Innledning

Toll- og avgiftsetatens overordnede mål er å hindre ulovlig inn- og utførsel av varer, og sikre korrekt fastsettelse og innbetaling av toll og avgifter, jf. blant annet lov om toll av 10. juni 1966 og lov om merverdiavgift av 19. juni 1969. I 2002 krevde toll- og avgiftsetaten inn ca. 124 mrd. kroner i toll og avgifter. En stor del av disse inntektene fastsettes på bakgrunn av innberettede opplysninger fra toll- og avgiftspliktige virksomheter.

En sentral oppgave for toll- og avgiftsetaten er å kontrollere om de toll- og avgiftspliktige etterlever det regelverket etaten forvalter for å sikre det offentlige de inntektene som er lagt til grunn i Stortingets årlige budsjettvedtak. Virksomhetskontrollen er en svært viktig del av dette kontrollarbeidet.

Et formål med undersøkelsen har vært å vurdere effektiviteten i toll- og avgiftsetatens virksomhetskontroll ut fra kravet om at kontrollressursene skal styres dit risikoen for inntektstap for det offentlige og alvorlige brudd på regelverket er størst. Undersøkelsen har også kartlagt det kontrollomfanget og de resultatene etaten oppnår gjennom disse kontrollene.

Likeledes er det blitt vurdert om kontrollomfanget på dette området er tilpasset risikoen, og det er søkt påvist årsaker til eventuelle forskjeller i kontrollomfanget mellom tolldistriktene (fra 1. januar 2004 ble toll- og avgiftsetatens ti tolldistrikter omorganisert til seks tollregioner ved at en slo sammen flere av tolldistriktene).

Det er et mål at virksomhetskontrollen utføres på en slik måte at ressursanvendelsen blir mest mulig effektiv, jf. blant annet Innst. S. nr. 240 (1990-1991) og St.prp. nr. 82 (1990-1991) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1991.

Oppsummering av undersøkelsen

Kontrollaktivitetene

Undersøkelsen viser at antall virksomhetskontroller i forhold til antall aktuelle toll- og avgiftspliktige virksomheter varierer betydelig mellom tolldistriktene.

Basert på kontrollaktiviteten i perioden 1997-2002, vil det eksempelvis i ett tolldistrikt gå i gjennomsnitt ca. 15 år før en toll- og avgiftspliktig virksomhet vil bli kontrollert. Til sammenligning vil det i et annet tolldistrikt gå nærmere 70 år mellom hver kontroll. For toll- og avgiftsetaten under ett vil det i gjennomsnitt gå ca. 34 år før en toll- og avgiftspliktig virksomhet blir kontrollert gjennom virksomhetskontrollen.

Undersøkelsen viser at kontrollvariasjonene både innen det enkelte tolldistrikt og mellom tolldistriktene også avhenger av størrelsen på virksomhetene, målt etter hvor mye de betaler inn av toll og særavgifter. Variasjonen i kontrollomfanget kan være særlig stor mellom store og små virksomheter.

Det framgår av undersøkelsen at variasjonene i kontrollomfanget ikke bygger på reelle forskjeller i risiko og vesentlighet, eller på en overordnet vurdering av hvordan ressursene kan utnyttes mest mulig effektivt. Undersøkelsen viser at nivået på kontrollaktivitetene blant annet er betinget av en historisk ressursfordeling.

I enkelte tolldistrikter har det vært mangel på personell med den nødvendige kompetansen og det er pr. i dag et misforhold mellom behov og ressurser. Dette kommer særlig til utrykk i det største tolldistriktet som tar inn mer enn halvparten av inntekten til toll- og avgiftsetaten. Kontrollaktiviteten i dette tolldistriktet er relativt sett lavest i hele etaten. Tolldistriktet står likevel for over 60 pst. av toll- og avgiftsetatens totale økonomiske etterberegninger gjennom virksomhetskontrollen. Det er også dette tolldistriktet som har den høyeste rapporterte andelen alvorlige overtredelser. Toll- og avgiftsdirektoratet opplyser at kontrollomfanget i dette tolldistriktet ikke er tilfredsstillende. Både direktoratet og Finansdepartementet har vært kjent med dette skjeve kontrollomfanget.

