I kapittel 3 i St.meld. nr. 32 (2001-2002) er
det gjort ei vurdering av ulike verkemiddel for å styrke
konkurransen. Verkemiddel som blir nærmare vurdert er ulike sider
ved retten til tilgang til eksisterande mobilnett for operatørar
utan eigne nett, til dømes spørsmålet
om tilgang for såkalla virtuelle operatørar, samt
ulike metodar for tildeling av radiofrekvensar og høvet
til å kunne omsette ein tildelt rett til frekvensbruk.
Det er eit viktig verkemiddel for å nå fastlagde
telepolitiske mål å leggje tilhøva til
rette for verksam konkurranse. Etableringsbarrierane i mobilmarknaden
er etter Departementet si vurdering den viktigaste årsaka til
at konkurransen i denne marknaden ikkje er tilfredsstillande.
Departementet har i vurderingane teke omsyn
til kommande reguleringsregime på området for
elektronisk kommunikasjon. Eit siktemål med den nye reguleringa
er å gje grunnlag for verksam konkurranse i marknaden for
elektronisk kommunikasjon og legge tilhøva til rette for
at det kan bli etablert ein berekraftig konkurranse på lengre
sikt, dvs. ein marknad som i all hovudsak klarer seg sjølv
utan anna intervensjon enn den som måtte følgje
av generell konkurranserett.
For å få til ei slik utvikling
i den norske mobilmarknaden ser departementet det som ei hovudutfordring å leggje
tilhøva til rette for at det vert etablert fleire reelt konkurransedyktige
verksemder som er mest mogleg uavhengige av kvarandre. Overgang
til meir konkurranse vil krevje ein målretta bruk av verkemiddel
og ein strategi som er langsiktig.
Tilbydarar av offentleg telenett og offentleg
teletenester har i dag rett til tilgang til eksisterande nettressursar
via samtrafikk (herunder indirekte aksess ved bruk av prefiks eller
fast føreval), spesiell nettilknyting og leide samband,
jf. telelova og forskrift om offentleg telenett og offentleg teleteneste
(teleforskrifta). Som hovudregel og utgangspunkt gjeld reglane om
tilgang både for faste og mobile nett. Tilgang til mobile
telenett er dessutan særskilt regulert i teleforskrifta § 4-6.
Tilgang til nett er eit verkemiddel som allereie
er teken i bruk for å auke konkurransen i mobilmarknaden.
Bruken av dette verkemiddelet er på mange måtar komplisert.
Tilbydarar med sterk marknadsstilling i den norske mobilmarknaden
pliktar å imøtekomme rimeleg førespurnad
om tilgang til nettet. Spørsmålet er om plikta
skal verte utvida til å gjelde virtuelle mobiloperatørar.
Tvungen tilgang kan innebere potensielt store regulatoriske kostnader,
og kan påverke motiva til nettoperatørane for å gjere
investeringar i eksisterande og framtidige mobilnett. Meir omfattande
tilgangsreglar kan betre konkurransen i marknaden, men samstundes
kan det føre utviklinga i ei for fastlagd retning i ein
marknad som har større utsikter til eigendynamikk. På andre
sida kan verksemder som baserer seg på tilgang, utgjere
eit nyttig supplement til infrastrukturkonkurransen og auke tilbodet
for forbrukarane.
Ein virtuell operatør er ei verksemd
som ikkje har konsesjon til å bruke radiofrekvensar, men
som vil måtte ha tilgang til eitt eller fleire nettverk
til eksisterande mobiloperatørar for å bli operativ.
Verksemda vil vere i stand til å tilby tenester til kundane
ved å bruke eksisterande mobilnett.
