Sikkerhets- og forsvarspolitiske mål
danner grunnlaget for utformingen av Forsvaret. Forsvarets operative evne
skal gjøre Forsvaret i stand til å reagere på egnet måte
i en gitt situasjon og er avhengig av faktorer som øvelses-
og treningsnivå, kvaliteten og kvantiteten på materiell
og egnetheten til ledelseselementene og kommando- og kontrollapparatet,
jf. Budsjett-innst. S. nr. 7 (2001-2002). Materiell er ett av elementene
som er nødvendig for å oppnå militære
kapasiteter og må ses i sammenheng med blant annet organisasjon,
logistikk og eiendom, bygg og anlegg.De
eksisterende prosessene og rutinene for Forsvarets materiellinvesteringsvirksomhet
og prosjektstyring er i hovedsak gitt i St.meld. nr. 17 (1992-1993)
Forsvarets materiellanskaffelsesvirksomhet og prosjektstyring. Ved
behandlingen av Innst. S. nr. 25 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 55 (1999-2000)
Forsvarets Logistikkfunksjoner,ble Forsvarets
Logistikkorganisasjon etablert med hovedoppgave å utøve
fagmyndighet og forvaltningsoppgaver, anskaffe og levere materiell,
forsyninger og andre varer på rett sted, til riktig tid
med avtalt kvalitet og mengde til riktig pris. Nyanskaffelser av
materiell, bygg og anlegg utgjorde i perioden 2000-2004 mellom 29
og 35 pst. av Forsvarets årlige budsjetter. For 2005 utgjør
denne virksomheten i overkant av 8,6 mrd. kroner, av dette utgjør
materiellinvesteringer i overkant av 7,4 mrd. kroner. I St.prp.
nr. 1 (2004-2005) er kostnadsrammen for pågående
og planlagte materiellinvesteringsprosjekter totalt anslått
til ca. 79 mrd. kroner. Materiellinvesteringsprosjekter med en kostnadsramme
på over 500 mill. kroner eller som er av stor betydning
for øvrig, blir særlig presentert for og godkjent
av Stortinget.
Formålet med undersøkelsen
har vært å vurdere måloppnåelsen
i Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter i forhold til styringsparametrene
tid, kostnad og kvalitet.Formålet
er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. Hvilke avvik fra
planlagt tid, kostnad og kvalitet foreligger ved materiellinvesteringer
i Forsvaret?
2. Hvilke årsaker kan forklare
manglende måloppnåelse i Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter?
Undersøkelsen er gjennomført
ved dokumentanalyse, intervjuer og spørreskjemaundersøkelse.
Undersøkelsen omfatter vurdering av måloppnåelse
i 19 materiellinvesteringsprosjekter for styringsparametrene tid
og kostnad, og for ti av disse prosjektene for kvalitet.
Utvalget av prosjekter er foretatt i dialog
med Forsvarsdepartementet.
Prosjektene for å anskaffe materiell
til Hæren, Luftforsvaret og Sjøforsvaret ble fra
1. januar 2002 lagt inn under felles ledelse i Forsvarets Logistikkorganisasjon (FLO).
Forsvarets felles prosjektstyringssystem, Prinsix, beskriver prosesser
og prosedyrer som i hovedsak skal ligge til grunn for Forsvarets
investeringsvirksomhet. Generalinspektørene har som øverste
leder for sin forsvarsgren, ansvaret for å produsere forsvarsstyrkene og
bestille nødvendig materiell fra FLO. Ledelsen i forsvarsgrenene
fastsetter tekniske og funksjonelle krav til materiellet, formidler
rammer for prosjektene som er vedtatt av overordnet nivå og
fastsetter de øvrige rammene for prosjektene. FLO fordeler
og overfører materiellet til bruker før materiellinvesteringsprosjektene
blir avsluttet ved en terminering.
Forsvarskomiteen har pekt på at forsinkelser
og overskridelser i enkeltprosjekter er uheldig, jf. Innst. S. nr. 220
(2003-2004) fra forsvarskomiteen om investeringer i Forsvaretog Innst. S. nr. 236 (1997-1998) fra
forsvarskomiteen om Forsvarets materiell, bygg- og anleggsinvesteringer.
Forsvarskomiteen viste til konsekvensene som overskridelser i et
prosjekt kan ha for andre prosjekter, og pekte på den uheldige
effekten dette har for Forsvarets troverdighet med hensyn til å styre
store prosjekter. Det framgår av dette at forsinkelser
og økte kostnader i materiellinvesteringsprosjekter kan
påvirke Forsvarets evne til å oppfylle operative behov
og gjennomføringen av andre materiellinvesteringer i henhold
til planer.
Forsvaret skal anskaffe materiell til riktig
tid, til riktig pris og med avtalt kvalitet.
Undersøkelsen viser at 15 av 19 materiellinvesteringsprosjekter
er forsinket med mer enn ett år i forhold til opprinnelig
planlagt tidspunkt for levering av materiellet. Sju av prosjektene
er forsinket med mer enn fire år. Kostnadsrammene for åtte
av de undersøkte materiellinvesteringsprosjektene har økt
i forhold til opprinnelig plan. Fire av prosjektene har en økning
i kostnadsrammen på 50 pst. eller mer. Undersøkelsen
viser videre at fire av ti materiellinvesteringsprosjekter som det
har vært mulig å vurdere kvaliteten til, har levert materiell
som ikke oppfyller tekniske og funksjonelle krav.
Mer enn tre fjerdedeler av materiellinvesteringsprosjektene
i undersøkelsen har manglende måloppnåelse på en
eller flere av styringsfaktorene. Flere av prosjektene med manglende
måloppnåelse på tid, kostnad og kvalitet
er av så vesentlig karakter at investeringsbeslutningen
er vedtatt av Stortinget.
