1.1 Bakgrunn

Norge fikk som et av de første land i verden en egen dyrevernlov allerede i 1935. Gjeldende norsk lov fra 1974, og forarbeidene til denne, ble utformet på slutten av 1960-tallet. Selv om loven har vært endret flere ganger, er det likevel over 30 år siden det ble foretatt en fullstendig gjennomgang av de forhold loven skal regulere, det vil si en gjennomgang av alt dyrehold i vårt land vurdert ut fra et dyrevernmessig synspunkt.

I løpet av disse mer enn 30 årene har samfunnet endret seg mye i synet på og holdninger til dyr. Det har skjedd store strukturendringer i norsk husdyrbruk. Antallet bruk med husdyr er sterkt redusert, og besetningsstørrelsen og ytelsen har økt. Nye arter som hjort og struts, men framfor alt oppdrettsfisk, er blitt en del av norsk husdyrbruk. Økende mekanisering har gjort at tidsforbruket i besetningene har gått ned, med mindre kontakt mellom folk og dyr som resultat. Nå er det ofte slik at en enkelt person har ansvaret for det daglige stell og tilsyn. Dette gjør situasjonen mer sårbar og krever ekstra oppmerksomhet for å hindre dyretragedier. Antallet familie- og sportsdyr har økt.

Fagfolks kunnskaper om dyr og dyrenes atferd har økt betraktelig. Faget etologi (læren om dyrenes atferd) er blitt et anerkjent fag blant naturvitenskapene. Vi har økt kunnskap om dyrenes naturlige atferd og behov, og om hvordan stress og ytre påvirkninger endrer deres oppførsel og væremåte. Dette bør få konsekvenser for regelverket. Økt distanse til og reduserte kunnskaper om husdyrbruket kjennetegner derimot stadig større grupper av befolkningen. Vi har likevel fått en økende interesse for dyr ut fra et velferdsmessig synspunkt. Forbrukerne vil forsikre seg om at dyrene som er opphav til den maten de spiser, har hatt det bra mens de var i live og at de blir avlivet på en etisk akseptabel måte. Det er et økende krav til merking og sporbarhet. Den samme utvikling kan registreres i de fleste industrialiserte land.

Dyrevelferd er i langt større grad enn tidligere blitt satt på den politiske dagsorden. På denne bakgrunn har Landbruksdepartementet ønsket å foreta en bred gjennomgang og vurdering av alt dyreholdet i vårt land ut fra et etisk og velferdsmessig synspunkt. Arbeidet er gjennomført som en åpen prosess med et betydelig engasjement fra enkeltpersoner og grupperinger i samfunnet. Arbeidet ble organisert som et prosjekt og Statens dyrehelsetilsyn trukket inn som nær samarbeidspartner. Det er avviklet fem høringsmøter om sentrale tema, og prosjektgruppen har mottatt 199 skriftlige innspill fra institusjoner, organisasjoner og enkeltpersoner. Meldingen omfatter alle dyrearter som omfattes av dagens dyrevernlov. Honningbier, bløtdyr og virvelløse hobbydyr er ikke omtalt.

Regjeringen ønsker med denne meldingen å legge resultatet av gjennomgangen, inkludert forslag til langsiktige mål og tiltak, fram for Stortinget for videre drøfting.

1.2 Dyr og samfunn

Kapitlet omtaler bl.a. holdninger til dyr og etiske vurderinger som har vært framtredende gjennom ulike tidsepoker og i forskjellige kulturer, inkludert samisk kultur, og trender som påvirker dagens samfunn. Videre omtales deler av den biologiske kunnskapen om dyr som er relevant for dyrs status, og begrepet dyrevelferd behandles.

Sammendrag:

• – Etiske oppfatninger i forhold til akseptabel behandling av dyr har endret seg over tid og varierer mellom ulike kulturer.

• – Befolkningen er generelt opptatt av at dyr skal behandles godt. God dyrevelferd kan regnes som et kollektivt samfunnsgode.

• – Vitenskapen har i nyere tid frembrakt mye kunnskap om dyrs sanseoppfattelse og deres atferdsmessige behov.

