Året 2002 stilte OSSE overfor en rekke nye utfordringer. Det sikkerhetspolitiske landskap i Europa er i endring, med en dynamisk utvikling i forholdet mellom de ulike europeiske og transatlantiske organisasjoner. OSSE vil i overskuelig fremtid være én av flere viktige aktører i denne euroasiatisk-atlantiske sikkerhetsorden. Utviklingen har imidlertid satt et kritisk søkelys på OSSEs rolle i den endrede situasjonen. OSSE må på ny søke sin identitet og definere sin plass. Det er viktig at organisasjonen får en klart utformet politisk retningsangivelse for sitt arbeid fremover, en visjon for sin rolle og sine oppgaver.

De siste årene har man sett at NATO og EU griper inn i det som har vært OSSEs tradisjonelle arbeidsområder, konflikthåndtering og gjenoppbygging av samfunn etter konflikter. Samtidig har OSSE en rekke komparative fortrinn i arbeidet for stabilitet, demokrati og menneskerettigheter. Et aktuelt spørsmål er hvor godt OSSEs muligheter utnyttes og på hvilke områder man velger å investere OSSEs energi og potensial.

Arbeidet med rustningskontroll og nedrustning får ikke lenger den samme oppmerksomhet som OSSEs øvrige arbeid. Ikke desto mindre utgjør dette en omfattende og løpende virksomhet i OSSE. Konvensjonell nedrustning og rustningskontroll i Europa har fortsatt sitt hovedforankringspunkt i OSSE.

Gjennom sine institusjoner, ODIHR (Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter) i Warszawa, HCNM (Høykommissæren for nasjonale minoriteter) i Haag og RFM (Representanten for frie media) i Wien, som alle er feltorientert i sitt arbeid, har OSSE-ressurser som ingen annen organisasjon rår over. Feltvirksomheten er organisasjonens øyne og ører hva gjelder tidlig varsling av konflikter og dens hender i arbeidet med konfliktforebygging, krisehåndtering og gjenoppbygging. Et viktig spørsmål er hvor godt institusjonene utnyttes, hvordan samarbeidet med sendelagene fungerer, samt hvor effektiv koordineringen mellom sekretariatet og formannskapet er.

Skal OSSE bli tilført nye impulser, ny kraft og få en godt tilpasset verktøykasse, må reformprosessen ta seg opp. OSSE må først bringe sitt hus bedre i orden før organisasjonen kan vente å gjøre seg mer gjeldende overfor andre internasjonale organisasjoner. Det er vanskelig å ta de store skritt fordi en del land enten synes å ha satt bremsene på av frykt for at reformene vil få for store budsjettmessige konsekvenser eller motsetter seg reform fordi de mener OSSE tjener deres interesser best slik organisasjonen opererer i dag. Man må derfor søke små og skrittvise endringer.

Fra norsk side vil det være viktig å bidra til at arbeidet fokuserer på OSSEs komparative fortrinn. Spørsmålet blir hva OSSE kan gjøre bedre enn andre organisasjoner. Skal man vurdere de ulike utfordringers skiftende karakter, vil det også være påkrevet med jevnlige oppdateringer av OSSEs strategi og retning.

Norge regnes fortsatt blant de aktive og toneangivende land i OSSE. Sammen med andre likesinnede land utenfor EU har Norge en viktig rolle i å la vår røst høres. I mange saker der de store aktørene står på ulike standpunkter, kan Norge bidra til å finne kompromissløsninger. Dessuten er OSSE fortsatt et viktig forum for å bringe oss i daglig dialog med store og mindre land om et bredt spektrum av aktuelle utenrikspolitiske spørsmål. Norge bør fortsatt tilstrebe en aktiv profil og bidra til at den tilpasningsprosess OSSE nå står overfor, får et resultat som setter organisasjonen i stand til å løse sine oppgaver med ny styrke.