Forsinkelser kan medføre at utbetalinger
fra prosjektene forskyves i tid. Utbetalingene vil i slike tilfeller
bli belastet et annet budsjettår enn opprinnelig planlagt,
og kan medføre at finansieringen av andre planlagte prosjekter
må bli forskjøvet. En gjennomsnittlig høyere prisstigning
på militært materiell enn i samfunnet forøvrig,
kan bidra til å forsterke denne effekten. Forsvarssjefen
har i sine kommentarer til langtidsplanen for 2005-2008 uttrykt
bekymring for mulighetene til å kunne finansiere behovet
for nyinvesteringer i kommende langtidsperiode og på lengre
sikt. I undersøkelsen stilles det spørsmål
om forskyvninger i utbetalingstakten som følge av forsinkelsene,
har påvirket mulighetene for å finansiere nye
nødvendige materiellinvesteringer.
Tilgjengelig materiell er en av faktorene for å oppnå Forsvarets
operative evne. Manglende tilføring av materiell for å fullføre
forsvarsstrukturen med hensyn til kvalitet og operativ evne, ble
senest tatt opp i forbindelse med statusrapporteringen for perioden
2002-2004 i langtidsplanen for perioden 2005-2008. I Innst. S. nr.
234 (2003-2004) fra forsvarskomiteen om den videre moderniseringen
av Forsvaret i perioden 2005-2008understreket
en samlet forsvarskomité behovet for å prioritere
operativ virksomhet og materiellinvesteringer. Undersøkelsen
har vist manglende måloppnåelse i prioriterte
materiellinvesteringsprosjekter. Dette påvirker Forsvarets
evne til å stille nødvendig materiell tilgjengelig
for de operative enhetene.
Materiellinvesteringsprosjektene anskaffer komplisert
materiell som setter store krav til brukernes kompetanse. Forsinket
levering av materiell innebærer at brukerne blir forsinket
med å bygge opp teknisk og taktisk kompetanse på bruk
av materiellet. I undersøkelsen er det derfor stilt spørsmål
om manglende måloppnåelse for viktige materiellanskaffelser
har hatt følger for hvorvidt Forsvaret har oppnådd
planlagt operativ evne.
Konsekvensen av manglende måloppnåelse
på tid, kostnad og kvalitet kommer tydelig fram i materiellinvesteringsprosjektene
som skulle styrke den havgående helikopterbærende
kystvaktflåten fram mot år 2000. Levert materiell
oppfyller bare delvis kravene til kvalitet. Prosjektene er sterkt
forsinket, og kostnadsrammene har til sammen økt med om
lag 600 mill. kroner (2005-kroneverdi) i forhold til opprinnelige
planer. Målet var opprinnelig at siste oppgraderte fartøy
i Nordkapp-klassen skulle være levert innen utgangen av
1999, og det nye kystvaktfartøyet KV Svalbard skulle være
operativt innen utløpet av år 2000. Sikkerheten
ved bruk av helikopter i dårlig vær og mørke skulle
tillegges stor vekt ved valg av utstyr og systemer. Luftvarslingsradaren
som ble anskaffet, viste seg imidlertid ikke å fungere
tilfredsstillende under disse forholdene. Radaren var da allerede
installert på det nye kystvaktfartøyet og på to
av de tre fartøyene som skulle oppgraderes. Organisasjonensom skulle levere materiellet, og som
anbefalte anskaffelsen av denne type radar, har selv påpekt
at den hadde manglende oversikt over de flyoperative og sikkerhetsmessige behovene
som helikopteroperasjoner fra fartøy til havs krever. Feilinvesteringen
har medført at det kun er ett av de fire fartøyene
som kan operere med helikopter under nevnte vær- og lysforhold.
Forsvaret har selv gitt uttrykk for at det er av vesentlig betydning
at de fire havgående kystvaktfartøyene er utrustet
med tilstrekkelige kontrollsystemer for å kunne operere
med helikopter. Det ble derfor i 2004 opprettet et nytt prosjekt for å anskaffe
ny luftvarslingsradar. Planene er nå at alle de fire havgående
kystvaktfartøyene skal være fullt operative med
helikopter innen høsten 2006.
Målet med kystvaktprosjektene var å styrke
den havgående kystvaktflåten med helikopter. Tilstedeværelsen
av havgående kystvaktfartøyer har imidlertid vært lavere
enn målet på grunn av feilinvesteringen av luftvarslingsradar.
I tillegg er antall flytimer til operative kystvaktoppdrag blitt
redusert, i forhold til perioden før anskaffelsen og installeringen
av de nye radarene. Kystvakten har derfor i en periode på over
fem år hatt vesentlig redusert evne til å løse
oppgaver som krever bruk av helikopter fra de havgående
kystvaktfartøyene. I undersøkelsen stilles det
spørsmål om dette har hatt konsekvenser for evnen
til å gjennomføre suverenitetshevdelse, ressurskontroll
og miljø- og redningsoperasjoner.
Prosjektet for å levere pansrede kjøretøyer
til Hæren skulle opprinnelig anskaffe og oppgradere mer
enn 500 kjøretøyer innen utgangen av 1998. Per
31. desember 2004 var imidlertid bare ca. 200 av kjøretøyene
levert. Ferdigstillingen av prosjektet er etter nåværende
planer forskjøvet til 2007 og vil da være ca. åtte år
forsinket i forhold til opprinnelige planer. Dette innebærer
at Hæren foreløpig mangler den planlagte mobilitet
og beskyttelse prosjektet skulle levere i form av et stort antall
pansrede kjøretøyer. Prosjektet skal både
levere til og motta materiell fra andre materiellinvesteringsprosjekter.
