Pr. 31. desember 2002 hadde kontoret 37 stillinger, hvorav
fem kontorsjefer, en assisterende kontorsjef og en administrasjonssjef.
Kontoret hadde videre 20 juridiske saksbehandlerstillinger og ni
stillinger knyttet til administrasjonen. IT-støtte leies
inn på timebasis.
Den assisterende kontorsjefen er gitt delvis
tjenestefri for å arbeide som sekretær for Stortingets
utvalg for EOS-tjenestene. I tillegg bistås utvalget med
ytterligere en 20 pst. sekretærfunksjon hvor en rådgiver
gis tilsvarende tjenestefri fra Sivilombudsmannens kontor.
Ifølge budsjettet for 2003 er det fra
1. januar 2003 opprettet en ny juridisk saksbehandlerstilling som
er under besettelse og en administrativ stilling som skal styrke
arkiv-, informasjons- og bibliotektjenestene. Kontoret arbeider
med innføring av et nytt arkivsystem og det var allerede
høsten 2002 nødvendig å styrke arkivtjenesten.
Etter omorganiseringen 1. oktober 2002 har kontoret fire
fagavdelinger. Hver avdeling ledes av en kontorsjef. I tillegg er
det en kontorsjef som bistår ombudsmannen med klagesaker
og mer generelle saker, foruten å ha ansvar for
flere spesialområder. I hver avdeling er det utpekt en
nestleder. Den daglige ledelsen av kontorets økonomi- og
personalforvaltning er lagt til en administrasjonssjef, som er en
nyopprettet stilling fra 1. april 2002.
I 2002 mottok Sivilombudsmannen 2 146 klager
på forvaltningen, 63 færre enn i 2001. I tillegg
tok ombudsmannen opp 12 saker etter eget initiativ. Ved årets
slutt var saksbeholdningen på 448 saker, en reduksjon på 59
saker sammenlignet med saksbeholdningen ved utgangen av 2001. 2
217 saker ble avsluttet (ferdigbehandlet) i 2002, mot 2 214 saker
i 2001. Av disse ble 1 047 saker avvist og 1 170 realitetsbehandlet. Det
ble gitt uttrykk for kritikk i 183 av de realitetsbehandlede sakene.
I meldingsåret ble det avsluttet to
systematiske undersøkelser. Den ene gjaldt praktiseringen
av forvaltningsloven i Reindriftsforvaltningen, den andre gjaldt
saksbehandlingen i Molde kommune i forbindelse med tildeling av
ressurser til spesialundervisning.
De systematiske undersøkelsene er ressurskrevende. Derfor
ble det på grunn av arbeidet med omorganiseringen av fagenhetene
ved kontoret ikke satt i gang noen nye systematiske undersøkelser
i 2002. I 2003 er det planlagt å starte opp en ny systematisk
undersøkelse av forvaltningens anvendelse av
offentlighetsloven.
Også i 2002 ble flere forvaltningsinstitusjoner besøkt.
For det første er det viktig å orientere forvaltningen
om ombudsmannens oppgaver og arbeid og de undersøkelser
som gjennomføres. Det er også viktig å gjøre
forvaltningen kjent med hvilke forventninger ombudsmannen har til
forvaltningens oppfølging av ombudsmannens konklusjoner
og anbefalinger.
Det er stadig viktig å minne om at
Sivilombudsmannen er Stortingets tillitsmann og at undersøkelsene ombudsmannen
foretar skjer etter et generelt mandat fra Stortinget. Ombudsmannen
kan derfor ikke betraktes som noe overordnet myndighets- eller forvaltningsorgan
eller noe overordnet tilsynsorgan for forvaltningen. Ombudsmannen
skal kunne være et personlig korrektiv til den upersonlige
forvaltningen, og det er derfor viktig at institusjonens størrelse
og saksbehandlingen innrettes deretter. En konsekvens av dette er
at ombudsmannen i utgangspunktet må begrense seg til å undersøke
saker etter publikumsklager og når det ellers foreligger
spesielle grunner for å sette i verk undersøkelser.
Noe generelt tilsynsansvar for den offentlige forvaltningen har
det aldri vært meningen at Sivilombudsmannen skal ha.
I forvaltningen har borgerne gjennom forvaltningsloven
en alminnelig rett til å få overprøvet
vedtaket. Et krav om overprøving fremsettes gjennom "klage".
Det samme uttrykket brukes også om å "klage" til
Sivilombudsmannen. En ombudsmannsklage gir den enkelte en mulighet
til å få undersøkt sin sak hos ombudsmannen.
En klage til overordnet forvaltningsmyndighet
gir normalt en rett til å få en sak behandlet
på ny i overordnet forvaltningsorgan. En "klage" til ombudsmannen
er en henstilling til ombudsmannen om å undersøke
en sak, et problem eller andre forhold som har med offentlige myndigheter å gjøre.