OSSE ledes av ett av medlemslandene for ett år av gangen. I 2002 var det Portugal som hadde formannskapet. Et relativt lite sekretariat, ledet av en generalsekretær med begrensede politiske fullmakter, skal støtte formannskapet i dets arbeid. Denne konstruksjonen og rollefordelingen mellom formannskapet på den ene siden og generalsekretæren og sekretariatet på den andre er såpass uklar at organisasjonen til tider mangler styring innad og en klar profil utad.

Åtte år etter at OSSE gikk over fra å være en konferanse (KSSE) til å bli en organisasjon henger fremdeles noe av konferansepreget igjen, og organisasjonen har ennå ikke rettslig status som mellomstatlig organisasjon. Den grunnleggende politiske uenigheten om hvorvidt OSSE skal få formell status som internasjonal organisasjon har ringvirkninger for mye av OSSEs arbeid. Norge, EU-landene, Russland og en rekke andre deltakerland går inn for å bringe OSSE rettslig på linje med f.eks. FN og NATO, mens USA går mot. En slik status ville ha styrket organisasjonens evne til å ivareta sine oppgaver og lettet arbeidet med å definere OSSEs fremtidige rolle.

Hittil har vi fra norsk side sett fordeler ved at OSSE beholder sin særegne ledelsesstruktur med et formannskapsland i den politiske lederrollen og et mer administrativt sekretariat. Denne ledelsesformen har resultert i en ubyråkratisk arbeidsform som har gitt fleksibilitet og dermed gjort det mulig å reagere raskt og effektivt. Mens denne strukturen har vært nyttig i de kriser OSSE har arbeidet med på Balkan, kan mye tyde på at OSSE fremover må arbeide langt mer langsiktig.

Den spesielle måten OSSE ledes på har sine fordeler, men også klare ulemper. Arbeidet i OSSE er nå svært avhengig av at formannskapslandet er rede til å legge tid og ressurser i arbeidet og at slike ressurser er tilgjengelige. For små land kan det derfor bli en uoverstigelig oppgave å påta seg et formannskap. Dermed kan viktige impulser gå tapt. Formannskapsland som råder over større ressurser kan igjen komme til å dominere OSSEs dagsorden med sine prioriteringer, og når formannskapene skifter hvert år kan arbeidet lett fragmenteres. Dette har man vært klar over, og under det portugisiske formannskap i 2002 lyktes det å fremforhandle visse retningslinjer med sikte på å strømlinjeforme formannskapets rolle.

Skal OSSE fungere bra som en formannsstyrt organisasjon, er det ikke bare påkrevet at relasjonene mellom formannskapet og generalsekretæren er klart definert. Dertil må generalsekretærens og sekretariatets rolle styrkes. Dette er viktig, og Norge har tatt klart til orde for at OSSEs rolle i den nye sikkerhetspolitiske struktur krever et permanent apparat som kan bidra til langsiktig tenkning og gi de nødvendige innspill til formannskapet og medlemslandene. Det er derfor viktig å se nærmere på mulighetene for å få utarbeidet et nytt mandat for generalsekretæren som avklarer og styrker hans rolle, uten at dette går på bekostning av formannskapet. OSSE trenger en mer tydelig generalsekretær så vel innad i organisasjonen som utad, og som kan ivareta det behov for kontinuitet som formannskapet mang­ler. Deltakerlandene vil dessuten fremover måtte trekke langt mer på sekretariatet.

Et styrket sekretariat er også viktig for å planlegge og ivareta den overordnede styring av feltaktivitetene i langt høyere grad enn i dag. Det dreier seg om store menneskelige og finansielle ressurser, og erfaring har vist at sekretariatet med dagens oppsett ikke har kapasitet til å ivareta denne styringsfunksjonen i tilstrekkelig grad.

Reform av organisasjonen skulle kunne løse mange problemer og gi OSSE ny kraft. Dette har stått på OSSEs dagsorden i flere år, men arbeidet har aldri tatt av og er nå i ferd med å stanse helt opp. Et hovedproblem er at flere av de store aktørene har ulike oppfatninger av hva som bør være OSSEs rolle.