• – Det finnes ulike oppfatninger av innholdet i begrepet dyrevelferd. I denne meldingen benyttes en vid definisjon, der Brambellkommisjonens fem friheter for husdyr (se punkt 4.3.1 i meldingen) danner grunnlaget. Utgangspunktet er den enkelte arts spesielle biologiske behov. Dyrets følelsesmessige tilstand og dets evne til å mestre miljøet vektlegges i den grad slike opplysninger finnes.

• – Viktig informasjon for å kunne vurdere dyrs velferd inkluderer helse, fysiologiske parametre og atferd.

1.3 Utviklingstrekk i norsk dyrehold

I dette kapitlet omtales hovedtrekk i utviklingen i norsk husdyrhold de siste 50 årene. Omtalen berører særlig utviklingstrekk som har hatt konsekvenser for dyrevelferden.

Sammendrag:

• – Utviklingen har gått fra dyrehold med mange dyreslag og få dyr av hver art, til ofte ett dyreslag, men med større antall dyr på gårdene.

• – Perioden ca. 1960 til 1990 tok særlig hensyn til rasjonalisert og effektiv drift uten særlig hensyn til produksjonsdyrenes velferd.

• – Hold av produksjonsdyr er ofte et enmannsyrke.

• – Hver tredje husholdning holder familiedyr (produksjonsdyr ikke medregnet).

• – Å forebygge dyretragedier er fortsatt en stor utford­ring.

• – Oppmerksomheten rundt dyrs velferd har tiltatt de siste tiårene.

• – Dyrevelferd inngår i det utvidete kvalitetsbegrepet i matproduksjon.

• – Økte fysiske inngrep i reinbeiteområdene med store konflikter.

• – Fiskeoppdrettsnæringen har vokst fram i løpet av de siste tretti år.

1.4 Norsk dyrehold i dag

Kapitlet er en gjennomgang av status for norsk dyrehold i dag, med særlig vekt på forhold som har betydning for dyrenes velferd. Kapitlet tar også for seg viltlevende dyr i dyrevelferdsmessig sammenheng.

Sammendrag:

Allmenne forhold ved hold av dyr:

• – Ulike arter og dyr i ulike livsfaser har særegne behov.

• – Alt dyrehold innebærer visse begrensninger for dyrs livsutfoldelse. Det er likevel forskjell på driftsformer i hvilken grad de kan tilfredsstille dyrenes grunnleggende behov. Dyrs livskvalitet og velferd avhenger i stor grad av miljø og stell.

• – Hovedvekten i internasjonal og til dels også norsk husdyravl, har tradisjonelt vært lagt på produk­sjons­egenskapene for landbrukets dyr og eksteriør definert ut fra rasestandarder for hunder. Dette har i mange tilfelle gitt økt risiko for skade og sjukdom og medført redusert velferd.

• – Bioteknologiske prinsipper anvendt på levende dyr i Norge omfatter først og fremst kunstig inseminasjon (mange arter) og embryoteknologi (få arter). Organisasjonene i husdyr- og oppdrettsnæringen ønsker ikke å ta i bruk genmanipulering eller kloning.

• – Myndighetene setter i dag, med få unntak, ikke formelle krav til kunnskap hos den som eier eller steller dyr.

De enkelte arter og kategorier dyr:

• – Norsk dyrehold omfatter produksjonsdyr i akvakultur og landbruk, bruks-, sports- og familiedyr, samt forsøksdyr. Dyr brukes dessuten i rekreasjon og fritid. Fiskeoppdrett er Norges viktigste "husdyr"-næring, uansett om det er snakk om økonomisk betydning eller antall individer. De velferdsmessige utfordringene varierer både med art og bruksområde.

• – Med unntak av fisk i oppdrett, verpehøner, slakte­fjørfe og i noen grad slaktegris, holdes norske produksjonsdyr gjennomgående i små enheter der det er mulig å gi det enkelte dyr individuell oppmerksomhet.

• – Den norske dyrepopulasjonen er gjennomgående frisk hva angår smittsomme infeksjonssykdommer.

• – For produksjonsdyr er viktige utfordringer knyttet til begrensninger i bevegelsesfrihet og også avls­relaterte problemer.