Forskjellen på forvaltningsklagen og ombudsmannsklagen kommer klart til uttrykk
gjennom ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Etter denne bestemmelsen
skal ombudsmannen avgjøre om en klage gir "tilstrekkelig
grunn til behandling". I tillegg til at en klage må ligge
innenfor ombudsmannens arbeidsområde, at klagefristen på ett år
må være overholdt og at alle administrative klageordninger
må ha vært prøvet, må ombudsmannen
derfor finne at den enkelte klage gir tilstrekkelig
grunn til behandling. Meningen med å pålegge
ombudsmannen en slik "silings"-oppgave, er bl.a. å bidra
til at det ikke skapes uberettigede forventninger hos klagerne,
at det ikke gripes unødig og ubegrunnet inn i forvaltningens arbeid
og at forvaltningen ikke skal bli unødig belastet. Det
er forutsetningen at forvaltningen skal prioritere henvendelser
fra ombudsmannen, og slike henvendelser kan derfor få betydning
for forvaltningens muligheter for å behandle andre saker.
Ombudsmannen må derfor i enhver sak
ta stilling til om det foreligger "tilstrekkelig grunn" til å behandle klagen,
jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Noen rett til å få behandlet
sin sak hos ombudsmannen som en tredje overprøvingsinstans
gir "klagen " til ombudsmannen ikke. Sivilombudsmannen yter publikum
en "rettshjelpende" tjeneste på Stortingets vegne.
Lovens bestemmelse om kravet til "tilstrekkelig grunn"
er viktig for ombudsmannens muligheter til å fylle sine
oppgaver. Med et så omfattende geografisk og saklig arbeidsområde,
og med et så stort antall aktuelle og potensielle klager,
må ombudsmannen også gis en skjønnsmessig
adgang til selv å bestemme om og i hvilken utstrekning
klager gir grunn til behandling.
Stortingets ombudsmann gir borgerne en praktisk, lett
tilgjengelig og billig mulighet til å få undersøkt problemer
de måtte ha i forhold til myndighetene. I praksis er det
særlig undersøkelser omkring forvaltningens avgjørelser
borgerne henvender seg til ombudsmannen om. Det er imidlertid ikke
uvanlig at klager også dreier seg om myndighetenes og offentlige tjenestemenns
handlemåte i konkrete saker. Av de 2 217 klagene som ble
ferdigbehandlet i 2002, gjaldt 1 609 klager først og fremst
forvaltningens avgjørelse, mens 608 klager dreide seg utelukkende
om forvaltningens saksbehandling eller saksbehandlingstid.
Som det også har blitt gitt uttrykk
for i de tre foregående årsmeldingene, blir de
rettslige spørsmål klagene reiser stadig mer kompliserte.
Lov- og regelverk kan være utilgjengelig, komplisert og
vanskelig å forstå. Den offentlige lovgivningen
gir i økende grad borgerne "rettigheter". Den økende
rettsliggjøringen av forvaltningens forhold til borgerne
bidrar til å styrke den enkeltes rettsstilling, og forventningene
til at forvaltningen skal imøtekomme borgernes behov og
interesser, øker. Borgernes rettsstilling er gjennom lovgivningen
også styrket i saksbehandlingen, ikke bare gjennom de generelle
reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven, men også gjennom
særlige regler i spesiallovgivningen. At rettighetene er
forankret i skjønnsmessige ord og uttrykk, bidrar også til
at undersøkelsene i klagesakene kan bli både tids-
og ressurskrevende.
Ombudsmannen skal i hver enkelt sak ta stilling
til om det foreligger tilstrekkelig grunn til å ta saken
opp til behandling. Dette betyr at det i enhver sak alltid må skje
en foreløpig undersøkelse. Denne foreløpige undersøkelsen
av klagen får alle klagere og er viktig av flere grunner
og i flere relasjoner. For det første blir saken gjennomgått
og det gis en vurdering av det forhold som det klages på.
Den foreløpige undersøkelsen gir - tross sin begrensede
rekkevidde - innsyn i og kontroll med hva forvaltningen har gjort.
For det annet er den foreløpige undersøkelsen
viktig for å kunne prioritere forsvarlig de klager som
rettes til ombudsmannen. For det tredje er det viktig at ombudsmannen
forsikrer seg om at bare de klager som det er grunn til å behandle,
blir forelagt forvaltningen. Det forutsettes at forvaltningen både
prioriterer henvendelsene fra ombudsmannen og legger ned et betydelig arbeid
i den. Forvaltningen vil ofte måtte sette i verk undersøkelser,
både av faktiske og rettslige spørsmål.