Russlands forhold til OSSE har vært preget av frustrasjon og usikkerhet på grunn av det russiske myndigheter oppfatter som utilstrekkelig innflytelse og gjennomslag for sine interesser. Dette har endret seg, især etter 11. september 2001. Et bedret samarbeidsklima generelt mellom USA og Russland har også gitt seg positive utslag i OSSE-sammenheng.

Fra norsk side anser vi det som viktig å søke å beholde Russland som en aktiv deltaker i OSSE. OSSE trenger Russland, og Russland må føle at landet har nytte av OSSE. Uten aktiv russisk deltakelse vil ikke OSSE fungere godt. Også Russlands vitale sikkerhetsinteresser må søkes ivaretatt, samtidig som man må formidle nødvendigheten av dialog og samspill.

Det er mer uklart hvilken rolle USA ønsker at OSSE skal spille. Mye vil avhenge av USAs forhold til Europa generelt og landets bruk av multilaterale organisasjoner. Der OSSE kan være til nytte for å drive frem spesielle amerikanske initiativ, vil man nok gjøre seg nytte av organisasjonen. USA ønsker i utgangspunktet å beholde OSSE uten vesentlige reformer. Her står Russland og USA på hver sin ytterkant. Det gjør arbeidet i OSSE ekstra utfordrende.

EU som sådan, selv om det finnes variasjoner mellom de enkelte medlemsland, er mest opptatt av å utvik­le sin egen forsvars- og sikkerhetspolitiske dimensjon og av at OSSE ikke kommer i veien for dette arbeidet. OSSE og EU bør kunne spille på lag. Samarbeidet om konfliktforebygging og krisehåndtering må styrkes. Koordinering, komplementaritet og samlet opptreden er nøkkelord.

Det er viktig å styrke kontakten både med EU og NATO, særlig mellom hovedkvarterene. I felten fungerer samarbeidet godt. En liaisonordning for OSSE i Brussel er en god begynnelse som vi fra norsk side fortsatt må arbeide for.

OSSE har oppgaver som verken NATO, EU eller Europarådet vil kunne overta. For Norge er det viktig å bidra til å styrke organisasjonen og finslipe OSSEs virkemidler for derved å befeste organisasjonens unike sikkerhetspolitiske rolle. Gjennom OSSE gir Norge et viktig bidrag til å stabilisere tidligere konfliktområder og forebygge nye konflikter. Dette utfyller vår innsats i andre internasjonale organisasjoner. Skal OSSE realisere sin visjon og spille sin rolle, kreves det imidlertid at alle 55 medlemsland samler seg om en gjennomgripende reform av organisasjonen.

Feltapparatet gir OSSE helt spesielle fortrinn. I alt har OSSE 20 sendelag på Balkan, i Kaukasus og i Sentral-Asia, med over 1 200 internasjonalt ansatte og 2 400 lokalt ansatte. Det knytter seg mange spørsmål til hvordan dette feltnærvær fungerer, spørsmål organisasjonen må se seriøst på. Utfordringene knytter seg bl.a. til sendelagenes samarbeid med OSSEs hovedkvarter i Wien og OSSE-sekretariatets styrings- og koordineringsansvar. Her finnes det et klart forbedringspotensial. Reformprosessen må, også når det gjelder sendelagene, søkes videreført med nødvendig styrke. Videre er det overfor sendelagenes vertsland viktig å oppnå forståelse for at OSSE er en støttespiller og ikke til stede kun for å kunne kritisere vertslandene med jevne mellomrom i OSSE-rådet. Er det behov for å reise kritikk, bør kritikken settes i en sammenheng der man også fokuserer på hvordan OSSE kan bidra til å løse problemene.

OSSEs årlige ministermøte, i 2002 lagt til Porto i formannskapslandet Portugal, viste at OSSE på mange måter står på stedet hvil i påvente av at medlemslandene bestemmer seg for hva de vil med organisasjonen i den nye sikkerhetspolitiske arkitekturen som skapes av et ekspanderende NATO og EU. Porto-minister­møtet anga mot dette politiske bakteppet en dagsorden for OSSEs arbeid fremover.