Tilgangsspørsmålet kjem først
og fremst på spissen i høve pålegg om
tilgang for såkalla virtuelle operatørar. Det
er i høvet til denne mest omfattande tilgangsforma at spørsmålet
er mest omstridd. Eventuelt pålegg om tilgang for virtuell
operatør vil innebere at ein uavhengig tilbydar blir gitt
tilgang til eksisterande mobilnett, slik at denne blir gitt høve
til å produsere og selje eigne mobile teletenester i konkurranse
med dei eksisterande nettoperatørane. Andre mindre omfattande
tilgangsformer er tenesteleverandørar som gjennom tilgang
til eksisterande mobilnett berre er gitt høve til å stå for
ei avgrensa tenesteproduksjon sjølv, og vidareseljarane som
sel mobilabonnement med eiga profilering og fakturering, men der
all teknisk tenesteproduksjon skjer hjå nettoperatøren.
Departementet ser at det på den eine
sida kan vere fordelar ved å gje pålegg om tilgang
for virtuelle operatørar. Ei plikt til å gje slik
tilgang kan auke konkurransen dersom vi ser på biletet
i marknaden i dag. På den andre sida har dei potensielle
fordelane ved å gi pålegg om slik tilgang ein
umiddelbar kostnad. Pålegg om tilgang vil medføre
meir regulering og større offentleg ressursbruk, samt kunne
hindre ei mogleg positiv utvikling i marknaden når det
gjeld alternativ infrastruktur.
Spørsmålet om tilgang for
virtuelle operatørar vart seinast vurdert i samband med
handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000), jf. Innst. S. nr. 146
(1999-2000). Det vart den gong gjeve tilslutning til forslaget om
at tilbydarar med sterk marknadsstilling ikkje skulle bli pålagt å gi
tilgang for virtuelle operatørar. Utan at det har skjedd
regulatoriske inngrep, har det i tida etter at meldinga vart handsama
skjedd ein framvekst av vidareseljarar i den norske mobilmarknaden. Desse
utgjer etter Departementet si vurdering eit nyttig supplement til
infrastrukturkonkurranse og bidrar til å auke tilbodet
for forbrukarane. I høyringsrunden er det fleire av desse
vidareseljarane som har gjort gjeldande eit behov for betring av
vilkåra for tilgang dei har med nettoperatørane.
Departementet meiner det er viktig at innsatsfaktorane i marknaden
vert prisa effektivt, og det vert i denne samanheng vist til vurderingane
som er gjort i høve til prisregulering.
Etter det departementet kjenner til er det per
i dag berre Spania og Danmark som har innført ei plikt
om å gi tilgang for virtuelle operatørar, men
det er etablert virtuelle operatørar i fleire andre europeiske
land med grunnlag i kommersielle avtalar. Sjølv om det
i gjeldande regulering ikkje eksisterer skrankar for at tilsvarande
avtalar kan verte inngått her til lands, finn Regjeringa
etter ei konkret vurdering likevel grunn til å innføre
ei plikt for tilbydarar med sterk marknadsstilling, om å imøtekomme
rimeleg førespurnad om tilgang frå virtuelle operatørar.
Regjeringa meiner at ein slik plikt kan vere eit nyttig supplement
til den konkurransen som elles vil utvikle seg i marknaden. Det
er ei rekkje argument som talar til fordel for tilgangsplikt for virtuelle
operatørar ut frå marknadssituasjonen i dag, og
etter Regjeringa si vurdering er det ikkje lenger avgjerande grunn
til å oppretthalde avgrensinga mot virtuelle operatørar
i forskrifta § 4-6. Like fullt må ein ta omsyn
til konkurransen i den norske marknaden på lang sikt, og
ikkje undergrave investeringsviljen med omsyn til både
eksisterande og framtidig infrastruktur. Det er difor viktig at
tilgangsvilkåra balanserer risiko og vinst på ein
forsvarleg måte mellom nettoperatøren og den virtuelle
operatøren. Regjeringa meiner difor at operatør
med sterk marknadsstilling skal ha plikt til å imøtekomme
rimeleg førespurnad om tilgang frå ein virtuell
operatør, og at tilgangen i tilfellet skal bli gjeve på kommersielle
og ikkje-diskriminerande vilkår.