Det er derfor viktig å unngå at
det blir iverksatt nærmere undersøkelser der det
ikke er tilstrekkelig grunn til det. Det kan være forskjellige
grunner til at en sak ikke forelegges skriftlig for forvaltningen.
I 561 av de 2 217 sakene som ble avsluttet i 2002 ble det gjort undersøkelser
på basis av klagebrevet og saksdokumentene. Disse begrensede
undersøkelsene viste at klagene ikke kunne føre
frem. Når det etter en slik foreløpig undersøkelse
viser seg at en klage ikke kan føre frem, er det normalt
heller ikke grunn til å forelegge saken for forvaltningen.
I 228 saker var skriftlig foreleggelse unødvendig, fordi
saken ble ordnet på grunnlag av en telefonhenvendelse til
forvaltningen. Dette gjaldt først og fremst klager på manglende
svar og sen saksbehandling i forvaltningen.
Inntil 1. oktober 2002 var kontoret inndelt
i seks fagenheter og en sekretariatsenhet. Hver enkelt fagenhet
arbeidet imidlertid med hele ombudsmannens arbeidsområde.
Kontoret var med andre ord ikke spesialisert. I årsmeldingen
for 2001 ble det opplyst om at ombudsmannen planla å endre
måten klagebehandlingen var organisert på. Siktemålet
var å fordele ombudsmannens arbeidsområde mellom
institusjonens fagenheter på en slik måte at den
enkelte fagenhet ble spesialisert.
Arbeidet med denne omorganiseringen startet
opp i april 2002 og omorganiseringen ble gjennomført per
1. oktober 2002. Etter omorganiseringen har Sivilombudsmannens kontor
fire fagavdelinger. Hver fagavdeling ledes av en kontorsjef. I tillegg
er det en kontorsjef som spesielt har ansvaret for klagesaker knyttet
til offentlighetsloven, rettslige spørsmål av
internasjonal karakter, ombudsmannens øvrige internasjonale
virksomhet og ombudsmannens årsmelding. I tillegg bistår denne
kontorsjefen med den løpende klagesaksbehandlingen etter
behov.
Spesialiseringen i fagavdelingene legger et
godt grunnlag for å skape og videreutvikle institusjonens faglige
kompetanse. Raskere saksbehandlingstid har også vært
ett av målene med omorganiseringen. Det er også grunn
til å forvente at spesialiseringen vil gjøre det
lettere for institusjonen raskere å bli oppmerksom på aktuelle
problemstillinger eller problemområder i forvaltningen
som det kan være grunn til at ombudsmannen undersøker
nærmere på eget initiativ.
Ombudsmannen skal etter ombudsmannsloven § 10 første
ledd "uttale sin mening om forhold som går inn under hans
arbeidsområde". Dette er presisert nærmere i ombudsmannsinstruksen § 9
første ledd, som lyder:
"Ombudsmannen skal personlig ta standpunkt i alle saker
som kommer inn etter klage eller som han tar opp av eget tiltak.
Han kan likevel bemyndige kontorsjefen til å avslutte saker
som åpenbart må avvises."
Det er et særtrekk ved ombudsmannsordningen
at ombudsmannen personlig deltar aktivt i arbeidet med alle de klager
som kommer inn. I samsvar med instruksen er det likevel akseptert
en arbeidsordning som åpner for at også kontorsjefene
kan avslutte visse saker.
Alle andre saker, enten de har blitt avvist
etter den skjønnsmessige bestemmelsen i ombudsmannsloven § 6
fjerde ledd eller har blitt undergitt realitetsbehandling, har tidligere
blitt avsluttet av ombudsmannen, etter at han personlig har gjennomgått
saken.
I årsmeldingen for 2001 ble det redegjort
for at kontorsjefene, som ledd i effektiviseringen av saksbehandlingen
ved kontoret, fra 1. februar 2002, skulle få noe utvidet
fullmakt til å avslutte saker. Kontorsjefene ble da gitt
fullmakt til å avslutte saker hvor det etter en foreløpig
undersøkelse av klagen og saksdokumentene fremstår
som klart at klagen ikke vil kunne føre
fram for klagerens vedkommende. Ordningen ble nærmere omtalt
i årsmeldingen.
I Innst. S. nr. 229 (2001-2002) uttalte kontroll-
og konstitusjonskomiteen:
"Komiteen ser positivt på Sivilombudsmannens planer
om mer delegert avgjørelsesmyndighet til kontorsjefene
og annen intern omorganisering ved virksomheten, dersom dette kan
gjøre saksbehandlingen ved kontoret mer effektiv. Komiteen
forutsetter at kvaliteten på saksbehandlingen ikke blir
skadelidende."
Omorganiseringen av institusjonen som ble sluttført 1.
oktober 2002, har lagt forholdene bedre til rette for at ombudsmannen
kan gi fullmakt også til andre medarbeidere enn kontorsjefene.
