I meldingen gir departementet en bred framstilling
av hvordan medielandskapet forandres og hvilke konsekvenser dette
vil kunne få for den enkeltes mediehverdag. Meldingens
overordnede tema er hvordan allmennkringkastingspolitikken bør
tilpasses det nye mediebildet. For å kunne gjøre
seg opp en oppfatning av dette, er det blant annet nødvendig å gjøre
en vurdering av hvilket medietilbud markedet selv vil kunne forventes å frambringe
i de nærmeste årene, samt i hvilken grad kommersielle
kringkastere vil kunne bidra til allmennkringkastingstilbudet.
I meldingen vil departementet også fokusere
på hvilken rolle NRK bør fylle som en offentlig
eid, ikke-kommersiell kringkaster. NRK er landets viktigste kulturinstitusjon
og spiller en helt sentral rolle som tilbyder av allmennkringkasting.
Målet bør være at NRK skal kunne opprettholde
og videreutvikle denne posisjonen. Departementet kommer også nærmere
inn på enkelte andre sentrale mediepolitiske tema; bl.a.
digital radio, revisjonen av EØS-avtalens TV-direktiv,
en åpen kanal i det digitale bakkenettet for fjernsyn,
lokal-TV og lokalradio.
I Soria Moria-erklæringen framhever
regjeringspartiene følgende overordnede mediepolitiske
målsettinger:
– sikre
ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati.
– motarbeide ensretting, og stimulere
til mangfold, kvalitet og norsk eierskap.
– opprettholde allmennkringkastere
i radio og fjernsyn med klare programforpliktelser overfor brede og
smale grupper.
– beholde NRK som lisensfinansiert,
reklamefri allmennkringkaster og videreføre NRKs rolle
som formidler av kultur, språk og nasjonal identitet. NRKs
distriktskontorer skal gis gode utviklingsmuligheter.
Regjeringen vil stimulere til mangfold og kvalitet
i norske medier. Dette er nødvendig for at mediene skal kunne
tilby troverdig informasjon som ivaretar behovene til alle grupper
i vårt samfunn. Norskprodusert innhold som reflekterer
norsk språk, kultur, identitet og norske samfunnsforhold
er viktig i denne sammenhengen. Norge er blitt et flerkulturelt
samfunn. Det er derfor viktig at også minoritetenes behov
blir ivaretatt av mediene. Funksjonshemmedes behov skal også ivaretas.
Det er i tillegg fortsatt en sentral oppgave å beskytte
barn og unge mot skadelig medieinnhold og gi dem et attraktivt norskspråklig
tilbud.
Regjeringen vil legge til rette for et mangfold
i medieeierskap og tilstrekkelige økonomiske
rammebetingelser, og sørge for at et velfungerende
medieetisk system er på plass. Arbeidet med digitalisering
på medieområdet, og da særlig fjernsynssektoren,
har hatt prioritet i de senere år. Teknologiskiftet innen
kringkasting vil også i de nærmeste årene
spille en framtredende rolle for politikkutformingen på feltet.
Regjeringen har gjennom Kulturløftet
lagt opp til en markant prioritering av kulturfeltet. Innen 2014
skal minst 1 pst. av statsbudsjettet gå til kulturformål. Mediepolitikken
er en viktig del av kulturpolitikken. Denne meldingen utgjør
derfor en del av Regjeringens samlede satsing på kulturpolitikken
og på å synliggjøre dette feltets betydning
for folks hverdag.
Regjeringen er også opptatt av at allmennkringkastingstilbudet
bør nå ut til hele landet. Dette gjelder særlig
for NRKs tilbud, som skal distribueres bredt til hele befolkningen.
Det er også viktig at NRKs redaksjonelle produkt reflekterer
det geografiske mangfoldet i landet. Dette forutsetter at NRK opprettholder
og videreutvikler sine regionkontorer.
Det er videre viktig at alle grupper av befolkningen inkluderes.
Digitale medier må utformes på en måte som
imøtekommer de behov ulike grupper av funksjonshemmede
har. Kringkasterne må aktivt ta i bruk ny teknologi for å gi
hørselshemmede og andre grupper med funksjonshemninger
mulighet til på en fullverdig måte å ta
del i mediesamfunnet.
I meldingens kapittel 2 gir departementet en
omfattende redegjørelse for de endringsprosesser som er
i gang på fjernsynssektoren og hvordan dette virker inn på den
enkeltes medietilbud. Utviklingen vil gi publikum et stadig økende
antall fjernsynskanaler, og seerne vil få tilgang til fjernsyn
via nye teknologiske plattformer, eksempelvis Internett. Stikkordene
er teknologiske endringer som først og fremst skjer på grunnlag av
digitaliseringen av mediet.
I kapittel 3 i meldingen gjør departementet
kort rede for de internasjonale rammebetingelser som gjelder på kringkastingsområdet.
Det mest sentrale avtaleverket er EØS-avtalen. TV-direktivet
gir et sett av felles minimumsregulering for fjernsyn i hele EØS-området. Departementet
redegjør for det pågående arbeidet med å revidere
TV-direktivet; bl.a. vil direktivet utvides til å gjelde
alle audiovisuelle medietjenester uavhengig av distribusjonsplattform.
Annet sentralt EØS-regelverk er EØS-avtalens statsstøtteregler,
konkurransereglene rettet mot foretak, ekom- og ehandelsdirektivet
og EØS-avtalens regelverk om opphavsrett. Kapitlet inneholder
videre en omtale av Europarådets virksomhet, FNs organisasjon
for immaterialrett (WIPO), GATS-forhandlingene samt UNESCOs konvensjon
om kulturelt mangfold.
Meldingens kapittel 4 inneholder en omtale av
allmennkringkastingen i Norge og i andre land det er relevant å sammenlikne
med. Departementets utgangspunkt er at allmennkringkastingen tradisjonelt
har stått svært sterkt i Norge under skiftende
regjeringer. Departementet har fått gjennomført
en forskningsrapport som belyser i hvilken grad et uregulert fjernsynsmarked
med et stort antall kanaler vil være i stand til å frambringe
et tradisjonelt, kvalitativt godt allmennkringkastingstilbud. Konklusjonen
i rapporten er at det vil markedet ikke gjøre. Departementets
oppfatning er derfor at det fortsatt vil være behov for
offentlige tiltak for å sikre allmennkringkastingen i Norge.