• – For akvakulturdyr er kunnskapsgrunnlaget om velferdsindikatorer mangelfullt og det er også liten tradisjon for å behandle fisk som sansende dyr.

• – I reindrift og for tradisjonelle husdyr på utmarksbeite er utfordringene knyttet til naturgrunnlaget, som beiteressurser, klima og rovvilt.

• – I sports- og familiedyrholdet er kunnskapsnivået hos eierne varierende. Pengepremier og utsikter om heder og ære kan resultere i et stort prestasjonspress på dyrene. Mange raser er belastet med avlsrelaterte helseproblemer.

• – I forsøksdyrvirksomheten savnes en nasjonal plattform som kan arbeide for alternativer til dagens dyreforsøk.

• – Viltlevende dyr omtales generelt, fangst som næringsvirksomhet og fiske og fangst som fritidssyssel spesielt.

• – Det fokuseres på de dyrevelferdsmessige problemer som fiske og fangst som fritidssyssel kan representere.

1.5 Regelverk og tilsyn

Kapitlet omtaler norsk dyrevernlovgivning og forvaltning, og sammenholder formålsparagrafen i den norske lovgivningen med de andre nordiske lands formålsparagrafer. Videre belyses dyrs status i norsk rett og det statlige tilsyn med hold av dyr, og Forsøksdyrutvalget og rådgivende organer som det veterinærmedisinske rettsråd og rådet for dyreetikk omtales.

Sammendrag:

• – Dyrevernlovens begrep "unødig lidelse" er et for upresist begrep.

• – Juridisk sett er dyr "ting" og har ikke noen rettigheter.

• – Dyrevernsaker blir for ofte nedprioritert hos politiet.

• – Gjennom de statlige dyrevernnemndene er det et landsomfattende tilsyn som kan nås hele døgnet.

• – Dyrehelsetilsynet forsøker å få et målrettet tilsyn med dyr.

• – Behov for bedre samarbeid med andre etater og personellgrupper for å hindre dyretragedier.

• – Behov for å revidere dyrevernloven.

Tilsynet med dyrehold i Norge er hjemlet i lov om dyrevern. Tilsynet har vært utført av dyrevernnemnder og i en viss grad distriktsveterinærer. Det ble ved lovendring i dyrevernloven i 1995 vedtatt å gjøre nemndene statlige, og de fikk vedtaksmyndighet i dyrevernsaker. Det ble videre bestemt at det skulle være en dyrevernnemnd, unntaksvis flere, i hvert veterinærdistrikt. Distriktsveterinæren er ansvarlig for sekretariatsfunksjonen i nemnda.

Tilsyn og vedtaksmyndighet når det gjelder dyrevernbestemmelsene på slakterier er siden 1996 lagt til tilsynsveterinær som er ansatt i det lokale næringsmiddeltilsynet.

I Norge er det 224 dyrevernnemnder som hver har ansvar for en eller flere kommuner. Nemndas medlemmer er foreslått av kommunen(e) og oppnevnt av fylkesmannen for perioder på fire år. Som medlemmer i nemnda skal oppnevnes personer med praktisk innsikt i dyrehold og dyrestell, og med kunnskap om og interesse for dyrevern.

Dyrevernnemndene er offentlige tilsynsorgan som arbeider for at den som eier eller er innehaver av dyr, ivaretar sine forpliktelser etter dyrevernloven. Viltlevende dyr og forvillede eller eierløse dyr kommer inn under loven, men faller utenfor nemndas ansvarsområde. Det samme gjelder situasjoner der en person handler i strid med dyrevernloven overfor dyr som tilhører andre. Nemnda skal føre tilsyn og foreta undersøkelser, samt gi veiledning om dyrehold og/eller treffe vedtak. Nemnda har plikt til å gjennomføre vedtak som dyreeier ikke etterlever. Dyrevernnemnda skal også om nødvendig sørge for å ta dyr i midlertidig forvaring.

Statens dyrehelsetilsyn har ikke instruksjonsrett overfor nemndene, men har ansvar for budsjett, veiledning og opplæring. Det vil etter departementets mening være formålstjenlig å gi Statens dyrehelsetilsyn større fullmakter i arbeidet med dyrevern, både på selvstendig grunnlag og i forhold til en lekmannsnemnd.