Undersøkelsen viser at toll- og avgiftsetaten ofte avdekker feil hos de virksomhetene som blir kontrollert, og at etaten hvert år etterberegner virksomheter for flere hundre mill. kroner. Det går fram av undersøkelsen at ca. 88 pst. av de virksomhetene som tidligere er blitt kontrollert, gjorde nye og/eller tilsvarende feil da de ble kontrollert på nytt.

Toll- og avgiftsdirektoratet og flere av tolldistriktene peker på at de mange feilene som avdekkes, bl.a. skyldes at virksomhetene ikke har tilstrekkelig kompetanse på toll- og avgiftsområdet. På denne bakgrunnen stilles det spørsmål ved om kontrollene og informasjonen som formidles gir tilfredsstillende effekt, og om oppfølgingen av de toll- og avgiftspliktige er tilstrekkelig.

Det kan også stilles spørsmål ved om toll- og avgiftsetaten på en bedre måte kan bidra til et vedvarende høyere kompetansenivå blant de toll- og avgiftspliktige virksomhetene.

På bakgrunn av de forholdene som er tatt opp i undersøkelsen, kan det også stilles spørsmål ved om toll- og avgiftsetaten på en tilfredsstillende måte har ivaretatt kravet om at virksomhetskontrollen skal utføres på en slik måte at ressursanvendelsen blir mest mulig effektiv.

Styring av kontrollressurser

Alle tolldistriktene har utarbeidet risikoanalyser på virksomhetskontrollområdet for 2001 og 2002 som skal både være et hjelpemiddel for det enkelte tolldistrikt og for Toll- og avgiftsdirektoratet.

Undersøkelsen viser at tolldistriktenes risikoanalyser er uensartede og har mangler som gjør at de ikke kan fungere som et tilfredsstillende styringsverktøy. Det gjennomføres i liten grad samlede vurderinger av sannsynligheten for brudd på det regelverket toll- og avgiftsetaten forvalter, og konsekvensene av slike brudd. Sammen med mangel på systemer for hvordan Toll- og avgiftsdirektoratet skal veie risikoen i de ulike tolldistriktene, fører tolldistriktenes analyser i liten grad fram til en totalvurdering av det enkelte tolldistrikts viktighet i kontrollsammenheng.

Det kan stilles spørsmål ved om Toll- og avgiftsdirektoratets føringer for, og tilbakemeldinger på tolldistriktenes arbeid med risikoanalyser, er tilstrekkelige til å kunne bidra til utviklingen av et godt styringsverktøy for etaten.

Finansdepartementet har satt som mål at de virksomhetene toll- og avgiftsetaten kontrollerer, skal utgjøre en størst mulig andel av etatens samlede inntektsgrunnlag.

Undersøkelsen viser at tolldistriktenes rapportering på dette kravet ikke gir god styringsinformasjon til Toll- og avgiftsdirektoratet, blant annet fordi den ikke viser omfanget av kontrollene.

En videreutvikling av styringssystemene knyttet til tolldistriktene anses også på denne bakgrunnen for viktig. Det er også viktig å utvikle styringsinformasjonen i forhold til vedtaket (jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 (2002-2003)) om at toll- og avgiftsetaten skal effektiviseres gjennom en regionalisering av dagens 10 tolldistrikter til 6 tollregioner fra 2004. Dette innebærer et økt styringsansvar i den enkelte tollregion hvor bruk av risikoanalyser blir viktig for å kunne disponere det økte tilfanget av ressurser og for å sikre effektiviseringen som forventes av regionaliseringen.

Undersøkelsen viser at tidligere sammenslåinger av tolldistrikter har gitt en effektiviseringsgevinst i form av mindre ressursbruk til blant annet administrative oppgaver, men at de ikke har gitt en reell økning i kontrollaktivitetene.

