I kap. 2 i meldingen redegjøres det
nærmere for de styringsinstrumenter som særlig
gjelder finansieringen av selskapet.
Samferdselsdepartementet har fått gjennomført
en utredning som har sett på departementets styring av Avinor.
Formålet har vært å se omfanget av samfunnspålagte
oppgaver, takstfastsetting, statlig kjøp og utbyttepolitikk
i sammenheng. Utredningen er utført av Samfunns- og næringslivsforskning
AS (SNF). Rapporten fra SNF følger meldingen som vedlegg.
Samferdselsdepartementets viktigste økonomiske virkemidler
overfor Avinor er defineringen av hvilke samfunnspålagte
oppgaver selskapet skal utføre, reguleringen av selskapets
takster, kjøp av lufthavntjenester og utbyttepolitikk.
Samferdselsdepartementet vil se disse virkemidlene i sammenheng
og balansere dem, slik at Avinor og dets styre gis mulighet til å oppfylle sine
oppgaver. For Samferdselsdepartementet er det viktig å gi
Avinor insentiver til kostnadseffektiv drift, samtidig som selskapet
må gis muligheter til å ivareta sikkerheten og
kvaliteten, samt foreta nødvendige investeringer. For at
selskapet skal kunne utnytte sin kompetanse best mulig og kunne
drive rasjonell planlegging, vil departementet tilstrebe å gi
selskapet mest mulig stabile og langsiktige rammebetingelser.
Enkelte av Avinors lufthavner gir grunnlag for
et betydelig overskudd. Som eier pålegger Samferdselsdepartementet
Avinor å bruke en del av overskuddet fra denne virksomheten
til å dekke underskuddet ved samfunnsoppgaver som selskapet
ikke ville ha utført ut fra en rent bedriftsøkonomisk
vurdering. Den viktigste av disse oppgavene er å opprettholde
og drive bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavner
i regionene. Selv om det er Samferdselsdepartementet som eier som
definerer omfanget av de samfunnspålagte oppgavene, må omfanget
av disse påleggene likevel stå i forhold til Avinors økonomiske bæreevne
og ses i sammenheng med de øvrige økonomiske virkemidlene
departementet disponerer overfor Avinor.
Om lag 60 pst. av Avinors inntekter består
av inntekter fra luftfartsavgiftene. Ca. 35 pst. består
av kommersielle inntekter, hovedsakelig fra parkeringsvirksomhet,
utleie av arealer og avgiftsfritt salg på de største
lufthavnene. Statlig kjøp av lufthavntjenester utgjør
ca. 5 pst. av inntektene.
Avinor er i de fleste tilfeller enetilbyder
overfor brukerne av selskapets lufthavner. Dette tilsier at myndighetene
bør kontrollere selskapets takster for å sikre
effektiv ressursbruk i selskapet og motvirke at selskapet misbruker
markedsposisjonen på en uheldig måte. Avinors
takster reguleres i dag gjennom takstregulativet som fastsettes
av Samferdselsdepartementet. Regulativet bygger på forslag
fra Avinor som har vært på høring blant
berørte parter. Takstene har i gjennomsnitt vært
tillatt å følge utviklingen i konsumprisindeksen
og har hittil vært relativt lite differensiert. Samferdselsdepartementet
tar sikte på at det gjennomsnittlige takstnivået
i hovedsak fortsatt skal følge utviklingen i konsumprisindeksen.
Samferdselsdepartementet har vurdert om selve utformingen
av takstregulativet i større grad kan overlates til Avinor,
men har kommet til at en vil videreføre dagens praksis
med at dette avgjøres av departementet. Begrunnelsen for
dette er at departementet fortsatt ønsker å kunne
ta overordnede samfunnsmessige hensyn ved utformingen av takstene.
Videre har Avinor som privat aktør svake insentiver til å ta
miljøhensyn i sin takstpolitikk. Dessuten kan Avinor ved
en desentralisering av takstansvaret kunne sette takstene urimelig
høyt på lufthavner med stort innslag av statlig kjøpte
flyruter.
Departementet mener at flyrutene innenfor anbudssystemet
fortsatt bør betale luftfartsavgifter, blant annet for å gi
et riktig bilde av de ulike kostnadene knyttet til den regionale
flyrutedriften.
Samferdselsdepartementet vil også vise
til at det kan være nødvendig med en viss regulering
av takstene på Oslo lufthavn, Gardermoen, for å unngå at
Avinor utnytter sin markedsstilling overfor konkurrerende ikke-statlig
lufthavner i det sentrale Østlandsområdet.
Som Avinors regionale lufthavner regnes de lufthavnene
som staten ved daværende Luftfartsverket overtok fra kommunene
i 1997 og 1998, samt Båtsfjord lufthavn som Luftfartsverket
bygde på den tiden. I alt dreier dette seg om 28 lufthavner:
25 kortbaneflyplasser, helikopterlandingsplassen på Værøy,
samt lufthavnene på Røros og Fagernes. I forbindelse
med overtakelsen ble det innført et tilskudd på Samferdselsdepartementets
budsjett til delvis dekning av Luftfartsverkets økte utgifter.
