Når det gjelder bakgrunnen for meldingen
viser Kultur- og kirkedepartementet til Budsjett-innst. S. nr. 2 (2003-2004).
Departementet viser til at meldingen er avgrenset
til kun å gjelde sentrale deler av de økonomiske
rammevilkår for produksjon av langfilm med hovedvekt på:
– Produksjonsstøtten,
slik at man i størst mulig grad tiltrekker privat kapital.
– Avgrensning av billettstøtten.
– Tilbakeføring av tilskudd.
Når det gjelder skatte- og merverdiavgiftssystemet, kan
departementet opplyse at Regjeringen arbeider med en gjennomgang
av merverdiavgiftsregelverket på kulturområdet,
herunder også regelverket for filmbransjen og kinoene.
Regjeringen kommer derfor tilbake til spørsmålet.
Det vil i 2005 bli satt i gang en større
evaluering av hele filmområdet, jf. St.meld. nr. 48 (2002-2003),
Kulturpolitikk fram mot 2014, og St.prp. nr. 1 (2003-2004). Resultatene
av evalueringen vil på egnet måte bli lagt frem
for Stortinget.
For å få produsert norske
filmer med en viss kvalitet og som reflekterer norsk tenke- og væremåte
og som fremmer norsk språk, kultur og fortellertradisjon,
er det nødvendig med statlige tilskudd til norsk filmproduksjon.
Tilskudd til filmproduksjon er derfor et sentralt kulturpolitisk
virkemiddel.
I 2004 forvalter Norsk filmfond 226,5 mill.
kroner til audiovisuell produksjon.
Etter en omfattende evaluering ble den statlige
filmpolitikken lagt vesentlig om i 2001, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001).
Stortinget støttet departementets forslag til omlegging,
jf. Budsjett-innst. S. nr. 2 (2000-2001).
Hovedmålsettingen med omleggingen var å få økt publikumsoppslutning
om norske filmer i alle visningsformer. Omleggingen omfattet både
tilskuddsordningene og forvaltningen av disse.
To nye tilskuddsordninger ble opprettet: Tilskudd etter
markedsvurdering og direkte produsentstøtte. Eksisterende
tilskuddsordninger ble også endret, herunder billettstøtten.
Samlet sett ble det forutsatt at omleggingen
skulle føre til en mer effektiv bruk at statens ressurser.
Sammen med et økt nivå i bevilgningene til filmformål
ble det videre antatt at "økt aktivitet vil resultere i økt
kvalitet og på sikt gi økt publikumsoppslutning"
(St.prp. nr. 1 (2000-2001), s. 106). Det ble uttalt at de nye ordningene
skal evalueres innen fem år etter iverksetting, noe som
også var en forutsetning for ESAs godkjennelse av ordningene.
Bestemmelsene om offentlig støtte i
EØS-avtalen innebærer at all offentlig støtte
til næringslivet, som vrir eller kan vri konkurransen,
er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes.
Regelverket inneholder imidlertid flere generelle unntaksbestemmelser,
samt muligheter til å gi dispensasjoner i enkelttilfeller.
Tilskudd til produksjon av film bevilges over
kap. 334 post 50 i statsbudsjettet. I tillegg innbetaler TV2 fra
og med 2003 25 mill. kroner til staten (kap. 3334 post 71), som
i sin helhet bevilges til audiovisuelle produksjoner over kap. 334
post 51.
Bevilgningene over postene 50 og 51 dekker samtlige
tilskuddsordninger på filmfeltet. De ordningene som vurderes
i denne meldingen, er produksjonstilskudd (forhåndstilskudd)
og billettstøtte (etterhåndstilskudd), til langfilm
for kinodistribusjon.
Billettstøtten er en rettighetsbasert
ordning, og nivået på tilskudd etter denne ordningen
avhenger bl.a. av brutto billettinntekter (billettomsetningen på kino). Billettstøtten
lar seg derfor ikke budsjettere på vanlig måte.
Det faktum at tilskudd etter alle ordningene går over samme
post i statsbudsjettet, betyr at dersom utbetalingene til billettstøtte øker,
blir disponible midler til de øvrige tilskuddsordningene
- bl.a. produksjonstilskuddet - lavere.