Utsatt levering av de pansrede spesialkjøretøyene
kan ha betydning for ferdigstillingen av anskaffelsen av ildledningsinstrumenter
til Hæren.
Prosjektet for å oppdatere Forsvarets
fire overvåkningsfly ble godkjent av Forsvarsdepartementet
i 1994 med en kostnadsramme på 519 mill. kroner. Kostnadsrammen
hadde per 1. januar 2005 økt til 940 mill. kroner, en økning
på 81 pst. Økningen i kostnadsrammen er blant
annet knyttet til forsinkelser på grunn av at teknologiske
nyvinninger førte til justerte tekniske løsninger,
og at feil og mangler på utstyr måtte rettes opp. Reservedelsanskaffelser
og krav til samvirke med allierte fly førte også til
høyere kostnader enn planlagt. Justeringer for utviklingen
i valutakurs utgjør ca. 125 mill. kroner av denne økningen
i kostnadsrammen.
Forsvarets felles prosjektstyringssystem, Prinsix,
ble innført på grunnlag av forutsetningene gitt
i St.meld. nr. 17 (1992-1993) Forsvarets materiellanskaffelsesvirksomhet
og prosjektstyring. Prinsix gir rammer for hvordan Forsvaret skal
gjennomføre og styre investeringsprosjekter. Systemet skal
gi en enhetlig og effektiv styring av Forsvarets investeringer,
blant annet gjennom klargjøring av ansvarsforhold. Det
er Stortinget som fatter den endelige investeringsbeslutningen for
alle større materiellanskaffelser, jf. St.meld. nr. 17 (1992-1993).
Alle nødvendige forutsetninger for prosjektgjennomføringen
skal være avklart før beslutning om videreføring
av prosjektet til utviklings- eller anskaffelsesfasen tas.
Undersøkelsen viser at manglende måloppnåelse
kan forklares med svakheter i styringsprosessen. Årsakene er
både relatert til overordnet nivå, det vil si
prosjekteier og kunde, og prosjektorganisasjonen som skal levere
materiellet. Forsvarsdepartementet har i St.meld. nr. 22 (1997-1998)
Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling i tiden
1999-2002uttrykt at Forsvarets prosjektstyringssystem
må utvikles videre med vekt på å forenkle
beslutningsprosessene. Uklare styringssignaler fra overordnet nivå og mangler
ved beslutningsprosessen er de årsaksforklaringene på manglende
måloppnåelse som i størst grad trekkes
fram i spørreskjemaundersøkelsen. Det har blant
annet vært hyppige utskiftinger av sentralt personell på overordnet
nivå med beslutningsmyndighet og oppfølgingsoppgaver
for materiellinvesteringsprosjekter. Manglende kontinuitet i bemanningen
på overordnet nivå kan ha bidratt til at beslutningsprosessene
ikke har vært gode nok for å oppnå tilstrekkelig
effektivitet i prosjektgjennomføringen. Det er derfor stilt
spørsmål om arbeidet med å utvikle effektive
beslutningsprosesser har vært tillagt tilstrekkelig vekt.
I undersøkelsen stilles det også spørsmål
om mangelfull styring av enkelte materiellinvesteringsprosjekter
har ført til at Forsvaret har en svakere operativ evne
enn planlagt.
I St.meld. nr. 17 (1992-1993) ble det påpekt
at opplæring for både prosjektledere og prosjektmedarbeidere
var viktig for å sikre nødvendig kompetanse i
styringen av materiellinvesteringsprosjektene. I St.meld. nr. 22
(1997-1998) ble det påpekt at Forsvaret har hatt problemer
med å gjennomføre de planlagte prosjektene, først
og fremst på grunn av mangel på personell med
riktig kompetanse. Undersøkelsen viser at manglende
kompetanse, bemanning og kontinuitet i prosjektorganisasjonen kan
være årsaker til manglende måloppnåelse.
Ansvaret for at prosjektene har tilstrekkelig personellressurser
ligger også hos prosjekteierne. I undersøkelsen
er det derfor stilt spørsmål om overordnet nivå i
tilfredsstillende grad følger opp prosjektene.
God planlegging er en forutsetning for styring
og oppfølging av materiellinvesteringsprosjektene. Det
er også en forutsetning at det foreligger relevante og
gyldige planleggingsdokumenter for å sikre kontinuitet
i prosjektorganisasjonen og hos prosjekteier. I St.meld. nr. 17
(1992-1993) ble det uttrykt at planlegging skulle vektlegges i større
grad før det blir tatt beslutning om videreføring
av prosjektet til utviklings- eller anskaffelsesfasen. Undersøkelsen
viser at mangelfull planlegging kan være en årsak
til manglende måloppnåelse i flere av materiellinvesteringsprosjektene.
Undersøkelsen viser også at omfangsendringer og
problemer med leverandør av materiell kan være årsaker
til manglende måloppnåelse.God planlegging reduserer risikoen for
omfangsendringer underveis i prosjektgjennomføringen. I
store materiellinvesteringsprosjekter som går over lang
tid, er det likevel stor risiko for at omfangsendringer er nødvendig
for å oppnå et godt prosjektresultat. Dette innebærer
at rutiner for hvordan omfangsendringer skal håndteres
i beslutningsprosessen må være etablert før
gjennomføring av anskaffelsen. Vurdering av leverandørers
evne til å levere materiellet er også en vesentlig
faktor som både prosjekteier og prosjektorganisasjonen
må ta hensyn til i planleggingen av materiellinvesteringsprosjektene
og i forbindelse med kontraktinngåelser. Undersøkelsen
viser også at det i svært liten grad er utarbeidet
erfaringsrapporter fra prosjektorganisasjonene som grunnlag for erfaringsoverføring
til planleggingen av nye materiellinvesteringsprosjekter.
