Veganlegg står for en betydelig andel av statens totale utgifter til investeringer. For planperioden 2002-2011 har myndighetene lagt til grunn en ramme på om lag 45 mrd. kroner. I tillegg kommer bidrag fra bompenger og annen tilleggsfinansiering, som er anslått til om lag 17 mrd. kroner for samme periode. Enkeltanlegg i vegsektoren består til dels av store og kompliserte prosjekter, noe som gjør at usikkerheten i forhold til tids- og kostnadsmessige rammer er vesentlig for denne typen prosjekter. Myndighetene har uttalt at arbeidet med å bedre styringen av statlige investeringer skal prioriteres. Dette gjør at det må stilles strenge krav til kvaliteten på planleggingen og gjennomføringen av store vegprosjekter.
Riksrevisjonen har undersøkt planlegging og oppfølging av store veganlegg i Statens vegvesen. Formålet har vært å undersøke om planprosessen, prosjektoppfølgingen og ressursallokeringen i forbindelse med Statens vegvesens gjennomføring av store vegprosjekter, er organisert på en måte som fremmer effektiv prosjektgjennomføring. Bakgrunnen er flere prosjekter de senere år med vesentlige kostnadsoverskridelser. Sviktende planlegging har vært ansett som en hovedårsak til kostnadsoverskridelsene, samtidig som konsekvensene av et dårlig plangrunnlag kommer til uttrykk i gjennomføringsfasen.
Ut fra en vurdering av økonomisk størrelse og prosentvis overskridelse i forhold til opprinnelig kostnadsoverslag, er fem vegprosjekter analysert: evt. 16 Aurland - Lærdal i Sogn og Fjordane, Trekantsambandet og Rv 555 Nygårdstangen - Gyldenpris i Hordaland, evt. 134 Drammen - Mjøndalen i Buskerud og Rv 159 Knatten - Vigernes x Rv 22 i Akershus.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at kostnadsoverslagene ikke alltid synes å tilfredsstille
de krav som må stilles til slike kostnadsoverslag. Detaljerte
kostnadsoverslag synes i enkelte tilfeller å mangle
helt. Plangrunnlaget karakteriseres som sviktende ved
oppstart av flere prosjekter. Det finnes eksempler på at
reguleringsplaner for deler av et prosjekt ikke var godkjent da prosjektet
ble satt i gang.
Usikkerhet ved de presenterte kostnadsanslag
er generelt angitt med en margin på +/-
10 pst. Sannsynligheten for at kostnadene skal falle utenfor denne
marginen blir ikke oppgitt. I tillegg er kostnadsanslagene et resultat
av de erfaringstall og priser som legges til grunn for beregningene.
Det gjør at det må stilles strenge krav til realismen
i slike kostnadsoverslag.
Undersøkelsen har avdekket omfattende
omprosjekteringer og omreguleringer for flere av prosjektene, noe
som delvis er kommet i stand etter initiativ fra berørte
kommuner. Dette har medført store kostnadsøkninger,
og er en hovedårsak til de store kostnadsoverskridelsene.
Det foreligger i liten grad helhetlige sluttrapporter for
prosjektene som er avsluttet. Dette fører til at erfaringsoverføringen
blir svekket, noe som kan bidra til økt risiko knyttet
til planleggingen og gjennomføringen av nye veganlegg.
Statens vegvesen har manglet et egnet styringsverktøy
for styring og oppfølging av utbyggingsprosjekter. Dette
er blitt vurdert som et stort problem i de fem prosjektene som inngår
i undersøkelsen, noe som har vært kjent for Vegdirektoratet
i lang tid.
Undersøkelsen har ikke avdekket at
manglende finansiering i vesentlig grad har hindret en effektiv gjennomføring
av de fem aktuelle prosjektene. Prosjektene har i all hovedsak fått
de nødvendige midler til tross for store kostnadsoverskridelser.