Produksjonstilskudd til langfilm er en forhåndsstøtte som
gis i forkant av et filmprosjekt. Tilskuddet fastsettes ut fra konsulentvurdering
(min. 25 pst. egenfinansiering) eller markedsvurdering (min. 50
pst. egenfinansiering).
Billettstøtten er en etterhåndsstøtte
som utbetales etter at filmen har hatt premiere på kino.
Tilskuddet utbetales på grunnlag av brutto billettinntekter.
For hver solgte kinobillett mottar produsenten
vanligvis et tilskudd på 55 pst. av billettprisen. Billettstøtte utbetales
fra og med filmens ordinære premieredato i Norge og 12
måneder fremover i tid. Billettstøtten opphører
når produsentens inntekter tilsvarer godkjent egenfinansiering
pluss et påslag på 20 pst. til administrasjonskostnader.
Etter gjeldende regler skal produsentene betale tilbake
statlige tilskudd, dvs. når en film får nettoinntekter.
Filmens nettoinntekter tilsvarer inntekter som overstiger godkjent
egenfinansiering pluss et påslag på 30 pst.
Det er kun produksjonstilskuddet, dvs. forhåndsstøtten,
som skal betales tilbake.
Ordningen har som formål å sikre økt
kontinuitet blant norske filmprodusenter.
Ordningen innebærer at det gis tilskudd
i form av rene tilskudd eller rentefrie lån til utvikling
av forretningsvirksomhet innenfor audiovisuell sektor eller utvikling
av et sett av filmprosjekter.
Etter omleggingen i 2001 kan norske filmer vise
til bedre besøkstall på kino enn på lenge.
2003 ble et av de beste i norsk films historie. Dette skyldes både økt aktivitet
med flere filmer, men også at flere filmer har hatt høyere
besøkstall enn tidligere.
Departementet vil peke på at det er
for tidlig med en fullstendig gjennomgang av tilskuddsordningene
allerede ett år etter at endringene har fått full
effekt. Departementet foreslår likevel noen justeringer
i regelverket, jf. kap. 1.5 i meldingen.
Samlet egenfinansiering i norske filmer med
premiere i 2003 var om lag 89 mill. kroner.
Andelen egenfinansiering i forhold til filmenes produksjonsbudsjett
har økt i 2003. For alle filmer med premiere i 2003 utgjorde
egenfinansieringen i gjennomsnitt 37 pst. av det samlede budsjettet,
mens andelen var på 21 pst. for filmene med premiere i
2002. Foreløpige tall for filmer med forventet premiere
i 2004 viser at andelen privat kapital ligger på ca. 37
pst.
Meldingen går i kap. 4 nærmere
inn på bl.a. omfanget av egenfinansiering, billettstøtten,
støtteintensiteten og produsentenes inntekter og avkastningsgrad
med hensyn til film som hadde premiere i 2003.
Meldingens kap. 5 inneholder departementets
vurdering og forslag til hvilke endringer som bør gjennomføres
i forskrift om tilskudd til audiovisuelle produksjoner.
Departementet understreker at vurderingene av
tidsmessige grunner kun gjelder de konkrete områder Stortinget
har bedt om. Dette er:
– Produksjonsstøtten,
slik at man i størst mulig grad tiltrekker privat kapital.
– Avgrensning av billettstøtten.
– Tilbakeføring av tilskudd.
Som nevnt innledningsvis vil Regjeringen foreta
en gjennomgang av merverdiavgiftsregelverket på kulturområdet.
Det vil i forbindelse med dette også bli foretatt en vurdering
av regelverket for filmbransjen og kinoene. Dagens regelverk innebærer
at det ikke skal svares utgående merverdiavgift av inntektene
fra salg av spillefilm som skal vises offentlig, samt at produksjonsselskapene
ikke har fradragsrett for inngående avgift for denne delen
av virksomheten. Produksjonsselskapenes har i dag i tillegg avgiftspliktige
inntekter fra video/DVD, m.m. For denne delen av virksomheten vil
det foreligge rett til fradrag for inngående merverdiavgift
på anskaffelser knyttet til produksjonen av filmen. Dette
kan være vanskelig fordi det på produksjonstidspunktet
ofte er usikkert hvordan forholdet mellom de avgiftsfrie og avgiftspliktige
inntektene vil være. Departementet ser at dette kompliserer produsentens
planleggingsmuligheter. Regjeringen vil imidlertid foreta en samlet
vurdering for hele kulturområdet, og kommer derfor tilbake
til dette spørsmålet.