1.6 Internasjonale forpliktelser og trender

I kapitlet omtales de internasjonale fora hvor Norge deltar og hvor dyrevelferd drøftes. Videre omtales de internasjonale konvensjoner som Norge har ratifisert som har direkte eller indirekte dyrevelferdsmessig betydning.

Sammendrag:

• – Norge har ratifisert og implementert de fem av Europarådets konvensjoner som vedrører dyrevelferd.

• – Dyrevelferd er en del av EØS-avtalen, og Norge oppfyller avtalen på dette området gjennom det regelverk vi har i dag.

• – Dyrevelferd er nå blitt en del av Verdens dyrehelseorganisasjons (OIE) engasjement og ansvarsområde.

• – Washingtonkonvensjonen (CITES), Bernkonvensjonen og ILO-konvensjonen nr. 169 omtales kort.

Etter hvert som EU er blitt partsland til de respektive konvensjonene, opptrer EU-landene oftere og oftere som en blokk, og EU-kommisjonen taler og stemmer på vegne av de 15 medlemslandene. Dette har medført at mange forhold, også rent faglige, blir diskutert og får sin avgjørelse på politisk hold i Brussel. Faglig enighet i for eksempel Stående komité, gjøres om og vedtas sentralt i EU, og videre drøfting utelukkes. Denne tendensen har utviklet seg så markant over den siste tiden at det etter departementets mening trolig er et tidsspørsmål før arbeid med dyrevelferdsspørsmål i Europarådssammenheng blir avviklet.

1.7 Mål, strategier og tiltak

I kapitlet presenteres først en etisk plattform og det overordnete mål som Regjeringen mener at det framtidige arbeid med dyrevelferd i vårt land skal være tuftet på. Videre beskrives fem strategier for å oppnå de foreslåtte mål. Til slutt presenteres Regjeringens mål og konkrete forslag til tiltak som dels er felles for flere dyrearter og dels er spesielle for de enkelte arter.

Sammendrag:

• – Det foreslås en etisk plattform som skal være førende for vår holdning til og hold av dyr i vårt samfunn. Den etiske plattformen innholder følgende:

• – Dyr har egenverdi. Håndtering av dyr skal skje med omsorg og respekt for dyrs egenart. Dette innebærer å ta utstrakt hensyn til dyrs naturlige behov og aktivt forebygge sjukdom, skader og smerte.

• – Personer som har dyr i sin varetekt, skal ha kunnskap om dyrets atferdsbehov og dets krav til ernæring, sosialt og fysisk miljø. Personer som har dyr i sin varetekt, har ansvaret for at dyr får dekket sine grunnleggende behov, og at de får forsvarlig hjelp ved sjukdom og skade.

• – Dyr skal holdes i miljø som gir god livskvalitet.

• – Funksjonsfriske dyr - fysisk og psykisk - skal være en forutsetning for alle typer avl.

• – Før nye tekniske løsninger tas i bruk, skal det sannsynliggjøres at de ikke medfører redusert dyrevelferd. Nye driftsformer må belaste dyrene minst mulig.

• – Sunne dyr i gode miljøer - framsettes som overordnet mål for norsk dyrehold.

Med bakgrunn i det overordnete målet er det definert følgende langsiktige målsetting for arbeidet med velferd hos de ulike artene:

• – Utforming av miljøet skal møte dyrenes atferdsmessige behov.

• – Dyr skal ikke påføres unødige belastninger.

I arbeidet med å nå målene vil det bli fokusert på tiltak langs fem forskjellige strategier:

• – Kompetente eiere - dokumentert kompetanse hos personer som holder dyr for næringsvirksomhet - holdningsskapende arbeid blant eiere av familie- og hobbydyr.

• – Kunnskapsutvikling og kunnskapsformidling - styrking av nasjonale kompetansemiljøer innen velferd for landdyr og akvatiske dyr - forvaltningsstøtte på fagområdet dyrevelferd.

• – Hensiktsmessig regelverk og kompetent tilsyn.

