1.1 Innledning og sammendrag

Det er nær førti statlige organer som fører tilsyn med at private og offentlige aktører i Norge holder seg innenfor regler fastsatt i lover og forskrifter. Områdene det føres tilsyn med, spenner fra produktkvalitet og arbeidsmiljø til transportsikkerhet, mediemangfold og konkurranse, og arbeidsoppgavene omfatter utarbeidelse av forskrifter, behandling av konsesjons- og dispensasjonssøknader, direkte inngrep, kontroller, og aktivt forbedringsarbeid overfor dem man fører tilsyn med.

Det er tilsynenes rolle som korrektiv og kvalitetsgarantist i et samfunn med økt vekt på desentralisering og styring via markeder, som er bakgrunnen for at Regjeringen med dette fremlegger en egen melding om statlige tilsyn. Gitt tilsynenes økte betydning, er det nødvendig å vurdere om de har de rammevilkår og den selvstendighet som er nødvendig for å fylle oppgaven. Det er i den forbindelse også naturlig å vurdere om vi har de rette tilsynsenhetene og om avgrensningen mellom dem er hensiktsmessig. Videre bør det vurderes om oppgavefordelingen mellom tilsynsenheter på den ene side, og departementer og direktorater på den annen side, er i samsvar med de respektive roller ulike deler av forvaltningsapparatet skal ha. Det er disse spørsmålene som utgjør hovedtemaet i meldingen.

I tilknytning til disse spørsmålene tar meldingen også opp spørsmålet om hva tilsynsambisjonen skal være og hvordan tilsynsfunksjonen skal utøves. Det er viktige og vanskelige avveininger her. På den ene side skal statlige tilsyn være et korrektiv overfor næringslivet og andre aktører. På den annen side må ikke tilsynene utgjøre en hemsko for innovasjoner og utvikling i næringsliv og offentlig tjenesteytelse. Målet må være å utvikle en tilsynsfilosofi som gjør at disse to hensynene i minst mulig grad kommer i konflikt med hverandre.

Med rundt 7 000 årsverk utgjør statlige tilsyn en betydelig del av sentralforvaltningen. Regjeringen har som mål å trekke på kompetansen i alle deler av landet og i den forbindelse å legge flere statlige arbeidsplasser utenfor Oslo-området. Det er i den sammenheng naturlig å vurdere lokaliseringen av statlige tilsyn, blant annet fordi tilsynsenhetene har mindre behov enn andre deler av sentralforvaltningen for å ligge nær regjeringsapparatet. I meldingen drøftes derfor også lokaliseringsspørsmålet.

1.1.1 Utfordringer ved dagens tilsynsorganisering

Når Regjeringen, som del av sitt program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig sektor, fremmer en stortingsmelding om statlige tilsyn, er det ikke begrunnet i at dagens tilsyn generelt er kjennetegnet av alvorlig funksjonssvikt. Etter Regjeringens vurdering er det en svakhet ved deler av dagens tilsynsorganisering at den langt på vei er et produkt av praktiske ad hoc-vurderinger knyttet til etablering av de enkelte tilsynsorganer. Dagens tilsynsstruktur er vokst frem over lang tid og fremstår på mange måter som uoversiktlig og komplisert.

I en situasjon hvor de fleste er enige om at offentlig sektor står under et betydelig press for å styrke sin legitimitet i befolkningen, stiller dette tilsynene overfor nye utfordringer med hensyn til en bedre tilpasning både til dagens, men ikke minst fremtidens krav om en mer funksjonsdyktig offentlig sektor.

Regjeringen ønsker å gjennomføre forenkling og avregulering på en rekke sektorer. Dette må iverksettes parallelt med større delegering og desentralisering av offentlig myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon.

De viktigste utfordringene er knyttet til

• – Klarhet i tilsynenes rolle

• – Tilsynenes legitimitet overfor borgere og tilsynsobjekter

• – Virkningene for næringslivet av tilsynenes organisering og arbeidsform

1.1.1.1 Rolleklarhet

En av de største utfordringene knytter seg til selve tilsynsrollen. Det har sammenheng med tre forhold.

For det første er det ikke alltid klare ansvarsforhold hva gjelder oppgavefordelingen mellom de ulike tilsynene. Dette har sitt opphav i at flere tilsyn kan sies å føre kontroll med samme overordnete formål, men hvor tilsynene er hjemlet i forskjellige regelverk og forvalter ulike virkemidler.

For det andre er det i mye av tilsynsarbeidet en sammenvevning av politikk og fag. Politikk dreier seg i stor grad om å avveie ulike samfunnshensyn. En slik avveining er politisk av natur og knyttet opp til behovet for at demokratisk valgte politiske myndigheter står ansvarlig for slike valg og prioriteringer. Utfordringen i et demokrati- og rettssikkerhetsperspektiv, er at det må komme klart frem hvem som foretar disse avveiningene og hvordan de foretas. Saksgang og beslutninger bør være etterprøvbare for en kritisk offentlighet.

Det er en utfordring å unngå at håndteringen av slike avveininger skjer implisitt og skjult. I dag er langt de fleste tilsynsorganer underlagt departemental styring og kontroll på linje med andre typer forvaltningsoppgaver. Det er viktig å unngå en uryddig sammenblanding av politiske og faglige hensyn. De politiske hensyn bør først og fremst komme til uttrykk gjennom den generelle normsetting i lover og forskrifter. Politisk overprøving av enkeltavgjørelser som i utgangspunktet er faglig baserte, kan være legitimt og nødvendig i enkelte tilfeller. Da er det imidlertid viktig at det nettopp er politiske myndigheter som foretar en slik overprøving, og det bør fremgå klart at det er det som skjer.

For det tredje er det i dag mange tilsyn som har en blanding av direktorats-, tjenesteprodusents- og tilsynsoppgaver. Ved slike oppgavekombinasjoner kan man komme i skade for å la én oppgave man er tillagt påvirke måten man utfører de andre oppgavene på. Samtidig kan det oppstå vertikal uryddighet om et tilsyn er premissleverandør for et departement som man samtidig skal utføre kontrolloppgaver for.

For å unngå de rolleuklarheter som slike forhold fører med seg er det behov for en klarere rolle- og oppgavedeling mellom de ulike tilsynene, innenfor hvert tilsyn og mellom tilsynene og deres overordnede departement.

Samtidig bør tilsynsfunksjonen i større grad rendyrkes for å unngå at de ulike rollene kan komme i konflikt med hverandre og bidra til at det stilles spørsmål ved tilsynets legitimitet.

Når det gjelder forholdet mellom tilsynene og deres overordnete departement, er det også her behov for en gjennomgang. Tilsynets oppgave bør være å utøve tilsyn innenfor fastsatte regler og forskrifter og gjøre faglige vurderinger. Det bør være et mål at tilsynene ikke foretar avveininger som er politiske i sin karakter. Slike avveininger bør gjøres av regjeringen eller av departementene.

1.1.1.2 Legitimitet

For at tilsynene skal kunne utøve sin rolle er det helt avgjørende at de har tillit og troverdighet i forhold til offentligheten. For å øke tilsynenes legitimitet og gjennomslagskraft er det viktig å styrke deres faglige kompetanse, å øke deres uavhengighet og å synliggjøre hvordan avveininger foretas. Det er særlig viktig at tilsynene har en kompetanse som kan skape tiltro til at de gjør gode faglige vurderinger og at de er i stand til å møte partene i deres faglige argumentasjon.

Skal tilsynene få økt legitimitet og gjennomslagskraft, må det ikke skapes usikkerhet i forhold til hvilke vurderinger som ligger til grunn for tilsynenes beslutninger. Allmennheten må ha tiltro til at tilsynene har høy faglig integritet, og at ikke særinteresser eller andre utenforliggende interesser påvirker de vedtak som fattes.

Også uavhengigheten i forhold til de politiske myndigheter bør styrkes, og muligheten til å overprøve tilsynenes vedtak reduseres.

For å skape økt legitimitet er det også viktig at avveiningen mellom ulike hensyn, faglige og/eller politiske, gjøres eksplisitte og skjer på politisk nivå i departementene eller i regjeringen.

1.1.1.3 Forholdet til næringslivet

Et sentralt mål med meldingen er å legge til rette for at styrking av tilsyn skal gå hånd i hånd med en dynamisk næringslivsutvikling.

Mange av tilsynsobjektene - ikke minst i næringslivet - opplever ofte tilsynsmyndighetene og regulerende myndigheter som en hemsko for egen utvikling.

Selv om det sannsynligvis alltid vil være uenighet mellom tilsynsobjektene og myndighetene om hvor lang saksbehandlingstiden ideelt sett bør være, er lang behandlingstid et problem, særlig tatt hensyn til at vedtak i disse sakene ofte har betydelige økonomiske implikasjoner. Slike problemer har sin årsak i det regelverket som ligger til grunn for tilsynet. Problematikken må således ses i forbindelse med regjeringens igangsatte regelforenklingsarbeid. Målsetningen med tilsynsreformen er å styrke håndhevingen, men med et mindre detaljert regelverk og mer funksjonelle krav. Det vil videre være et mål å avvikle tradisjonelle statlige tilsynsordninger på de områder hvor dette med fordel kunne erstattes, eller i det minste reduseres, ved alternativer som for eksempel akkreditering og sertifisering.

For å legge til rette for dynamisk næringsutvikling er det derfor et viktig mål at fokuset dreies fra adferdsregulering over til strukturregulering, og at tilsynene i sitt arbeid er løsningsorientert snarere enn forbuds- og påbudsorientert.

Tilsynsvirksomheten på områder som HMS (helse, miljø og sikkerhet) bør tilsvarende i større grad dreies fra detaljerte pålegg til å rette fokus mot en styrket internkontroll utført av bedriftene selv. Det bør vurderes om enkelte av dagens mange tilsynsordninger kan avvikles. På andre områder bør det etableres sterkere samarbeid mellom tilsynene med sikte på å samordne kontrollvirksomheten. Videre er det et mål at bedriftene ikke skal trenge å forholde seg til flere tilsynsmyndigheter enn det som er strengt nødvendig.

For å legge best mulig til rette for en høyest mulig verdiskapning er det nødvendig at næringslivet opplever tilsynsvirksomheten som forutsigbar. Det bør være et mål med forhåndsdefinerte saksbehandlingsfrister ved saksbehandling i et tilsyn.

En del tilsynsetater utarbeider regelverk i tillegg til å ivareta tilsynsfunksjoner. For bedriftene krever det en betydelig administrativ kapasitet å sette seg inn i og holde seg oppdatert om gjeldende bestemmelser. Det vil derfor bli lagt vekt på at tilsynene bestreber seg på å gjøre regelverket så enkelt og oversiktlig som mulig, og med en viss stabilitet over tid.

Tilsynsvirksomhet kan finansieres enten av staten eller av de som er målgruppen for tilsynsvirksomheten. Annen virksomhet som tilsynet eventuelt driver bør finansieres på ordinær måte av staten.

I og med at tilsynene vil være i en monopolsituasjon, er en ikke sikret at de tilpasser seg på en samfunnsøkonomisk optimal måte. For å sikre en optimal drift av tilsynene vil det derfor være nødvendig at ansvarlig departement med jevne mellomrom foretar analyser av dette i samarbeid med de aktuelle tilsyn.

1.1.2 Idealer for organisering og utføring av tilsynsvirksomhet

Med bakgrunn i utfordringene beskrevet ovenfor, ønsker Regjeringen med fremleggelsen av St.meld. nr. 17 (2002-2003) å legge grunnlaget for en kvalitetsreform for de statlige tilsynene og sette dem bedre i stand til å møte kravene om en mer funksjonsdyktig offentlig sektor.

De generelle idealer for organiseringen av tilsynsfunksjonen tar utgangspunkt i de utfordringer og mål for tilsynsreformene som er beskrevet ovenfor. Organisering av tilsyn kan knyttes til to hoveddimensjoner; den horisontale organisering og den vertikale organisering. Den horisontale dimensjonen dreier seg om hvordan oppgaver og myndighet er fordelt mellom ulike myndigheter. Den vertikale dimensjonen dreier seg om relasjonen mellom underordnet og overordnet myndighet, dvs. spørsmål om grad av delegering av myndighet og faglig uavhengighet.

Den horisontale organiseringen kan baseres på ulike prinsipper eller modeller. En rendyrket funksjonsspesialisert modell ville tilsi at de enkelte tilsyn var organisert og spesialisert etter én bestemt funksjon eller formål og med alle sektorer eller bransjer som gjenstand for regulering og kontroll av dette formålet. En rendyrket sektorspesialisert modell ville tilsi at de enkelte tilsyn var organisert og spesialisert etter sektor og bransje, hvor ett tilsyn har et samlet ansvar for oppfølging av myndighetskrav og -regulering av den spesifikke sektor eller bransje. I de fleste tilfelle er dagens tilsyn organisert etter en blanding av disse to spesialiseringsprinsippene.

I den vertikale dimensjonen kan graden av delegert myndighet til et tilsyn, og graden av faglig uavhengighet i forhold til overordnet departement, tenkes innplassert på en glidende skala fra en modell hvor tilsynene var gitt fullstendig faglig autonomi, innen rammene av lovene, i forhold til departementene. I den andre enden av skalaen vil tilsyn være fullt ut underlagt departemental styring, kontroll og instruksjon. Med andre ord som et ordinært forvaltningsorgan. I dag er de fleste tilsyn organisert nærmere den siste modellen.

Utstrakt delegering og faglig uavhengighet kan gi raske og effektive beslutninger i tilsynene, og kan være særlig fordelaktig der rask saksbehandling tillegges stor vekt.

En rendyrket funksjonsspesialisert modell kan gi klare og entydige målsettinger og mulighet for faglig spesialisering, men på den andre siden vil en slik modell kunne medføre at den enkelte sektor og bransje får et større antall tilsyn å forholde seg til med den samordningsproblematikk det vil reise.