Det viktigste vedtaket på ministermøtet, og som vil kreve full innsats i 2003, er beslutningen om å utarbeide en strategi for OSSE til å møte trusler mot sikkerhet og stabilitet i det 21. århundre. Denne vil forhåpentligvis gi en klar strategi for OSSEs fremtidige rolle. Strategien skal blant annet identifisere relevante sikkerhetstrusler og analysere deres skiftende karakter og hovedårsaker. Videre skal man se på hvilken rolle OSSEs organer, institusjoner og feltaktiviteter kan ha i å håndtere sikkerhetstruslene og hvordan OSSE kan bidra til øvrig internasjonalt arbeid med samme formål. Resultatet kan vise seg å bli OSSEs nye veikart for arbeidet i årene fremover dersom man makter å inkorporere OSSEs hovedmålsettinger og anvise de nødvendige virkemidler.

Møtet illustrerte for øvrig at det politiske fokus gradvis kan bli dreiet bort fra Balkan over mot SUS-landene, og særlig mot Kaukasus og Sentral-Asia. Det ble i den sammenheng slått fast at OSSEs arbeid for rettsstatens prinsipper er viktig og at arbeidet på politisektoren bør være et sentralt innsatsområde i fremtiden. Også fra norsk side vil man øke innsatsen i Sentral-Asia og Kaukasus. I den forbindelse har Utenriksdepartementet utarbeidet en strategi for videre prosjektsamarbeid og dialog.

Etter terrorangrepet mot USA 11. september 2001 ble det langt sterkere fokus på Sentral-Asia. OSSE har unike forutsetninger for å satse i denne regionen, først og fremst fordi alle de fem landene er medlemmer av organisasjonen, og dessuten fordi OSSE har felt­nærvær i alle fem land. Hovedsiktemålet for OSSEs innsats i Sentral-Asia er å bidra til fred og stabilitet ved å støtte politiske og økonomiske reformprosesser, herunder demokratisering, fremme av rettsstatens prinsipper og grunnleggende friheter og rettigheter.

Gjennom hele 2002 sto gjennomføringen av handlingsplanen mot terrorisme fra ministermøtet i Bucuresti og handlingsprogrammet mot terrorisme fra Bisjkek-konferansen sentralt. OSSE arbeider for å støtte de sentralasiatiske landene i forebygging og bekjempelse av terrorisme ved å yte både materiell og økonomisk hjelp.

Norges satsing i Sentral-Asia har vokst frem i kjølvannet av OSSE-formannskapet i 1999 og som en følge av det generelt økte fokus på regionen. Norge har bl.a. prioritert å støtte innsats på politi- og justissiden.

Det er fremdeles på Balkan at OSSE har sin tyngste feltvirksomhet og det meste av ressursene brukes. Norge har over tid gitt betydelige bidrag til virksomheten, herunder på politisektoren. OSSEs institusjonsbyggende arbeid er viktig for å skape livskraftige demokratier. I takt med den positive utviklingen i regionen har OSSE gradvis begynt å redusere aktiviteten etter hvert som oppgavene fullføres eller overtas av lokale aktører. Likevel vil Balkan også i tiden fremover trolig oppta en sentral plass i OSSEs operative virksomhet, og engasjementet i regionen vil være betydelig.

De politiske ringvirkningene av terrorangrepene i USA 11. september 2001 nådde for alvor Kaukasus-regionen i 2002, i første rekke Tsjetsjenia og Georgia. OSSE er aktiv som forhandler i konfliktene i Sør-Ossetia (Georgia) og Nagorno-Karabakh (Aserbajdsjan).

Den verdensomspennende kampen mot terrorisme bidro til å hardne Russlands politikk idet president Putin søkte å sette likhetstegn mellom USAs kamp mot internasjonale terroristnettverk og Russlands krigføring mot tsjetsjenske separatister. Internasjonal oppmerksomhet ble også rettet mot Georgia, dit USA sendte militære instruktører og utstyr for å styrke georgiske sikkerhetsstyrkers evne til å håndtere internasjonale terrorister og andre militante elementer i den lovløse Pankisi-dalen. Om den politiske temperaturen på denne måten steg, forble de "frosne" konfliktene i Sør-Kaukasus like fjernt fra en løsning.