Det foreslås her en ny modell for den lokale forvaltning av dyrevernloven, der tilsyns- og vedtaksmyndigheten legges til Landbruksdepartementet for videre delegering til det nye Mattilsynet. De nåværende nemndene reduseres i antall til én dyrevernnemnd i hvert av de lokale forvaltningsområdene som er planlagt i det nye tilsynet. De nye nemndene skal ha en rådgivende funksjon i tilsynsmodellen. Modellen gir etter departementets mening et profesjonelt tilsyn faglig så vel som forvaltningsmessig, samtidig som lekmannsskjønnet ivaretas ved at de rådgivende dyrevernnemndene trekkes inn i arbeidet i de tilfellene der skjønnet er ønskelig og nødvendig. Departementet mener at modellen vil være ressursbesparende både økonomisk og personellmessig i forhold til dagens modell.

Det tas sikte på at den nye forvaltningsmodellen skal være på plass fra det tidspunktet det nye Mattilsynet er operativt. Det vil derfor bli fremmet eget forslag overfor Stortinget om nødvendig endring av dagens dyrevernlov dersom den bebudete gjennomgang av dyrevernloven ikke kan gjennomføres tidsnok.

• – Innsyn og forbrukerkommunikasjon.

• – Påvirkning av internasjonale rammer for dyrevelferd.

For saksfelt som angår flere dyrearter foreslås følgende målsettinger:

• – Gjennomgang av ulike avlsprogram med tanke på konsekvenser for dyrenes sunnhet og velferd.

• – Krav om installering av brannvarslingsanlegg i større driftsbygninger innen fem år.

• – Gjennomgang av regelverket som regulerer transport av dyr, spesielt vurdere forberedelser til transport, transporttid og anledning til bruk av stoppesteder.

• – Gjennomgang av regelverket som regulerer håndtering av slaktedyr med tanke på styrket hensyn til dyrevelferd, samt sikre en landsdekkende nødslakteordning.

For de enkelte dyrearter framsettes blant annet følgende mål:

• – Akvariske dyr i oppdrett

• • – Utvikle gode velferdsindikatorer for fisk i oppdrett.

  • – Bedre bedøvingsmetoder i forbindelse med slakting.

  • – Styrket hensyn til dyrevelferd ved gjennomgang av eksisterende standarder for produksjonsregulering.

• – Storfe

• • – Løsdrift for alt storfe innen 20 år, forbud mot bygging av båsfjøs fra 2004.

  • – Alle kyr skal ha tilgang på liggeplasser med mykt underlag fra 2005.

  • – Uteliv for alt storfe, unntatt ukastrerte okser eldre enn seks måneder, innen 10 år.

• – Svin

• • – Løsdrift for alle griser, inkludert purker i forbindelse med grising, innen 10 år.

• – Småfe

• • – Reduserte rovvilttap ved bruk av landbrukspolitiske virkemidler som sikrer en større grad av fysisk skille mellom rovvilt og beitedyr.

  • – Forskriftsregulering av småfeholdet.

• – Tamrein

• • – Rammebetingelser for reindriften skal sikre god overensstemmelse mellom dyretall og beiteressurser, og tilstrekkelig areal til tradisjonell drift.

  • – Reduserte tap ved beitekriser og reduserte rovvilttap skal sikres ved en gjennomgang av eksisterende virkemidler og økt kompetanse i krisefôring.

• – Fjørfe

• • – En prinsipiell målsetting om løsdrift for verpehøns.

  • – Gjennomgang av regelverket for slaktekylling og kalkun med tanke på reduksjon av tettheten i forhold til dagens nivå.

• – Pelsdyr

• • – Styrket velferd for rev og mink ved en gjennomgang av eksisterende regelverk med sikte på driftssystemer som bedre dekker dyrenes atferdsbehov. Nye krav skal være iverksatt innen 10 år.

• – Hund og katt

• • – Organisasjonene anmodes om å utarbeide retningslinjer for hold.

  • – Sikre en bedre kontroll med kattepopulasjonen gjennom et offentlig krav om ID-merking. Kontroll av villkattpopulasjonene må være velferdsmessig forsvarlig. Kastrering/sterilisering og utsetting av eierløse katter forutsetter at organisasjoner eller enkeltpersoner påtar seg ansvaret for fôring av dyrene.