Det vil være gjensidig avhengighet
mellom de ulike styringsfaktorene tid, kostnad og kvalitet. Planlagt leveringstidspunkt
er den styringsfaktoren som flest prosjekter ikke oppnår.
Dette kan ses i sammenheng med at kostnad og kvalitet oppgis som
de viktigste styringsprinsippene i prosjektene. I St.prp. nr. 42
(2003-2004) Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008er det uttrykt at operative behov, blant annet
tilgang til prioritert materiell, skal tilfredsstilles raskere og
bedre enn i dag. I undersøkelsen stilles det derfor spørsmål
om tidsfaktoren har vært for lite vektlagt i prosjektstyringen.
Forsvarsdepartementet avga uttalelse til rapporten
6. mai 2005 til Riksrevisjonen.
Forsvarsdepartementet opplyser at de forholdene som
rapporten tar opp, vil bli analysert videre og understreker at undersøkelsens
materiale gir nyttig informasjon til det pågående
arbeid for å forbedre Forsvarets prosjektstyringssystem
(Prinsix). Dette arbeidet foregår under ledelse av departementet,
og det nye Prinsix vil være operativt i løpet
av sommeren 2005.
Departementet er enig i at alle nødvendige
forutsetninger for en rasjonell prosjektgjennomføring skal være
avklart før beslutning om videreføring av prosjektet
til utviklings- og anskaffelsesfasen tas, men legger til at innholdet
i begrepet "nødvendige forutsetninger" vil variere fra
prosjekt til prosjekt. Departementet mener dessuten det først
i ettertid vil være mulig å bedømme slike
forutsetninger på en fullgod måte.
Forsvarsdepartementet viser til at det i rapporten
blir anført at det er en sammenheng mellom parameterne tid,
ytelse og kostnad i et prosjekt. Departementet er enig i at de tre
aktuelle styringsparameterne er viktige å legge til grunn,
men at de kan være innbyrdes motstridende. Departementet
peker videre på at det i prosjektarbeidene gjøres
løpende anstrengelser for å maksimere ytelse og
minimere kostnad og tid. Økt ytelse kan likevel medføre økte
kostnader og gjennomføringstid. Det er derfor viktig at
målene i utgangspunktet balanserer. Forsvaret legger stor
vekt på å holde kostnadene nede og samtidig framskaffe
en akseptabel ytelse. I en slik situasjon vil tidsaspektet i mange
tilfeller være den faktoren det renonseres på.
I krise- og krigssituasjoner kan tidsaspektet derimot ha en avgjørende
betydning. I fredstid prioriteres imidlertid ofte kostnad og ytelse foran
tid.
Forsvarsdepartementet framhever at når
rammefaktorer i et prosjekt forandres, må konsekvensene
vurderes før en beslutning om endringer i prosjektet fattes. Departementet
mener derfor at når man i ettertid skal vurdere prosjektets
måloppnåelse, må dette ses opp mot de
gjeldende mål for prosjektet - og ikke opp mot de mål
som opprinnelig var satt.
Etter Forsvarsdepartementets oppfatning bør
kontraktfestet tidsplan legges til grunn for analyse av prosjekters
framdrift. Departementet viser til at det i det enkelte prosjekt
alltid anslås et leveringstidspunkt på et tidlig
stadium. Departementet mener imidlertid at det er knyttet stor usikkerhet
til dette leveringstidspunktet, blant annet fordi det ennå ikke
er gjennomført kontraktsforhandlinger som gir svar på leverandørens muligheter
for levering i henhold til Forsvarets krav.
Forsvarsdepartementet viser videre til at rapporten peker
på uheldige konsekvenser for brukerens operative evne når
materiell ikke blir levert til det tidspunkt som opprinnelig var
planlagt. Departementet påpeker at det undertiden kan oppstå forsinkelser
i enkelte prosjekter, og det er derfor implementert mekanismer som i
stor grad reduserer eventuelle skadevirkninger. Dersom et materiellprosjekt
blir forsinket, vil utbetalingene til prosjektet også bli
utsatt. I slike tilfeller vil departementet kunne iverksette tiltak
som forserer andre planlagte og prioriterte anskaffelser. Dette
medfører at andre brukere kan anskaffe viktig materiell
før planlagt tidspunkt, noe som bedrer deres operative evne.
Departementet mener derfor at forsinket leveranse av materiell innenfor
ett område ofte kompenseres med forseringer på et
annet. De negative konsekvensene ved forsinkelser blir derfor etter departementets
mening minimale for Forsvaret totalt sett.
Forsvarsdepartementet understreker at de undersøkte prosjektene
i meget liten grad har kostnader utover kostnadsrammene. Det at
overordnet myndighet vurderer usikkerhet og innvilger eller avslår
en økning i kostnadsrammene, viser at det er tilstrekkelig
kontroll med prosjektene. Det framgår ikke av undersøkelsen vesentlige
avvik i prosjekter av nyere dato. Dette kan ifølge departementet
bety at dagens styringssystemer er forbedret.
Forsvarsdepartementet viser til at undersøkelsen
har fordelt kostnadsrammene for Prosjekt tilleggsanskaffelser for
Kystvakten, Prosjekt luftradar til Kystvakten og Prosjekt tilpasninger
av Nordkapp-klassen mot nytt helikopter på prosjektene
Nytt kystvaktfartøy og Oppdatering av Nordkapp-klassen.