Etter dagens instruks er det bare kontorsjefene
som kan gis fullmakt til å avslutte saker. For at også andre medarbeidere
skal kunne avslutte saker, kreves det en endring av instruksen § 9
første ledd annet punktum.
I brev til Stortinget 21. februar 2003 har ombudsmannen
fremmet forslag om endringer i ombudsmannsinstruksen § 9
første ledd slik at ombudsmannen selv kan bestemme arbeidsordningen
ved institusjonen, herunder arbeidsfordelingen mellom medarbeiderne.
Som nevnt i årsmeldingen for 2001,
trådte nye regler om dokumentoffentlighet for ombudsmannens
saksdokumenter i kraft 1. januar 2001. Reglene fremgår
av ombudsmannsloven § 9 og ombudsmannsinstruksen § 11.
Hovedregelen er at ombudsmannens saksdokumenter er offentlige, med
mindre taushetsplikten setter begrensninger eller andre "særlige
grunner " tilsier unntak fra offentlighet. I tillegg kan ombudsmannens interne
saksdokumenter og en del dokumenter som utveksles mellom Stortinget
og ombudsmannen, unntas offentlighet.
En betydelig del av klagesakene som behandles
hos ombudsmannen er av en slik karakter at det er nødvendig å skjerme
opplysninger i den offentlige journalen, og i selve dokumentet dersom
det kommer en innsynsbegjæring, i for eksempel trygdesaker,
sosialsaker, barnevernssaker, ligningssaker og utlendingssaker.
I slike tilfeller blendes normalt navnet på klageren og
eventuelt andre identifiserende kjennetegn slik at det kan gis innsyn
i de øvrige opplysningene i saken.
I løpet av 2002 er det registrert 225
innsynsbegjæringer i ombudsmannens saksdokumenter. Meroffentlighet
praktiseres så langt som mulig. Innsyn ble nektet delvis
i tre tilfeller. Ingen av innsynsbegjæringene ble fullstendig
avslått. Innsynsbegjæringene besvares normalt
samme dag eller iallfall i løpet av en til tre dager.
Som nevnt i årsmeldingen for 2001,
er hovedinntrykket at innføringen av dokumentoffentlighet
ved institusjonen har skjedd uten særlige problemer, selv om
ordningen krever en del ressurser. Heller ikke i 2001 er det registrert
klager på praktisering av offentlighet ved institusjonen
fra brukerne av den offentlige journalen eller fra dem som har begjært
innsyn i konkrete saker.
Ombudsmannens behandling av klager på avgjørelser
i billighetserstatningssaker ble omtalt i årsmeldingen
for 2001.
Retningslinjene for behandling av billighetserstatningssaker
ble endret av Stortinget i 1999. Endringene innebar bl.a. at adgangen
til å bringe billighetserstatningssakene inn for Stortinget,
med klage over Billighetserstatningsutvalgets vedtak, ble opphevet. Om-budsmannen
reiste på den bakgrunn spørsmål om endringen
i ordningen innebar at klager på Billighetserstatningsutvalgets
avgjørelser kunne behandles av ombudsmannen. Etter en gjennomgang
av omleggingen av ordningen, fremholdt ombudsmannen at mye kunne
tale for at ombudsmannen ikke lenger kunne avvise klager over Billighetserstatningsutvalgets avgjørelser.
Det ble vist til at selv om det i Innst. S. nr. 4 (1999-2000) var
understreket at billighetserstatningsordningen var forankret i Stortingets
bevilgningsmyndighet og hadde vært betraktet som Stortingets egen
vederlagsordning, hadde Stortinget på den annen side overlatt
til et organ oppnevnt av Kongen å treffe avgjørelser
med endelig virkning uten ordinær klageadgang til Stortinget.
Det kunne på den bakgrunn være grunnlag for å betrakte
Billighetserstatningsutvalgets virksomhet som "offentlig forvaltning"
i ombudsmannslovens forstand.
I årsmeldingen for 2001 reiste ombudsmannen spørsmålet
om dette var en hensiktsmessig ordning og påpekte at spørsmålet
burde avklares, eventuelt ved en presisering i ombudsmannsinstruksen.
I forbindelse med behandlingen av årsmeldingen
bad kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. S. nr. 229 (2001-2002)
om at ombudsmannen kom med et konkret forslag til hvordan denne
problemstillingen kunne løses.
I brev til Stortinget 21. februar 2003 har Ombudsmannen
tatt dette opp med Stortinget og fremmet forslag om en presisering
i ombudsmannsinstruksen om at Sivilombudsmannen ikke skal behandle
klager på avgjørelser av Stortingets billighetserstatningsutvalg.