En rendyrket sektorspesialisert modell kan oppfattes som en fordel sett fra den enkelte virksomhets (tilsynsobjekts) side ved at man får et svært begrenset antall tilsyn å forholde seg til. På den andre siden vil en slik modell kunne føre til at tilsynsmyndigheten får en uheldig identifikasjon med bransjens interesser og mister de overordnete, samfunnsmessige målene av syne.

Organiseringen i den horisontale og den vertikale dimensjonen henger sammen ved at tilsyn som bør gis større faglig uavhengighet i forhold til departementene, også bør være organisert slik at de har klare og entydige målsettinger.

Nøytralitet og objektivitet i saksbehandlingen må uansett være et grunnleggende krav til offentlig sektor. Dette innbærer at organiseringen ikke må være egnet til å svekke allmennhetens tillit til at tilsynsrollen utøves uten uberettiget påvirkning fra andre offentlige roller.

Med dette utgangspunkt vil Regjeringen fremlegge fire idealer for organisering og utføring av tilsynsfunksjonen. Ved å benevne dette med idealer, fremfor prinsipper eller retningslinjer, vil Regjeringen understreke at intensjonen er å angi en generell retning som tilsynsreformene bør bevege seg mot.

1.1.2.1 En klar og tydelig rolle for tilsynene

Innen forvaltningen er rollekonflikt, i betydningen kryssende forventninger til den som innehar en rolle, et nokså alminnelig fenomen. Det kan endog hevdes at dette er et særpreg for forvaltningen, og som ofte begrunner at oppgavene nettopp er forvaltningsoppgaver: det skal avveies mellom ulike hensyn. Regjeringens vurdering er at den norske forvaltningstradisjonen i for stor grad har integrert ulike roller og formål i samme forvaltningsorganer.

For å styrke tilsynsfunksjonen og sikre allmenn-hetens og tilsynsobjektenes tillit til myndighetene, bør det tilstrebes visse organisatoriske skiller mellom tilsynsrollen og andre roller. En avveining av hvilke rollekonflikter som er problematiske, må foretas for det enkelte tilsyn.

Den mest åpenbare rollekonflikten finner sted dersom tilsynsorganet, i tillegg til å kontrollere, også står for kommersiell tjenesteproduksjon overfor tilsynsobjektene. Tilsynsrollen kan være problematisk å kombinere med øvrige forvaltningsoppgaver. Andre typer forvaltningsoppgaver som ligger i dagens tilsyn, bør vurderes ut fra om de forårsaker problematiske rollekonflikter fra tilsynsobjektenes eller allmennhetens perspektiv. Hensynet til rolleavklaring må tillegges stor vekt.

1.1.2.2 Klare og tydelige formål for til-synene

Endringer i tilsynsorganiseringen må ta sikte på at samme tilsyn normalt ikke skal ivareta formål som kan stå i konflikt til hverandre. Slike avveininger vil ofte være av politisk karakter og bør ikke foretas av tilsynene. Formålet til lovene det skal føres tilsyn etter utgjør mål for tilsynet. En gjennomgang av lovgrunnlaget til de ulike tilsynene er ønskelig.

En bedre koordinering av tilsyn med samme formål vil bidra til enkelhet og klarhet i forhold til brukerne og allmennheten. Det vil bidra til å realisere Regjeringens mål om et enklere og ryddigere samfunn gjennom å redusere belastningene for tilsynsobjektene.

1.1.2.3 Økt faglig uavhengighet i forhold til departementene

Regjeringen mener en økt faglig uavhengighet for tilsynene kan styrke deres faglige legitimitet og autoritet. En økt faglig uavhengighet innebærer at muligheten til politisk overprøving av tilsynene i enkeltsaker reduseres.

Det bør være et ideal at arbeidsdelingen mellom departement og regjering på den ene siden og tilsynene på den andre, er slik at det fremstår som klart for allmennheten om en beslutning er fattet på et politisk eller faglig grunnlag.

Sektororganiseringen av forvaltningen medfører også at et tilsyns overordnede departement i mange tilfeller også vil være ansvarlig for tjenesteproduksjon, iverksetting og øvrig forvaltning på tilsynsområdet. En slik organisering kan svekke tilliten til at det underordnede tilsynets oppgaveutførelse ikke ledes av andre hensyn enn de som ligger i tilsynsfunksjonen. En slik uavhengighet kan styrkes ved at tilsynet overføres til et annet departement enn det som har ansvaret for virksomheten det føres tilsyn med. Regjeringen anser imidlertid at tilsynsansvar er en viktig del av fagdepartementenes oppgaver, og at hensynet til tilsynenes faglige legitimitet og autoritet kan ivaretas gjennom økt uavhengighet fra nåværende sektordepartementer.

1.1.2.4 Styrket fagkompetanse i tilsynene

Høy faglig kompetanse er en viktig forutsetning for at tilsynene kan gis en mer uavhengig rolle og få nødvendig tillit og legitimitet. Det er derfor viktig at tilsynene er i stand til å konkurrere om kvalifisert arbeidskraft. I mange tilfeller kan andre arbeidsmarkeder enn det generelt pressede Oslo-området by på gode rekrutteringsmuligheter.

Enkelte tilsyn synes å være tilbakeholdne med å gi råd og veiledning til tilsynsobjektene i konkrete saker. Andre tilsyn synes å drive nokså utstrakt faglig veiledning av sine tilsynsobjekter. Det må selvsagt ikke være tvil om at ansvaret for at man opptrer i forhold til et regelverk til syvende og sist ligger hos tilsynsobjektet.

Hvis tilsynsfunksjonen også skal legge grunnlaget for et dynamisk næringsliv, bør tilsynene, etter regjeringens vurdering, også kunne gi faglig veiledning til tilsynsobjektene.

1.1.3 Sammendrag av meldingens konkrete endringer for enkelte tilsyn

1.1.3.1 Tilsyn på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet

De tilsynene som vurderes konkret, er Arbeidstilsynet, Oljedirektoratet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Videre er enkelte forhold knyttet til opprettelsen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet omtalt.

De konkrete endringer som legges frem på HMS-området er:

• – Det opprettes et eget petroleumstilsyn med utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet og supplert med ressurser fra Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet. Det nye Petroleumstilsynet lokaliseres i Stavanger og skal koordinere tilsyn mot petroleumsvirksomheten på sokkelen og i enkelte anlegg på land.

• – Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet erstatter Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Direktoratet for sivilt beredskap. Det nye direktoratet lokaliseres i Tønsberg og skal koordinere tilsynet med virksomheter med storulykkespotensial.

• – Arbeidstilsynet omgjøres til et arbeidslivstilsyn og utpekes som koordinerende for tilsyn med øvrig næringslivsrettet virksomhet. Arbeidslivstilsynets hovedkontor, direktoratet, lokaliseres i Trondheim.

• – Arbeids- og administrasjonsdepartementets mulighet til å instruere Petroleumstilsynet og Arbeidslivstilsynet ved utformingen av enkeltvedtak, avskjæres ved de nødvendige lovmessige endringer, og det etableres en uavhengig klagenemnd.

• – I saker eller på områder der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndens vedtak.

• – Arbeidstilsynets partssammensatte styre avvikles.

• – Næringslivets sikkerhetsorganisasjons organisatoriske statlige forankring av myndighetsutøvelsen tillegges det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet under Justisdepartementet.

1.1.3.2 Tilsyn på transport- og trafikksikkerhetsområdet

I meldingen vurderes organisering og lokalisering for Sjøfartsdirektoratet, Luftfartstilsynet og Statens Jernbanetilsyn.

De konkrete endringer som legges frem på transport- og trafikksikkerhetsområdet er:

• – Det gjennomføres en lovmessig avskjæring av Samferdselsdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets mulighet til å instruere egne tilsyn ved utformingen av enkeltvedtak.

• – Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet skal ikke være klageinstans for tilsynenes vedtak. Det etableres en felles uavhengig klagenemnd for transport- og trafikksikkerhetstilsynene.

• – I saker der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det imidlertid i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndens vedtak.

• – Luftfartstilsynet lokaliseres i Bodø og Sjøfartsdirektoratet i Haugesund. Statens jernbanetilsyn vil fortsatt bli lokalisert i Oslo.

1.1.3.3 Tilsyn på markeds- og konkurranseområdet

De konkrete endringer som legges frem på markeds- og konkurranseområdet er:

• – Det foretas en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat slik at Konkurransetilsynets overordnede ansvar for konkurranse på alle sektorer kommer tydeligere frem, og slik at sektortilsynenes konkurransemessige ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsyn i den grad spesielle sektorhensyn gjør det nødvendig, herunder at det generelle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse.

• – Det gjennomføres en mer omfattende delegering av førsteinstansbehandling av saker på markeds- og konkurranseområdet. Statsrådenes ansvar bør omfatte saker av større betydning og av prinsipiell interesse. Dette må det tas hensyn til når det gjelder delegering av avgjørelsesmyndighet og avskjæring av instruksjonsmyndighet i forholdet mellom departement og tilsyn.

• – Som en naturlig oppfølging av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken, foretas det en gjennomgang med sikte på nedbygging av unødig konkurransebegrensende adferdsreguleringer i enkeltsektorer, hensyn tatt til forpliktelsene etter EØS-avtalen. Dette gjelder bl.a. for reguleringene i finansnæringen og post- og telesektoren. For telesektoren vil nedbyggingen skje i samsvar med intensjonene i det kommende EØS-harmoniserte regelverket for elektronisk kommunikasjon.

• – Konkurransetilsynet gis større uavhengighet ved å avskjære departementets instruksjonsrett i enkeltsaker og ved at behandlingen av klagesaker legges til en uavhengig klageinstans, jf. imidlertid nest siste strekpunkt. Kongen i statsråd kan, der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn, omgjøre tilsynets, eventuelt klagenemndens, vedtak.

• – For saker som berører flere tilsyn, bør det så vidt mulig være parallell saksbehandling i de berørte tilsyn, og sakene bør førsteinstansbehandles på tilsynsnivå, jf. annet strekpunkt. De aktuelle departementer får melding om slike avgjørelser. Slike saker skal kunne tas opp av de aktuelle departementene av eget tiltak og avgjøres av Kongen i statsråd. Saksforberedelse skal i så fall foretas i fellesskap av de berørte departementer.

• – I større oppkjøps- og fusjonssaker innen finansnæringen med konkurransemessig betydning, behandles sakene parallelt i Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet og fremmes som kongelig resolusjon av finansministeren. I slike saker skal ikke Konkurransetilsynets avgjørelse kunne overprøves av en klagenemnd.

• – Konkurransetilsynet lokaliseres i Bergen. Kredittilsynet vil fortsatt bli lokalisert i Oslo.

1.1.3.4 Tilsyn på medieområdet

De konkrete endringer som legges frem på medieområdet, er:

• – Statens medieforvaltning, Statens filmtilsyn og Eierskapstilsynet slås sammen til ett nytt medietilsyn. Det nye tilsynet lokaliseres i Fredrikstad.

• – Eierskapstilsynet og til dels Statens filmtilsyn er i dag uavhengige i utøvelse av tilsynsvirksomheten. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan denne uavhengigheten skal ivaretas for det nye medietilsynet.

• – En proposisjon med endringer i medieeierskapsloven planlegges fremlagt høsten 2003.

1.2 Internasjonale utviklingstrekk

Internasjonale rammebetingelser og utviklingstrekk har innvirkning på utformingen og organiseringen av tilsyn i Norge. Dette kan for det første skje ved internasjonale avtaler som binder staten, og for det andre ved at internasjonale erfaringer og føringer i form av rådgivningsvirksomhet etc. fra internasjonale organisasjoner legges til grunn ved utformingen av nasjonale regler og organisasjonsformer.

Bindinger som følge av internasjonale avtaler og annen internasjonal utvikling representerer en type føringer som har stor betydning for norske tilsyn. Det er særlig EØS-avtalen som har og vil ha innvirkning på norsk utvikling innenfor tilsyn, regelverk og forvaltning. Meldingen går særskilt inn på utviklingen i EU/EØS-området og konsekvenser for tilsynsmetodikk og -organisering. I den senere tid har også Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), fokusert på reguleringsformer, forvaltningsorganisering og styring. Meldingen omtaler også dette arbeidet og eventuell innvirkning for norsk forvaltnings organisering.

1.3 Tilsynsrollen

1.3.1 Nærmere om tilsynsrollen

Meldingen omfatter bare statlig tilsyn, det vil si tilsyn som utøves av eller på vegne av staten, i motsetning til privat eller kommunalt tilsyn. Kjernen i tilsynsrollen er den konkrete kontrollen av pliktsubjektenes etterlevelse av en norm som allerede er fastsatt ved lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.

Ut fra en slik forståelse av tilsynsbegrepet er tilsyn for det første kontroll av at de som er underlagt krav fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, dvs. tilsynsobjektene, etterlever dette.

Ut fra en slik avgrenset definisjon av tilsynsbegrepet, fremgår det at lovhjemmel normalt er nødvendig for å drive tilsynsvirksomhet overfor rettssubjekter utenfor staten, jf. legalitetsprinsippet.

1.3.2 Beslektede oppgaver

I tillegg til tilsyn som kontroll og reaksjoner på avvik, innebærer også tilsynsrollen å gi tilsynsobjektene generell informasjon om reguleringens formål, om regelverkets krav og lignende temaer av betydning for dem regelverket retter seg mot.

En annen type informasjonsarbeid som kan utøves i nær sammenheng med tilsynsrollen, er områdeovervåkning i betydningen av å samle inn og systematisere ulike former for kunnskap av betydning for reguleringsområdet.

Mange tilsynsorganer fatter også normerende vedtak. Slike vedtak gir forbud eller påbud, som tilsynsobjektene plikter å følge opp.

Tilsyn i snever betydning og normerende vedtak kan betegnes som kjernen i myndighetsutøvelsen. Normerende vedtak og tilsyn innebærer også informasjon og veiledning overfor dem som myndighetsutøvelsen rettes mot. Samtidig genererer etatens tilsyns- og reguleringsarbeid en innsikt i problemstillinger på området.

1.3.3 Dagens organisering - forholdet mellom tilsynsoppgaver og andre statlige oppgaver

Tilsynene ovenfor er i hovedsak organisert som ordinære forvaltningsorganer.