NRK opprettholdes som statlig eid, lisensfinansiert allmennkringkaster.
Det legges samtidig til grunn at NRK ikke bør være
det eneste selskapet som tilbyr allmennkringkasting i Norge. Fram
til 2010 er TV 2 forpliktet til å sende kommersiell
allmennkringkasting. Departementet vil vurdere å tilby
kommersielle kringkastere en formidlingsrett i det digitale bakkenettet
for fjernsyn fra og med 2010 under forutsetning av at de påtar
seg forpliktelser som allmennkringkastere. Avslutningsvis i kapitlet
konkluderer departementet med at eksisterende tilskuddsordninger
for audiovisuell produksjon bør vurderes utvidet, slik
at de kan omfatte fjernsynsproduksjoner som markedet alene ikke
kan framskaffe. En slik utvidelse vurderes finansiert gjennom en
egen avgift på omsetning av betalingsfjernsyn. Departementet
vil utrede en slik finansieringsform nærmere og eventuelt
komme tilbake til Stortinget i budsjettsammenheng.
Meldingens kapittel 5 drøfter radiomediets
utfordringer. For det første drøftes utviklingen
og digitaliseringen av radiomediet i Norge. Det har lenge vært
bred politisk enighet om at aktørene må styre
denne utviklingen. Departementet konkluderer med at det fortsatt bør
være aktørene som må ta stilling til
valg av teknologi i det digitale radiomarkedet. Aktørene
har tatt opp spørsmålet om det bør fastsettes
en dato for når det analoge bakkenettet for radio skal
avvikles. Departementets konklusjon er at det ikke kan fastsettes
en slik dato før minst halvparten av landets husholdninger
har skaffet seg digital radiomottaker. Departementet legger i tillegg
til grunn at dagens FM-sendinger ikke kan avvikles før
hele befolkningen har tilgang til et digitalt radiotilbud og dette
tilbudet gir befolkningen en digital merverdi. Videre behandles
spørsmål vedrørende lokalradioenes rammevilkår,
der det bl.a. gjøres rede for Medietilsynets forslag til
ny konsesjonsordning for den kommende konsesjonsperioden. Departementet går
ikke videre med forslag om å innføre lovhjemmel for å kreve
vederlag for reklamefinansiert lokalradio.
Kapitlene 6-9 i meldingen gjelder Norsk rikskringkasting.
I kapittel 6 gjennomgås prinsippene for statens styring
og finansiering av NRK. Når det gjelder styringen av NRK,
mener departementet at dagens ordning med en kombinasjon av regelstyring
og eierstyring gjennom vedtak i generalforsamlingen er adekvat og
at disse ikke bør endres. Departementet gjennomgår videre
NRKs adgang til å ha tilleggsfinansiering gjennom kommersielle
tjenester. Konklusjonen er at NRK gjennom datterselskaper fortsatt
skal ha adgang til å ha inntekter fra kommersiell virksomhet.
Departementet legger videre til grunn at NRK bør ha adgang
til å delta i, eller samarbeide med, selskaper som driver
annen virksomhet enn allmennkringkasting. Slike saker forutsettes
forelagt generalforsamlingen, bl.a. for å få vurdert
om slikt samarbeid kan medføre interessekonflikter mellom
NRKs allmennkringkastingsoppdrag og kommersiell aktivitet. Kapittel
6 drøfter videre NRKs adgang til sponsorpresentasjon. Departementet
foreslår ingen endringer på dette punktet, noe
som innebærer at NRK fortsatt kan identifisere sponsorer
gjennom ikke-bevegelige plakater. Departementet foreslår
heller ikke nye regler i kringkastingsregelverket for NRKs salg
av spin-off-produkter og sms-tjenester, men legger opp til at det
inntas en bestemmelse i NRKs vedtekter om at selskapet bør
utvise særlig varsomhet overfor innhold som utsetter seerne
for kommersielt press. Særlig gjelder dette programmer
rettet mot barn og unge. Bestemmelsen bør også omfatte
prising av sms-tjenester. NRK bør ikke ha fortjeneste på sms-tjenester
i programmer rettet mot barn. Videre foreslår departementet
et forbud mot reklame på NRKs tekst-tv.
Kapittel 7 gjelder NRKs tjenester på nye
medieplattformer. Kapitlet redegjør bl.a. for EØS-avtalens
statsstøtteregler, samt hvordan aktiviteter på nye
medieplattformer er regulert i enkelte andre land. Departementet
foretar videre i kapitlet en avgrensing mellom kommersielle tjenester
og allmennkringkastingsoppdraget på nye medieplattformer.
Konklusjonen er at NRK i størst mulig grad bør
være til stede på nye medieplattformer, men at
annonser, ehandel og andre tjenester som har som formål å generere
overskudd for NRK, ikke skal anses som en del av allmennkringkastingsoppdraget.
Som følge av dette vil NRKs vedtekter bli endret. Videre
drøfter departementet NRKs programtilbud på Internett.
Det legges til grunn at NRK bør tilby mest mulig av sitt
programarkiv i radio og fjernsyn samt den løpende programproduksjon
over Internett. Departementet legger videre til grunn at dette tilbudet
som hovedregel skal være gratis, men at det kan være
aktuelt å tillate NRK å kreve brukerbetaling for
tjenester der kostnadene er bruksavhengige. Departementet vil i
samarbeid med NRK fastsette nærmere retningslinjer for
selskapets programtilbud på Internett. I kapitlet drøfter
departementet videre utformingen av NRKs nettsider. Departementet
mener at nettsider som har barn som målgruppe, ikke skal
inneholde reklame. Departementet foreslår videre at NRK skal
tilstrebe et tydeligst mulig skille mellom allmennkringkastingstilbudet
og eventuelle kommersielle tjenester som tilbys på deres
nettsted. NRK bør fortsatt ha anledning til å ha
reklame på nettsidene, men nedlastingstjenester som tilbys
innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag skal ikke inneholde reklameinnslag. Kapitlet
drøfter også hvilken framgangsmåte som
skal følges dersom NRKs allmennkringkastingstilbud skal utvides
til å omfatte nye tjenester. EØS-avtalens kontrollorgan
ESA har lagt til grunn at lisensfinansierte allmennkringkastere
ikke kan etablere nye, vesentlige tjenester uten at det skjer en
forhåndsgodkjenning. Kapitlet skisserer en prosedyre for
forhåndsgodkjenning der Medietilsynet avgir en rådgivende
uttalelse før departementet treffer endelig vedtak. Kapitlet omtaler
også enkelte andre spørsmål; bl.a. NRKs
skolesatsing og digitalisering av NRKs arkiver.