Ombudsmannen har ved flere anledninger, første gang
i 1991, gitt uttrykk for at vernet om menneskerettighetene hører
inn under ombudsmannens arbeidsområde. I forbindelse med
behandlingen av årsmeldingen for 1990 fremholdt justiskomiteen
at ombudsmannen kunne spille "en nyttig rolle på dette området",
jf. Innst. S. nr. 121 (1990-1991).
Når ombudsmannen undersøker
klagesaker eller saker som tas opp av eget tiltak, vil en viktig
del av grunnlaget for ombudsmannens undersøkelse kunne være å avklare
om forvaltningen i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til og fremmet
vernet om de internasjonale menneskerettighetene i sin rettsanvendelse
og skjønnsutøvelse. Dette er i samsvar
med formålet med om-budsmannsordningen; å sikre
at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot
den enkelte borger, jf. Grunnloven § 75 l og ombudsmannsloven § 3.
Menneskerettighetsvernet utgjør en viktig del av individenes
rettsbeskyttelse og begrenser forvaltningens myndighet. Beskyttelsen
av de internasjonale menneske-rettighetene inngår
derfor som en viktig del av rettsgrunnlaget for ombudsmannens kontroll
med forvaltningen. Dette er særlig klart ved vedtakelsen
av lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes
stilling i norsk rett (menneskerettsloven), som fastsetter at Den
europeiske menneskerettskonvensjon, FN-konvensjonen om økonomiske,
sosiale og kulturelle rettigheter og FN-konvensjonen om sivile og politiske
rettigheter med protokoller skal gjelde som norsk lov i den utstrekning
de er bindende for Norge, jf. menneskerettsloven § 2. Lovens
formål er å styrke menneskerettighetenes stilling
i norsk rett, jf. § 1. Etter lovens § 3 skal bestemmelsene
i de konvensjoner og protokoller som er nevnt i lovens § 2
ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.
De menneskerettighetskonvensjonene som gjelder som norsk lov har
stor betydning for borgernes rettsstilling på ulike rettsområder.
I forbindelse med behandlingen av årsmeldingen
for 2001 bad kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. S. nr.
229 (2002-2003) om at ombudsmannen kom med konkrete forslag til
hvordan ombudsmannens forhold til menneskerettighetene kunne løses
i lov eller in-struks.
I brev til Stortinget 21. februar 2003 har ombudsmannen
fremmet forslag om at ombudsmannsloven § 3 endres slik
at det gis en tilføyelse om at ombudsmannen også skal
bidra til at menneskerettighetene respekteres.
Ombudsmannens arbeidsområde omfatter
etter ombudsmannsloven § 4 med visse angitte unntak hele den
offentlige forvaltning. Dette innebærer naturlig nok at
saker som gjelder skatt og ligning kan bringes inn for ombudsmannen
som klagesak. Klagegrunnene kan knytte seg til saksbehandlingen,
for eksempel manglende saksfremdrift, rett til å uttale
seg om en endring av opplysninger i selvangivelse eller innsyn i
aktuelle dokumenter i saken. Mange klager til ombudsmannen gjelder
imidlertid inntektsfastsettelsen (ligningen), typisk at klager har
innsigelser mot bestemte inntektsposter eller nektes å få godkjent
aktuelle fradrag i inntekten. Ofte er det tale om klager fra lønnstakere eller
fra firmaer som driver personlig eiet næringsvirksomhet.
Ombudsmannens arbeidsområde omfatter likevel også næringsbeskatning
av juridiske personer. I hvilken utstrekning ombudsmannen skal gå inn
i større saker om næringsbeskatning, vil blant
annet avhenge av en vurdering av om det er formålstjenlig
med en uforbindtlig uttalelse fra ombudsmannen eller om det er sannsynlig
at partene neppe vil slå seg til ro med annet enn en bindende
domstolsavgjørelse. Her som ellers er det ombudsmannen
som avgjør om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling,
jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd.
Prinsippet om at ombudsmannens kontroll med
forvaltningen skal være etterfølgende til forvaltningens egen
klagebehandling, gjelder også for saker i ligningsforvaltningen.
Dette medfører at klager til ombudsmannen i alminnelighet
vil bli avvist i første omgang dersom klageretten til overordnet
ligningsmyndighet ikke har vært benyttet og saken derfor
ikke er sluttbehandlet i ligningsforvaltningen. Typisk krever dette
at klageretten til overligningsnemnda ved den ordinære ligningen
har vært benyttet, og at overligningsnemnda har tatt stilling
til klagen. Det samme vil gjelde der ligningsmyndighetene tar en
ligning opp til endring utenom ordinær ligning. Fristen
på ett år for å klage til ombudsmannen
vil som hovedregel løpe fra overligningsnemndas vedtak
er truffet. Det gjelder selv om skattyter på eget initiativ
anmoder fylkesskattekontoret som overordnet ligningsmyndighet om å omgjøre
klagevedtak fra overligningsnemnda. I forhold til klagefristregelen
i ombudsmannsloven er det avgjørende at skattyter etter
overligningsnemndas avgjørelse ikke har krav på å få klagen
behandlet av overordnet ligningsmyndighet som klagesak.