Det er et mål for toll- og avgiftsetaten at den pågående regionaliseringsprosessen skal frigjøre ressurser til prioriterte kontrolloppgaver. Etaten er avhengig av at de frigjorte ressursene tilføres de tolldistriktene som har relativt mindre ressurser enn oppgavemengden tilsier, og at disse ressursene kompetansemessig kan omstilles til virksomhetskontrollen for at regionaliseringen skal styrke denne delen av etatens kontrollarbeid.

Finansdepartementets kommentarer

Departementet viser i sitt svar til at Toll- og avgiftsdirektoratet mener undersøkelsen vil gi et nyttig bidrag til etatens arbeid med å videreutvikle virksomhetskontrollen og til en mer målrettet ressursfordeling på kontrollområdet. Departementet er enig i at en grundig undersøkelse på dette sentrale området er svært viktig.

Kontrollen med de toll- og avgiftspliktige

Departementet har merket seg at det ifølge undersøkelsen er betydelige variasjoner i kontrollfrekvensen mellom tolldistriktene. Departementet har også merket seg at undersøkelsen viser en høy treffprosent uttrykt ved andelen feil virksomhetskontrollen avdekker, og at de virksomhetene som tidligere er blitt kontrollert, svært ofte gjorde tilsvarende og/eller nye feil da de ble kontrollert på nytt.

Det bemerkes at det ikke er et mål for etaten at samtlige, mulige virksomheter skal underlegges jevnlig virksomhetskontroll. Kontrollarbeidet på alle områdene i etaten må baseres på en målrettet utvelgelse av kontrollobjekter hvor blant annet risiko- og verdivurderinger av objektene legges til grunn. Departementet er av den oppfatning at undersøkelsens framstilling av kontrollomfanget og kontrollfrekvensen blir noe skjev. Etter departementets syn er det i undersøkelsen tatt utgangspunkt i det totale antall mulige kontrollobjekter (ca. 25 000) uten å ta hensyn til at bare en mindre del av dette antallet vil være potensielt interessant for kontroll, særlig i forhold til proveny. I dette perspektivet blir kontrollfrekvensen etter departementets syn for lav.

I Toll- og avgiftsdirektoratets redegjørelse framgår det at de 445 største virksomhetene i 2002 stod for 86 pst. av toll- og særavgiftsinntektene. De 10 største av disse 445 virksomhetene stod alene for 53 pst. av inntektene. Den største delen av objektsmassen, ca. 75 pst. av virksomhetene, stod i 2002 for mindre enn 3 pst. av toll- og avgiftsetatens samlede inntekter.

Departementet er opptatt av at ressursene til blant annet virksomhetskontroll skal være best mulig tilpasset arbeidsmengden i de forskjellige tolldistriktene.

Et av målene med den pågående omorganiseringsprosessen i etaten er nettopp å få til en bedre dimensjonering mellom oppgaver og ressurser i de forskjellige tollregionene. Finansdepartementet konstaterer at det ikke er vanskelig å se at det over noe tid har vært en klar skjevhet mellom ressurser og arbeidsoppgaver på virksomhetskontrollområdet i det provenymessig største tolldistriktet.

Departementet peker på at toll- og avgiftsetaten har brukt mye ressurser på å øke antallet tollrevisorer, og har nå nådd et akseptabelt nivå i de fleste tolldistriktene. Dette er imidlertid en gruppe med en kompetanse som er særlig attraktiv i næringslivet, gjennomtrekket er derfor stort. Dette gjelder spesielt i ett tolldistrikt.

Direktoratet har opplyst departementet om at en rekke tiltak over tid har vært iverksatt i dette tolldistriktet. Frafallet av tollrevisorer har gått noe ned de tre siste årene, og det kan nå synes som om det er en økende interesse for å utdanne seg til tollrevisor.

Finansdepartementet kan være enig i at de gjennomførte tiltakene ikke har vært tilstrekkelige til å få en tilfredsstillende situasjon i ovennevnte tolldistrikt.