Dette fører ifølge departementet til at de to
prosjektene tilsynelatende har en stor rammeøkning og legger
til at etablering av prosjekter gjøres med bakgrunn i hensiktsmessighet
for gjennomføringen.
Forsvarsdepartementet viser til at flere av
de prosjektene hvor undersøkelsen har påvist en økning
i kostnadsrammen, ble godkjent før usikkerhetsanalyser
ble innført i Forsvaret. Departementet påpeker
at staten fra 2000 innførte ekstern kvalitetssikring av
alle store statlige investeringsprosjekter over 500 mill. kroner. Departementet
viser videre til at Forsvarets overkommando ga ut en veiledning
i håndtering av usikkerhet i 1999 og at usikkerheten nå skal
vurderes i hvert enkelt prosjekt.
Forsvarsdepartementet viser til at det i rapporten
blir lagt stor vekt på radaren som skal sikre innflygning
til kystvaktfartøyene i dårlig vær og
mørke. Dette er viktig utstyr som har vært mye
omtalt, blant annet i Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005), jf.
St.prp. nr. 1 (2004-2005), og hvor det med rette er pekt på sviktende
rutiner i forbindelse med kontraheringen. Departementet mener at
rapporten synes å konkludere med at Kystvakten ikke kan
fungere før dette forholdet er rettet opp. Departementet
opplyser at i realiteten fører mangelen kun til redusert
bruk av kystvakthelikoptrene under dårlige værforhold
og i mørke, og at Kystvakten med tilhørende helikoptre
for øvrig fungerer som forutsatt.
Forsvarsdepartementet understreker at god prosjektledelse
er å planlegge og gjennomføre prosjekter slik
at verdiskapningen blir størst mulig for Forsvaret innenfor
definerte rammer. Dette innebærer at prosjekter skal nå sine
mål innenfor rammen av de tre parameterne ytelse, tid og
kostnad, slik det er redegjort for i rapporten.
Forsvarsdepartementet viser til at respondenter
for ti prosjekter oppgir leverandørproblemer som forklaring på avvik
i tid, kostnad og kvalitet. Etter departementets oppfatning er dette
ikke et uventet resultat, da mangler hos leverandør ikke
er unormalt i enkelte prosjektprosesser. Departementet viser til
at man av rapporten kan få inntrykk av at forsinkelsene
i et viktig prosjekt for Forsvaret, Nytt sjømålsmissil,
skyldes forhold som Forsvaret kan påvirke, mens departementet
mener det er framdriften i utviklingsarbeidet hos leverandøren, blant
annet testing av missilet, som i all hovedsak har forsinket prosjektet.
Departementet mener derfor at hovedårsaken til disse forsinkelsene
ligger utenfor Forsvarets kontroll. Departementet mener at slike
forsinkelser er noe som må påregnes i kompliserte
utviklingsprosjekter. Departementet opplyser at årsakene
til forsinkelsene og omfangsøkningene er det blitt redegjort
for til Stortinget, jf. Innst. S. nr. 220 (2003-2004) og St.prp.
nr. 54 (2003-2004). Departementet er imidlertid enig i at forsinkelsen
kan ha negative konsekvenser for andre prosjekter i Forsvarets portefølje.
Departementet viser også til at utviklingsprosjektet nå er planlagt
avsluttet i slutten av 2006, men at det fortsatt knytter seg usikkerhet
til framdriften på grunn av at testfyring av missilet våren
2005 ikke lot seg gjennomføre på grunn av lynnedslag
i skytefeltet.
Forsvarsdepartementet viser til at uklare styringssignaler
fra overordnet nivå, mangler ved beslutningsprosessen,
manglende kontinuitet på overordnet nivå og manglende
bemanning i prosjekter er de faktorene som hyppigst blir trukket
fram i undersøkelsen som årsaker til manglende
måloppnåelse i prosjektene. Departementet understreker
at omfattende og presise avklaringer på et overordnet nivå ofte
kan være tidkrevende og avhengig av utstrakt koordinering.
For totalprosjektkoordinatorer, programsjefer og prosjektledere
kan dette oppfattes som mangler ved beslutningsprosessen.
Departementet viser videre til at for alle de
fire prosjektene med en økning i kostnadsrammen på mer
enn 50 pst. i forhold til opprinnelig ramme, oppgir minst én av
respondentene omfangsendringer som årsak til manglende
måloppnåelse. Forsvarsdepartementet peker på at
alle prosjekter er påvirket av usikkerhet og bemerker at
når et prosjekts rammebetingelser endres, vil også prosjektets
mål kunne endres.
Forsvarsdepartementet viser til at rapporten
peker på avvik fra opprinnelige mål og rammer,
men at den ikke konkluderer med hensyn til om Forsvarets styringssystemer
ikke er gode nok. Departementet kan ikke se at det er belegg for
at det kan stilles spørsmål om mangelfull styring
av enkelte materiellinvesteringsprosjekter har ført til
at Forsvaret har svakere operativ evne enn planlagt. Departementet
mener at en riktigere konklusjon er at kontinuerlig oppfølging
av utviklingen i det enkelte prosjekt i porteføljen fra
overordnet nivå gir størst sikkerhet for en optimal
utnyttelse av ressursene, i forhold til den strukturelle målsettingen.
Det er imidlertid eksempler på prosjekter der usikkerheten
har gitt seg utslag i vanskelige prioriteringer og ført
til at mindre viktige anskaffelser er forskjøvet noe i
tid.