Av omsyn til at det enno ikkje er avklart om
UMTS vil bli definert som ein eigen marknad, vil plikta til å gje
tilgang for virtuelle operatørar i første omgang
vere avgrensa til tilbydarar med sterk marknadsstilling i GSM-marknaden.
Vidareføring av slik plikt til andre marknader, til dømes
i UMTS-marknaden, vil vere avhengig av dei marknadsdefinisjonane
som vil bli utarbeidd i EU. Før det eventuelt blir gitt
pålegg om slik tilgang, må myndigheitene i tillegg
gjennomføre ein analyse av marknaden for å avgjere
om det er tilbydarar med slik marknadsstilling, samt gjere ei konkret vurdering
av om det er naudsynt å innføre eit slikt pålegg
av omsyn til å sikre konkurransen.
Gjennom den siste tildelinga av nye GSM-konsesjonar
i den norske marknaden, er terskelen for å få rett
til å bruke eksisterande mobilnett så låg
at det etter departementet si vurdering er lagt til rette for betre
konkurranse gjennom ein tilgangsform som er svært lik virtuell
operatørmodellen.
Når det gjeld vurderinga av ulike metodar
for tildeling av frekvensar, og av spørsmålet
om innehavarane av frekvensrettane bør få høve
til å avhende slike rettar, vert det i meldinga vist til
at marknads- og teknologiutviklinga på mobilområdet
skjer raskt, og at det av omsyn til å kunne tilpasse seg
denne utviklinga er eit behov for at telestyresmaktene blir gitt
større fleksibilitet til sjølv å kunne
velje den mest føremålstenlege metoden for tildeling
av frekvensrettar.
Dagens ordning, der det er tatt atterhald om
at bruk av auksjon som tildelingsmetode ikkje kan skje utan etter
samtykke frå Stortinget, jf. Ot.prp. nr. 87 (2000-2001),
jf. Innst. O. nr. 121 (2000-2001), er både omfattande og
tidkrevjande, og det vert i meldinga difor foreslått at
departementet sjølv får høve til å velje
tildelingsmetode direkte.
I samband med handsaminga av St.meld. nr. 24 (1999-2000),
jf. Innst. S. nr. 146 (1999-2000), slutta Stortinget seg til at
Samferdselsdepartementet og Finansdepartementet skulle følgje
utviklinga framover i høve til spørsmålet
om etablering av ein marknad for kjøp og sal av frekvensrettar.
I det kommande regelverket frå EU vert det opna for at
landa kan opprette ein slikt marknad, men Samferdselsdepartementet
finn etter ei konkret vurdering ikkje grunn til å opne
for dette på det noverande tidspunkt. Avgjerande for departementet
si vurdering i denne samanheng har vore at høvet til å kunne
overdra desse rettane vil kunne svekke samfunnskontrollen med bruken
av frekvensane.
Departementet tek likevel sikte på å utvikle
alternative tildelingsmetodar for framtidige konsesjonstildelingar,
medrekna auksjonssystem med tilhøyrande høve til
avhending av frekvensrettar.
Som nærmere redegjort for i St.meld.
nr. 32 (2001-2002), plikter nettoperatører med sterk markedsstilling å tilby
andre tilgang til mobilnettene, jf. teleloven § 2-3. Med
hjemmel i denne bestemmelsen er det utarbeidet en forskrift der
vilkårene for slik tilgang er nærmere presisert.
Av forskriften følger det bl.a. at tilgang til offentlige
telenett skal tilbys til kostnadsorienterte priser.
En plikt for operatører med sterk markedsstilling
til å gi tilgang til kostnadsorienterte priser, vil være
et sentralt virkemiddel også i et formålsrettet
reguleringsregime for å skape bærekraftig
konkurranse. Tilgangsplikt for videreselgere kan bl.a. bidra til å øke forbrukernes
valgfrihet. Men det er viktig å understreke i denne sammenheng
at statens inngrep i mobilmarkedet ikke må føre
til økt avhengighet av statlig regulering.