Departementet peker imidlertid på at omorganiseringsprosessen vil kunne bidra til en bedre dimensjonering av ressurser i forhold til oppgaver også i dette tolldistriktet, både gjennom tildeling av frigjorte ressurser og gjennom å overføre oppgaver til andre tolldistrikter. Departementet har stor tro på at omorganiseringsprosessen og den ressursomfordelingen som vil skje i den forbindelse, vil være et viktig tiltak for å få til en riktigere fordeling av kontrollressursene og en kontrolldekning som er bedre tilpasset regionenes særegenheter. Departementet bemerker i denne forbindelse at rapporten i for liten grad synes å ta hensyn til de naturlige forskjellene tolldistriktene imellom. Toll- og avgiftsetaten satser i tillegg på å utvikle felles systemer og metodikk for å vurdere og vekte risiko slik at også etatens risikoanalyser etter hvert kan bidra til en mer målrettet ressursallokering.

Departementet er tilfreds med at toll- og avgiftsetaten gjennom en rekke år har hatt en generelt høy treffprosent i virksomhetskontrollen. Den høye treffprosenten skyldes i hovedsak god utvelgelse av kontrollobjekter, selv om manglende kompetanse om regelverket i virksomhetene kan ha en viss betydning.

Resultatene av undersøkelsen, som viser at det i stor utstrekning fortsatt gjøres feil ved gjenkontroller, kan tyde på at virksomhetene ikke prioriterer området tilstrekkelig.

Det er virksomhetenes plikt å sette seg inn i det gjeldende regelverket på området. Departementet viser til at toll- og avgiftsetaten har satset mye på å veilede og informere de toll- og avgiftspliktige, både i forbindelse med kontrollaktiviteter og gjennom temahefter, kurs for næringslivet og informasjon på nettsidene med mer.

Departementet peker også på at den kontrollutvelgelsen som skjer gjennom fastsettelseskontrollen, bidrar til å bedre kvaliteten på avgiftsfastsettelsen. En systematisk kvalitetskontroll og opplæring av deklarantene vil også ha en betydning for kvaliteten på virksomhetenes og speditørenes egendeklarering.

Departementet viser ellers til at virksomhetskontrollen har utviklet seg positivt i løpet av de senere årene. Direktoratet har i sin redegjørelse til departementet pekt på at etaten per i dag har bygd opp et robust og kompetent fagmiljø innenfor de områdene som kan være aktuelle for kontroll. Dette betyr samtidig at det er rom for forbedringer både med hensyn til objektsutvelgelsen og gjennomføringen av kontrollene, slik undersøkelsen viser.

Risikoanalyser

Både Finansdepartementet og Toll- og avgiftsdirektoratet sier seg enige i at det er behov for å videre­utvikle arbeidet med risikoanalyser. Det samme gjelder for arbeidet med å videreutvikle mål- og resultatstyringen av tolldistriktene.

Departementet opplyser at direktoratet er av den oppfatning at en følger opp den interne risikoen i etaten ved å gjennomgå sider ved deklarasjonsordningen og styringsparametrene for kontrollen. Den pågående regionaliseringen av toll- og avgiftsetatens ytre forvaltning er også ment å styrke fastsettelseskontrollen, blant annet gjennom organiseringen i færre, men større og mer slagkraftige enheter. Direktoratet mener at de gjennom sine it-systemer og objektslister har tilstrekkelig god oversikt over de toll- og avgiftspliktige.

Sammenslåing av tolldistrikter

Finansdepartementet viser til at undersøkelsen har avdekket at tidligere sammenslåinger av tolldistrikter ikke har medført en reell styrking av kontrollvirksomheten. Det var et klart mål med sammenslåingene at administrative ressurser skulle frigjøres og benyttes til blant annet å styrke kontrollvirksomheten. Uten de nevnte sammenslåingene antar departementet at kontrollen i disse distriktene ville ha blitt svekket når det tas hensyn til de tilgjengelige ressursene til enhver tid. Departementet er derfor tilfreds med at etaten har klart å opprettholde kontrollvirksomheten i de to tolldistriktene på tilnærmet samme nivå.