Det vil være vanskelige begrepsavklaringer og grenseflater mellom tilsyn, tjenesteproduksjon og forvaltning. Snarere enn å problematisere hvorvidt rollene kan og bør kombineres, bør spørsmålet om hensiktsmessigheten av oppgavekombinasjoner for hvert enkelt tilsyn vurderes. Tilsynsrollen er koblet til de to andre rollene ved at det føres tilsyn med tjenesteproduksjon og forvaltning. Dette kan gi grunnlag for rollekonflikter dersom oppgavene er organisatorisk nært koblet. Meldingen vurderer håndteringen av mulige rollekonflikter.

1.3.4 Utvikling av tilsynsmetodikk og økt bruk av alternativer til statlig tilsyn

Styrkingen av det statlige tilsynet skal også bidra til å understøtte en dynamisk næringsutvikling. Regelverket skal forenkles samtidig som tilsynet med at bestemmelsene blir overholdt, skal styrkes. Regelverket bør på mange områder endres slik at det i større grad angir målsetninger som skal realiseres uten detaljregulering som angir hvordan målene skal oppnås. I forlengelsen av en slik endring er det også grunnlag for sterkere fokus på prinsippet om internkontroll. Samlet vil disse målsettingene gi tilsynsobjektene større rom for innflytelse til å velge virkemidler som er mest mulig tilpasset virksomhetens karakter, men som også gir økt ansvar for å følge opp lovgivningens formål.

Det bør også vurderes om enkelte tilsynsordninger kan avvikles, eller om andre alternativer enn statlig tilsyn kan gi en mer effektiv målrealisering - både for staten og tilsynsobjektene. En reform av det statlige tilsynsapparatet bør også være et bidrag til en produkti-vitets- og effektivitetsfremmende offentlig sektor.

1.4 Forholdet mellom departement og tilsyn

1.4.1 Behovet for større uavhengighet

Økt uavhengighet for tilsynene kan styrke deres faglige legitimitet og autoritet. Tilsyn bør for det første ha høy integritet og uavhengighet i forholdet til tilsynsobjektene. Det er av stor betydning for håndheving av lovverket at tilsynet ikke identifiserer seg med tilsynsobjektenes interesser og klarer å møte partene i deres faglige argumentasjon. På den annen side må ikke tilsynene utgjøre en hemsko for ønsket innovasjon og utvikling hos tilsynsobjektene og i samfunnet for øvrig.

Tilsynene bør for det andre ha en mer uavhengig stilling i forhold til sine overordnede departementer for å sikre tydeligere roller og en klarere arbeidsfordeling og gjennom det gi tilsynene større legitimitet og troverdighet. Det er denne problemstillingen som er tema i dette kapitlet.

Politisk virksomhet er først og fremst knyttet til å avveie ulike samfunnshensyn og gi dette uttrykk i normerende vedtak i form av lover, forskrifter, konsesjoner med videre. Tilsynenes hovedoppgaver er knyttet til oppfølgingen av slike vedtak. Slik oppfølging bør i utgangspunktet baseres på et faglig skjønn ut fra gjeldende regler og derfor gis en uavhengig organisering.

En slik styrking av uavhengigheten må imidlertid balanseres mot behovet for å sikre demokratisk styring med de samfunnsmessige prioriteringene. Der tilsynene gis økt uavhengighet, vil det også være av særlig betydning å vurdere nye mekanismer for å sikre demokratisk kontroll.

I de tilfeller hvor samme statsråd har ansvar for regulering/tilsyn og offentlig tjenesteproduksjon innen en sektor, kan dette gi særskilte tillits- og troverdighetsproblemer som taler for uavhengighet. Der hvor offentlige og private tjenestetilbydere kan stå i et konkurransemessig forhold, blir hensynet til tilsynenes faglige autoritet og legitimitet enda viktigere. Dette er et spørsmål om å sikre borgernes tiltro til at ikke staten blander sine ulike roller på en tilslørende måte.

1.4.2 Oppgavetyper

Det er hensiktsmessig å skille mellom tre typer av myndighetsoppgaver som er utbredt i mange tilsyn. Dette gjelder kontroll og sekundære vedtak ut fra tidligere fastsatte normer, konsesjonsgiving med tilhørende vilkår og utferdigelse av forskrifter.

Hovedprinsippet for tenkningen om uavhengighet bygger på et skille mellom kontrollerende og normgivende virksomhet. Forvaltningen har i hovedsak to muligheter for fastsettelse av normer. Enten lager man generelle normer ved å gi forskrifter, eller man vedtar individuelle normer for den private part i form av en konsesjon eller annen type tillatelse med tilhørende vilkår. Kontroll og sekundære vedtak er knyttet til oppfølgingen av generelle eller individuelle normer.

1.4.3 Oppgaver og grad av uavhengighet

Det er først og fremst når det gjelder kjernen i til­synsfunksjonen, kontroll og sekundære vedtak at Regjeringen ser tungtveiende grunner til å gi tilsynene økt uavhengighet. Dette er etterfølgende kontroll av normerende vedtak som allerede er fattet av statlige myndigheter og derfor er viktige for oppfølgingen av demokratisk forankrede rettsnormer. Det anses å være en styrke for regeloppfølgingen at de som fører tilsyn har en uavhengig posisjon i forhold til de som er ansvarlig for gjennomføringen av regelverket i form av tjenesteproduksjon og øvrig forvaltning det føres tilsyn med.

Der det beror på skjønn om f.eks. konsesjoner skal gis, eller at det på skjønnsmessig grunnlag kan knyttes ulike vilkår til konsesjonen, må det vurderes mer inngående om slik konsesjonsgivning bør gis en uavhengig organisering. Ved et stort og lite lovstyrt skjønnsmessig handlingsrom er det betenkelig å plassere myndigheten til å vedta slike normer i et uavhengig tilsyn med stor avstand til statens egentlige lovgiver, Stortinget.

Et unntak er situasjoner der departementet som er ansvarlig for konsesjonen også eier eller er ansvarlig for virksomhet som har interesser i bestemte typer vedtak. Regjeringen ønsker et enklere og ryddigere samfunn. Økt uavhengighet i konsesjonsgivningen vil skape økt trygghet for at staten ikke blander rollene sine på en tilslørende måte i en slik situasjon. Dette er av særlig stor betydning der det er konkurranse mellom offentlige virksomheter under vedkommende departement og private virksomheter.

Når det gjelder utferdigelse av forskrifter, bør hovedmønsteret være at dette er en oppgave som tilligger departementene.

1.4.4 Forvaltningsorgan - behovet for ytterligere uavhengighet

Det har tradisjonelt vært to hovedbegrunnelser for opprettelsen av forvaltningsorganer under departementene. For det første kan forvaltningsorganer under departementene bidra til en mer hensiktsmessig og effektiv arbeidsdeling i forvaltningen.

For det andre kan opprettelse av forvaltningsorganer gi virksomheten økt legitimitet gjennom autonomi og faglig uavhengighet fra de politiske prosessene som foregår i et departement.

De fleste av de virksomhetene som i meldingen er definert som tilsyn ut fra sin oppgaveportefølje, er forvaltningsorganer. En slik organisering med departemental instruksjonsmyndighet og klagebehandling i alle sakstyper gir derfor ikke den uavhengighet som er ønskelig for å styrke tilsynsfunksjonen. Større uavhengighet forutsetter at det er lagt rettslige skranker på regjeringens eller departementets organisasjons- og instruksjonsmyndighet. I det følgende vurderes virkemidler for å sikre økt uavhengighet for tilsynsoppgaver.

1.4.5 Adgang til å opprette uavhengige tilsyn og statsrådenes ansvar

Regjeringen har vurdert uavhengighet i forhold til Grunnloven og statsrådenes ansvar. Ut fra en vurdering av gjeldende statsrett er det etter Regjeringens oppfatning ikke i strid med grunnloven og med utgangspunktet om ansvar for den enkelte statsråd at forvaltningsoppgaver mv. legges til organer som statsråden ikke kan instruere.

Dersom tilsynene skal sikres uavhengighet fra Kongen og vedkommende statsråd, er det en betingelse at reglene som skal bidra til uavhengighet, også binder disse. Slike vedtak må på denne bakgrunn treffes av Stortinget i lovs form eller i plenum. I slik form kan Stortinget for eksempel bestemme at et forvaltningsorgan helt eller delvis skal være unndratt fra Kongens eller departementets instruksjons- og organisasjonsmyndighet.

1.4.6 Virkemidler for å sikre en uavhengig stilling

Målsetningen om at tilsynene skal sikres økt uavhengighet kan oppnås ved hjelp av ulike virkemidler. Gitt ulikheten mellom tilsynsområdene mener Regjeringen at det ikke er hensiktsmessig å fremme en bestemt modell for organisering av uavhengige statlige tilsyn, men velge tilpassede løsninger ut fra hvilke modeller som passer best i den enkelte sektor og for de ulike saks­typer.

1.4.6.1 Delegering av beslutningsmyndighet

En forutsetning for mer uavhengige tilsyn er at de tildeles beslutningskompetanse. Dette kan skje direkte i lov, eller ved at myndigheten delegeres der lovgivning legger myndighet til Kongen eller departementet.

Selv om overordnet departement har instruksjonsmyndighet, bidrar en delegering av beslutningskompetanse til økt uavhengighet.

1.4.6.2 Begrensninger i Kongens instruksjonsmyndighet ved enkeltvedtak

Stortinget la i 1972 føringer på i hvilken grad adgangen til å organisere forvaltningsorganer uavhengig av regjeringen bør benyttes. Hovedregelen ble at regjeringen og departementene skal ha instruksjons- og kontrollmyndighet.

Regjeringen anser at særlige hensyn knyttet til legitimitet og autoritet på tilsynsområdet, tilsier en organisering som avviker fra hovedmønsteret i forvaltningsloven. Avskåret instruksjonsmyndighet i enkeltvedtak innebærer at Regjeringen ikke kan påvirke det enkelte vedtakets innhold direkte før det er fattet av tilsynet. Avskåret instruksjonsmyndighet vil være et naturlig utgangspunkt i alle tilfeller der en ønsker at tilsynsorganiseringen skal ha en bestemt grad av uavhengighet. En formalisering av instruksjonsmyndigheten kan imidlertid sikre en ryddigere situasjon også på områder der en velger å beholde muligheten for slike inngrep. I henhold til meldingen er det grunnlag for å kreve at instrukser fra departementet må foreligge skriftlig for å ha gyldighet, samt at de skal være offentlige.

1.4.6.3 Klagebehandling

Hovedregelen er ifølge forvaltningsloven at klage over enkeltvedtak avgjøres av overordnet forvaltningsorgan. Klagebehandlingen følger således instruksjonsmyndigheten. Hvis behovet for uavhengighet tilsier at klagesaker ikke bør behandles av overordnet departement, blir neste spørsmål hvordan uavhengig klagesaksbehandling kan organiseres. Organiseringen av klagesaksbehandlingen kan løses ved etablering av klagenemnder som ikke kan instrueres av overordnet departement eller av Kongen i statsråd. De vedtak som klagenemnden fatter, bør innenfor en slik ramme ikke kunne påklages videre til departementet.

Regjeringen vil gå inn for at det opprettes færre, men større nemnder som knyttes til flere tilsyn.

1.4.7 Sikring av overordnet styring ved en uavhengig organisering

Regjeringen erkjenner at det for enkelte typer saker eller i bestemte situasjoner kan være nødvendig å sikre innflytelse også der hovedprinsippet skal være at tilsynsoppgaven gis en uavhengig stilling i form av avskåret instruksjonsmyndighet og uavhengig klagebehandling.

Et alternativ ut fra en hovedmodell med avskåret instruksjonsmyndighet, vil være å opprettholde instruksjonsmyndigheten for saker med bestemte egenskaper.

Vide unntaksbestemmelser vil imidlertid kunne medføre at en nærmer seg dagens hovedmodell med full instruksjonsmyndighet i praksis. På områder hvor det er vanskelig å angi mer bestemt hvilke type saker det er behov for instruksjonsmyndighet i, vil en mulighet være å gi Kongen i statsråd instruksjonsmyndighet.

Departementet kan i stedet for å gis instruksjonsmyndighet, gis adgang til å ta over behandlingen av saker som ligger til tilsynet.

En viktig forskjell mellom klagebehandling på den ene side og instruksjonsmyndighet, samt uthenting av saker på den andre side, er at et vedtak allerede er fattet ut fra tilsynsorganets myndighet og faglige kompetanse i klagesaker der førsteinstansbehandlingen er lagt til tilsynet. Det kan slik sett argumenteres for at avskåret instruksjonsmyndighet, men klagebehandling i overordnet departement, styrker den faglige uavhengigheten ved å synliggjøre motsetningen mellom faglige og politiske vurderinger.

En omgjøringsadgang for vedtak fattet i tilsynet og klagenemnden vil gi departementet eller Kongen en mulighet til å gripe inn i alle typer vedtak som er fattet på området. Omgjøringsvedtakene kan enten gå ut på å endre et vedtak eller oppheve vedtaket uten at det erstattes av et nytt.

Dette kan være et vidtfavnende inngrep i uavhengigheten slik at det er hensiktsmessig med enkelte begrensninger i omgjøringsadgangen.

1.4.8 Styring av tilsyn med større uavhengighet

Etatsstyringen av tilsyn blir noe annerledes enn for andre forvaltningsorganer i den grad tilsynene er mer eller mindre uavhengige. Avskjæring av instruksjonsmyndighet i enkeltsaker øker betydningen av å følge utviklingen på sektoren og å initiere endringer i generelle regler på basis av de vedtak i enkeltsaker som foretas i tilsynet.

Departementenes ansvar for utarbeiding av budsjettrammer, angivelse av prioriteringer og fastlegging av overordnete standarder for sikkerhets- eller kvalitetsnivå, må beholdes.

1.4.9 Oppsummerende vurdering av virkemidler for å sikre uavhengighet

Når det gjelder utferdigelse av forskrifter, vil dette ikke underlegges noen form for uavhengig organisering. Her vil forutsetningen hele tiden være at styringskjeden i forhold til landets lovgivende myndighet, Stortinget, må være intakt.