Departementet erkjenner at det noen ganger kan
ha blitt fattet ikke-optimale investeringsbeslutninger for å holde
kostnadene innenfor prosjektets økonomiske ramme. Departementet
viser til at det er iverksatt tiltak for å forbedre usikkerhetshåndteringen
i Forsvarets investeringsprosjekter. Det viser til blant annet innføringen
av et nytt investeringskonsept, usikkerhetsanalyser og kompetanseutvikling.
Departementet har sett behovet for å forenkle beslutningsprosessene
mest mulig, og et viktig skritt i en slik retning er etableringen av
en integrert strategisk ledelse. Departementet viser til at dagens
styringssystemer er forbedret ved at overordnet myndighet vurderer
usikkerhet og innvilger eller avslår en økning
i kostnadsrammene.
Departementet viser til at de forholdene som
rapporten påpeker om manglende bemanning i prosjektorganisasjonene,
også framkommer gjennom interne gjennomganger i Forsvaret.
Det er derfor viktig å tilstrebe kontinuitet i prosjektledelsen
for å redusere prosjektrisikoen. Å kompensere
for bortfall av personell vil i mange tilfeller bety at ny kompetanseoppbygging iverksettes.
Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse
har vært å vurdere måloppnåelsen
i 19 av Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter i forhold
til å levere materiell til riktig tid med avtalt kvalitet
og til riktig kostnad. Årsaker som kan forklare manglende
måloppnåelse er også vurdert.
Undersøkelsen viser at flere betydelige
materiellinvesteringsprosjekter ikke har nådd målene
for levering av materiell. Sju av 19 prosjekter er forsinket med
mer enn fire år og fire prosjekter har en økning
i kostnadsrammen på mer enn 50 pst. I fire av de ti prosjektene som
er undersøkt for kvalitet, er materiellet levert med mangler.
Materiellet fra to av de undersøkte prosjektene er nå tatt
ut av Forsvarets struktur og langtidslagret, og det er
derfor vurdert som lite relevant å undersøke disse
med hensyn til kvalitet.
Riksrevisjonen er innforstått med at
planforutsetningene for materiellinvesteringsprosjektene kan endres på grunn
av endrede forutsetninger. Så lenge planforutsetningene
ligger fast, forutsetter imidlertid Riksrevisjonen at behovet for
materiellet fortsatt er til stede slik det var forutsatt da det
ble vedtatt å utvikle eller anskaffe materiellet. Riksrevisjonen
mener derfor at en undersøkelse av måloppnåelsen
i Forsvarets materiellinvesteringsprosjekter må knyttes
til det opprinnelige formålet, dersom dette ikke senere
er vedtatt endret.
Riksrevisjonen er enig i at undersøkelsen
omfatter prosjekter med forsinkelser og/eller kostnadsøkninger i
forhold til opprinnelige rammer der materiellet er levert med bedre
kvalitet enn opprinnelig forutsatt, og at dette kan være
god måloppnåelse. Riksrevisjonen vil imidlertid
understreke at bedre kvalitet i tilfelle bør være
basert på nye krav som er nedfelt i godkjente beslutningsdokumenter.
Undersøkelsen viser at planlagt leveringstidspunkt
er den styringsparameteren som flest prosjekter i undersøkelsen
ikke oppnår. Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet
framhever at kostnad og ytelse i fredstid ofte blir prioritert foran
tid. Riksrevisjonen vil bemerke at Forsvaret anskaffer komplisert
materiell der oppbygging av kompetanse er avgjørende for effektiv
bruk av materiellet. Forsvarets evne til å utføre pålagte
oppgaver er derfor avhengig av at planlagt materiell blir levert
innen avtalt tid. Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn
spørsmål om tidsfaktoren har vært for
lite vektlagt i prosjektstyringen.
Forsvarsdepartementet opplyser at luftvarslingsradaren
for kystvaktfartøyene er viktig utstyr som har vært
mye omtalt, blant annet i Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005),
jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005). Det ble pekt på sviktende
rutiner i forbindelse med kontraheringen. Riksrevisjonen har merket
seg departementets uttalelse om at mangler ved luftvarslingsradaren
for kystvaktfartøyene kun fører til redusert bruk
av helikopter under dårlige værforhold og i mørke,
og at Kystvakten med tilhørende helikoptre for øvrig
fungerer som forutsatt. Riksrevisjonen viser til at Forsvaret selv
har gitt uttrykk for at det er av vesentlig betydning at de fire
havgående kystvaktfartøyene er utrustet med tilstrekkelige
kontrollsystemer for å kunne operere med helikopter. Riksrevisjonen
vil bemerke at materiellanskaffelsene til Kystvakten er over fem år
forsinket og stiller derfor spørsmål om dette
har hatt konsekvenser for evnen til å gjennomføre
suverenitetshevdelse, ressurskontroll og miljø- og redningsoperasjoner.
Riksrevisjonen registrerer at Forsvarsdepartementet mener
det ikke er belegg for å hevde at mangelfull styring av
enkelte materiellinvesteringsprosjekter har ført til at
Forsvaret har en svakere operativ evne enn planlagt. Riksrevisjonen
peker på at tilgjengelig materiell er en av faktorene som
avgjør operativ evne, og at undersøkelsen viser
manglende måloppnåelse i vesentlige materiellinvesteringsprosjekter
med hensyn til tid, kostnad og kvalitet. Undersøkelsen
viser også at manglende måloppnåelse
blant annet er knyttet både til prosjektorganisasjonene
som skal levere materiell, og til overordnet beslutningsnivå.
Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om manglende
måloppnåelse for viktige materiellanskaffelser
og mangelfull styring av enkeltprosjekter har påvirket
Forsvarets operative evne.