Et viktig unntak fra ombudsmannens arbeidsområde gjelder
etter ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav
c) "domstolenes virksomhet". Dette innebærer at skattekrav
som er avgjort av domstolene, naturlig nok senere ikke kan tas under
behandling av ombudsmannen. Unntaksregelen praktiseres også slik
at saker og krav som skal bringes inn for eller er brakt inn for
domstolene, avvises fra behandling hos ombudsmannen.
For søksmål til prøving
av en ligningsavgjørelse gjelder etter skattebetalingsloven
1952 § 48 en søksmålsfrist på seks
måneder både for saker om ordinær ligning
og endringssaker. Fristen regnes fra utlegging av skattelisten eller
fra melding om vedtak i endringssak ble sendt skattyter. Denne søksmålsfristen kan
medføre at skattyter må velge om vedkommende ønsker å klage
til ombudsmannen eller bringe saken inn for domstolene. Det er imidlertid
ikke noe i veien for at skattyter reiser sak for domstolene etter
at en sak er avsluttet her. En hindring kan da likevel være
at søksmålsfristen er løpt ut slik at
saken må avvises fra domstolsbehandling. Det er vanskelig å se
det annerledes enn at skattyter på grunn av søksmålsfristen
ofte må treffe et valg mellom ombudsmannsbehandling og domstolsbehandling.
På den annen side kan skattyter, om vedkommende agerer
rimelig raskt og klager til ombudsmannen kort tid etter ligningsavgjørelsen
er klagebehandlet, ofte bibeholde muligheten til senere å reise
søksmål. Uten at ombudsmannen gir noen lovnad, vil
klagesaken som regel avsluttes her forholdsvis raskt dersom ombudsmannens
syn er at saken må avvises som uegnet, eller om klagen
på realiteten i saken etter ombudsmannens mening åpenbart
ikke kan føre frem. Det vil derfor først og fremst
være de sakene der det blir besluttet å undersøke
saken nærmere med ligningsmyndighetene, at søksmålsfristen
som regel vil utløpe mens saken er til behandling her.
Finner ombudsmannen på bakgrunn av undersøkelser
at det er begått urett eller feil, vil klageren på denne
måten i praksis som regel oppnå det samme resultatet
i forhold til ligningsmyndighetene som ved domstolsbehandling. I
motsetning til domstolene har ikke ombudsmannen formell myndighet
til å oppheve en ligning. Ombudsmannen kan bare uttale
sin mening, som Stortinget har forutsatt at ligningsmyndighetene
i alminnelighet vil følge. Det gjør de også i
de aller fleste tilfeller.
Ombudsmannens anbefaling til ligningsmyndighetene
kan for eksempel være i samsvar med klagerens anmodning å godta
et bestemt inntektsfradrag. Det er likevel i mange saker som undersøkes nærmere
også slik at ombudsmannen i sin avsluttende uttalelse ikke
finner grunnlag for å kritisere ligningsmyndighetenes rettsoppfatning
og at klagen til ombudsmannen derved ikke fører frem. Om
klageren ikke vil slå seg til ro med ombudsmannens syn
på saken, vil adgangen til å reise søksmål
da kunne være avskåret på grunn av søksmålsfristreglene.
Erfaringene på dette området har likevel ikke
vært slike at ombudsmannen foreløpig har sett
det som nødvendig å ta noe initiativ for å få vurdert
behovet for regelendringer.
Ombudsmannsordningen i Norge skriver seg tilbake til
vedtakelsen av ombudsmannsloven i 1962. Betydningen av ordningen
er senere understreket og markert med bestemmelsen om ombudsmannen
i Grunnloven § 75 bokstav 1. Det følger av ombudsmannsloven § 10 første
ledd at ombudsmannen har rett til å si sin mening om forhold
som går inn under hans arbeidsområde. Forutsetningen
for hele ombudsmannsordningen har vært at ombudsmannens
anbefalinger i alminnelighet blir fulgt. Etter ombudsmannens syn
er det vanskelig å se det annerledes enn at ombudsmannsordningen
er en særlig klageordning som supplerer reglene i ligningsloven.