• – Andre familie- og hobbydyr, sirkusdyr og annen framvisning av dyr

• • – Det generelle forbud mot framvisning oppheves. Hold av dyr i dyreparker og annen framvisning av dyr forskriftsreguleres.

  • – Det vil bli utarbeidet en positivliste over eksotiske dyr som tillates holdt som familiedyr.

  • – Det vil bli utarbeidet en positivliste over dyr som tillates framvist på sirkus.

• – Dyr i forskning og undervisning

• • – Etablering av en nasjonal plattform (kompetansemiljø) for alternativer til bruk av dyr i forsøk.

• – Viltlevende dyr

• • – En bedre samordning av dyrevernlov og viltlov.

  • – Godkjenningskrav hjemlet i dyrevernloven for fangstmetoder og -redskap.

  • – Sterk begrensning i bruk av fang og slipp som fiskemetode.

  • – Totalforbud mot bruk av piggtråd som gjerdemateriale i husdyrgjerder.

1.8 Økonomi

Forslagene i meldingen om forbedring av dyrevelferden vil kunne ha til dels betydelige økonomiske og markedsmessige konsekvenser både for landbruksnæringen og andre. Dyrevelferd kan ikke direkte måles i kroner og øre, men for en del tiltak kan det gjøres økonomiske beregninger av konsekvensene. Det er imidlertid en betydelig usikkerhet knyttet til slike beregninger.

Tiltakene kan deles i to kategorier:

• – Tiltak som krever investeringer i driftsbygninger og utstyr.

• – Tiltak som krever endret praksis eller driftsløsninger hvor også dyreeiers kompetanse og holdninger inngår.

Det er viktig at næringens kostnader og konkurransesituasjon vektlegges ved vurderingen av nye tiltak for økt dyrevelferd. En del tiltak som også gjennomføres for eksempel innenfor EU og som også forplikter Norge gjennom EØS-avtalen, vil i liten grad svekke næringens konkurransesituasjon. På områder vi ønsker å gå lenger enn våre naboland, bør slike forhold vurderes nøye. Siden både mulighetene for å hente ut økte priser i markedet og kompensasjonsordninger gjennom økte tilskudd er begrenset, vil slike tiltak raskt måtte bæres av næringen selv gjennom reduserte inntekter. Det er ikke ønskelig at tiltak skal redusere norsk produksjon til fordel for produksjon i land hvor forholdene for dyrene ikke er underlagt de samme krav som i Norge.

Landbruksdepartementet legger vekt på at kostnadene ved de tiltak som foreslås overfor landbruksnæringen begrenses, blant annet gjennom romslig overgangstid. Det vil også være aktuelt å gå inn med ekstra midler i form av investeringsstøtte og bidrag i form av FOU for å fremme nye og mer dyrevennlige produksjonsmetoder.

Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) har gjort en utredning om kostnader ved tiltak for å forbedre dyrevelferden. I det følgende er NILF sine beregninger lagt til grunn der disse er gjort i samsvar med de foreslåtte tiltak.

Følgende tiltak som kan gi økte kostnader er kort omtalt i meldingen:

• – Artsovergripende tiltak

• – Brannvarsling i husdyrrom (NILF).

• – Forskrifter om dyrehold.

• – Opprette et kompetansemiljø for dyrevern og dyrevelferd.

• – Tilsyn med dyrehold

• – Endret tilsyn - opprettelse av nytt Mattilsyn.

• – Hold av storfe

• – Løsdrift for alt storfe (NILF).

• – Liggeunderlag for alle kyr.

• – Lukket forbindelse mellom gjødsellager og husdyrrom.

• – Uteliv for storfe.

• – Hold av svin

• – Løse purker under grising.

• – Hold av sau

• – Redusere tap på beite.

• – Hold av fjørfe

• – Hold av slaktekylling.

• – Hold av pelsdyr

• – Økte burstørrelser for rev (NILF).

• – Bedre forholdene for mink.

• – Reindrift

• – Mindre tap på grunn av rovdyrskade. Krisefôring.

• – Familiedyr

• – ID-merking av katt.

• – Hest

• – Stevneveterinærtjeneste ved større ridestevner.