Kapittel 8 omhandler kringkastingsavgiften.
Regelverket er i dag utformet med en teknologinøytral definisjon
av begrepet fjernsynsmottaker. Departementet legger opp til at denne
definisjonen videreføres, og at det inntil videre ikke
innføres meldeplikt for andre apparater enn tradisjonelle
fjernsynsmottakere. Antallet seere som unnlater å betale
pliktig lisens i Norge, er om lag 10 pst. For å få ned
denne andelen vurderer departementet å innføre
en ordning der abonnementsregistrene for distribusjonsselskapene
kan kontrolleres mot NRKs lisensregister.
I kapittel 9 kommer departementet nærmere
inn på den overordnede, politiske styringen av NRK. Departementet
konkluderer med at denne styringen bør skje på grunnlag
av et sett av krav, en allmennkringkastingsplakat, som dels skal
gjenspeile hvilke forventninger befolkningen bør ha til
NRK, dels danne grunnlag for den politiske debatt om NRK. Departementet
vil sende et utkast til en slik plakat på bred høring.
Kapitlet inneholder også en drøfting av NRKs kulturpolitiske forpliktelser
på musikk- og dramaområdet. Departementet legger
til grunn at NRK må sende minst 35 pst. norsk musikk, med
vekt på norskspråklig og norskkomponert musikk.
NRK bør sette ut en større del av sin dramaproduksjon
til uavhengige produsenter for å styrke det uavhengige
norske produsentmiljøet.
Meldingens kapittel 10 omhandler tilsynsordningen på medieområdet,
hvor departementet legger til grunn at Medietilsynet bør
få en lovfestet uavhengighet i tilsynet med NRKs oppfyllelse
av allmennkringkastingsforpliktelsene. EØS-avtalen tilsier
at man innfører en slik uavhengighet. Departementet varsler
også en proposisjon om økt uavhengighet for Medietilsynet
i andre saker, som bl.a. vil drøfte om Kultur- og kirkedepartementets
instruksjons- og omgjøringsmyndighet helt eller delvis
skal avskjæres. Kapitlet inneholder også en omtale
av kontrollen med kryssubsidiering mellom NRKs allmennkringkastingsvirksomhet
og selskapets kommersielle virksomhet. Konklusjonen er at dagens system
gir tilfredsstillende kontroll.
Kapitlet omtaler også medieeierskapsloven
som redskap for tilsyn med mediemangfold. Departementet varsler
en gjennomgang av medieeierskapsloven, hvor det vil bli vurdert
om loven bør utvides til å regulere vertikal integrasjon,
og om loven bør regulere elektroniske medier, herunder
nettaviser og web-tv.
I kapittel 11 i meldingen drøfter departementet
spørsmålet om det skal utarbeides regler som kan
bidra til å sikre at visningsrettigheter til visse viktige
arrangementer - først og fremst av sportslig karakter -
blir tilbudt allmennkringkasterne. Dette er en oppfølging
av EØS-avtalens TV-direktiv. Et forslag til liste over
slike arrangementer har vært på høring,
og departementet vil vurdere å fastsette regler som sikrer
at visningsrettighetene til disse arrangementene faktisk blir tilbudt
norske riksdekkende, vederlagsfrie fjernsynskanaler. Kapitlet inneholder
også en omtale av ideelt, ikke-kommersielt fjernsyn i det
digitale bakkenettet for fjernsyn. Avslutningsvis omtales lokalfjernsynets
plass i det digitale bakkenettet for fjernsyn.
Kapittel 12 gir en omtale av de økonomiske
og administrative konsekvenser av departementets vurderinger og
forslag i meldingen.
Fjernsynssektoren er preget av raske og omfattende endringer.
Noen stikkord er digitalisering, flere kanaler, mobil-tv, interaktivitet,
flatskjermer, levende bilder på Internett og markedsaktører
som fusjonerer eller danner nye samarbeidskonstellasjoner. Endringsprosessen
drives primært fram av teknologiske og regulatoriske forhold.
I dette kapitlet beskriver departementet hvordan publikums
mediehverdag har blitt endret, og hvilke endringer som kan forventes å inntreffe
de nærmeste årene. Beskrivelsen av endringsprosessene
gjennomføres med utgangspunkt i de teknologiske
og regulatoriske forhold som kan karakteriseres som sentrale "katalysatorer".
Selve endringsprosessene på fjernsynsfeltet vil bli beskrevet
ut fra publikums eget perspektiv: Hvordan har publikums mediehverdag
forandret seg? Hvordan vil den fortone seg i årene som kommer?
Departementet understreker samtidig at det er
noe forenklet å kun ta utgangspunkt i teknologiske og regulatoriske
forhold. Andre variabler spiller selvfølgelig inn. Et forhold
som utvilsomt har betydning, er den alminnelige økonomiske
utvikling.
Departementet fokuserer primært på endringsprosesser
innen fjernsynsmediet. Dette har sammenheng med at digitaliseringsprosessen
har kommet lengst innen fjernsyn ettersom man her har fastsatt en
slokkingsdato for det analoge bakkenettet. Også radiomediet
står overfor et skifte fra analog til digital teknologi.
Kombinasjonen av internasjonalisering og teknologisk
utvikling er sentral for utviklingen på medieområdet.
Digitaliseringen av innhold, distribusjonsplattformer mv. har ført
til en raskere globalisering på mediefeltet enn knapt noe
annet område. For norske medieaktører og norsk
mediepolitikk gir dette både store utfordringer og muligheter.
Norsk mediepolitikk blir stadig mer integrert
i det regionale og globale samarbeidet som skjer gjennom EØS-avtalen,
Europarådet, FNs opphavsrettsorganisasjon WIPO og bl.a.