Det er samtidig viktig at statens rolle i markedet
blir gjort tydeligere. Statens primære ansvar på mobilområdet
er å bygge opp konkurranse mellom operatører,
og se til at denne fungerer på en tilfredsstillende måte.
For et rent leieforhold som i tilfellet med
videreselgere, må dette føre til at tilgangsprisene
på en økonomisk forsvarlig måte kompenserer
vedkommende nettoperatør slik at investerings- og innovasjons-incentivene
blir ivaretatt. Videreselgeren må derfor stilles overfor
vilkår som reflekterer den underliggende risikojusterte økonomiske
kostnaden og de generelle kostnads- og etterspørselsforholdene
i sektoren. Bare på denne måten kan det legges
til rette for en situasjon med flere selvstendige aktører
i mobilmarkedet og mer reell konkurranse.
Departementets grunnleggende holdning er altså at videreselgere
er et nyttig supplement til mobilnettoperatørene.
Departementet mener at det fremdeles bør
innføres pålegg for operatører med sterk
markedsstilling å gi virtuelle operatører tilgang
til eksisterende nett. Det presiseres imidlertid at denne tilgangen
må balansere risiko og gevinst over tid mellom nettverkseieren
og den virtuelle operatøren, gjennom at tilgangen blir
gitt på kommersielle og ikke-diskriminerende vilkår.
I kapittel 4 blir det gitt en orientering om
innspill fra Post- og teletilsynet om fremtidig bruk av frekvensene som
i dag brukes til drift av mobilsystemet NMT 450.
Departementet og Post- og teletilsynet vil sammen starte
et arbeid med sikte på å utlyse og tildele tillatelse for
450 MHz-frekvensene i løpet av 2003.
Realisering av overordnede telepolitiske mål
slik disse bl.a. kommer til uttrykk i gjeldende telelovgivning,
vil være retningsgivende for hvordan tildelingen skal tilrettelegges,
herunder hvilke vilkår som det evt. vil være naturlig å knytte
til tillatelsen. Høringen og tilsynets anbefaling vil danne
grunnlaget for det arbeidet som skal gjøres.
Det vil bli lagt særlig vekt på å finne
frem til en realistisk måte å utnytte disse frekvensene
på som vil gi en best mulig geografisk dekning.
Komiteen ønsker økt
konkurranse innen både infrastruktur og tjenesteproduksjon
slik at målene om nye, gode og rimelige mobiltjenester
kan nås.
Komiteen mener at det regulatoriske
regimet må stimulere til økt konkurranse på begge
disse områdene.
Komiteen er enig med departementet
i at det er nødvendig med nye tiltak for å styrke
konkurransen i det norske mobilmarkedet. For å oppnå virksom
konkurranse vil det fortsatt være behov for regulering
av mobilmarkedet en stund fremover.
Komiteen har merket seg at flertallet
av høringsinstansene støtter innføring
av pålegg om tilgang for virtuelle operatører.
Komiteen har merket seg at også Post-
og teletilsynet i sin rapport "Det norske mobilmarkedet" (2002) anbefaler å slippe
til virtuelle operatører i GSM-nettet. Gjennom å pålegge
mobilnettselskaper med sterk markedsstilling å gi tilgang
til virtuelle operatører, vil en virtuell operatør
ha tilgang til nettoperatørenes nett med sine egne tjenester.
Komiteen er enig med Regjeringen
i at å slippe til virtuelle operatører er et virkemiddel
for å styrke konkurransen.
Komiteen vil peke på at
det er flere grunner til at fordelene ved å gi tilgang
for virtuelle operatører veier tyngre enn de eventuelle
ulempene. I tillegg til at tilgang for virtuelle operatører
gir forbrukerne økt handlefrihet og nye tjenester, er det
også effektivitetshensyn som kan tale for slik tilgang.