For kontroll og sekundære vedtak bør avskjæring av instruksjonsmyndighet og uavhengig klagebehandling basert på nemnder være utgangspunktet. På enkelte områder kan imidlertid skjønnsutøvelsen innebære en åpen, lite lovstyrt avveining mellom ulike typer hensyn, eller vedtakene kan være av en slik karakter at det foreligger viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn. I slike tilfeller vil ulike virkemidler for sikring av politisk innflytelse være nødvendig.

På enkelte sektorer gjør særskilte tillits- og troverdighetsforhold seg gjeldende som må ha konsekvenser for graden av uavhengighet. Dette gjelder der et tjenesteproduserende tilsynsobjekt ligger under samme departement som tilsynet, og særlig der den statlige tjenesteprodusenten er konkurranseutsatt. På slike områder må det sikres en særskilt stor grad av uavhengighet ved at departementet ikke har instruksjonsmyndighet, omgjøringsadgang eller er klageinstans.

Der politisk skjønn skal være en del av prosessen, er det sentralt at dette gjøres på en tydelig måte slik at politiske prioriteringer ikke fremstår som faglige vurderinger.

Når det gjelder å sikre uavhengighet, vil hovedtiltakene være avskåret instruksjonsmyndighet overfor tilsynet og opprettelsen av klagenemnder med tilsvarende uavhengig stilling.

Å basere sikringen av politisk innflytelse på klagebehandling, kan være problematisk. Sikringen av den politiske innflytelsen blir redusert til saker der parter med klageinteresse faktisk klager. Også vedtak som ikke påklages, kan være problematiske og bør derfor i prinsippet kunne underkastes en overprøving.

Dette taler for at slike sikringsmekanismer må inneholde en omgjøringsadgang der det er nødvendig. To forhold er her av betydning. For det første påvirkes uavhengigheten av hvor klare saklige grenser det settes for muligheten til inngrep. Inngrepshjemler som for eksempel "viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn" eller "saker av større betydning eller prinsipiell interesse" tydeliggjør at tersklene for inngrep bør være høye. For det andre har valget mellom å legge inngrepskompetansen til departementet eller Kongen i statsråd betydning for uavhengigheten. Å legge kompetansen til Kongen i statsråd vil understreke at terskelen for omgjøring skal være høy.

Regjeringens vurdering er at statsrådenes konstitusjonelle ansvar med hensyn til budsjettrammer, prioriteringer, administrative- eller organisatoriske forhold i tilsynene ikke bør endres som følge av en mer uavhengig organisering. Det samme gjelder det politiske ansvaret for fastsetting av generelle normer, gjennom forskrifter eller andre generelle retningslinjer.

For visse tilsyn og for visse typer enkeltsaker bør det i lovs form foretas en hel eller delvis avskjæring av statsrådenes instruksjonsmyndighet. I utgangspunktet bør instruksjonsmyndigheten avskjæres for enkeltvedtak som gjelder den påfølgende kontrollen av at tillatelser oppfylles, eller en kontroll av at en virksomhet skjer innenfor rammene av det generelle regelverket, med mindre tungtveiende hensyn skulle tilsi noe annet.

Statsrådenes ansvar bør omfatte saker av større betydning og av prinsipiell interesse.

Der lovmessig avskjæring er innført, bør det opprettes uavhengige klagenemnder for behandling av klagesaker på tilsynenes vedtak. Det bør da vurderes om ikke nemndene også skal gis en bredere kompetanse til å omgjøre tilsynets vedtak på eget initiativ.

Der lovmessig avskjæring er innført bør det på enkelte områder eller der det foreligger viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn, åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynets og klagenemndens vedtak.

1.5 Organisatoriske endringer innen helse, miljø og sikkerhet (HMS)

1.5.1 Generelt om tilsyn på HMS-området

På HMS-området er det tatt utgangspunkt i de etatene som sorterer under Arbeids- og administrasjonsdepartementet og noen nært beslektede tilsyn som sorterer under andre departementer. Videre ble det i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet, Veien til et mindre sårbart samfunn, foreslått opprettet et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet. Fellesnevneren for tilsynsvirksomheten på dette området er at det retter seg mot forholdene i arbeidslivet.

De mest sentrale tilsyn på feltet i dag er Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og elsikkerhet, Oljedirektoratet, Næringslivets sikkerhetsorganisasjon og Statens forurensningstilsyn.

1.5.2 Klarere skiller mellom tilsynsoppgaver og andre oppgaver

1.5.2.1 Oljedirektoratet

Regjeringen ønsker å legge økt vekt på ryddighet i det offentliges roller. Oljedirektoratet er administrativt underlagt Olje- og energidepartementet og rapporterer dit med hensyn til ressursforvaltning. Direktoratet rapporterer til Arbeids- og administrasjonsdepartementet med hensyn til tilsyn og regelverk innenfor sikkerhet og arbeidsmiljø på kontinentalsokkelen. Direktoratet fører tilsyn med sikkerhet og arbeidsmiljø i petroleumsvirksomheten. Oljedirektoratet er koordinerende myndighet overfor Statens forurensningstilsyn og Statens helsetilsyn i petroleumsvirksomheten.

Oljedirektoratet utfører andre oppgaver utenom de rene HMS-tilsynsoppgaver rettet mot petroleumsindustrien. At det kan ligge en rollekonflikt i direktoratets nåværende helhetlige oppgaveportefølje, er reflektert gjennom at direktoratet i dag rapporterer til to departement.

Regjeringen går inn for å skille ut tilsynet med sikkerhet og arbeidsmiljø som et eget tilsyn. Det nye Petroleumstilsynet vil ha utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet. Ved opprettelsen av Petroleumstilsynet vil ressursdelen av Oljedirektoratet forbli et direktorat underlagt Olje- og energidepartementet.

1.5.2.2 Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet

Arbeidstilsynet fremstår som en tilsynsetat uten andre oppgaver. Direktoratet for brann- og elsikkerhet har gjennom 1990-årene ved flere anledninger gått gjennom sin organisasjon og foretatt endringer med tanke på rendyrking av tilsynsrollen. Det må ses på om det er oppgaver i disse tilsynene som like gjerne kan utføres av andre.

På bakgrunn av utredningen om modeller for organisering av de lokale eltilsyn og for å rydde opp i mulige rollekonflikter og få dette tilsynet under nødvendig strategisk styring og kontroll, har departementet bestemt at det i første omgang skal foretas en utskilling av myndighetsfunksjonene fra de lokale eltilsyn. Disse vil bli lagt inn i det regionale myndighetsbaserte eltilsynet i nåværende Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Det som gjenstår å se nærmere på, er hvordan man mest hensiktsmessig kan organisere den tekniske tilstandskontrollen som i dag ligger til de lokale eltilsyn. Departementets intensjon i den sammenheng vil være å foreta en konkurranseutsetting av denne oppgaven.

For å få en mer effektiv utnyttelse av knappe tilsynsressurser skal det gjennomføres en ny organisering av Arbeidstilsynet som innebærer etablering av regionmodell og en styrking av distriktsapparatet gjennom en overføring av ressurser fra direktoratet.

For at Arbeidstilsynet skal kunne treffe sine avgjørelser mest mulig uhildet og ut fra en faglig vurdering, avvikles etatens styre. Arbeidet i direktoratet skal rendyrkes og konsentreres om oppgaver som er av overordnet styringsmessig art og som tilhører kjernen av direktørens resultatansvar. I samarbeid mellom departementet og etaten vil det tidlig i 2003 bli satt i gang et omfattende omstillingsprosjekt.

1.5.3 Klarere og enklere grenseflater mellom tilsynene

1.5.3.1 Koordinering av næringslivsrettet tilsyn

Det er et kjennetegn ved HMS-tilsynene at kravene de fører tilsyn etter stort sett retter seg mot de samme tilsynsobjektene. HMS-etatene har imidlertid hver sine spesialiteter.

Det at etatene på land har samme målgruppe, men med forskjellig ansvarsområde, ville kunne føre til at virksomhetene det føres tilsyn med får besøk av ulike etater til ulike tider og uten at disse er samordnet.

1.5.3.2 Det nye Petroleumstilsynet - helhetlig tilsyn med petroleumsvirksom-heten på land og på sokkelen

I St.meld. nr. 7 (2001-2002) om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten, ble det foreslått at Oljedirektoratet skulle ta over ansvaret for koordinering av tilsynet med petroleumsanleggene på land. I Innst. S. nr. 169 (2001-2002) sluttet kommunalkomiteen seg til dette, og pekte samtidig på at det er viktig at tilsynet tar utgangspunkt i samme lovgivning for hele området, slik at industrien får samme regelverk å forholde seg til på land og sokkel.

En arbeidsgruppe har på vegne av Arbeids- og administrasjonsdepartementet vurdert de praktiske sidene ved å gjennomføre en tilsynsordning der Oljedirektoratet (Petroleumstilsynet) overtar ansvaret fra Arbeidstilsynet og Direktoratet for brann- og elsikkerhet for petroleumsanleggene på land. Arbeidsgruppen har konkludert med at dette krever en del organisatoriske, regeltekniske og praktiske endringer, slik at en ny tilsynsordning på dette feltet først kan være på plass fra 1. januar 2004. Dersom en slik endring i tilsynsregimet gjennomføres, vil det føre til at petroleumsindustrien får færre tilsynsmyndigheter å forholde seg til.

For Arbeidstilsynet har det vært vanskelig å prioritere oppfølging av denne typen industri. En endring på dette området, der tilsynsansvaret overføres til én myndighet, vil kunne gi grunnlag for et styrket og helhetlig tilsyn med operatørs styring av petroleumsvirksomheten uavhengig av om den foregår på land eller i havet. Operatørens utfordringer er de samme og håndteres i dag allerede etter de samme prinsipper. På denne bakgrunn har Regjeringen bestemt seg for å legge ansvaret for tilsyn med enkelte petroleumsanlegg på land til det nye Petroleumstilsynet. Det nye tilsynet må suppleres med nødvendige ressurser fra dagens Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet, eventuelt at det får faglig bistand fra disse. Arbeids- og administrasjonsdepartementet tar sikte på å få etablert den nye ordningen fra 1. januar 2004.

1.5.3.3 Det nye direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet - koordinering av tilsyn med virksomheter med stor ulykkespotensial

Som oppfølging av St.meld. nr. 17 (2001-2002), vil det bli opprettet et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet. Dette nye direktoratet skal omfatte Direktoratet for sivilt beredskap og hele Direktoratet for brann- og elsikkerhet, med unntak av de oppgaver og ressurser som overføres til det nye Petroleumstilsynet. Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil da bli underlagt Justisdepartementet faglig og administrativt. Dette innebærer at det nye direktoratet bør omfatte det samlede ansvaret for brann (og ikke bare tilsynet med brannvesen) sammen med ansvaret for storulykker.

Den organisatoriske statlige forankringen av myndighetsutøvelsen av Næringslivets sikkerhetsorganisasjon vil tillegges Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet. Justisdepartementet tar sikte på etablering av det nye direktoratet sommeren 2003.

1.5.3.4 Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon utøver tilsyn med beredskapskrav i visse virksomheter. Justisdepartementet har det overordnede faglige ansvar, mens Næringslivets Hovedorganisasjon har det administrative ansvar for Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.

Til sammen er det i dag nesten 23 000 ansatte i bedriftene som har særskilt beredskapskompetanse. Beredskapsorganisasjonen i disse virksomhetene betegnes som "Industrivernet". Industrivernet er i dag en totalberedskapsorganisasjon som ivaretar beredskap mot alle typer trusler og uavhengig hvorfra de kommer. Justisdepartementet legger til grunn at Næringslivets hovedorganisasjons ansvar videreføres, og at basis for Næringslivets sikkerhetsorganisasjons fremtidige tilsynsfunksjon klarlegges sammen med Næringslivets hovedorganisasjon, gjennom arbeidet med etablering av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet.

1.5.3.5 Koordinering av øvrig næringslivs­rettet tilsyn - et nytt arbeidslivs­tilsyn

På bakgrunn av den sentrale rolle Arbeidstilsynet har hatt i næringslivsrettet HMS-tilsyn på landsiden, vil Regjeringen gjennom en egen kongelig resolusjon etter at meldingen er behandlet, utpeke Arbeidstilsynet som koordinerende etat for øvrig næringslivsrettet tilsyn.

Gjennom dette vil det kunne opprettes tre sterke tilsynskoordineringsmiljøer i Norge. Det nye Petroleumstilsynet vil koordinere tilsyn med petroleumssektoren, og det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil koordinere tilsyn med virksomheter med storulykkespotensial, herunder beredskapskrav. Arbeidslivstilsynet vil koordinere tilsyn med øvrig næringslivsvirksomhet.

1.5.3.6 Øvrige oppgaver og ansvar som foreslås endret

Departementsansvaret for tilsyn med produkters fysiske/mekaniske, termiske og brannmessige egenskaper samt forbrukertjenester etter produktkontrolloven, ligger i dag i Barne- og familiedepartementet. Tilsynsansvaret er lagt til Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Ved opprettelsen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil tilsynsansvaret på dette området bli tillagt det nye direktoratet, og departementsansvaret bli overført til Justisdepartementet.

Departementsansvaret for tilsyn med tivoli- og fornøyelsesinnretninger, heiser og rulletrapper, ligger i dag under Kommunal- og regionaldepartementet. Tilsyn med skiheiser, taubaner og lignende er underlagt Samferdselsdepartementet. Under arbeidet med tilsynsmeldingen har Regjeringen bestemt seg for å flytte departementsansvaret for disse områdene. Den konkrete plasseringen av departementsansvaret vil imidlertid bli vurdert av de berørte departementer etter at meldingen er fremmet, og vil måtte ses i sammenheng med opprettelsen av det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet under Justisdepartementet.