Uenighet om mandatet for OSSEs sendelag i Tsjetsjenia endte med at sendelaget ble nedlagt, etter at russiske myndigheter bl.a. krevde at adgangen til å rapportere om brudd på menneskerettighetene ble fjernet fra støttegruppens mandat. De holdt imidlertid døren åpen for andre former for samarbeid om Tsjetsjenia, i første rekke gjennom ODIHR. Det er viktig å arbeide for å få gjenopprettet et så nært samarbeid med OSSE som mulig. Forhåpentligvis vil det på sikt være mulig å få på plass igjen et mer permanent nærvær.

Hviterussland, Ukraina og Moldova har en lang vei å gå mot europeisk integrasjon. Utfordringene står i kø med hensyn til mangelfull politisk, sosial og økonomisk utvikling. I forholdet til OSSE skiller imidlertid Moldova seg ut. Mens Moldova inntar en positiv holdning til organisasjonens nærvær i landet, kan ikke det samme sies om Hviterussland og Ukraina. Alle de tre landene er vertsland for OSSE-sendelag.

I Moldova var det i 2002 visse tegn til bevegelse i den "frosne" Transnistria-konflikten. Etter et lengre avbrudd i statusforhandlingene fremla de tre meglerne (OSSE, Russland og Ukraina) et avtaleutkast overfor partene. Forslaget legger opp til en føderal løsning. Utkastet gir OSSE og de to andre meglerne status som garantister for avtalen, som bl.a. foreskriver en fredsbevarende styrke under OSSEs overoppsyn. En slik oppgave vil eventuelt måtte bli gjenstand for grundige drøftelser i organisasjonen.

OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter, ODIHR, gjennomførte i 2002 over 100 prosjekter i mer enn 20 land i OSSE-regionen. Dette er prosjekter for å styrke fundamentale rettigheter og plikter, bidra til demokratisering og styrking av rettsstaten. Valgobservasjon og utvikling av valgstandarder er en kjerneoppgave for ODIHR. I 2002 deltok ODIHR med observasjoner og eksperter i 20 valg. Norge deltok i åtte av valgobservasjonene. For ODIHR har i 2002 dessuten bekjempelse av handel med mennesker, likestilling mellom kjønnene, og rettigheter for roma- og sinti-folket i tillegg stått sentralt. Enda en oppgave ble føyd til høsten 2002 med ivaretakelse av menneskerettighetsaspekter i kampen mot terrorisme.

Nasjonale minoriteters rettigheter, samt ytringsfrihet og eierskap knyttet til media og Internett er temaer som har opptatt Høykommissæren for nasjonale minoriteter og Representanten for frie media i 2002.

Under ministermøtet i Porto i desember 2002 ble det vedtatt en substansiell og god erklæring mot menneskehandel, som blant annet innebærer at det i 2003 skal utarbeides en handlingsplan for OSSEs videre arbeid på feltet.

Diskusjonen om balanse mellom OSSEs tre dimensjoner fortsetter. Norge står her fast ved at demokratiske institusjoner, menneskerettigheter og rettsstat er nødvendige forutsetninger for økonomisk utvikling, fred og stabilitet. Norge har også uttrykt forståelse for særlig de sentralasiatiske republikkenes ønske om en økning i aktiviteten innen den økonomiske dimensjon. En bedre balanse mellom dimensjonene er ønskelig, uten at dette må medføre en reduksjon i aktiviteten innen den menneskelige dimensjon.

OSSEs økonomiske dimensjon spiller primært en rolle som katalysator gjennom å identifisere og gjøre noe med potensielle sikkerhetstrusler fra økonomiske og miljømessige forhold i OSSE-regionen. De siste årene har det vært en økt forståelse i OSSE for denne dimensjonens potensielle betydning for organisasjonen. Ministermøtet i Porto vedtok å utarbeide et nytt strategidokument med sikte på å gjennomgå OSSEs forpliktelser og fremtidige arbeid innenfor den økonomiske dimensjonen. Dette blir et viktig arbeid i 2003, som må ses i sammenheng med arbeidet med OSSE-strategien for håndtering av trusler mot sikkerhet og stabilitet i det 21. århundre.