Riksrevisjonen viser til at Forsvarsdepartementet
gir uttrykk for at opplysningene gitt i en spørreskjemaundersøkelse
av sentrale prosjektaktører må brukes med varsomhet
som grunnlag for å trekke konklusjoner med hensyn til årsaker
til manglende måloppnåelse. Riksrevisjonen er
ikke uenig i dette, men vil peke på at årsaksanalysen
i undersøkelsen bygger på funn fra tre hovedkilder;
prosjektdokumentasjon, intervjuer og svar fra spørreskjemaundersøkelsen
om årsaker til manglende måloppnåelse
i det enkelte prosjekt.
Undersøkelsen viser at problemer med
leverandør er en årsak til manglende måloppnåelse
i flere prosjekter. Forsvarsdepartementet mener at mangler hos leverandør
ikke er unormalt i enkelte prosjektprosesser. Riksrevisjonen bemerker
at vurdering av leveringsevnen er en vesentlig faktor som det må tas
hensyn til i planleggingen og ved inngåelse av kontrakter
med leverandører.
Undersøkelsen viser videre at det i
svært liten grad er utarbeidet erfaringsrapporter som grunnlag
for erfaringsoverføring. Riksrevisjonen viser til Forsvarets eget
verktøy for prosjektstyring hvor det er uttrykt at erfaringsrapporter
fra prosjektene skal danne grunnlag for erfaringsanalyser. Dette
understreker betydningen av at erfaringer fra tidligere gjennomførte
prosjekter blir lagt til grunn for planleggingen av nye materiellinvesteringsprosjekter.
Riksrevisjonen viser til at omfangsendringer
nevnes som en årsak til manglende måloppnåelse
for sju av ti prosjekter med forsinkelse på tre år
eller mer. Riksrevisjonen er enig i at omfangsendringer kan være
nødvendig for å oppnå et godt prosjektresultat
i store materiellinvesteringsprosjekter som går
over lang tid, men vil peke på betydningen av tilfredsstillende
rutiner for håndtering av omfangsendringer i beslutningsprosessen.
Undersøkelsen viser at beslutningsprosessene
kan forbedres med hensyn til effektiv prosjektgjennomføring.
Riksrevisjonen har forståelse for at beslutningsprosessen
på overordnet nivå kan være krevende
og avhengig av utstrakt koordinering. Riksrevisjonen har imidlertid
merket seg at departementet er enig i at det likevel er behov for å utvikle
mer effektive beslutningsprosesser.
Undersøkelsen viser videre at manglende
kompetanse, bemanning og kontinuitet i prosjektorganisasjonen er årsaker
til manglende måloppnåelse, og at det har vært
hyppige utskiftinger av sentralt personell på overordnet
nivå med beslutningsmyndighet og oppfølgingsoppgaver
for materiellinvesteringsprosjekter. Riksrevisjonen har merket seg
at disse forholdene også er framkommet ved interne gjennomganger
i Forsvaret. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål
om kontinuitet i prosjektledelsen er tillagt tilstrekkelig vekt.
Saken har vært forelagt Forsvarsdepartementet.
Det følger av statsrådens svarbrev til Riksrevisjonen
av 15. juni 2005:
" …
1. Måloppnåelse
Riksrevisjonen
viser til at flere av de 19 undersøkte materiellinvesteringsprosjektene
ikke har nådd de opprinnelig fastsatte målsettinger.
Prosjektene som er undersøkt er for øvrig godkjent
i perioden fra tidlig på 1980-tallet og frem til 2001.
Riksrevisjonen peker på at syv av de 19 sakene er forsinket
med mer enn fire år. Fire av de 19 prosjektene har en økning
i kostnadsrammen på mer enn 50%, og fire av de
ti undersøkte prosjektene er levert med mangler når
det gjelder kvalitet. For ni av prosjektene er det ikke vesentlige
avvik i tid, kostnad og kvalitet.
Riksrevisjonen
erkjenner at planforutsetningene for prosjekter kan endres, men
understreker at måloppnåelsen må vurderes
i forhold til det opprinnelige formålet, dersom dette ikke
senere er vedtatt endret.
Departementet vil presisere
at den som har godkjent et prosjekt, også kan beslutte
endringer i prosjektet. I slike tilfeller vurderes måloppnåelsen
opp mot den sist vedtatte målsettingen. Departementet vil
legge til at endringer underveis også kan være
et resultat av god styring og kontroll.
Riksrevisjonen
har i sin undersøkelse funnet prosjekter der forsinkelser
og/eller kostnadsøkninger følger av at
prosjektet er levert med bedre kvalitet enn opprinnelig forutsatt.
Riksrevisjonen understreker at bedre kvalitet i så fall
bør være basert på nye krav, som er nedfelt i
godkjente beslutningsdokumenter. Departementet er enig i dette.
Departementet understreker likevel at prosjekter må vurderes
opp mot de sist godkjente krav, der krav om bedre kvalitet er nedfelt
i godkjente beslutningsdokumenter, og det dermed er godkjent utvidet tids-
og kostnadsramme. Departementet viser til ytterligere omtale av
denne problemstillingen i brev til Riksrevisjonen av 6. mai 2005.
Undersøkelsen
viser at planlagt leveringstidspunkt er den styringsparameteren
som flest prosjekter i undersøkelsen ikke oppnår.
Riksrevisjonen stiller på denne bakgrunn spørsmål
om tidsfaktoren har vært for lite vektlagt i prosjektstyringen.
Departementet understreker at tid er én viktig styringsparameter
i investeringsprosjekter, men at det for mange prosjekter, vil være enda
viktigere å vektlegge kvalitet og kostnad. Dette er en
vurdering som må gjøres i hvert enkelt tilfelle,
dersom det blir nødvendig å foreta en prioritering
mellom de fastsatte kravene til tid, kostnad og kvalitet.