UNESCO. Rammebetingelsene for norsk mediepolitikk er også knyttet
til WTO-avtalen, blant annet i forhandlingene om generalavtalen
om handel med tjenester (GATS). Norge deltar også i tiltak i
regi av bl.a. Nordisk Ministerråd.
Det såkalte TV-direktivet, Rådsdirektiv
89/552 EØF, er innlemmet i EØS-avtalen
og gjennomført i norsk rett ved bestemmelser i kringkastingsloven
og forskrift til loven. TV-direktivet har som hovedmålsetting å sikre at
alle fjernsynsprogrammer som sendes fra EØS-området
og som kan mottas i andre EØS-stater, fyller visse minimumsstandarder.
Slike kriterier knytter seg til bl.a. reklameinnslag i sendingene,
sponsing i sendingene, og beskyttelse av mindreårige. I
forslaget til revidert direktiv foreslår både
EU-kommisjonen og Europaparlamentet å opprettholde direktivet
som et minimumsdirektiv. Dette er et svært viktig prinsipp
for land som Norge, som på flere områder har valgt å innføre
en strengere regulering enn direktivets minimumsregulering. Dette
gjelder særlig bestemmelser om reklame og sponsing. Departementet
har stilt seg kritisk til forslag som går i retning av å utvanne
dette prinsippet. I Kommisjonens konsoliderte utkast til direktiv er
adgangen til å ha strengere regulering nasjonalt opprettholdt.
EU-kommisjonen og Europaparlamentet foreslår også at
direktivets virkeområde skal utvides til å omfatte
alle audiovisuelle medietjenester uavhengig av hvordan og på hvilke
medieplattformer de distribueres. Bakgrunnen for utvidelsen av direktivets
virkeområde er bl.a. et ønske om å sikre
like konkurranseforhold for aktører som tilbyr likt innhold
på ulik måte. Norge har sluttet seg til at man
bør ta inn over seg konsekvensene av konvergensutviklingen
ved at reguleringen i større grad blir teknologinøytral.
TV-direktivet bygger på senderlandsprinsippet. Jurisdiksjonen
tilligger som utgangspunkt myndighetene i det land hvor kringkasteren
er etablert, dvs. der den har sitt hovedkontor og der de redaksjonelle
avgjørelser treffes. Denne hovedregelen foreslås
videreført i EU-kommisjonens og Europaparlamentets forslag.
Det foreslås likevel inntatt en unntaksregel for såkalte
rettede sendinger i de tilfelle der en kringkaster etablert i ett
land retter sendingene mot et annet land i den hensikt å omgå lovgivningen
i mottakerlandet.
I praksis kan det være problematisk å bevise
omgåelseshensikt når en kringkaster velger å etablere
seg i et annet land enn det lands publikum kringkasteren retter sine
sendinger mot. Enkelte land har derfor bedt EU-institusjonene om å gå enda
lenger, slik at mottakerlandets rett i større grad kommer
til anvendelse. Departementet har støttet dette initiativet
og har foreslått at det tas inn en bestemmelse om at såkalte
"rettede sendinger" skal følge mottakerlandets reklameregler.
Rådets og Europaparlamentets behandling gir begrenset støtte til
en slik løsning, men det åpnes for at eventuelle
problemer med "rettede sendinger" kan løses gjennom konsultasjoner
mellom de berørte lands myndigheter.
Kommisjonen foreslo å liberalisere
en del av markedsføringsreglene i direktivet. De fleste
reglene for plassering av reklame foreslås fjernet, med
unntak for filmer, barneprogram og nyheter. Reglene om tillatt mengde
reklame beholdes i stor grad.
Produktplassering innebærer at næringslivsinteresser får
plassert sine produkter i programmer mot betaling. Dette er ikke
tillatt i Norge i dag. EU-kommisjonen legger til grunn at produktplassering
i utgangspunktet skal være forbudt, men tillatt i visse
programkategorier. Dette omfatter programmer som ikke antas å ha
en "meningsdannende" virkning. Informasjon om produktplasseringen
skal gis både før og etter programmet samt når
programmet starter igjen etter en reklamepause.
Allmennkringkastingen har under skiftende regjeringer
vært ansett som et svært viktig virkemiddel for å sikre
de overordnede mediepolitiske målsettinger. Allmennkringkastingen
har tradisjonelt stått meget sterkt i Norge.
Regjeringen vil føre en politikk som
sikrer et fortsatt sterkt allmennkringkastingstilbud i Norge med
klare programforpliktelser overfor brede og smale grupper.
Økt tilfang av nye kanaler har ikke
redusert betydningen av NRKs rolle som allmennkringkaster. Kommersielle
kringkastere er avhengige av reklame- og abonnementsinntekter, og
størrelsen på disse inntektene påvirkes
av lytter- og seeroppslutning. Dette medfører en fare for
at smale tilbud kan bli marginalisert på grunn av lav lønnsomhet.
Nye kanaltilbud gir ingen garanti for et økt mediemangfold.
Fortsatt vil det være et sterkt behov for en troverdig
kilde til informasjon og underholdning på norsk og med
grunnlag i norsk kultur og tradisjon.
I den forrige store redegjørelsen for
mål og virkemidler i mediepolitikken, St.meld. nr. 57 (2000-2001)
I ytringsfrihetens tjeneste, ble følgende tre elementer ved
begrepet allmennkringkasting, eller det engelske begrepet "public
service broadcasting", framhevet:
1. "Public service"
som "et offentlig gode"; dvs. at godet er tilgjengelig for alle
til en rimelig pris. Kravet om landsdekkende kringkasting har bakgrunn
i dette synspunktet.
2. "Public" i betydningen "publikum"; dvs.
med vekt på at mediene skal tjene publikums behov som individuelle
mediebrukere, i motsetning til som et kollektiv av samfunnsborgere.
3. "Public" i betydningen "offentlighet";
dvs. med vekt på medienes ansvar for f.eks. å overvåke
de politiske og økonomiske makthaverne og å fremme den
offentlige samtalen. Videre vil det være en oppgave å medvirke
til at hvert individ får tilstrekkelig informasjon til å kunne
være aktivt med i demokratiske prosesser, og ellers tilby
program som kan være kilde til innsikt, refleksjon, opplevelse
og kunnskap.
Denne definisjonen av allmennkringkasting er
etter departementets syn fremdeles gyldig. Det er imidlertid behov
for å utdype definisjonen og presisere hvilken rolle allmennkringkastingen
skal ha i dagens samfunn.