Departementet konstaterer at omleggingen av tilskuddsordningene
i 2001 så langt har gitt gode resultater i samsvar med
de overordnede mål som er satt. Departementet legger til
grunn for vurderingen at de overordnede målene og prinsippene
for filmpolitikken ligger fast.
Departementet legger til grunn at endringene
som foreslås i meldingen ikke får betydning for
kunstnerisk smal film med lav publikumsoppslutning.
Endringene i regelverket skal først
og fremst bidra til å sikre en jevnere fordeling fra år
til år mellom produksjonsstøtte og billettstøtte.
Sett i forhold til hvilken avkastning det har
vært på investeringer i norske filmer med premiere
i 2003, er det i utgangspunktet ingen entydig forklaring på hvorfor
andelen av kapital fra de tradisjonelle investormiljøene
er så lav som den er.
En kan for eksempel ikke se bort fra at norsk
film ikke anses som et kommersielt interessant investeringsobjekt,
dersom det kun er snakk om investering i en enkeltfilm. Dersom det
imidlertid investeres i flere filmer, vil investorer kunne spre
risikoen. På den måten kan investeringer i film
bli mer attraktivt. Departementet vil imidlertid presisere at det
er lite staten i denne sammenhengen kan gjøre for at private
investorer faktisk investerer i norske filmproduksjoner. Det må være opp
til filmbransjen selv å ta ansvaret for eventuelt å tiltrekke
seg investorer.
Departementet legger vekt på at det
fortsatt skal være mulig å produsere filmer med
et begrenset publikumspotensial og lav forventet inntjening. For
slike prosjekter vil det være vanskelig å tiltrekke
seg en høy andel privat kapital.
Departementet vil peke på at man kan
endre regelverket slik at kravet til egenfinansiering økes
fra dagens minimumsnivå på 25 pst. til en høyere
andel. Departementet vil imidlertid ikke foreslå dette
før det er gjennomført en nærmere konsekvensutredning.
Det vil bli igangsatt en omfattende evaluering
av bl.a. tilskuddsordningene for film tidlig i 2005. Muligheten
for å øke kravet til andelen av privat kapital
i norsk filmproduksjon vil bli et sentralt tema i evalueringen.
Ved omleggingen av tilskuddsordningene i 2001
ble det lagt vekt på å sikre en mest mulig hensiktsmessig fordeling
av tilskuddsmidlene. Bl.a. ble det gjennomført innstramninger
i billettstøtten. Begrunnelsen for innstramningene var å hindre
at enkeltfilmer tapper disponible midler til produksjon av nye filmer,
slik at tilskuddsmidlene skulle komme flest mulig filmeproduksjoner
til gode. Når man ved omleggingen i 2001 ikke gikk lengre,
var dette begrunnet i at bransjen sett under ett var liten og sårbar
med mange små selskaper, og at endringer i de økonomiske
rammevilkårene derfor burde gjøres gradvis. Departementet
anser at dette var en fornuftig tilnærming.
Den øvre grensen for hvor mye en film
kan motta i billettstøtte beregnes i dag utelukkende ut
fra inntektene fra solgte kinobilletter. Det tas ikke hensyn til hvilke
inntekter produsentene har fra sekundærmarkedene i form
av salg og utleie av videogram/DVD, rettigheter til fjernsynsvisning,
mv.
Dagens regelverk innebærer i realiteten
at staten fullfinansierer enkelte filmer gjennom produksjonstilskudd
og billettstøtten, mens inntektene fra både kinovisning
og sekundærmarkedene kommer på toppen og går
rett til produsenten. Flere av filmene kan rimeligvis forvente betydelige
inntekter fra sekundærmarkedene. Dette betyr igjen at investeringer
i slike filmer gir en svært høy avkastning på investert
egenkapital. Denne muligheten for avkastning er således
i realiteten finansiert gjennom bevilgninger over statsbudsjettet.
Dagens ordninger kan synes urimelig generøse
når det gjelder å generere inntekter til private.
Departementet mener derfor at avgrensning av billettstøtten,
og grunnlaget for tilbakebetaling bør endres.
Departementet finner det rimelig at det også tas
hensyn til inntektene fra sekundærmarkedene ved beregning
av den øvre grensen for hvor mye billettstøtte
en film kan få. Dette er ikke tilfelle med dagens regelverk.