1.5.4 Tilsynenes legitimitet og autoritet

På HMS-området er det et sentralt prinsipp at ansvaret for forebyggende sikkerhet og beredskap ligger hos virksomhetene selv. Tilsyn med at virksomhetene følger opp sitt ansvar for sikkerhet og arbeidsmiljø, er imidlertid et myndighetsansvar. For å sikre nødvendig integritet for tilsynsorganene har det vært viktig på HMS-området å unngå at tilsynene er underlagt et departement som enten eier virksomheter det skal føres tilsyn med, sitter med ansvaret for investeringene eller har det næringspolitiske ansvaret for sektoren. Større legitimitet og autoritet på HMS-området vil derfor ikke kunne oppnås gjennom endringer i departementstilknytningen for disse etatene. Det må derimot ses på andre virkemidler for å gjøre tilsynene mer uavhengige. Det vil i den forbindelse være naturlig å se på klagesaksbehandling og departementets mulighet til å gripe inn i enkeltsaker.

1.5.5 Oppsummering

De konkrete endringer på HMS-området vil etter dette være:

• – Det opprettes et eget petroleumstilsyn med utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet og supplert med ressurser fra Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Arbeidstilsynet. Det nye Petroleumstilsynet skal koordinere tilsyn mot petroleumsvirksomheten på sokkelen og i enkelte anlegg på land.

• – Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet erstatter Direktoratet for brann- og elsikkerhet og Direktoratet for sivilt beredskap. Det nye direktoratet skal koordinere tilsynet med virksomheter med potensial for store ulykker, herunder storulykkesforskriften (Seveso-direktivet).

• – Arbeidstilsynet omgjøres til et arbeidslivstilsyn og utpekes som koordinerende for tilsyn med øvrig næringslivsrettet virksomhet.

• – Arbeids- og administrasjonsdepartementets mulighet til å instruere Petroleumstilsynet og Arbeidslivstilsynet ved utformingen av enkeltvedtak, avskjæres ved de nødvendige lovmessige endringer, og det etableres en uavhengig klagenemnd.

• – I saker eller på områder der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle, eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndas vedtak.

• – Arbeidstilsynets partssammensatte styre avvikles.

• – Næringslivets sikkerhetsorganisasjons organisatoriske statlige forankring av myndighetsutøvelsen tillegges det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet under Justisdepartementet.

1.6 Organisatoriske endringer på transport- og trafikksikkerhetsområdet

1.6.1 Generelt om tilsyn på transport- og trafikksikkerhetsområdet

I denne sammenheng legges det til grunn at tilsynene på dette området omfatter Statens Jernbanetilsyn, Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet.

Jernbanetilsynet og Luftfartstilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, mens Sjøfartsdirektoratet er underlagt Nærings- og handelsdepartementet.

1.6.2 Nærmere om de enkelte tilsyn

1.6.2.1 Sjøfartsdirektoratet

Sjøfartsdirektoratet er tilsyn for arbeidet med sikkerhet om bord i skip. Det er administrativt og i hovedsak faglig underlagt Nærings- og handelsdepartementet. I saker som gjelder forurensning fra skip og vern av det marine miljø, er direktoratet delegert myndighet fra Miljøverndepartementet. Sjøfartsdirektoratet bistår også Oljedirektoratet i tilsynet med faste og flyttbare innretninger i petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Tilsynsansvaret for fritidsfartøyer er også lagt til Sjøfartsdirektoratet med Barne- og familiedepartementet som overordnet departement.

Virksomheten er de senere år dreid mot overordnet tilsyn, hvor store deler av kontrolloppgavene med skip er delegert til godkjente klasseselskap og akkrediterte tekniske kontrollorgan som foretar typegodkjenning av skipsutstyr. I all hovedsak fremstår Sjøfartsdirektoratet som en tilsynsetat med vekt på tilsyn med sikkerheten om bord i skip og på flyttbare innretninger.

1.6.2.2 Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet er underlagt Samferdselsdepartementet, og ble opprettet i 2000, etter en utskillelse av myndighetsfunksjonen fra Luftfartsverket for å skille den forretningsmessige driften av infrastruktur og tjenesteyting på luftfartsområdet fra tilsynet med sikkerheten.

I all hovedsak fremstår Luftfartstilsynet som en ren tilsynsetat med fokus på tilsyn med sikkerheten.

1.6.2.3 Jernbanetilsynet

Statens Jernbanetilsyn ble etablert i 1996 som ordinært forvaltningsorgan underlagt Samferdselsdepartementet, og er organisatorisk skilt fra forretningsmessig drift av infrastruktur og transportutøvelse. Tilsynet skal ivareta det offentliges interesser i tilknytning til sikkerhetsspørsmål mv. ved anlegg og drift av private og offentlige jernbaner, herunder bl.a. sporveier.

1.6.3 Oppsummering

De konkrete endringer på transport- og trafikksikkerhetsområdet bør etter dette være:

• – Det gjennomføres en lovmessig avskjæring av Samferdselsdepartementets og Nærings- og handelsdepartementets mulighet til å instruere egne tilsyn ved utformingen av enkeltvedtak.

• – Samferdselsdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet skal ikke være klageinstans for tilsynenes vedtak. Det etableres en felles uavhengig klagenemnd for transport- og trafikksikkerhetstilsynene.

• – I saker der nærmere spesifiserte viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det, bør det imidlertid i lovgivningen åpnes for at Kongen i statsråd kan omgjøre tilsynenes og eventuelt klagenemndens vedtak.

1.7 Organisatoriske endringer på markeds- og konkurranseområdet

1.7.1 Innledning

På markeds- og konkurranseområdet eksisterer det i dag en rekke tilsyn. Noen er sektorspesifikke, slik som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat og til en viss grad Eierskapstilsynet, og fører tilsyn med markeds- og konkurranseforhold innenfor bestemte markeder eller næringsområder. Konkurransetilsynet er derimot funksjonsrettet, og har ansvaret for tilsyn med konkurranse- og markedsforhold i samfunnet generelt.

1.7.2 Problembeskrivelse

Spørsmålet om konkurranse- og markedstilsynenes uavhengighet (vertikal ansvarsfordeling mellom tilsyn og departement) og forholdet mellom de ulike tilsyn (horisontal funksjonsfordeling mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn) er nært knyttet til Regjeringens mål om å styrke konkurransepolitikken. Det er viktig å effektivisere konkurransemyndighetenes arbeid ved å gi Konkurransetilsynet større uavhengighet og ved en best mulig samordning av de konkurransepolitiske oppgavene.

Når det gjelder organiseringen av Konkurransetilsynet, er dette tilsynet i dag organisert som et ordinært forvaltningsorgan. Når det gjelder sektortilsynene, er det ulik uavhengighet for de ulike tilsyn.

Et tilsyns troverdighet og legitimitet i samfunnet kan bli svekket dersom tilsynets vedtak ofte blir overprøvd av departementet. Dette kan tale for større uavhengighet for tilsynene, også slik at departementet ikke behandler klager på tilsynets vedtak, men at dette skjer i et uavhengig klageorgan.

På den annen side vil det ofte være ulike politiske hensyn som gjør seg gjeldende i konkurransesaker. Da vil en løsning med full uavhengighet uten klagebehandling i departementet kunne være problematisk i forhold til å avveie slike ulike politiske hensyn mot hverandre. Slike avveininger bør skje på departements-/regjeringsnivå og ikke på tilsynsnivå.

Sektormyndighetene har i større eller mindre grad et ansvar for å legge til rette for virksom konkurranse. Slik sett er deres ansvarsområde overlappende med Konkurransetilsynets.

På enkelte av sektorene er omfanget av bestemmelser som regulerer aktørenes adferd betydelig. Det kan i den sammenheng reises spørsmål om omfanget av adferdsreguleringer er uhensiktsmessig eller unødig stort og i seg selv reiser et konkurransemessig problem.

Både oppgaver og ansvarsområde kan være overlappende mellom Konkurransetilsynet og sektortilsynene. Når det gjelder fordeling av ansvaret for de konkurransepolitiske oppgaver, kan det i prinsippet stilles opp tre alternativer:

• a) Funksjonsrettet eller sentralisert konkurransemyndighet. Ansvaret for konkurranseoppgavene legges til Konkurransetilsynet alene.

• b) Sektorisert eller desentralisert konkurransemyndighet. Ansvaret for konkurranseoppgavene legges til sektortilsynene der hvor slike finnes, og ellers til Konkurransetilsynet.

• c) Overlappende eller konkurrerende konkurransemyndighet. Dette er i realiteten en kombinasjon av alternativ a og b, der Konkurransetilsynet og sektormyndighetene deler ansvaret for konkurransepolitikken.

Gjeldende ordning for tilsynene på konkurranse- og markedsområdet er i hovedsak i overensstemmelse med alternativ c. I Regjeringens handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken, er det imidlertid signalisert at det bør legges økt vekt på funksjonsretting av tilsynet på dette området.

Det kreves omfattende ekspertise for å drive konkurransepolitikk. Å etablere og vedlikeholde en så omfattende ekspertise, innebærer at det er vesentlige stordriftsfordeler i konkurransepolitikken, noe som isolert sett taler for å samle de konkurransepolitiske oppgaver hos én myndighet (alternativ a).

En overgang til én sentral konkurransemyndighet vil kunne innebære at samme saksforhold behandles av både Konkurransetilsynet, med fokus på konkurranseforhold i henhold til konkurranseloven, og av et sektortilsyn med hensyn til andre forhold som reguleres av sektorlovgivningen. En modell med delt beslutningsansvar vil virke konserverende på det eksisterende regelverk og begrense omfanget av inngrep.

En tilsynsorganisering som innebærer at ansvaret for konkurranseoppgaver på særskilte markedsområder legges eksklusivt til sektortilsyn (alternativ b), vil kunne ha betydelig innvirkning på prioritering mellom ulike målsettinger.

I forhold til sektorisert konkurransemyndighet (alternativ b) vil overlappende konkurransemyndighet (alternativ c) ha fordeler. En sektorbasert konkurransemyndighet som skal avveie ulike hensyn, vil kunne medføre at myndigheten har incitament til å fremlegge mer ensidig informasjon som styrker dens sak. Med flere forvaltningsenheter kan man oppnå en fruktbar rivalisering som kan gi et bedre grunnlag for beslutninger.

En sektorbasert konkurransemyndighet (alternativ b) vil også kunne være mer utsatt for å komme i en posisjon som forsvarer av særinteresser, mer enn å være et redskap for de politiske myndigheter. Sektormyndigheter er mer utsatt enn myndigheter med mer omfattende ansvarsområder.

Vurderingene viser at ulike hensyn står mot hverandre ved valget av organiseringsmodell for konkurranse- og reguleringsmyndighetene, og at ingen av de skisserte modeller kan løse alle problemer. Delegering gir raskere og mer effektive beslutninger, men gjør det samtidig vanskeligere å få til de nødvendige avveininger mellom ulike mål. Funksjonsfordeling gir spesialiseringsgevinster og entydige incitamenter, men gjør det umulig å desentralisere alle beslutninger. Overlappende ansvar gir mindre rom for feil og misbruk av makt og myndighet, men medfører samtidig en kostbar duplisering av ekspertise.

På denne bakgrunn er følgende problemstillinger særlig aktuelle:

• – I varierende grad kan vedtak som tilsynsorganene fatter, bli overprøvd av vedkommende departement. Det er i tråd med de generelle prinsippene for tilsynsorganisering at avveining av ulike politiske og samfunnsmessige hensyn foretas på departements-/regjeringsplan. Dette må imidlertid avveies mot faren for vilkårlighet, utilsiktede presedensvirkninger og faren for å undergrave tilsynenes legitimitet overfor omverdenen. Politisk overprøving bør også på disse områdene som en hovedregel bare skje i saker der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn.

• – I noe varierende grad er det omfattende og detaljerte reguleringer på de aktuelle områdene som påvirker aktørenes markedsadferd. Det reiser spørsmål om det er for stor grad av adferdsregulering på disse områdene.

• – Regelverk som skal ivareta ulike sektorspesifikke hensyn som soliditet og sikkerhet, har også bestemmelser som ivaretar markeds- og konkurransehensyn. Dette innebærer i varierende grad overlappende kompetanse mellom konkurransemyndigheter og sektormyndigheter, og aktualiserer behovet for en klarere rolle- og oppgavefordeling mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn. I tråd med Regjeringens handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken, bør det vurderes om det bør legges økt vekt på funksjonsretting av tilsynet på dette området, jf. modell a) ovenfor. Herunder er det viktig at Konkurransetilsynet øker sin ekspertise på de ulike fagfelt, slik at konkurransepolitikken får et sterkere fundament.

• – Beslutningsprosessene er forskjellige på de ulike områder. Asymmetri i saksbehandling og beslutningsprosess mellom konkurransemyndigheter og sektormyndigheter vil kunne føre til ulik vektlegging og avveining mellom ulike hensyn, og vil også være uheldig i forhold til markedsaktørene som berøres av regelverket. Beslutningsprosessene på markeds- og konkurranseområdet må så langt som mulig gjøres lik på de ulike områder og i tråd med de generelle prinsippene som er trukket opp i meldingen.

1.7.3 Styrking av konkurransepolitikken

Handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken

Regjeringen vedtok i november 2001 en handlingsplan for styrking av konkurransepolitikken. En viktig målsetting med handlingsplanen er at konkurransehensyn skal tillegges større vekt på alle politikkområder. Planen har følgende fem hovedpunkter:

• 1. Styrke konkurransemyndighetene.

• 2. Gjennomgang av offentlige reguleringer og avtaler som kan virke konkurransebegrensende.

• 3. Sikre at offentlige innkjøp bidrar til å stimulere konkurranse og etableringsmuligheter.

• 4. Påse at salg av statlige selskaper ikke bidrar til konkurransebegrensninger.

• 5. Sørge for at offentlig virksomhet blir organisert og drevet på en måte som fremmer konkurranse.

1.7.4 Nærmere om det enkelte tilsyn

1.7.4.1 Konkurransetilsynet

Konkurransetilsynet, som er et forvaltningsorgan underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet, har et generelt ansvar for løpende tilsyn og kontroll med konkurranseforholdene i alle deler av samfunnet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet er klageorgan for tilsynets enkeltvedtak.