Departementet viser for øvrig til at den pågående omorganiseringen omfatter mer enn rene sammenslåinger av tolldistrikter. Flytting av oppgaver, samling av kompetansepersonell og generell styrking av kontrollen er viktige sider ved prosessen, hvor målet er å få til robuste og kompetente tollregioner med bedre samsvar mellom ressurser, ansvar og oppgaver. Etter departementets vurdering vil forholdene dermed kunne legges til rette for en mer effektiv kontrollvirksomhet enn i dag.

Riksrevisjonens bemerkninger

Kontrollaktiviteten

Riksrevisjonen vil peke på viktigheten av at frigjorte ressurser gjennom regionaliseringsprosessen tilføres de tollregionene hvor risikoen for tap av proveny og økonomisk kriminalitet er størst. Likeledes er det viktig at frigjorte ressurser kompetansemessig kan omstilles til virksomhetskontrollen for at regionaliseringen skal kunne styrke denne viktige delen av etatens kontrollarbeid.

Med unntak av merverdiavgiften, gjelder ikke revisors aktsomhetskrav ved revisjonen for toll og øvrige avgifter som hører inn under toll- og avgiftsetatens ansvarsområde. Basert på de betydelige beløpene som fastsettes ved selvdeklarasjon, det kompliserte regelverket og den manglende kompetansen i virksomhetene, bør revisors særlige aktsomhetsplikt etter Riksrevisjonens oppfatning utvides til også å omfatte toll og øvrige avgifter som fastsettes av toll- og avgiftsetaten.

Riksrevisjonen har merket seg at Toll- og avgiftsdirektoratet på nytt vil ta denne saken opp med Den norske Revisorforening.

Styring av kontrollressursene

Riksrevisjonen vil peke på viktigheten av at risiko­analysene videreutvikles for å sikre at toll- og avgifts­etaten i større grad kan benytte kontrollressursene der hvor risikoen for feil fastsettelse av toll og avgifter og alvorlige overtredelser av regelverket er størst.

Finansdepartementets svar

"…

Ad kontrollaktiviteten

Kontrollarbeidet i etaten må baseres på en målrettet utvelgelse av kontrollobjekter bl.a. i lys av risiko og vesentlighet. Det må skilles mellom antall mulige og antall interessante objekter. Når det sistnevnte legges til grunn for beregningene, fremstår kontrollomfang og -frekvens som klart høyere enn i undersøkelsen.

Departementet er som tidligere nevnt enig i at etatens fordeling av ressurser til virksomhetskontroller på landsbasis bør bli bedre, noe som bl.a. vil innebære flere kontroller i det største tolldistriktet (f.o.m. 01.01.2004 kalt tollregionen). Dette er sentralt i den pågående omorganiseringen av etatens ytre forvaltning.

Ad styring av kontrollressursene

Riksrevisjonen bemerker at målene for virksomhetskontrollen i liten grad fungerer som hensiktsmessige parametere for styring av kontrollressursene. Det er departementets syn at målene alene ikke gir et tilfredsstillende styringsgrunnlag, men må suppleres av andre styringsdata.

Departementet er som tidligere nevnt enig i at utforming og anvendelse av risikoanalyser bør bli bedre, dette er derfor en prioritert oppgave for etaten."

Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonen konstaterer at det er enighet om behovet for å styrke effektiviteten til toll- og avgiftsetatens virksomhetskontroll. Mangelfull effektivitet skyldes blant annet at fordelingen av kontrollressursene på landsbasis ikke er tilpasset arbeidsmengden, noe som spesielt har gått ut over den største tollregionen.