Etter departementets syn er det imidlertid verken ønskelig
eller mulig å nå fram til en endelig og autoritativ
definisjon av allmennkringkastingsbegrepet.
EU har gitt hvert enkelt medlemsland rett til
selv å definere hvilket konkret innhold man vil legge i
allmennkringkastingsbegrepet. Dette gjenspeiler en erkjennelse av
at allmennkringkastingsbegrepet ikke kan være en absolutt
størrelse, men må tilpasses den samfunnsmessige
kontekst i hvert enkelt land.
Publikums mediehverdag er i ferd med å forandre seg.
Det kanskje aller mest framtredende trekket er den store veksten
i antall tilgjengelige kanaler. Enkelte har på denne bakgrunnen
argumentert for at behovet for at det offentlige skal finansiere
et radio- og fjernsynstilbud blir gradvis mindre. I den grad myndighetene
i framtiden ikke får anledning til å pålegge
kommersielle kringkastere programkrav, vil en kanal som TV 2 kunne
endre profil og bli enda mer rettet mot massemarkedet. I så fall
vil det kunne bli enda viktigere enn tidligere med en offentlig
eid kanal som har klare og omfattende allmennkringkastingsforpliktelser.
At det fremdeles er behov for allmennkringkasting, understøttes
av undersøkelser som har påvist en positiv sammenheng
mellom kvaliteten og seeroppslutningen hos allmennkringkastingsselskapene
og kvaliteten på de kommersielle kringkasterne.
Førsteamanuensis Hans Jarle Kind og
professor Guttorm Schjelderup ved Norges Handelshøyskole
i Bergen har på oppdrag fra departementet utarbeidet rapporten
"Mediemarked og mediepolitikk" (2007). Hovedtema i rapporten er
en analyse av hvordan konkurransen mellom kommersielle tv-kanaler
vil kunne arte seg i et uregulert marked.
En av de viktigste konklusjonene i rapporten
er at markedssvikt på tilbudssiden fører til at
både kvalitet og programbredde kan bli utilfredsstillende
i et uregulert kringkastingsmarked. Dette tilsier et behov for offentlige
tiltak, f.eks. ved at staten betaler kommersielle aktører
for å levere det markedet ikke leverer, eller at en offentlig
eid kringkaster selv leverer et alternativt kringkastingstilbud.
Departementet vil framheve at kringkastingsmediet spiller
en helt sentral rolle som informasjonskilde for folk flest, selv
om Internett etter hvert har fått stor betydning.
Om man tar for seg publikums tillit til fjernsynskanalene
isolert, gir et klart flertall uttrykk for at NRK1 er den fjernsynskanalen
de har størst tillit til.
I henhold til meldingen kan NRKs gode omdømme ha
sammenheng med finansieringsformen til selskapet (som ikke gjør
det avhengig av kommersielle inntekter). Det er selvfølgelig
viktig for oppslutningen om lisensfinansieringen at NRK opprettholder
høye seerandeler. For NRK er det imidlertid vel så viktig
at selskapet klarer å beholde sitt renommé som
en troverdig kringkaster som fortjener publikums tillit.
En reklamefinansiert kanal er styrt av en annen logikk.
Den kommersielle kanalens primære motiv for å sende
fjernsynsprogrammer er at disse tiltrekker seg seere som kan "selges"
til annonsørene. Et program som ikke genererer tilstrekkelig
med seere, representerer tapte inntekter for kanalen.
Det anføres i meldingen at det er viktig
også av hensyn til de kommersielle aktørene å opprettholde
NRK som en lisensfinansiert kringkaster. Det norske reklamemarkedet
er begrenset. Dersom også NRK skulle finansieres med reklameinntekter,
ville det gå hardt ut over finansieringsgrunnlaget for
aktører som TV2 og TVNorge.
Det overordnede målet med kringkastingspolitikken - å bidra
til mangfold og kvalitet i mediene - ligger fast, uavhengig av digitaliseringen.
Departementet legger til grunn at det er ønskelig å opprettholde
et så mangfoldig kringkastingstilbud som mulig, og at statlige
virkemidler er nødvendige for å bidra til eksistensen
av kommersiell allmennkringkasting.
Kommersielle kringkastere vil i et uregulert
kringkastingsmarked fortrinnsvis tilby programmer som baserer seg
på lønnsomhetskriterier.
Markedet vil i for liten grad frambringe flere
viktige programkategorier som omfattes av allmennkringkastingsbegrepet.
Dette vil være uheldig i et mediepolitisk perspektiv. Etter
departementets vurdering er fortsatt kommersiell allmennkringkasting
av noe omfang følgelig bare mulig dersom staten griper
aktivt inn gjennom regulatoriske eller økonomiske virkemidler.
Et alternativ til å videreføre
kommersiell allmennkringkasting kunne selvsagt være å overlate
ansvaret for allmennkringkasting til NRK alene. Ankepunktene mot
dette alternativet er flere. Det viktigste er at NRK ville stå uten
konkurranse om å tilby allmennkringkastingsinnhold. Dersom
NRK skulle ha "monopol" på å tilby visse programkategorier
og å betjene smale grupper, ville selskapet i noen grad
miste et incentiv til å prioritere kvalitet og mangfold
overfor disse segmentene. Det ville også på sikt
kunne innebære en risiko for at NRK utelukkende ble forbundet
med "tunge" programmer tilpasset voksne/eldre seere og
at allmennkringkastingsinnhold ble marginalisert. Etter departementets
syn vil det være en risiko for at mangfoldet svekkes dersom
allmennkringkasting overlates til NRK alene.
I meldingen drøfter departementet hvordan
ulike statlige virkemidler kan bidra til å sikre fortsatt
kommersiell allmennkringkasting. Følgende alternative modeller
vurderes:
– Alt. 1:
Programvilkår knyttet til formidlingsplikt, dvs. at én
eller flere kringkastere som er villige til å påta
seg allmennkringkastingsforpliktelser, vil kunne oppnå status
som formidlingspliktige kringkastere.
– Alt. 2: Generelle programvilkår
for norske kringkastere, dvs. at kringkastere underlagt norsk jurisdiksjon
pålegges å oppfylle programkrav som er nedfelt
i en generell lov- eller forskriftsbestemmelse.