Det
har hatt uheldige konsekvenser for Kystvakten at den radaren, som
ble besluttet anskaffet i 1996 til KV Svalbard og Nordkapp-klassen
ikke har fungert etter hensikten. Helikoptrene har kunnet operere
på Kystvakten, men mangler ved radaren har medført
redusert bruk av helikopter når det er dårlig
vær eller i mørke. Det ble derfor i 2004 besluttet å anskaffe
ny radar, som planlegges levert i 2006.
2. Styringsprosessen
Riksrevisjonens
undersøkelse dekker prosjekter som har pågått
over lang tid. De fleste ble igangsatt på 1990-tallet.
Styringsprosessen for investeringer er forbedret. Dette ved at departementet
legger større vekt på beslutningsfasen, blant
annet ved at alle kategori 1-prosjekter i dag gjennomgår
en ekstern kvalitetssikring. Dette sikrer et bedre beslutningsgrunnlag,
og dermed mindre behov for endringer i prosjektets gjennomføringsfase.
Undersøkelsen
viser at mangler hos leverandør er en årsak til
mangelfull måloppnåelse for flere av prosjektene.
Riksrevisjonen understreker at vurderingen av leveringsevnen er
en vesentlig faktor som det må tas hensyn til i planleggingen
og ved inngåelse av kontrakter med leverandør.
Departementet vil peke på at dette nettopp er et av de
forholdene som inngår i den eksterne kvalitetssikringen
av kategori 1-prosjekter. Selv om leveringsevne vurderes, vil det
imidlertid kunne oppstå forsinkelser hos leverandør
som det er vanskelig å forutsi.
Riksrevisjonen
har pekt på at det mangler en del erfarings- og termineringsrapporter
fra flere av prosjektene. Departementet har tatt tak i dette og
strammet inn forholdet, jf. blant annet vedlagte kopi av brev av
11. april 2005 til Forsvarsstaben.
Departementet
understreker betydningen av å kunne foreta omfangsendringer
i prosjekter ved behov. Slike endringer skal godkjennes av den myndighet
som har godkjent prosjektet, og det er viktig med gode rutiner for
håndtering av dette. Departementets vurdering er at ordningen
fungerer tilfredsstillende i dag.
Forsvarsdepartementet
er enig i at oppbygging av kompetanse er viktig i investeringsprosjekter,
og at det derfor bør unngås for hyppige utskiftninger
av sentralt personell. Utvikling av en egen karrierevei innenfor materiellforvaltning
er et viktig tiltak for å bedre situasjonen. Forsvaret
har iverksatt en sertifiseringsordning for prosjektledere for å bidra
til forsvarlig kompetanse i de store prosjektene. De første
prosjektlederne fikk sine sertifikater i mai i år etter å ha
gjennomført et omfattende utdanningsopplegg. Dette vil
ytterligere profesjonalisere Forsvarets håndtering av materiellinvesteringsprosjektene.
3.
Oppsummering
Riksrevisjonen har funnet avvik i forhold
til tid, kostnad og kvalitet i flere av de prosjektene som er undersøkt.
Forsvarsdepartementet vil understreke at det har funnet sted en
kontinuerlig forbedring av styringssystemene siden Forsvarets system
for prosjektstyring, PRINSIX, ble introdusert på midten
av 1990-tallet. Mange av prosjektene med avvik ble planlagt på 1990-tallet,
og noen sågar på 1980-tallet. Departementet mener
at med de forbedringer som har skjedd i hele perioden, har Forsvaret
i dag et godt system for styring av investeringsvirksomheten."
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at viktige materiellinvesteringsprosjekter som skal bidra til å løse
Forsvarets oppgaver, er vesentlig forsinket og at flere prosjekter
har hatt en betydelig økning av kostnadsrammen. I flere
tilfeller er materiellet levert med mangler. Manglene ved luftvarslingsradaren
for kystvaktfartøyene med helikopter kan ha redusert evnen
til å utføre pålagte oppgaver knyttet
til suverenitetshevdelse, ressurskontroll og miljø- og
redningsoperasjoner i mørke og dårlig vær.
Riksrevisjonen peker på at Forsvarets
evne til å løse sine oppgaver i krig og fred er
avhengig av at planlagt materiell blir levert til riktig tid og
med avtalt kvalitet. Riksrevisjonen vil i denne forbindelse bemerke
at rettidige leveranser også er viktig for å kunne
gjennomføre en planmessig opplæring og trening
av personell i bruk av avansert materiell.
Riksrevisjonen har merket seg Forsvarsdepartementets
tiltak for å bedre styringsprosessen for investeringer,
herunder at alle kategori 1-prosjekter nå gjennomgår
en ekstern kvalitetssikring før de legges fram for Stortinget
for godkjenning. Dette skal blant annet sikre et bedre beslutningsgrunnlag
som medfører redusert behov for endringer i prosjektgjennomføringen.
Riksrevisjonen har videre merket seg departementets vurdering
av at rutinene knyttet til omfangsendring nå fungerer tilfredsstillende,
og at det har funnet sted en kontinuerlig forbedring etter at Forsvarets
system for prosjektstyring, Prinsix, ble introdusert.
Riksrevisjonen registrerer at det er iverksatt
kompetanseoppbygging med sertifisering av prosjektledere, og at
dette ifølge departementet vil profesjonalisere Forsvarets
håndtering av materiellinvesteringsprosjektene.
Riksrevisjonen har for øvrig merket
seg at departementet nå mener å ha et godt system
for styring av investeringsvirksomheten.