Konkurranseloven gjelder generelt, og gjelder således parallelt med sektorlovgivningen. Loven viker ikke for annen lov, med mindre det fremgår eksplisitt av vedkommende særlov eller Kongen fastsetter det.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan i henhold til den alminnelige forvaltningsordningen i staten instruere tilsynet i enkeltsaker, men dette gjøres sjelden eller aldri. Derimot er det en del eksempler på at det er gitt dispensasjoner fra lovens forbudsbestemmelser ved at departementet, etter klage, har omgjort tilsynets vedtak i dispensasjonssaker.

1.7.4.2 Post- og teletilsynet

Post- og teletilsynet er et forvaltningsorgan under Samferdselsdepartementet og har ansvaret for løpende kontroll- og tilsynsvirksomhet for post- og televirksomhet i Norge.

Oppgavedeling mellom Post- og teletilsynet og Samferdselsdepartementet er i utgangspunktet slik at prinsipielle og politisk relaterte beslutninger, herunder ansvaret for lov og overordnede forskrifter, ligger til Samferdselsdepartementet. Tekniske forskrifter blir fastsatt av Post- og teletilsynet.

Post- og teletilsynet er sikret uavhengighet gjennom at Samferdselsdepartementet har delegert avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker til Post- og teletilsynet. I tillegg er departementets instruksjonsadgang i enkeltsaker avskåret i teleloven. På teleområdet er det etablert et uavhengig klageorgan (Statens teleforvaltningsråd). For telepolitiske eller prinsipielle saker går klagen videre til Samferdselsdepartementet, etter at Rådet har avgitt sin innstilling.

Konkurranseloven gjelder parallelt med teleloven. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom Post- og teletilsynet og Konkurransetilsynet for å sikre en hensiktsmessig behandling av saker på teleområdet.

Den nye direktivpakken fra EU på området elektronisk kommunikasjon som erstatter gjeldende teleregulering, skal implementeres i Norge sommeren 2003.

Det nye regelverket for elektronisk kommunikasjon tar sikte på at den sektorspesifikke konkurransereguleringen begrenses til områder hvor det ikke er virksom konkurranse, det vil si på markeder hvor det er en eller flere virksomheter med en sterk markedsstilling, og hvor konkurranselovgivningen ikke er tilstrekkelig til å løse problemet.

Post- og teletilsynet vil samarbeide nært med tilsvarende tilsynsmyndigheter i hele EØS-området for å sikre en harmonisert praktisering av regelverket i Europa. I forbindelse med forslaget til ny lov om elektronisk kommunikasjon vil det bli foreslått opprettet en uavhengig klagenemnd for elektronisk kommunikasjon.

1.7.4.3 Kredittilsynet

Kredittilsynet er et forvaltningsorgan underlagt Finansdepartementet. For nærmere redegjørelse vises det til meldingen.

1.7.5 Norges vassdrags- og energidirektorat

Norges vassdrags- og energidirektorat er et forvaltningsorgan underlagt Olje- og energidepartementet. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom Norges vassdrags- og energidirektorat og Konkurransetilsynet for å sikre en hensiktsmessig behandling av saker på kraftsektoren. Det vises for øvrig til meldingen.

1.7.6 Organisasjonsendringer m.m.

1.7.6.1 Vertikal ansvarsfordeling

OECD har flere ganger påpekt at Norge burde vurdere å gjøre Konkurransetilsynet mer uavhengig av departementet, for eksempel ved å etablere en uavhengig klageordning.

Departementet vil legge opp til at statsrådens instruksjonsrett i enkeltsaker avskjæres og at det etableres en uavhengig klageinstans for avgjørelser i enkeltsaker. Det vil imidlertid bli foreslått at Kongen i statsråd skal kunne omgjøre vedtak som tilsynet eller klageinstansen har fattet, dersom tungtveiende samfunnsmessige hensyn tilsier det. Departementet antar at en behandling av klager i en uavhengig klageinstans vil være det normale.

1.7.6.2 Horisontal funksjonsfordeling

Tendensen til å nedprioritere konkurransehensyn vil kunne bli enda sterkere dersom ansvaret for konkurransepolitikken deles med Konkurransetilsynet. I så fall vil sektormyndigheten måtte ta det fulle ansvar for sviktende kvalitet, mens det bare delvis kan lastes for sviktende konkurranse.

Det vil bli foretatt en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat, slik at Konkurransetilsynets overordnede ansvar for konkurranse på alle sektorer kommer tydeligere frem, og slik at sektortilsynenes konkurransemessige ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsyn i den grad spesielle sektorhensyn gjør dette nødvendig, herunder at det generelle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse.

Selv om det i praksis ikke har vært store konflikter i enkeltsaker etter henholdsvis sektorlovgivningen og konkurranselovgivningen, er det klare potensielle konfliktområder som følge av overlappende kompetanse mellom Konkurransetilsynet og de ulike sektortilsyn.

Dersom det oppstår uenighet mellom sektormyndighet og Konkurransetilsynet i en konkret sak hvor begge myndigheter har kompetanse, forutsetter samarbeidsordningene at saken da skal bringes opp og løses på departementalt nivå. Hittil har det ikke oppstått slike saker.

1.7.6.3 Forenkling og nedbygging av adferdskontroll

Generelt er forenkling og nedbygging av adferdskontrollen viktig for å unngå overregulering av bransjer. Adferdsreguleringer må begrenses til de som er nødvendige for å sikre effektive markeder, herunder sikre hensynet til brukerne. Reguleringer som har mistet sin aktualitet, må løpende avvikles.

1.7.6.4 Ny konkurranselovgivning

Konkurranselovutvalget skal legge frem forslag til ny konkurranselov i april 2003. Utvalget er gitt i mandat å utforme de materielle atferdsreglene; dvs. forbud mot konkurranseregulerende samarbeid og misbruk av dominerende stilling, i den nye konkurranseloven etter mønster av EØS-avtalens tilsvarende regler.

Utvalget er videre bedt om å legge frem forslag til organisering av konkurransemyndighetene, herunder beslutningsprosessen samt utrede et alternativ som innebærer at klageordningen for vedtak etter konkurranseloven endres slik at departementet som hovedregel ikke skal være klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak.

1.7.7 Oppsummering

• – Det foretas en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn som Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat slik at Konkurransetilsynets overordnede ansvar for konkurranse på alle sektorer kommer tydeligere frem, og slik at sektortilsynenes konkurransemessige ansvar begrenses til å supplere det generelle konkurransetilsyn i den grad spesielle sektorhensyn gjør det nødvendig, herunder at det generelle konkurransetilsyn ikke er tilstrekkelig for å skape virksom konkurranse.

• – Det gjennomføres en mer omfattende delegering av førsteinstansbehandling av saker på markeds- og konkurranseområdet. Statsrådenes ansvar bør omfatte saker av større betydning og av prinsipiell interesse. Dette må det tas hensyn til når det gjelder delegering av avgjørelsesmyndighet og avskjæring av instruksjonsmyndighet i forholdet mellom departement og tilsyn.

• – Som en naturlig oppfølging av handlingsplanen for styrking av konkurransepolitikken, foretas det en gjennomgang med sikte på nedbygging av unødig konkurransebegrensende adferdsreguleringer i enkeltsektorer, hensyn tatt til forpliktelsene etter EØS-avtalen. Dette gjelder bl.a. for reguleringene i finansnæringen og post- og telesektoren. For telesektoren vil nedbyggingen skje i samsvar med intensjonene i det kommende EØS-harmoniserte regelverket for elektronisk kommunikasjon.

• – Konkurransetilsynet gis større uavhengighet ved å avskjære departementets instruksjonsrett i enkeltsaker og ved at behandlingen av klagesaker legges til en uavhengig klageinstans, jf. imidlertid strekpunkt 6 nedenfor. Kongen i statsråd kan, der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn, omgjøre tilsynets, eventuelt klagenemndens, vedtak.

• – For saker som berører flere tilsyn, bør det så vidt mulig være parallell saksbehandling i de berørte tilsyn, og sakene bør førsteinstansbehandles på tilsynsnivå, jf. strekpunkt 2. De aktuelle departementer får melding om slike avgjørelser. Slike saker skal kunne tas opp av de aktuelle departementene av eget tiltak og avgjøres av Kongen i statsråd. Saksforberedelse skal i så fall foretas i fellesskap av de berørte departementer.

• – I større oppkjøps- og fusjonssaker innen finansnæringen med konkurransemessig betydning, behandles sakene parallelt i Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet og fremmes som kongelig resolusjon av finansministeren. I slike saker skal ikke Konkurransetilsynets avgjørelse kunne overprøves av en klagenemnd.

1.8 Organisatoriske endringer på medietilsynsområdet

1.8.1 Spesielt om tilsynene på medieområdet

På mediefeltet er det i dag tre tilsyn, Statens medieforvaltning, Statens filmtilsyn og Eierskapstilsynet. Alle tre tilsynene er underlagt Kultur- og kirkedepartementet.

1.8.1.1 Statens medieforvaltning

Statens medieforvaltning ble opprettet i 1994 i forbindelse med en omorganisering av daværende Nærkringkastingsnemnda. Samtidig ble ansvaret for den praktiske forvaltningen av pressestøtten lagt til det nye organet.

Statens medieforvaltning tildeler bl.a. konsesjoner til å etablere og drive lokalkringkasting, satellittkringkasting og til anlegg for kringkasting.

1.8.1.2 Statens filmtilsyn

Statens filmtilsyns hovedoppgaver er vurdering og registrering av film og videogram. Statens filmtilsyn skal vurdere filmer etter lov om film og videogram og etter straffeloven.

En uavhengig klagenemnd for film og videogram behandler klager over enkeltvedtak fattet av Statens filmtilsyn etter film- og videogramloven.

1.8.1.3 Eierskapstilsynet

Eierskapstilsynet har til oppgave å føre tilsyn med eierskap i mediene for å sikre ytringsfrihet og mediemangfold. Eierskapstilsynet er uavhengig i utøvelsen av sine oppgaver. Departementets instruksjonsmyndighet er avskåret i loven, og en uavhengig klagenemnd behandler klager på vedtak fattet av tilsynet.

1.8.2 Konkurranseloven og medieeierskapsloven

Begrunnelsen for en egen medieeierskapslov er bl.a. at konkurranselovgivningen ikke er tilstrekkelig for å ivareta de spesielle hensyn som gjelder for mediefeltet.

Dersom Konkurransetilsynet skal forvalte medie­eierskapsloven, vil Konkurransetilsynet få to lovverk og to departementer å forholde seg til. Det vil være vanskelig å forene de hensyn som medieeierskapsloven og konkurranseloven bygger på.

For Eierskapstilsynet er konkurransen et virkemiddel, ikke formålet. Det er Regjeringens vurdering at Eierskapstilsynets formål og kompetanse ligger nærmere de andre tilsynene på mediefeltet enn Konkurransetilsynet, og at det derfor er naturlig at Eierskapstilsynet ses i forhold til de andre tilsynsoppgavene på mediefeltet.

1.8.3 Sammenslåing av tilsyn på mediefeltet

Regjeringen vil slå sammen de tre tilsynene til ett nytt medietilsyn. Begrunnelsen for sammenslåing er at et samlet tilsyn vil være bedre i stand til å ivareta både eksisterende og nye tilsynsoppgaver på mediefeltet.

Tilsynene ivaretar mange av de samme overordnede hensyn som ytringsfrihet, mediemangfold samt rådgivende oppgaver på området. Konvergensutviklingen på medieområdet er i ferd med å gjøre de tradisjonelle grensene mellom medier mindre relevante. Ved å slå sammen de tre tilsynene til ett organ, vil det bli et faglig sterkere og tyngre organ enn dagens løsning. Ved å opprette et samlet medietilsyn, vil det være lettere å allokere nye oppgaver på medieområdet, og tilsynet vil være bedre egnet for omstilling. Sammenslåingen vil videre innebære en administrativ forenkling.

Eierskapstilsynet og til dels Statens filmtilsyn er i dag uavhengige i utøvelse av tilsynsvirksomheten. Regjeringen vil komme tilbake til hvordan denne uavhengigheten skal ivaretas for det nye medietilsynet.

På bakgrunn av behandlingen av Innst. S. nr. 142 (2001-2002) skal det foretas en gjennomgang av medie­eierskapsloven. En proposisjon planlegges fremlagt høsten 2003.

1.9 Lokalisering av tilsyn

De prinsippene som må tillegges størst vekt når det gjelder lokalisering av tilsynene, er at de må ligge på steder der det (a) finnes et tilstrekkelig stort og velfungerende arbeidsmarked for den type personer som tilsynene har behov for og (b) er faglige basismiljøer av høy nasjonal, og helst også internasjonal klasse - i undervisnings- og forskningsinstitusjoner eller i næringslivet - på tilsynenes områder.

Det er imidlertid ikke nok at tilsynene har tilgang til relevant kompetanse - de må også være konkurransedyktige. Mange statlige tilsyn, og spesielt de som er lokalisert til Oslo, har problemer både med å få tak i gode fagfolk og med å beholde dem. Ved å lokalisere tilsyn og andre deler av statlig virksomhet som krever høyt kvalifisert arbeidskraft til andre deler av landet enn Oslo, vil man kunne få en dobbel gevinst: De virksomhetene som flyttes, vil kunne få bedre tilgang på kvalifiserte personer; samtidig vil det bli lettere for resten av sentralforvaltningen, næringslivet og organisasjonene å få tak i dyktige folk i Oslo.

For noen av tilsynene er det et tilleggsproblem at man har problemer med å holde på dyktige medarbeidere fordi tilsynsobjektene ønsker å ansette personer med bakgrunn fra tilsynene.

En problemstilling som har stått sentralt i denne meldingen, har vært å øke tilsynenes uavhengighet. Når tilsynene får en mer uavhengig stilling, vil geografisk nærhet til overordnet departement ikke lenger være en like sterk begrunnelse for lokalisering i Oslo-regionen.