– Alt. 3: En anbudsbasert tilskuddsordning
til kringkaster, dvs. at én eller flere kringkastere tildeles kontrakt(er)
etter anbud om å levere et nærmere angitt allmennkringkastingsinnhold
for et gitt antall år.
– Alt. 4: En skjønnsbasert
tilskuddsordning for enkeltproduksjoner, dvs. at dagens ordning
med tilskudd fra Norsk filmfond til utvikling og produksjon av fjernsynsserier
utvides til å omfatte flere programkategorier.
De to første alternativene kan karakteriseres
som regulatoriske virkemidler, de to siste som økonomiske virkemidler.
Etableringen av et digitalt bakkenett for fjernsyn betyr
at et stort antall kringkastere vil få tilgang til frekvenser
som gir riksdekning. Frekvenser vil ikke lenger være et
like stort knapphetsgode som i dag. Likebehandlingshensyn tilsier
at det ikke vil være grunnlag for å pålegge
enkeltkanaler individuelle programforpliktelser. Det ville være
vanskelig for staten å legitimere en beslutning om å pålegge
en enkelt kommersiell kringkaster rollen som allmennkringkaster.
Etter kringkastingsloven er det departementet
som gjennom forskrift fastsetter hvilke kanaler som skal ha status
som formidlingspliktige allmennkringkastere. Departementet har følgelig
hjemmel til å fastsette en forskrift som pålegger
RiksTV og eventuelle andre betalingsfjernsynstilbydere i bakkenettet å tilby
kringkastere som har status som formidlingspliktige allmennkringkastere
tilgang til nettet.
Departementet har vurdert om man i forbindelse
med utlysingen av konsesjoner i det digitale bakkenettet skal signalisere
at én eller flere kringkastere som er villige til frivillig å påta
seg allmennkringkasterforpliktelser, vil kunne oppnå status
som formidlingspliktige kringkastere. I så fall vil disse
være garantert en plass i bakkenettet. Det er imidlertid
ikke gitt at kommersielle kringkastere finner det interessant å sikre
seg status som formidlingspliktige. Mye kan tyde på at
det digitale bakkenettet vil ha så stor kapasitet at alle
større norske kringkastere som ønsker det, vil
få tilgang.
I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr.
44 (2002-2003) Om digitalt bakkenett for fjernsyn understreket stortingsflertallet
at "en forutsetning for etablering av et bakkenett er at TV 2
sikres som gratistilbud på det digitale bakkenettet minst
tilsvarende lenge som nåværende konsesjonsperiode.",
jf. Innst. S. nr. 128 (2003-2004). Staten, ved Kultur- og kirkedepartementet,
inngikk derfor 1. juni 2006 en avtale med TV 2 AS som blant
annet fastslår at kanalen skal være gratis i det digitale
bakkenettet ut 2009. I samme periode vil TV 2 være
bundet av allmennkringkastingsforpliktelsene i dagens konsesjon.
Ved utløpet av TV 2s konsesjonsperiode vil DTT-markedet
være mer modent, slik at myndighetene og kringkasterne
vil ha mer kunnskap om etterspørselen etter kapasitet i
nettet og dermed bedre oversikt over hva formidlingsplikt vil være
verdt. Det vil da kunne være aktuelt med formidlingsplikt
i det digitale bakkenettet mot allmennkringkastingsforpliktelser.
Medietilsynet har fått i oppdrag av
departementet å forestå kunngjøring og
tildeling av konsesjoner til riksdekkende kringkasting og lokalfjernsyn
i det digitale bakkenettet.
Et alternativ til modellen med formidlingsplikt
vil være å fastsette regler som pålegger
kringkasterne å oppfylle nærmere bestemte programvilkår.
Slike programvilkår vil bare kunne pålegges kringkastere
under norsk jurisdiksjon. Etter departementets syn er to modeller
mulige; enten en generell plikt som omfatter alle norske kringkastere,
eller at programvilkår bare pålegges aktører
som har en viss markedsandel.
Programvilkår som omfattet alle kanaler,
ville, avhengig av omfanget av forpliktelsene, kunne innebære
en tung økonomisk byrde for kanaler med lav markedsandel.
Programvilkår som omfattet alle kringkastere, ville dermed
kunne virke som et hinder for etablering av nye kanaler.
Med programvilkår som bare omfattet
allmennkanaler med en betydelig markedsandel ville man kunne forsvare
relativt omfattende programvilkår. Slik regulering ville
omfatte et fåtall riksdekkende kanaler. Flere forhold taler
likevel mot å pålegge kringkastere med en markedsandel
over et gitt nivå å oppfylle programvilkår.
Risikoen for regulatorisk tilpasning og eventuell omgåelse
er trolig stor.
Begge alternativer medfører et grunnleggende
legitimitetsproblem som oppstår dersom staten skulle stille mer
eller mindre tyngende vilkår uten å tilby gjenytelser.
Ettersom en slik regulering bare ville gjelde for kringkastere underlagt
norsk jurisdiksjon, ville reguleringen dessuten, uansett modell,
innebære en konkurranseulempe for norske kanaler og potensielt
svekke tilbudet av norskspråklige programmer. Etter departementets
syn taler konkurransemessige vurderinger, risikoen for at reguleringen
skal virke mot sin hensikt, og risikoen for uønskede tilpasninger
og omgåelse av programvilkår mot å fastsette
slike forpliktelser i forskrift.
Dersom de regulatoriske virkemidlene som er beskrevet
ovenfor ikke lar seg gjennomføre eller vurderes som uhensiktsmessige,
vil et alternativ være å stimulere kommersielle
kanaler økonomisk til å tilby allmennkringkastingsinnhold.
NRK er en garantist for eksistensen av allmennkringkasting.
Markedssituasjonen som oppstår etter digitaliseringen av
fjernsynssektoren, vil trolig gjøre NRKs samfunnsoppdrag
enda viktigere. Et viktig utgangspunkt for departementets vurderinger
er derfor at eventuelle økonomiske virkemidler må utformes
slik at de ikke undergraver finansieringen av NRKs allmennkringkastingstilbud.