OSSEs organ for den politisk-militære dimensjon, Forum for sikkerhetssamarbeid (FSC), arbeidet i 2002 på to hovedområder: (i) kampen mot internasjonal terrorisme og (ii) det tradisjonelle tilsynet med gjennomføring og videreutvikling av de ulike tillits- og sikkerhetsskapende tiltak.

FSCs bidrag til kampen mot internasjonal terrorisme inngår som del av OSSEs handlingsplan mot terrorisme. Bl.a. ble det i 2002 utarbeidet et veikart for militærpolitiske tiltak.

En CFE-avtale tilpasset endrede sikkerhetspolitiske rammebetingelser i Europa ble undertegnet av de 30 statspartene under OSSE-toppmøtet i Istanbul i 1999. Det er usikkert når avtalen vil tre i kraft, idet de fleste statsparter ikke vil ratifisere før Russland har oppfylt sine forpliktelser fra Istanbul-toppmøtet i 1999, bl.a. uttrekning av personell og utstyr fra Georgia og Mol­dova.

Avtalen om åpne luftrom (Treaty on Open Skies), som ble inngått i 1992, trådte i kraft 1. januar 2002 etter at Russland og Hviterussland ratifiserte avtalen i 2001. Offisielle observasjonsflyvninger ble innledet 1. august. Formålet med avtalen er å skape større åpenhet mellom partene ved at de gjensidig åpner sine luftrom for et avtalt antall årlige overflygninger med overvåkingsfly utstyrt med sensorer og kameraer.

Lange og tunge budsjettforhandlinger høsten 2001 førte ikke frem til enighet, og OSSE gikk inn i 2002 uten et vedtatt budsjett. Hovedproblemet var at Russland og SUS-landene koblet budsjettet til krav om endring av bidragsskalaen. Budsjettet for 2002 ble først vedtatt i april. Totalbudsjettet utgjorde EUR 187,3 mill.

Uvissheten om budsjettet skapte en svært problematisk situasjon for organisasjonen og bidro til vanskelige arbeidsforhold. Det var ikke mulig å starte nye prosjekter. Konstruktivt politisk arbeid på andre områder ble også skadelidende.

En håndfull EU-land samt Sveits og Norge sa seg villige til å akseptere mindre økninger av sine bidrag for å komme SUS-landene i møte når det gjaldt deres ønske om lavere andel. Helt i innspurten av forhandlingene var det kun et mindre gap som gjensto, og Norge besluttet å påta seg denne byrden. Norges andel av standard bidragsskala økte fra 2,05 pst. til 2,25 pst. for årene 2003 og 2004. Innen utløpet av 2004 skal det vedtas ny fordelingsnøkkel for medlemslandenes bidrag til OSSE. Dette vil bli en vanskelig sak fremover.

Budsjettet for 2003 representerer en viss reduksjon sammenlignet med foregående år. Om lag 3/4 av organisasjonens ressurser går til arbeidet i felten. Selv om OSSE fortsatt bruker størstedelen av sine ressurser i Sørøst-Europa, innebar budsjettet for 2003 en bevegelse i retning av økt satsing i Sentral-Asia og Kaukasus. Budsjettet innebar også en styrking av politisamarbeid og innsatsen mot terrorisme og ga også rom for en viss personellmessig styrking av sekretariatet i Wien som man fra norsk side hadde arbeidet for.

Det lyktes heller ikke i 2002 å komme til enighet om å regulere OSSEs rettsevne, privilegier og immunitet. USA har ikke villet gå med på å gi OSSE full folkerettslig rettsevne, mens Russland enten vil ha full status for OSSE eller ingen endring fra nåværende situasjon. Mange land, deriblant Norge, mener det er behov for å utarbeide en internasjonal konvensjon om organisasjonens status, privilegier og immunitet, men foreløpig står dette arbeidet i stampe.