Disse hensynene, som i mange tilfeller taler for å lokalisere tilsyn utenfor Oslo, må i hvert enkelt tilfelle ses i forhold til to andre hensyn. Det ene er behovet for nærhet til den virksomheten man skal føre tilsyn med. Det andre er de økonomiske konsekvensene. Et siste, viktig hensyn er den regionale utvikling. Ved å lokalisere tilsyn i byer som er viktige for den regionale utvikling, kan de bidra til å styrke både arbeidsmarkeds- og kompetansebasen andre steder i landet enn i Oslo.

Det vil alltid kunne fremføres sterke argumenter for lokalisering til Oslo av det enkelte tilsyn. Ser man statlig virksomhet under ett, vil man imidlertid i henhold til meldingen komme til en annen konklusjon. Skal staten som helhet kunne skaffe seg god og nok kompetanse i konkurranse med andre, må staten trekke veksler på fag- og kompetansemiljøene over hele landet. Siden tilsyn har mindre behov for løpende nærhet til sentralforvaltningen enn andre deler av forvaltningen, er dette et tungtveiende argument for å plassere tilsyn andre steder i landet. Av samme grunn er det viktig å se lokalisering av tilsyn som en helhet og unngå for sterk fokusering på det enkelte tilsyn og det enkelte lokaliseringsvalg.

1.9.1 Tidligere utlokaliseringsinitiativer og erfaringer fra utflyttingsprosesser

Meldingen inneholder en oversikt over institusjoner som har flyttet ut av Oslo, samt redegjørelse om erfaringer fra utflyttingsprosesser i Norge, så vel som i Sverige.

1.9.2 Argumenter for og imot utflytting

I gjennomgangen av argumenter for og imot utflytting er det viktig å ta hensyn til at det i valg av steder ikke står mellom lokalisering i sentrale strøk eller i distriktene. Tvert imot er det valg mellom ulike sentrale steder, med Oslo-regionen på den ene siden med ca. 40 000 statlige arbeidsplasser og andre sentrale byer eller tett befolkede områder på den annen.

1.9.2.1 Tilgang til høyt kompetent arbeidskraft

For det enkelte tilsyn vil en sentral lokalisering i de største regionssentra ha åpenbare fordeler i form av tilgang til et bredt og differensiert arbeidsmarked. På den annen side kan et stramt lokalt arbeidsmarked bidra til merkostnader i form av høyere lønninger og at tilsynet ikke evner å rekruttere og beholde ønsket kompetanse. For mange tilsyn lokalisert i Oslo-området kan det være vanskeligere å rekruttere og beholde erfarne kvalifiserte medarbeidere i et presset arbeidsmarked.

Vanskeligheter med å beholde de mest kompetente medarbeiderne har tre uheldige effekter. For det første blir det vanskeligere å bygge opp tilsynenes legitimitet når unge og til dels uerfarne medarbeidere får hånd om og forbereder viktige saker med stor grad av skjønnsmessige vurderinger. Tilsynene blir videre svært sårbare for tap av nøkkelpersoner. Sist men ikke minst må det tas hensyn til kostnadene ved å drive hyppigere nyrekruttering i form av letekostnader og opplæringskostnader.

1.9.2.2 Tilgang til kompetansemiljøer

Tilgang til kompetansemiljøer er viktig ut fra flere hensyn. For det første representerer kompetansemiljøene viktige rekrutteringsbaser for de ulike tilsynene. Med bakgrunn i variasjoner i lokale arbeidsmarkeder anser derfor Regjeringen at tilsynenes lokalisering i forhold til relevante utdannings- og forskningsinstitusjoner er en viktig faktor for å sikre tilsynene medarbeidere med ønsket utdanningsbakgrunn og resultater.

Et annen viktig grunn til lokalisering nær relevante forsknings- og universitetsmiljøer er tilsynenes behov for faglig oppdatering og dialog om faglige problemstillinger.

Det er en viss overførbarhet mellom kompetanse i tilsynene og kompetanse i forskningsmiljøene. Tilsynene kan på den ene side velge å gjøre alt selv eller å sette mye av arbeidet bort eksternt. Det å finne en god balanse mellom den kompetansen en bygger internt og den kompetansen en bruker eksternt vil være viktig for ethvert tilsyn, og det å få til et godt samvirke mellom forskningsinstitusjonene og tilsynene er derfor svært viktig.

1.9.2.3 Styrking av regionale sentra

Regjeringen har som mål å bygge vekstkraftige regioner og styrke regionsentraenes rolle. Dette vil bidra til å utvikle større sammenhengende arbeids-, bo- og serviceområder, og vil også kunne avlaste presset i Oslo-regionen.

Tidligere har en i utlokaliseringssaker i større grad vært opptatt av å styrke utviklingen i distriktene. Statlige tilsyn krever tilgang på høyt kompetent arbeidskraft, nærhet til relevante fagmiljø og et arbeidsmarked av en viss størrelse. Det er derfor naturlig å lokalisere denne typen arbeidsplasser til byer og større regionssentra. Regjeringen mener derfor at et rendyrket distriktspolitisk perspektiv ikke er i overensstemmelse med målsetningen om å styrke tilsynsfunksjonen.

Prioritering av andre landsdelssentre kan bidra til å bygge opp sterke alternativ til Osloregionen. Det kan også bidra til å styrke de største byene som motorer for regional utvikling i sine landsdeler. Regjeringen anser også at en ved å flytte flere beslektede statsinstitusjoner til samme sted, kan oppnå gunstige koblingsgevinster i form av at en bygger opp geografisk avgrensete kompetansemiljøer som kan tilføre hverandre søkere med relevant arbeidserfaring. En slik klyngetenkning kan innebære å lokalisere flere statlige arbeidsplasser til samme sted.

Ut fra en samlet vurdering vil Regjeringen legge ovennevnte hensyn til grunn når det gjelder lokaliseringen av det enkelte tilsyn.

1.9.2.4 Endring i kompetanse og arbeidsmåter

I enkelte tilsyn vil det uavhengig av flytting være behov for endringer i kompetansen og i måten tilsynet utfører sin reguleringsvirksomhet på. Noen av tilsynene kan ha behov for å fornye noe av sin kompetanse, og denne utskiftingen kan bli lettere å få til gjennom en flytteprosess. En omlokalisering vil også kunne danne grobunn for endring i arbeidsmåter fordi organisasjonen får tilførsel av nye medarbeidere og fordi endring i seg selv vil kunne skape vilje til å se på virksomheten med nye øyne.

På den annen side kan det argumenteres for at et større lokalt arbeidsmarked gir større muligheter for fornyelse i arbeidsstokken og for å kunne få til omorganiseringer. Dette er argumenter som taler for at en legger tilsynene til større steder, og at flere statlige arbeidsplasser bør konsentreres om noen få større byer.

1.9.2.5 Kontaktkostnader

Omlokalisering fra Oslo til andre større byer eller sentra kan øke kontaktkostnadene ved at tidsbruk og kostnader knyttet til reiser øker, og kontakter kan gå tapt som følge av at avstandene blir for store.

I forkant av Kystdirektoratets flytting til Ålesund, ble det sett på betydningen av uformelle nettverk, opparbeidet gjennom studier og arbeidsliv. Studien viste at nesten alle benyttet uformelle nettverk i gjennomføringen av sine arbeidsoppgaver. Slike nettverk ble ofte benyttet i forbindelse med løpende enkeltsaker som trengte en rask løsning. De fleste ga uttrykk for at nettverket var bygget opp gjennom arbeidet i Kystverket og på mange måter kunne ses på som en naturlig del av arbeidet.

Ser vi på de berørte myndighetene som ble omlokalisert på 1970-tallet i Sverige, mener de at den mest negative konsekvensen av omlokaliseringen var forandringene i kontaktmønsteret. Særlig kontakten med myndighetene i Stockholm ble dårligere.

Regjeringen antar at utviklingen i informasjonsteknologien vil redusere økningen i kontaktkostnader som følge av eventuelle utlokaliseringer fra Oslo, men det er urealistisk å tro at IKT helt vil kunne erstatte behovet for fysisk tilstedeværelse, og noe økte kostnader må derfor påregnes.

Fysisk avstand vil medføre at kontakten mellom tilsynene og de sentrale myndighetene formaliseres og reduseres, og slik sett støtte opp under de legale tiltakene for å øke tilsynenes uavhengighet.

1.9.2.6 Kostnadsbesparelser

Erfaringer fra Sverige og Storbritannia peker i retning av at de største besparelsene ved å utlokalisere fra hovedstadsområdet, er knyttet til reduserte kostnader knyttet til lokaler og mindre utskiftning av personalet. Økte reisekostnader reduserer gevinstene.

1.9.2.7 Hensyn til de ansatte

For de fleste statlige virksomheter som flytter ut av Oslo, vil virksomhetens "tapte" kompetanse på lengre sikt være mulig å erstatte på steder med et stort og differensiert arbeidsmarked. Det som kan gå tapt, er i særlig grad historikk, og kjennskap til virkemidlenes utvikling over tid og de ansattes faglige nettverk.

Regjeringen ser at flytting på kort sikt har negative implikasjoner for bevaring av den kompetansen som er ervervet gjennom arbeid i tilsynet og sikring av en stabil tilsynsfunksjon i en overgangsfase. Regjeringen legger imidlertid avgjørende vekt på at erfaringer med utlokalisering i et lengre tidsperspektiv synes å være gode. Det må imidlertid understrekes at det er nødvendig med hensiktsmessige tiltak for å sikre stabil drift og de ansattes interesser i overgangsperioden.

Regjeringen har lagt vekt på å få til en rask politisk prosess for å legge frem forslag til hvilke konkrete endringer som bør gjennomføres. Implementeringen av de organisatoriske endringene bør imidlertid gjennomføres over tid.

Det er særdeles viktig at ikke tilsynsfunksjonene blir vesentlig svekket i en lengre periode. Det må derfor legges opp en prosess i omlokaliseringene som gir en gradvis nedbygging på det ene stedet og en gradvis oppbygging av aktiviteten i det tilflyttede området.

En omorganisering av tilsyn må ha et fokus på at de ansatte skal ledes ut i aktivt arbeid, og ikke bli passive mottagere av ventelønn eller førtidspensjonering. For å lykkes med dette må staten som arbeidsgiver påta seg å lage individuelle karriereplaner for alle de ansatte som ikke ønsker å følge med i flytteprosessen og ta på seg en aktiv rolle i å hjelpe de ansatte over i nytt arbeid.

Det er også svært viktig at prosessen legges opp slik at en sikrer tilgangen til sentral kompetanse for tilsynene. Dette kan dels sikres gjennom en gradvis nedbemanning og dels ved å tidlig få rekruttert høy kompetanse på de stedene tilsynene flytter til.

Det legges opp til at omstillingsperioden normalt skal foretas over en treårsperiode.

1.9.3 Forslag til lokalisering av tilsyn

Innenfor rammen av tilsynsmeldingen har det ikke vært mulig å gjøre en konkret vurdering av samtlige tilsyn. Lokalisering er konkret vurdert for:

• – Det nye Arbeidslivstilsynet

• – Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet

• – Det nye Petroleumstilsynet

• – Luftfartstilsynet

• – Statens Jernbanetilsyn

• – Sjøfartsdirektoratet

• – Konkurransetilsynet

• – Kredittilsynet

• – Post- og teletilsynet

• – Norges vassdrags- og energidirektorat

• – Det nye medietilsynet

Regjeringens utgangspunkt for de konkrete vurderinger av lokaliseringer er en målsetting om å ta landets samlede ressurser i bruk på en best mulig måte. Regjeringen legger stor vekt på at de enkelte tilsyn lokaliseres på steder med et tilstrekkelig stort og velfungerende arbeidsmarked og relevante faglige basismiljøer. Det må understrekes at når Regjeringen har vurdert fremtidig lokalisering for elleve eksisterende og nye tilsyn, har man lagt avgjørende vekt på å se disse virksomhetene og de ulike regionssentra i en helhetlig sammenheng.

Meldingen inneholder en gjennomgang av relevante fagmiljøer i de byene som er aktuelle i forbindelse med flyttingen av tilsyn. Etter en helhetlig vurdering av de aktuelle tilsyn og landets ulike regionssentra, har Regjeringen trukket følgende konklusjoner med hensyn til fremtidig lokalisering.

Det nye Arbeidslivstilsynet

Regjeringen vil lokalisere Direktoratet (hovedkontoret) for det nye Arbeidslivstilsynet i Trondheim. Det er lagt vekt på det sterke fagmiljøet i Trondheim innen helse, miljø og sikkerhetsstyring og -ledelse og at en slik lokalisering vil styrke den regionale utviklingen i Midt-Norge. Samtidig med etableringen i Trondheim vil det i den forbindelse også bli foretatt organisasjonsendringer ved at nødvendige ressurser og personell blir overført fra det nåværende direktoratet i Oslo og ut til de respektive nye regionkontorene. Arbeidet i direktoratet (hovedkontoret) skal etter dette konsentreres om oppgaver av overordnet styringsmessig karakter, samt de oppgaver der departementet er oppdragsgiver. Regjeringen har tidligere bestemt at direktoratets behandling av lønnsgarantisaker skal flyttes til Vardø.

Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet

Som oppfølging av St.meld. nr. 17 (2001-2002), vil det bli opprettet et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet. Det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil erstatte dagens Direktoratet for sivilt beredskap og Direktoratet for brann- og elsikkerhet (Tønsberg).

Etter Regjeringens vurdering vil det være av avgjørende betydning at det nye direktoratet blir samlokalisert, både ut fra personalmessige og styringsmessige forhold og de faglige gevinstene man vil kunne oppnå ved dette. På grunn av det nye direktoratets oppgaver i krisesituasjoner bør direktoratet være lokalisert med kort avstand til relevante sentrale myndigheter i Oslo. En plassering sentralt i Vestfold vil tilfredsstille dette behovet. Regjeringen vil lokalisere det nye Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet til Tønsberg, og legger i den sammenheng vekt på at lokalisering av et nytt og større direktorat med bredt sikkerhetsfaglig miljø vil bidra til en styrking av regionen. Justisdepartementet tar sikte på formell etablering av det nye direktoratet sommeren 2003.