Med unntak for daglige egenproduserte nyhetssendinger
er det tvilsomt om et uregulert marked vil gi et allmennkringkastingstilbud
på nivå med det TV 2 tilbyr i dag. Subsidier
vil følgelig kunne være aktuelt for de fleste
av programkategoriene TV 2 i dag er pålagt å sende.
Skulle det være ønskelig å etablere
en form for tilskuddsordning for kommersielle kringkastere, kan
følgende alternativer vurderes:
Et alternativ er å tildele kontrakt(er)
etter anbud til en eller flere kommersiell(e) kringkaster(e) om å levere
et nærmere angitt allmennkringkastingsinnhold for et gitt antall år.
Modellen vil ha flere likhetspunkter med dagens konsesjonsordning
for kommersielle allmennkringkastere. Forskjellen er at her vil
kringkasteren kompenseres gjennom en direkte overføring
i stedet for å bli tildelt en rettighet av indirekte verdi
(retten til å ta frekvenser i bruk).
Slike kontrakter bør i så fall
tildeles for en begrenset periode, slik at det blir regelmessig
konkurranse om midlene. Mottakeren vil dermed ha klare motiver for å overholde
sine forpliktelser. For å sikre stor grad av måloppnåelse,
ville det i utgangspunktet være ønskelig med detaljregulering
som går langt ut over dagens konsesjoner, vilkår
som ville fastsatt store deler av mottakerens sendeskjema. Hensynet
til redaksjonell uavhengighet og innovasjon taler imot å detaljregulere
på et slikt nivå. Det vil følgelig være
mest hensiktsmessig å operere med et detaljeringsnivå som
tilsvarer programvilkårene i dagens TV 2-konsesjon.
Kontrollen med bruken av midlene vil derfor trolig måtte
bestå i en etterskuddsvis rapportering fra kringkasteren.
Ordningen vil trolig også være beheftet med mange
av de samme problemene som tilsyn med programvilkår fastsatt
i konsesjoner. Det vil følgelig være vanskelig å måle
om midler anvendes effektivt og i hvilken grad midlene gir en reell
effekt, selv om krav om regnskapsmessig atskillelse mellom kommersielle
aktiviteter og allmennkringkasting i noen grad vil kunne løse
dette behovet.
Det som primært taler mot dette alternativet,
er at kommersiell allmennkringkasting vil være begrenset til én
kanal (eller et fåtall kanaler). Det vil ikke stimulere
til den bredden og mangfoldet som man vil kunne oppnå gjennom
tilskudd til individuelle produksjoner. De offentlige midlene vil
ikke komme uavhengige produksjonsmiljøer direkte til gode,
dersom man ikke fastsatte et slikt vilkår i kontrakten.
Departementet legger til grunn at det ikke er
aktuelt med anbudsbasert kommersiell allmennkringkasting.
Norsk filmfond gir i dag tilskudd basert på skjønn
til utvikling og produksjon av fjernsynsserier (drama og dokumentarer)
og enkeltstående dokumentarer. I 2006 ble uavhengige produsenter
tildelt ca. 33,6 mill. kroner i tilskudd til produksjoner for visning
på fjernsyn. En mulighet er å utvide denne ordningen
til å omfatte tilskudd til flere programkategorier, eventuelt
også å øke den økonomiske rammen
for ordningen. Departementet vil i denne forbindelse vise til den
nylig framlagte stortingsmeldingen om filmpolitikken, der det blant annet
pekes på fjernsynskanalenes viktige rolle som formidlere
av norske film- og dramaproduksjoner.
Den viktigste fordelen med en tilskuddsordning basert
på skjønn er at den sikrer stor grad av styring med
hvordan midlene blir brukt og god kvalitets- og kostnadskontroll.
Modellen vil dessuten være fleksibel slik at eventuelle
justeringer av ordningen om nødvendig kan gjennomføres
raskt.
En tilskuddsordning vil i større grad
enn en kontraktsbasert løsning sikre kontinuerlig konkurranse
om midlene. Et skjønnsbasert system for tildeling har imidlertid
en viss iboende ineffektivitet, i den forstand at prosjekter som
kringkasteren har klarert i sine egne beslutningsprosedyrer, deretter
må godkjennes av den offentlige virksomheten. Skjønnsbaserte
ordninger på filmområdet har blitt kritisert fra
produsenthold for å føre til ensretting, og at
ordningene svekker mangfold og framvekst av nyskapende programmer.
Etter departementets syn veier imidlertid ikke slike innvendinger like
tungt som de fordeler som det ble vist til over.
En tilskuddsordning vil måtte innrettes
slik at etterspørselen etter tilskudd ikke utelukkende
vris i retning av genre som innebærer lav kommersiell risiko,
dvs. programkategorier som retter seg mot relativt brede seergrupper,
som for eksempel visse former for drama. Siden det er svært
vanskelig å selge reklame i tilknytning til de smaleste
programmene, er det ikke gitt at kanaler som er finansiert hovedsakelig
med reklame, overhodet vil vise programmer
for marginale seergrupper. En tilskuddsordning bør innrettes
slik at tilskudd til marginale programmer blir mer fordelaktige
enn tilskudd til bredere programkategorier.
Etter departementets syn vil en skjønnsbasert
tilskuddsordning kunne bidra til å videreføre
kommersiell allmennkringkasting og dermed styrke mangfoldet innenfor
fjernsynssektoren. Departementet vil vurdere å utvide Norsk
filmfonds støtteordning for audiovisuelle produksjoner.
Støtteordningen bør eventuelt omfatte spillefilmer,
dokumentarer og andre allmennkringkastingsprogrammer som markedet
ikke vil frambringe i ønsket grad.
I henhold til sine konsesjonsvilkår
skal TV 2 betale mellom 26 og 28 mill. kroner i årlig
vederlag. Beløpet er øremerket Norsk filmfond.
Ordningen faller bort fra og med 2010. Etter departementets syn
er det viktig å finne fram til ordninger som kan kompensere
for dette bortfallet.
Det bør være et mål
at finansieringsgrunnlaget for tilskudd til allmennkringkastingsinnhold økes
utover nivået TV 2 bidrar med til Norsk filmfond
i dag.
Etter departementets syn bør man fortrinnsvis
videreføre praksisen med at private aktører bidrar
til finansiering av allmennkringkasting som ble etablert med TV 2s
vederlag til filmfondet.
