mindre prosjekter med mer avgrensede leveranseomfang. FD kommer
derfor til motsatt konklusjon og er av den oppfatning at større
prosjekter vil innebære at leverandøren (e) beregner
seg større risikotillegg enn dersom usikkerheten er lav.
Det har også vært en klar føring fra
FD at hvert enkelt prosjekt skal kunne stå på egne
ben og ikke være avhengig av et senere prosjekt for å fungere
tilfredsstillende. Dette betyr at Forsvaret har mulighet til å stoppe
etter det første leveranseprosjektet og få betydelig
nytte av investeringen. Det samme prinsippet blir lagt til grunn
i den videre oppfølgingen.
I forbindelse med valget av leverandør,
ble gjenbrukspotensialet ved IMAS-løsningen vurdert. Den gang
konkluderte Forsvaret med at IMAS-løsningen fungerer godt
innenfor dagens struktur og prosesser, men at gjenbruksverdien er
dramatisk redusert i forhold til fremtidig struktur og fremtidige
gjennomgående prosesser. Utvikling og vedlikehold av programvare
som skal bidra til rasjonelle og gjennomgående prosesser,
er særdeles kostnads- og kompetansekrevende og bør
derfor utvikles i fellesskap med andre sammenlignbare virksomheter
i inn- og utland. Dette gjelder selv om programvareleverandøren
IFS har utviklet IMAS til å tilfredsstille Luftforsvarets
behov i dag og selv om Sjøforsvaret har utviklet en ny
funksjonalitet i IMAS rettet mot sine behov i sammenheng med fregattanskaffelsene.
Å tilpasse dagens IMAS-løsning
til Forsvarets samlede fremtidige behov ville medføre en
betydelig utviklingskostnad, og det er etter FDs syn derfor ikke grunnlag
for å si at gjenbruk av IMAS-løsningen ville være
spesielt kostnadsbesparende. Det er herunder grunn til å merke
seg at Forsvaret i forbindelse med den merkantile utlysningsprosessen
våren 2000 - som er forpliktende i EØS-området
- ikke ble tilbudt IMAS av de leverandørene som leverte
tilbud til Forsvaret. Departementet synes også det er viktig å få frem
det faktum at Forsvaret deltar aktivt i Defence Interest Group,
som er SAPs internasjonale brukergruppe innenfor forsvarssektoren.
I samvirke med blant annet flere NATO-land øver denne gruppen
et signifikant press på SAP for å få gjennomslag
for sine behov overfor leverandøren. På grunn
av dette vil Forsvaret kunne gjenbruke løsninger som er
utviklet for andre lands forsvar. Denne type gjenbruk kan ikke oppnås
med IMAS, da det etter det FD kjenner til, for forsvarssektoren
som helhet ikke er noen andre land som så langt har valgt dette
systemet.
Forsvaret har i planleggingen av Program Golf
gjort en vurdering rundt konsekvensene av flere gjennomføringsstrategier
for de senere fasene av Program Golf. FD finner det naturlig at
Forsvaret gjør slike interne vurderinger knyttet til Golfs
viktige rolle i den omstillingsprosess som gjennomføres.
Det er dog ikke Forsvaret, men departementet som godkjenner fremdriften og
omfanget av Program Golf, og Forsvaret har ennå ikke lagt
frem for departementet forslag om endringer. En eventuell fortetting
av faser (og prosjekter) i Program Golf må sees i en større
sammenheng, blant annet sammen med omstillingen i Forsvaret for øvrig,
herunder arbeidet med etableringen av Forsvarets logistikkorganisasjon.
En eventuell fortetting forutsetter også at Forsvaret viser
gjennomføringsevne, og kan dokumentere overfor departementet
at det både er mulig og forsvarlig å gjennomføre
flere prosjekter mer parallelt enn det så langt er lagt
opp til. I så henseende er FD fornøyd med at Program
Golf gjennomførte det første forprosjektet (juni-desember
2002) til avtalt tid og estimert kostnad og med planlagt kvalitet.
11. februar 2003 undertegnet Forsvaret og Team IBM
kontrakten for leveranseprosjekt l (LP 1) i Program Golf.
I beslutningsgrunnlaget for departementet er
gjennomføringen av LP l anslått til 353,8 million
kroner. Dette inkluderer kontrakten med Team IBM og innkjøp av
maskin- og programvare. Tallet representerer en 50/50 fordeling
av sannsynlighet for overskridelse/underskridelse av rammen.
Inkludert usikkerhetsavsetning (85/15) er gjennomføring
av LP l i Program Golf kostnadsestimert til 373,6 million kroner.
Hvis regjeringen pålegges å legge
frem for Stortinget estimater både for kostnader og gevinster
knyttet til gjennomføringen av hele Program Golf, vil det
kreve at programmet redefineres til ett prosjekt igjen og at det må gjennomføres
en omfattende planleggingsfase for å oppnå en
akseptabel presisjon i estimatene. Dette vil i seg selv kreve betydelige
ressurser til en signifikant kostnad og samtidig forsinke gjennomføringen
av Program Golf. Likevel vil det hefte mye usikkerhet ved disse
estimatene inntil forhandlinger med en leverandør er gjennomført.
Departementet vil også være tilbake i en situasjon
preget av usikkerhet knyttet til økonomi og gjennomføringsevne
tilsvarende den vi hadde før vi besluttet faseinndelingen
høsten 2001. Program Golf er et sentralt verktøy
i omstillingen og en slik situasjon vil således kunne forsinke
eller endog vanskeliggjøre den videre omstillingen frem
mot 2005.
Videre vil en slik inngripen i programmet kunne
få et rettslig etterspill i forhold til både nåværende
leverandør og tidligere tilbydere.
Gjennom den strategiendringen som er gjennomført, er
det lagt opp til tett styring og oppfølging underveis i implementeringen
av det felles integrerte forvaltningssystemet slik at det foretas
en gradvis utvikling av programmet innenfor en akseptabel usikkerhet
når det gjelder kostnader og gjennomføring. FD
har i den pågående prosessen med Program Golf
fortløpende og nær kontakt med de prosjektansvarlige
i Forsvaret, Finansdepartementet, ekstern kvalitetssikrer og Regjeringsadvokaten.
Departementet vil komme tilbake til Stortinget
med mer informasjon om Program Golf i budsjettproposisjonen for
2004. FD vil også komme med en fyldig evalueringsrapport
etter at det første leveranseprosjektet er ferdigstilt.
Jeg er av den oppfatning at FD og Forsvaret
bør følge den strategien som ble lagt for gjennomføringen
av Program Golf ved departementets inngripen høsten 2001
og som Stortinget tidligere har blitt informert om. Hensikten med å gjennomføre
en skrittvis innføring av FIF er å redusere usikkerheten
både økonomisk og gjennomføringsmessig.
Dermed vil man øke sannsynligheten for å lykkes
med å innføre et felles integrert forvaltningssystem
i Forsvaret.