Dersom ligningslovens særfristregler skulle medføre
begrensninger i ombudsmannens muligheter til å søke å sikre
at det ikke begås urett mot den enkelte borger, ville det
etter ombudsmannens syn vært naturlig at dette var vurdert
og klart kommet til uttrykk i forbindelse med vedtakelsen av ligningsloven. Ombudsmannen
finner det her dessuten naturlig å knytte ombudsmannsordningen
an til bestemmelsen i ligningsloven § 9-6 nr. 5 bokstav
a, som medfører at blant annet treårsfristregelen
ikke er til hinder for endring som følge av klagebehandling
av overordnet myndighet. Begrunnelsen var åpenbart at klagebehandlingen
må kunne medføre endring av ligning selv om klagebehandlingen
tar mer tid enn treårsfristen åpner for. Ombudsmannsordningen
kommer langt på vei som en umiddelbar videreføring
av den administrative klagebehandlingen så lenge saken
klages inn for ombudsmannen innen ett år etter at klagebehandlingen er
avsluttet. Etter ombudsmannens vurdering har ombudsmannsordningen,
som et supplerende alternativ, således et visst fundament
i klageregelen i ligningsloven § 9-6 nr. 5 bokstav a.
Ombudsmannen peker også på at
den adgangen den enkelte har til å bringe saken inn for
ombudsmannen, ikke vil gi noen generell eller ubegrenset mulighet
for at et stort antall klagesaker skal tas opp til endring etter at
den treårsfristen ligningsloven ellers gir anvisning på er
løpt ut. For det første minner ombudsmannen om fristregelen
på ett år for klager etter ombudsmannsloven § 6
tredje ledd. For det andre har ikke den enkelte noe krav på at
klagen tas opp til nærmere behandling. Det er ombudsmannen
som avgjør dette, jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde
ledd. Sagt på en annen måte, vil det bare være
klager og klagegrunner der ombudsmannen først har funnet
grunn til å undersøke saken nærmere,
at det kan bli tale om å avslutte saken med en anbefaling
om endring av ligningen fra ombudsmannens side. I en slik situasjon
vil det imidlertid fremstå som uholdbart om ombudsmannens
anbefaling ikke skulle tas opp til vurdering fordi treårsfristen
i ligningsloven skulle være til hinder for det.
På bakgrunn av en sak referert i årsmeldingen
for 2000, tok ombudsmannen kontakt med ledelsen i skattelovavdelingen
i Finansdepartementet. Det ble avholdt et møte med departementets
representanter 23. januar 2003. Tema for møtet var fristreglene
omtalt ovenfor og andre aktuelle skatte- og avgiftssaker som har
vært og er tatt opp med Finansdepartementet. Møtet
var konstruktivt og tyder på at det er mulig å finne
en løsning både i den aktuelle saken og på det
mer generelle spørsmål saken reiser. Dersom dette
mot formodning ikke lar seg løse nå, vil ombudsmannen
se det som nødvendig å ta spørsmålet
opp med Stortinget med sikte på tilføyelser i
ligningsloven. Det mest nærliggende vil antagelig da være
at det på grunnlag av ombudsmannens uttalelse og anbefaling,
vil være en tilsvarende plikt som etter en dom, for ligningsmyndighetene
til å ta opp endringssak etter ligningsloven § 9-5,
og en tilleggsfrist lignende som for domstolene (§ 9-6
nr. 5 bokstav c) til å ta opp ligningen til endring.
I meldingen for 2001 ble det redegjort for ombudsmannens
forhold til uavhengige klageorgan i forvaltningen, bl.a. Trygderetten.
Ombudsmannen orienterte om praksisen med at klager på Trygderettens avgjørelse
siden slutten av 1990-tallet har vært at spørsmål
som har omhandlet det materielle innholdet i Trygderettens kjennelser,
har vært tatt opp med det fylkestrygdekontor som har forberedt
saken for Trygderetten. Også den avsluttende uttalelsen
fra ombudsmannen har vært rettet til det aktuelle fylkestrygdekontoret.
Dette har medført at Trygderetten ikke har vært direkte
involvert i sakene i forbindelse med ombudsmannens behandling. Bakgrunnen
for ordningen har vært at Trygderetten på grunn
av sine oppgaver og spesielle myndighet, sin organisering og sine
saksbehandlingsrutiner, kan ha vanskeligheter med å begrunne
sine kjennelser nærmere i ettertid. Det har imidlertid
vært en forutsetning for ordningen at fylkestrygdekontorene
følger opp henvendelsene og uttalelsene fra ombudsmannen
på samme måte som Trygderetten ville ha gjort.
Ombudsmannen uttrykte i meldingen at han ikke i alle tilfeller kunne
si seg fornøyd med fylkestrygdekontorenes oppfølging
i så henseende. Det ble videre uttalt at han derfor nøye
ville vurdere ordningen på nytt og at det var grunner som kunne
tale for å gå tilbake til en ordning der ombudsmannen
bare forholder seg til Trygderetten.
I innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om
meldingen (Innst. S. nr. 229 (2001- 2002)) heter det:
"Komiteen viser til uklarheten omkring sivilombudsmannens
virksomhet i forhold til Trygderetten. Komiteen er enig i at det
vil ha uheldige konsekvenser dersom ombudsmannens kritikk av forhold
ved saksbehandlingen i Trygderetten ikke blir ryddet opp i ved landets
fylkestrygdekontorer. Komiteen er enig i at dersom ikke situasjonen
bedres, er det mye som taler for at en må gå tilbake
til den tidligere ordningen da ombudsmannen kun forholdt seg til
Trygderetten i denne typen saker. Komiteen deler ombudsmannens forståelse
av at Trygderettens virksomhet i sin helhet faller inn under ombudsmannens
virkeområde, til tross for Trygderettens domstollignende
preg. Komiteen ber sivilombudsmannen utrede de aktuelle problemstillingene
i dette spørsmålet, slik at det på en
egnet måte kan finne sin avklaring."
Ombudsmannen har etter dette avholdt møter
med Rikstrygdeverket og Trygderetten. Det er på disse møtene
kommet til en ny forståelse mellom trygdeetaten og Trygderetten
og ombudsmannen når det gjelder behandlingen av sakene.
Klager på Trygderettens materielle avgjørelser
skal i fremtiden tas opp med Rikstrygdeverket istedenfor med det
aktuelle fylkestrygdekontoret. Det blir så opp til Rikstrygdeverket
i hvilken grad det finner nødvendig å innhente uttalelser
eller kommentarer til saken fra fylkestrygdekontoret, eventuelt
koordinere saksbehandlingen mellom fylkestrygdekontoret og ombudsmannen.
Når det gjelder hva trygdeetaten kan
foreta seg i saker som Trygderetten tidligere har behandlet, har ombudsmannen
forutsatt at etaten, på bakgrunn av konkret anbefaling
fra ombudsmannen, benytter seg av den vide adgangen den har til å endre
avgjørelser til gunst for den trygdede. Ombudsmannen viser
til Trygderettens brev av 14. juni 2002 til Sosialdepartementet, som
ble skrevet i tilknytning til et brev 23. mai 2002 fra Sosialdepartementet
til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Departementet hadde her
framholdt at fylkestrygdekontorene kommer i en vanskelig mellomstilling
idet en revurdering av saker på bakgrunn av henvendelser
fra ombudsmannen innebærer en revurdering av Trygderettens
avgjørelse, som i prinsippet er endelige. Trygderetten
skriver om dette i brevet 14. juni 2002:
"Den begrunnelse Rikstrygdeverket anfører
i siste avsnitt på side 2 i brev av 21. mai 2002 for å endre
ordningen, antas å bygge på en misforståelse.
Sosialdepartementet synes å bygge på dette i siste
avsnitt i sitt brev der det uttales at Fylkestrygdekontorene kommer
i en vanskelig mellomstilling. Trygdeforvaltningen har som kjent
vid adgang til å ta opp saken til ny behandling og omgjøre
tidligere vedtak i saken til gunst for den trygdede, selv om saken
ble avgjort av Trygderetten, jf. Ole-Erik Øie, Trygderetten
og dens rettsanvendelse side 84. Dette er uproblematisk i forhold
til Trygderettens rolle og oppgaver. Trygderetten har intet behov
for å "forsvare" sitt standpunkt i slike tilfeller."
Bakgrunnen for at det nå framstår
som den beste ordningen at klagene ikke framlegges for Trygderetten,
er den samme som ombudsmannen gav uttrykk for i meldingen for 2001,
dvs. Trygderettens spesielle stilling som et domstolslignende organ.
I tillegg har Trygderetten selv nokså klart antydet at
den vil se det som den beste løsningen at sakene tas opp
med Rikstrygdeverket og trygdeetaten og ikke Trygderetten. Det kan imidlertid
ikke utelukkes at enkelte klager må tas opp med Trygderetten,
slik også forholdet har vært fram til nå.
Dette gjelder først og fremst generelle saker hvor det
klages over sen saksbehandling i Trygderetten og eventuelle anførsler
knyttet til saksbehandlingen eller prosessen under Trygderettens
behandling av en anke. Ordningen gjør heller ingen endring
i at Trygderettens virksomhet i sin helhet faller inn under ombudsmannens
virkeområde, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 4,
og komiteens påpeking av dette i innstillingen sitert foran.
Klager på manglende svar eller sen
saksbehandling ved trygdekontor og fylkestrygdekontor vil som tidligere
bli tatt opp direkte med det aktuelle kontoret. Slike saker vil
som regel bli behandlet og ordnet ved en muntlig henvendelse fra
ombudsmannen.