Det nye petroleumstilsynet

Det skal etableres et eget tilsyn for petroleumsvirksomheten, med utgangspunkt i sikkerhets- og arbeidsmiljødelen av Oljedirektoratet. Regjeringen mener det er viktig å opprettholde det petroleums- og sikkerhetsfaglige miljøet som er bygget opp i Stavanger-regionen og vil således lokalisere det nye Petroleumstilsynet i Stavanger.

Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet er i dag lokalisert i Oslo. Regjeringens vurdering er at fagmiljøet i Bodø har gode forutsetninger for å kunne videreutvikles gjennom en utlokalisering av Luftfartstilsynet. Regjeringen legger i den sammenheng også stor vekt på å styrke Bodø som regionssenter, slik at Bodø kan få en forsterket rolle som motor for videre utvikling i regionen. Regjeringen vil på denne bakgrunn lokalisere Luftfartstilsynet til Bodø.

Statens Jernbanetilsyn

Statens Jernbanetilsyn er plassert i Oslo. Tilsynsvirksomheten er blant annet kjennetegnet av at den retter seg mot et begrenset antall virksomheter, hvor de aller fleste befinner seg i Oslo-regionen. Det jernbanefaglige miljøet i Norge er lite og i hovedsak konsentrert til Oslo-området. Regjeringen har også lagt noe vekt på at Statens Jernbanetilsyn er et tilsyn med få ansatte, og at et slikt tilsyn vil være ekstra sårbart i forbindelse med en utlokalisering da det kun finnes få personer med nødvendig kompetanse innen hvert fagområde. Regjeringen har derfor besluttet at Statens Jernbanetilsyn fortsatt skal være lokalisert i Oslo.

Sjøfartsdirektoratet

Ut fra kompetansemessige hensyn mener Regjeringen at en lokalisering av Sjøfartsdirektoratet til det sterke teknisk-maritime miljøet i Haugesund, vil være hensiktsmessig. En flytting av Sjøfartsdirektoratet til Haugesund vil bety at virksomheten forankres i et av de sterkeste teknisk-maritime og skipsfartsfaglige miljøene i landet. En lokalisering i Haugesund vil også innebære at Sjøfartsdirektoratet blir lokalisert nær det nye Petroleumstilsynet og offshoremiljøet i Stavanger. Regjeringen vil derfor lokalisere Sjøfartsdirektoratet til Haugesund.

Konkurransetilsynet

Tilsynets kompetansebehov er hovedsakelig økonomisk og juridisk fagkompetanse med vekt på konkurranse og regulering. Bergen har et av de sterkeste og faglig mest relevante økonomifaglige miljøer i landet, og dessuten et sterkt juridisk fagmiljø. Allerede i dag benytter Konkurransetilsynet seg av kompetansemiljøet i Bergen. Regjeringens vurdering er at en lokalisering i Bergen vil gi Konkurransetilsynet en sterk faglig forankring og et godt rekrutteringsgrunnlag. Det er videre lagt vekt på å kunne styrke den regionale utviklingen på Vestlandet med utgangspunkt i Bergensregionens kompetansemessige fortrinn. Regjeringen vil derfor lokalisere Konkurransetilsynet til Bergen.

Kredittilsynet

I noen grad er Kredittilsynets kompetansebehov av samme type som Konkurransetilsynet, med unntak av den spesifikke bransjekunnskap om finansmiljøene. Av de større regionssentrene utenfor Oslo ville Bergen antakelig være det mest aktuelle lokaliseringsalternativet for Kredittilsynet på grunn av økonomimiljøet der. Bergen har imidlertid i mindre grad et finansmiljø som i hovedstadsregionen. Regjeringen har derfor besluttet at Kredittilsynet fortsatt skal være lokalisert i Oslo.

Post- og teletilsynet

I forhold til regionsentrene utenfor Oslo er det Regjeringens vurdering at det først og fremst er Agderbyen som fremstår som et kompetansemessig aktuelt lokaliseringsalternativ for Post- og teletilsynet. En lokalisering innen dette området vil gi mulighet til å trekke veksler på både det sterke IKT- og telefaglige kompetansemiljøet i Grimstad og det økonomiske fagmiljøet i Kristiansand. En lokalisering av en stor virksomhet som Post- og teletilsynet vil også bety et vesentlig bidrag til videre utvikling av denne regionen med utgangspunkt i dens kompetansemessige fortrinn. Regjeringen vil derfor lokalisere Post- og teletilsynet innen Agderbyen, og vil på et senere tidspunkt ta stilling til stedsvalg innen denne regionen.

Norges vassdrags- og energidirektorat

Norges vassdrags- og energidirektorat er i meldingen regnet som et tilsynsorgan innen konkurranse- og markedsområdet. Hoveddelen av denne etatens arbeid er imidlertid ikke knyttet til markeds- og konkurransetilsyn, men å utføre direktoratsoppgaver for Olje- og energidepartementet.

Det nye medietilsynet

Regjeringens forslag om å slå sammen Statens me­dieforvaltning, Statens filmtilsyn og Eierskapstil­synet til et nytt medietilsyn, medfører at lokaliseringsspørsmålet for disse tilsynene må vurderes samlet. Regjeringen har i vurderingen lagt vekt på at Statens medieforvaltning i dag er lokalisert i Fredrikstad og ser det ikke som hensiktsmessig i et regionpolitisk perspektiv at denne virksomheten flyttes. Snarere bør dette fagmiljøet i Fredrikstad videreutvikles og støttes gjennom en lokalisering av det nye Medietilsynet i Fredrikstad. Fredrikstad-Sarpsborg-regionen har relevante kompetansemiljøer knyttet til Høgskolen i Østfold, Institutt for journalistikk og NRKs Distriktskontor. Regjeringen vil derfor lokalisere det nye Medietilsynet i Fredrikstad.

1.9.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Flytting av statlige tilsyn vil i første omgang føre til ekstra kostnader knyttet til etablering på et nytt sted, flytting av utstyr, ekstra personalkostnader i overgangsperioden, mv. I neste omgang vil nyetablering kunne gi lavere kostnader som følge av den effektivisering som er mulig når man kan bygge virksomheten opp på nytt. Etablering utenfor Oslo vil også normalt gi lavere husleiekostnader og lavere gjennomstrømning i staben, og med det lavere opplæringskostnader og høyere produktivitet. Mot dette kommer ekstra reisekostnader knyttet til løpende kontakt med tilsynsobjekter, sentrale myndigheter og eventuelt internasjonale organisasjoner.

Både kostnader og gevinster ved omlokalisering avhenger kritisk av hvordan omstillingsprosessene i de enkelte tilsyn legges opp og gjennomføres. Dette er først og fremst en utfordring til ledelsen, men rammene som legges opp av Regjeringen og de berørte fagdepartementer er også viktige. Det er hovedgrunnen til at Regjeringen har valgt å gjennomføre omlokalisering over en periode på rundt tre år. Ved på den måten å gi tilsynene god tid på planlegging og gjennomføring av flyttingen, vil ledelsen for hvert enkelt tilsyn kunne legge opp prosessen på en måte som både sikrer virksomheten i flytteperioden og gjør kostnadene så lave, og gevinstene så store, som mulig. Regjeringen legger samtidig opp til at tilsynene, i samarbeid med Omstillingsavdelingen i Arbeids- og administrasjonsdepartementet, skal utarbeide individuelle karriereplaner for hver enkelt tilsatt i de tilsynene som skal flytte. Dette, sammen med en lang flytteperiode, vil bidra til at de ansatte som ikke måtte ønske å flytte med, hjelpes over i annet arbeid, slik at man unngår utstøting fra arbeidslivet med de menneskelige påkjenninger og ekstra kostnader det fører med seg.

I forbindelse med budsjettarbeidet vil det for hvert enkelt tilsyn bli beregnet de ekstra drifts- og investeringsutgifter som vil påløpe i forbindelse med flyttingen, og i den sammenheng vil det samtidig bli anslått hva slags gevinster man kan påregne på lengre sikt. Realiseringen av disse gevinstene vil bli fulgt opp av Regjeringen og de ansvarlige departementene.

1.9.4.1 Omstillingskostnader

Omstillingskostnader kan deles i tre kategorier; personalkostnader, husleiekostnader og investeringskostnader.

I en flytteprosess må en regne med økte personalkostnader som følge av at produktiviteten faller i en periode. Det er flere årsaker til at produktiviteten normalt vil falle i flytteprosesser. For det første vil det være sannsynlig at produktiviteten reduseres fordi en del av tilsynenes medarbeidere slutter og det vil ta tid å erstatte disse fullt og helt. Videre er det normalt at den enkelte ansattes produktivitet faller som følge av svak motivasjon for jobben generelt og stor oppmerksomhet rettet mot selve omstillingen fremfor det å skjøtte daglige oppgaver.

Beregningen av produktivitetstapet bør ta utgangspunkt i behovet for å øke bemanningen i omstillingsperioden. Et utgangspunkt for beregninger kan være at det er behov for å ha 10 pst. økt bemanning i en treårsperiode.

Ved siden av produktivitetstap vil det være direkte personalkostnader som følge av omstillingen av personalet. Det vil påbeløpe kostnader knyttet til pendling, tidsbegrenset dekning av barnehageutgifter og lønnstilskudd for å beholde nøkkelpersonell i en overgangsperiode. Videre må det påregnes utgifter til bonusordninger eller andre sluttpakker og ventelønn dersom ikke andre virkemidler har fungert. Når 75-90 pst. av staben velger å ikke flytte med, må en regne med kostnader i forbindelse med å rekruttere og lære opp nye medarbeidere.

I omstillingsperioden må en som et minste estimat regne økte husleiekostnader tilsvarende det som følger av nødvendig økt overgangsbemanning.

Det må regnes investeringsutgifter i forbindelse med at ikke all infrastruktur, kontormøbler etc. vil kunne flyttes med. For utstyr som kan medflyttes må det regnes flyttekostnader.

1.9.4.2 Kostnader og besparelser av varig art

Både norske og svenske erfaringer viser at kontaktkostnadene øker når statsinstitusjonene lokaliseres utenfor hovedstaden. Den teknologiske utviklingen gjør at en i økende grad kan erstatte deler av det fysiske kontaktbehovet mellom tilsynene og den øvrige forvaltningen med elektronisk kommunikasjon. Det er realistisk å legge til grunn at kontaktkostnadene generelt og de direkte kostnadene knyttet til kontakt mellom tilsyn og sentrale myndigheter spesielt, vil øke.

Lokalisering i byer utenfor Oslo vil gi besparelser i form av lavere husleiekostnader og noe lavere generelt lønnsnivå. De største potensielle gevinstene ligger imidlertid i at virksomheten vil kunne bli mer effektiv, og at personalkostnadene vil kunne bli lavere fordi gjennomstrømningen i staben blir mindre.

Når et tilsyn skal bygges opp på et nytt sted, vil det være mulig å hente ut effektiviseringsgevinster som vanskelig kan hentes ut om virksomheten ikke flyttes. I og med at det erfaringsmessig bare er 10-25 pst. av de ansatte som flytter med, vil man i praksis bygge opp tilsynet nesten fra grunnen av, og med det har man effektiviseringsmuligheter man ellers ikke ville ha hatt.

Et annet stort innsparingspotensial ligger i muligheten til redusert turnover av personalet. Varig lavere turnover over tid vil kunne gi store produktivitetsgevinster.

Det kan også være et innsparingspotensial i at lønnsnivået ligger noe lavere i byer med et gjennomgående mindre stramt arbeidsmarked enn i hovedstadsområdet. Særlig vil det gjelde dersom det, som for de foreslåtte lokaliseringsstedene, er god tilgang på den type akademisk og spesialutdannet arbeidskraft som det enkelte tilsyn trenger.

Husleienivået for kontorlokaler ligger høyere i hovedstadsområdet enn i andre byer.

1.9.4.3 Nettoeffekt for staten

Omstillingskostnadene innebærer at omlokalisering av statlige tilsyn i første omgang kommer til å bety en netto økonomisk belastning for staten. Beregningene for Konkurransetilsynet indikerer at kostnadene over en treårsperiode vil beløpe seg til rundt 500 000 kroner pr. årsverk. I sum for alle de berørte tilsynene gir det omstillingskostnader på rundt 150 mill. kroner pr. år i treårsperioden for omlokalisering.

For Konkurransetilsynet tyder tallene på at disse engangskostnadene mer enn oppveies av gevinstene på lang sikt. Etter at flyttingen er gjennomført, vil staten derfor hvert år kunne realisere besparelser som mer enn forrenter den investering omstillingskostnadene i virkeligheten representerer.

Både omstillingskostnadene og effektiviseringsmulighetene avhenger som nevnt av hvor stor del av staben som velger å flytte med.

1.9.4.4 Samfunnsøkonomiske gevinster og kostnader

De samfunnsøkonomiske virkningene av omlokalisering består, i tillegg til virkningene for staten, av konsekvensene for tilsynsobjektene og for de innbyggerne - brukere, borgere og arbeidstagere - som tilsynene er til for.

For tilsynsobjektene må man regne med at lokalisering av tilsyn utenfor Oslo i mange tilfeller vil føre til økte kostnader, i og med at tilsynsobjektene for mange tilsyn er konsentrert i det sentrale Østlandsområdet. Det innebærer at kontaktkostnadene blir høyere.

For brukere, borgere og arbeidstagere er virkningen først og fremst knyttet til kvaliteten på tilsynsarbeidet. I og med at tilsynene lettere kan hevde seg i konkurransen om godt kvalifiserte medarbeidere om de ligger utenfor Oslo, og i og med at de vil bli mer uavhengige av tilsynsobjektene, er det grunn til å tro at innbyggernes interesser vil bli minst like godt ivaretatt etter omlokaliseringen som før.

I tillegg til slike direkte virkninger, kommer den samfunnsøkonomiske gevinsten som følger av at staten på den ene side i mindre grad belaster markedet for høyt kvalifisert arbeidskraft i Oslo-området, og på den annen side bidrar til å styrke fagmiljøer og kompetansebase i byer som betyr mye for den regionale utvikling i resten av landet.