Samferdselsdepartementet kjøper bedriftsøkonomisk ulønnsomme
lufthavntjenester på Avinors regionale lufthavner. Bevilgningene
over denne posten har økt betydelig, fra 97 mill. kroner
i 1998 til 264 mill. kroner i 2004. I St.meld. nr. 24 (2003-2004)
Nasjonal transportplan 2006-2015, er det lagt opp til en ytterligere økning
til 300 mill. 2004-kroner årlig i planperioden. Ifølge
selskapet finner det fortsatt sted en ikke ubetydelig kryssubsidiering
mellom stamlufthavnene og regionallufthavnene. Bevilgningene på denne
posten har hittil blitt fastsatt ensidig av Samferdselsdepartementet.
Regjeringen har tidligere foreslått å erstatte tilskuddet
med en forhandlingsbasert kjøpsordning.
Samferdselsdepartementet har vurdert å inngå en langsiktig
rammeavtale med Avinor. Etter departementets vurdering vil en slik
rammeavtale være administrativt krevende å håndtere
og begrense den finanspolitiske handlefriheten. Etter en samlet
vurdering ønsker departementet derfor ikke å inngå en
slik avtale. For 2005 vil kjøpsbeløpet bli fastsatt
ensidig av departementet. Fra og med 2006 tar Samferdselsdepartementet sikte
på å innføre en ettårig kjøpsordning
basert på forhandlinger, men der endelig kjøpsbeløp
vil bli fastsatt for Samferdselsdepartementet. En fullfinansiering av
underskuddet på regionallufthavnene gjennom statlig kjøp
vil gi kunne gi Avinor svake insentiver til kostnadseffektiv drift
på regionalnettet. I lys av dette, samt den vanskelige
budsjettmessige situasjonen i tiden framover, legger Samferdselsdepartementet
til grunn at underskuddet på regionallufthavnene skal dekkes
gjennom statlig kjøp og kryssubsidiering fra stamlufthavnene.
Regjeringen har som utgangspunkt at avkastningskravet
for heleide statlige selskaper i størst mulig grad skal
utformes etter de samme prinsipper som for private selskaper.
Samferdselsdepartementet legger til grunn en
langsiktig og forutsigbar utbyttepolitikk overfor Avinor. Departementet
foreslår at utbytte fra Avinor beregnes som statens innlånsrente
multiplisert med egenkapitalen, begrenset oppad til 40 pst. av overskuddet
etter skatt. Denne utbyttepolitikken gir etter departementets vurdering
gode insentiver til å fokusere på effektivitet og
lønnsomhet.
Komiteen viser til
at den økonomiske styringen av Avinor er definering av
samfunnspålagte oppgaver, regulering av takster, kjøp
av lufthavntjenester og utbyttepolitikk. For at Avinor skal kunne
ivareta sikkerheten, kvalitet og foreta nødvendige investeringer
knyttet til dette i årene som kommer, må selskapet
gis stabile og langsiktige rammebetingelser.
Komiteen er enig med
Regjeringen i at for å kunne ta overordnede samfunnsmessige
hensyn må ansvaret for å fastsette takstregulativet
på lufthavnene fastsettes av Samferdselsdepartementet.
Komiteen viser til
at staten kjøper ulønnsomme lufthavntjenester
av Avinor for 264 mill. kroner i 2004. Beløpet ble ensidig
fastsatt av departementet.
Komiteen viser til at departementet
vil erstatte tilskuddet med en forhandlingsbasert kjøpsordning,
og at årlige forhandlinger og langsiktige rammeavtaler
er vurdert.
Komiteen viser ellers til de
respektive partiers merknader vedrørende kryssubsidiering
i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 24 (2003-2004) Nasjonal
transportplan 2006-2015, jf. Innst. S. nr. 240 (2003-2004).
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at
Regjeringen legger til grunn at underskuddet på de regionale lufthavnene
skal dekkes gjennom statlig kjøp og kryssubsidiering fra
stamlufthavnene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet mener at den
beste løsningen vil være å inngå langsiktige
rammeavtaler med Avinor.
Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke
på at kjøpsordningen med NSB inneholder interessante
elementer. Avtalen har en hovedavtale med langsiktige målsettinger
for samferdselssektoren koplet med fireårige avtaler.
Disse medlemmer mener at en slik
rammeavtale for Avinor vil gi de beste muligheter til å kople
langsiktige samferdselspolitiske målsettinger med insitamenter
til langsiktig planlegging og god ressursutnyttelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet legger
til grunn at det skal være kryssubsidiering mellom lufthavnene
på stamrutenettet og at underskudd på bedriftsøkonomisk
ulønnsomme regionale flyplasser skal dekkes ved statlig
kjøp av luftfartstjenester.