Konkret foreslår departementet at taket
for billettstøtten skal beregnes på grunnlag av
en produsents samlede inntekter fra filmproduksjonen i inn- og utland.
Dette betyr samtlige inntekter fra kinovisning, salg av TV-rettigheter,
salg og utleie av videogram og DVD, inntekter fra rettigheter i
ulike sammenhenger, mv.
Hovedtrekkene bør være at
taket for billettstøtten beregnes slik som i dag, men at
det tas hensyn til filmens totale inntekter, dvs. inntektene fra
sekundærmarkedene, i tillegg til billettstøtte
og filmleie. Ettersom sekundærinntektene først
blir kjent på et senere tidspunkt enn det som er tilfellet
med filmleien, bør ordningen legges opp slik at den ikke
skaper likviditetsproblemer for produsentene.
Departementet legger for øvrig til
grunn at formålet med billettstøtteordningen fortsatt
skal være å stimulere til økt produksjon
av filmer med stort publikumspotensial, privat kapital i norsk filmproduksjon og
produksjon av barnefilm.
Nødvendige endringer i regelverket
vil bli fastsatt etter drøftinger med bransjen og etter
at endringer i regelverket har vært på bred høring.
Dagens regelverk for tilskudd til filmproduksjon forutsetter
at produksjonstilskuddet (forhåndstilskuddet) skal tilbakebetales
fra det tidspunkt filmen har inntekter ut over godkjent egenfinansiering
pluss et påslag på 30 pst. Kravet om tilbakebetaling
opphører når produksjonstilskuddet er tilbakebetalt.
Begrunnelsen for å innføre
en ordning med tilbakebetaling av produksjonstilskudd var å sikre
at deler av overskuddet som genereres som følge av statlige tilskudd
til filmproduksjon pløyes tilbake til ny filmproduksjon.
Dagens regelverk innebærer at produsenten maksimalt skal
betale 22,5 pst. av nettoinntektene (dvs. inntekter utover egenfinansiering
pluss 30 pst.) tilbake til Norsk filmfond. Som departementet har
gjort rede for i meldingen, varierer prosentandelen av nettoinntektene
som skal tilbakebetales fra film til film. Andelen er lavere jo
høyere andel egenfinansiering filmen har. Ordningen med
tilbakebetaling får dermed den utilsiktede konsekvens at
med like mye i nettoinntekter vil filmer som har høy egenkapital
prosentvis betale mindre tilbake enn filmer med lavere egenkapital.
Dette betyr i praksis at de mest kommersielle filmene med høy
egenfinansiering, høye nettoinntekter og høy støtteintensitet
forholdsmessig betaler mindre tilbake til Norsk filmfond enn andre filmer.
Departementet kan ikke se at dette er rimelig.
Departementet foreslår derfor at tilbakebetaling
av tilskudd skal skje etter en fast prosentsats som skal gjelde
for alle filmer. Dette vil bety at alle filmer som genererer nettoinntekter
skal betale den samme prosentsatsen av inntektene tilbake til Norsk
filmfond.
Departementet ser at det kan være grunner
som taler for å benytte progressive prosentsatser; dvs.
satser som blir høyere jo høyere produsentens
nettoinntekter er. Departementet vil vurdere dette i forbindelse
med den forestående evalueringen av regelverket om tilskudd
til audiovisuelle produksjoner.
Departementet foreslår videre at tilbakebetalingsordningene
utvides til å omfatte billettstøtten. Dermed vil tilbakebetaling
av tilskudd gjelde uavhengig av opprinnelig tilskuddsform. Forslaget
innebærer at enhver film som generer nettoinntekter skal
tilbakebetale en fast prosentsats inntil samlet tilskudd er tilbakebetalt.
Nødvendige endringer i regelverket
vil bli fastsatt etter drøftinger med bransjen og etter
at endringer i regelverket har vært på bred høring.
Forslagene i meldingen vil medføre
at filmprodusenter som i dag har store nettoinntekter som følge
av statlige tilskudd, vil få nettoinntektene redusert.
Dernest innebærer forslagene en omfordeling av eksisterende
midler til filmproduksjon, slik at større deler av overskuddene
føres tilbake til ny filmproduksjon i forhold til dagens
ordning.