Komiteen vil også peke
på at økt konkurranse vil kunne gi større
trafikk i nettene, noe som igjen vil kunne gi økt og mer
sikker inntjening for alle aktører.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmet fra Senterpartiet, finner at pålegg om
tilgang for virtuelle operatører, samt tilgangen for videreselgere
og tjenestetilbydere, vil kunne være positivt for nettoperatørenes
inntjening.
Medlemen i komiteen frå Senterpartiet meiner
at virtuelle operatørar sin tilgang til nettet framleis
bør baserast på avtalar mellom partane, der partane blir
samde om vilkåra for nettilgang utan at staten innfører
pålegg. Det vil vere den beste løysinga for å oppretthalde
investeringsmotiva til aktørane og sikre god dekningsgrad
på tenestene.
Denne medlemen registrerer likevel
at fleirtalet i komiteen støtter innføring av
pålegg om tilgang for virtuelle operatørar.
Komiteen vil peke
på at ved innføring av pålegg om tilgang
for virtuelle operatører, må nettselskap og virtuelle
operatører forhandle om prisen for nettilgang. Post- og
teletilsynet skal føre tilsyn med at slik tilgang blir
gitt og at det skjer i henhold til gjeldende retningslinjer.
Komiteen er usikker på om
flere nett og økt nettkonkurranse vil føre til
at behovet for regulering av mobilmarkedet helt vil bortfalle. Det
vil fortsatt kunne være behov for regulering av visse former
for tilgang og betingelser. Det er ønskelig at aktørene
i størst mulig grad blir enig om dette på kommersielle
vilkår, men Post- og teletilsynet vil ha en sentral rolle
i fastsetting av vilkår så lenge mobilmarkedet
er definert som et regulert marked og det er aktører med
sterk markedsstilling i dette markedet.
Komiteen vil peke på at
videreselgere, tjenesteleverandører og virtuelle operatører
også kan være viktige aktører i det fremtidige
mobilmarkedet for å bidra til innovasjon, konkurranse og
verdiskapning i tillegg til nettoperatørene. Dette er aktører
som vil være viktige og velkomne i det norske mobilmarkedet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er
av den oppfatning at Post- og teletilsynet må ha en stor
grad av fleksibilitet i å benytte ulike prisfastsettingsmodeller
og velge de modeller som er hensiktsmessige. Likeså må Post-
og teletilsynet ha tilsvarende fleksibilitet til å sikre
likebehandling av nettoperatørenes kjøp av kapasitet
og tjenester i egne nett som nettoperatører gir til eksterne
videreselgere, tjenestetilbydere og virtuelle operatører. Flertallet vil
imidlertid understreke betydningen av forutsigbarhet i Post- og
teletilsynets arbeid, slik at både nettoperatører
og andre operatører sikres likeverdig langsiktighet.
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet vil understreke at
tilgangsprisene til nettoperatørenes infrastruktur må reflektere
netteiernes faktiske kostnader knyttet til utbygging og drift av
nettet, inkludert en rimelig fortjeneste, for å gi incitamenter
til å investere i eksisterende og nye mobilnett.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at Post- og teletilsynet må ha stor grad av fleksibilitet
i å benytte ulike prisfastsettingsmodeller og velge de modeller
som er hensiktsmessig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet vil understreke at det i en opparbeidet
kundemasse ligger en ikke ubetydelig verdi for alle typer teleoperatører. Disse
medlemmer mener at det skal tas hensyn til opparbeidelse
av egen kundemasse, slik at andre selskaper ikke vederlagsfritt
kan bruke en allerede opparbeidet kundemasse.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
frekvenser er en begrenset ressurs. Disse medlemmer mener
derfor det er viktig at den politiske kontrollen over bruk av frekvenser
videreføres og at auksjon som tildelingsmetode bare kan brukes
etter godkjenning fra Stortinget. I en framtid hvor eierskap til
frekvenser både vil være verdifull og gi eieren
mulighet til å kontrollere hva som sendes på hvilke
frekvenser. Uten politisk kontroll vil det kunne oppstå situasjoner
der hvor mange frekvenser samlet på en sterk hand vil kunne
gi meningsmonopol.