Departementet deler også Riksrevisjonens syn på nødvendigheten av å forbedre styringen av kontrollressursene både ved å utvikle målene for virksomhetskontrollen, og gjennom utformingen og anvendelsen av tollregionenes risikoanalyser. Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener kontrollarbeidet i etaten må baseres på en målrettet utvelgelse av kontrollobjekter, hvor blant annet risiko og vesentlighet legges til grunn. Riksrevisjonen forutsetter at kontrollaktivitetene framover i større grad vil gjenspeile den risikoen de ulike toll- og avgiftspliktige virksomhetene representerer for etaten på landsbasis.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet vektlegger regionaliseringen av toll- og avgiftsetaten som et viktig virkemiddel for å effektivisere virksomhetskontrollen.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det også av betydning at det kanaliseres ressurser som kompetansemessig kan omstilles til virksomhetskontrollen, for at etaten skal kunne styrke denne viktige kontroll-funksjonen.

Riksrevisjonen vil peke på betydningen av etatens ansvar for at toll- og avgiftspliktige virksomheter i større grad prioriterer og tilegner seg den nødvendige kunnskapen om toll- og avgiftsområdet.

Riksrevisjonen forutsetter i denne sammenhengen at Finansdepartementet vil følge opp Toll- og avgiftsdirektoratets henvendelse til Den norske Revisorforening om revisors rolle i kontrollen av toll og særavgifter.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, mener Riksrevisjonens undersøkelse av toll- og avgiftsetatens virksomhetskontroll avslører betydelige svakheter. Etter komiteens skjønn indikerer resultatene av undersøkelsen at reglene på toll- og avgiftsområdet er for kompliserte både for avgiftssubjektet og etaten. Dette innebærer følgelig at overholdelse av toll- og avgiftsregler i stor grad blir for ressurskrevende for toll- og avgiftsyter, noe som underbygges av at man ved gjentatte kontroller finner samme type feil. Kombinasjonen av denne kompleksiteten, og toll- og avgiftsetatens mangelfull kompetanse evt. kapasitet til å gjennomføre forutsatte risikoanalyser, truer videre rettssikkerheten i form av like konkurransevilkår slik Riksrevisjonens rapport antyder.

Komiteen understreker at løsningen på problemet ikke nødvendigvis ligger i økte bevilgninger, men en gjennomgang av toll- og avgiftsreglene med sikte på forenklinger for brukerne, samtidig som etatens rutiner for risikoanalyse fullt ut må implementeres. Dette er et forhold hvor ansvaret i første rekke ligger hos etatens ledelse. Komiteen forutsetter at Finansdepartementet følge opp at de relevante toll- og avgiftsreglene gjennomgås og rutinene for risikoanalyse etterleves slik at det fører til en bedre virksomhetskontroll i fremtiden.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens rapport avdekker at det er et misforhold mellom kontrollbehov og tilgangen på kontrollressurser. Dette kommer særlig til uttrykk i det største tolldistriktet som tar inn mer enn halvparten av inntekten til toll- og avgiftsetaten. Kontrollaktiviteten i dette tolldistriktet er relativt sett lavest i etaten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regionaliseringsprosessen som er startet har som intensjon å endre fordelingen av ressurser, og at dette vil forbedre situasjonen for de største tollregionene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti forutsetter en bedre målretting av ressursinnsatsen slik at også ressurser som frigjøres gjennom regionaliseringsprosessen tilføres de tollregioner hvor risikoen for tap av proveny og økonomisk kriminalitet er størst.

Komiteen viser til Riksrevisjonens syn om at basert på de betydelige beløpene som fastsettes ved selvdeklarasjon, det kompliserte regelverket og den manglende kompetansen i virksomhetene bør revisors særlige aktsomhetsplikt utvides til også å omfatte toll og øvrige avgifter som fastsettes av toll- og avgiftsetaten. Komiteen har merket seg at Toll- og avgiftsdirektoratet vil drøfte dette med Den norske Revisorforening og forutsetter i likhet med Riksrevisjonen at Finansdepartementet følger dette opp idet komiteen ber om tilbakemelding til Stortinget om resultatet av disse drøftelser, herunder Regjeringens konklusjon i sakens anledning.

Komiteens tilråding

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument nr. 3:7 (2003-2004) - om Riksrevisjonens undersøkelse av toll- og avgiftsetatens virksomhetskontroll - vedlegges protokollen.