Dette kan imidlertid føre til at planlagt allokering av
midler, slik det for eksempel framgår av Nasjonal Transportplan,
viser seg ikke å være realistisk.
Samferdselsdepartementet har i brev av 13. august 2002
avgitt uttalelse til Riksrevisjonens rapport. Samferdselsdepartementet
ser det som viktig å forbedre kvaliteten på kostnadsoverslag
for vegprosjekter og fremholder at det de senere år er
iverksatt flere tiltak i denne sammenheng. Markedsutviklingen er
en viktig usikkerhetsfaktor ved kostnadsberegningene. I tillegg har
erfaringer gjort av Statens vegvesen vist at det er vanskelig å sikre
seg mot uforutsette hendelser selv om det gjennomføres
grundige forundersøkelser. Et viktig bidrag til å bedre
kostnadsstyringen i Statens vegvesen er omorganiseringen som ble
sluttført 1. januar 2003.
Ifølge departementet er det svært
viktig at prosjekter ikke blir fremmet før reguleringsplanen
er vedtatt og et kostnadsoverslag er utarbeidet på bakgrunn
av vedtatt plan. Bakgrunnen er at det er kommunen som har vedtaksmyndighet
i reguleringssaker, men uten å ha kostnadsansvar, noe som
departementet mener har vært kostnadsdrivende.
Samferdselsdepartementet er enig i at det ikke
har vært gode nok styringsverktøy og rapporteringsrutiner i
plan- og gjennomføringsperioden for de prosjektene som
er blitt gjennomgått, og vil derfor arbeide videre med å utvikle
verktøy, styringssystemer og kompetanse.
Departementet påpeker at alle vegprosjekter
som overstiger 500 mill. kroner, er gjenstand for ekstern kvalitetssikring
før de tas opp til bevilgning i Stortinget. Formålet
er å få fram best mulige kostnadsoverslag for
prosjektene og hvordan prosjektene skal styres for at kostnadsoverslaget
ikke skal overskrides.
Riksrevisjonen bemerker til departementets brev
at det er av stor betydning at store utbyggingsprosjekter i vegsektoren
blir planlagt og gjennomført på en måte som
sikrer at kravene til kvalitet og nytteverdi blir oppfylt, samtidig
som tids- og kostnadsrammene blir holdt. Videre påpeker
Riksrevisjonen viktigheten av at reguleringsplaner i tillegg til å være
vedtatt må være av høy kvalitet for å sikre
et tilfredsstillende grunnlag for de tilhørende kostnadsberegningene.
Riksrevisjonen vektlegger også viktigheten av et nært
samarbeid med berørte kommuner i reguleringssaker. Riksrevisjonen påpeker
videre at myndighetene bør ha rutiner for å begrense
fordyrende planendringer etter reguleringsvedtak og i byggeperioden,
som har vist seg å være en viktig grunn til kostnadsoverskridelsene.
I brev av 28. oktober 2002 har Samferdselsdepartementet
svart at departementet slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger.
Departementet legger stor vekt på å forbedre kvaliteten
på kostnadsoverslag for vegprosjekter.
Riksrevisjonen konstaterer at Samferdselsdepartementet
slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger og at det er enighet
om behovet for å forbedre kvaliteten på kostnadsoverslag
for vegprosjekter. Riksrevisjonen peker på viktigheten
av god kontakt mellom vegmyndighetene og berørte kommuner
ved utbygging av store vegprosjekter. Dette er nødvendig
for å sikre effektive planprosesser og for at andre viktige
samfunnshensyn som miljøhensyn, blir ivaretatt.
Riksrevisjonen ser det som viktig at et felles
prosjektstyringsverktøy for vegprosjekter innføres
i Statens vegvesen. Riksrevisjonen forutsetter at Samferdselsdepartementet
holder seg orientert om sentrale problemområder knyttet
til planlegging og oppfølging av store utbyggingsprosjekter
i vegsektoren.