Departementet legger dessuten til grunn at kringkastingsavgiften
bør forbeholdes driften av den reklamefrie allmennkringkasteren
NRK. NRK framstår som det viktigste virkemiddel på mediefeltet.
Digitaliseringen innebærer at selskapet møter
stadig hardere konkurranse. I en slik konkurransesituasjon bør
man ikke foreta seg noe som kan svekke NRKs finansieringsgrunnlag.
Også de kommersielle norske kringkasterne
må forvente tøffere konkurranse. Å pålegge
norske kringkastere konsesjonsvederlag ville innebære en
konkurranseulempe for dem. Departementet ser derfor heller ikke dette
som aktuell politikk.
Et annet alternativ ville være å legge
en reklameavgift på all omsetning av tv-reklame. Dette
ville imidlertid påvirket konkurranseforholdet mellom ulike
reklamemedier. Generelt ville det svekket fjernsynets posisjon vis-à-vis
andre annonsemedier. Alternativt kunne man vurdere å innføre
en generell avgift på reklame, dvs. en avgift som ikke
er mediespesifikk. En slik ordning ville være mer konkurransenøytral
i forholdet mellom ulike medier. Det ville samtidig være vanskeligere å få forståelse
for at avgiften skulle være øremerket en tilskuddsordning
for fjernsynsproduksjoner. Departementet anser ikke en reklameavgift
som en formålstjenlig finansieringsform for en tilskuddsordning.
Et siste alternativ er en avgift på abonnementsbasert tilbud
av fjernsyn. En avgift kunne f.eks. knyttes opp til en andel av
bruttoomsetningen til satellitt-, kabel- og bakkenettaktørenes årlige
omsetning av programpakker og enkeltkanaler. Utviklingen preges
av at publikum i tiltakende grad må betale for tv-tilbudet.
Denne utviklingen innebærer at betal-tv-bransjen samlet
trolig vil oppleve en betydelig omsetningsøkning de nærmeste årene.
I en slik situasjon synes det ikke urimelig å pålegge
distributørselskapene å bidra noe til produksjon
av norske kvalitetsprogrammer. Departementet ser i utgangspunktet
dette som et mulig alternativ og vil gjennomføre en nærmere
vurdering av en slik finansieringsform.
En forutsetning må være at
det lar seg gjøre å utforme avgiften slik at den
virker tilnærmet konkurransenøytralt mellom ulike
betal-tv-tilbydere. Departementet vil utrede en slik finansieringsform
nærmere og komme tilbake til Stortinget i budsjettsammenheng.
Det bør etter departementets syn ikke
være myndighetenes oppgave å peke ut den framtidige
tekniske standard for digital radio i Norge. Aktørene bør
selv styre teknologivalg, så lenge det ikke går
ut over tilbudet av allmennkanaler til befolkningen eller medfører betydelige
kostnader for forbrukerne. Myndighetene bør som utgangspunkt
ha en teknologinøytral tilnærming og legge til
rette for utviklingen av radiomediet ved å gi kringkasterne
langsiktighet og gode rammebetingelser. Dette innebærer
at departementet i hovedsak ønsker å bygge videre
på de prinsipper som ble fastlagt i St.meld. nr. 62 (1996-1997)
Kringkasting og dagspresse 1996 mv.
Et lite radiomarked som det norske er prisgitt
utviklingen ellers i Europa. I dag råder det usikkerhet
i markedet om valg av standard for digital radio. Etter departementets
syn er det imidlertid vanskelig å se klare eterbaserte
alternativer til DAB. DAB er en teknologi som allerede har vært
på markedet en årrekke, og det er bygget ut DAB-sendenett
i en rekke land i Europa. Det vil være fordelaktig dersom
det blir utviklet mottakere som kan håndtere flere forskjellige
tekniske standarder i tillegg til FM/AM. Det er sannsynlig
at det etter hvert vil komme slike kombinasjonsmottakere i salg.
For lytterne vil det i så fall bli mindre vesentlig hvilken
standard signalene sendes med, så lenge det apparat man benytter
kan ta inn signalene.
Mest sannsynlig vil man i framtiden stå overfor
en situasjon der ulike land har valgt forskjellige tekniske standarder.
Kanskje vil man også innenfor ett og samme land se at digital
radio formidles via ulike supplerende distribusjonsveier.
Valg av standard beror på hvordan man
vekter forbrukerhensyn mot ønsket om en mest mulig effektiv utnyttelse
av frekvensspekteret. Et eventuelt skifte av komprimeringsstandard
reiser viktige forbruker- og mediepolitiske problemstillinger. En
eventuell beslutning fra kringkasterne om å skifte standard
bør derfor av hensyn til forbrukerne godkjennes av politiske
myndigheter. I forbindelse med tildeling av kringkastingskonsesjoner
i DAB-nettet har departementet derfor bedt Medietilsynet om å stille
som vilkår at dersom kringkasterne på sikt ønsker å gå over
til en ny DAB-standard, f.eks. DAB+, så må dette
på grunn av forbrukerhensyn godkjennes av myndighetene.
En overgang til ny komprimeringsstandard vil kunne medføre
at de mottakerapparater som brukes i dag, ikke vil kunne benyttes
for å lytte til DAB+-sendinger. En eventuell investering
i nytt mottakerutstyr vil følgelig innebære økte
kostnader for forbrukerne.
I rapporten om digital radio ("Digitalradio
i Norge") ble det tatt til orde for at det bør fastsettes
en dato for avviklingen av analog radio. Arbeidsgruppen mente at en
avvikling innen 2014 vil være forsvarlig.
Departementet har forståelse for at
aktørene har behov for forutsigbarhet når det
gjelder en eventuell avvikling av det analoge FM-nettet. Både
NRK og P4 har signalisert at de neppe vil bidra til finansiering
av nettet til mer enn drøyt 80 pst. dekning uten en politisk forpliktende
fastsatt dato for avvikling av de analoge FM-sendingene. Radiokanalene
vil ha distribusjonskostnader knyttet til både digital
og analog distribusjon av sine sendinger. Kringkasterne anfører
at de påtar seg vesentlige merkostnader ved å sende
analoge og digitale radiosendinger parallelt over lang tid.
Arbeidsgruppen for digitalradio har i sin rapport beregnet
at leie av DAB-nettet vil beløpe seg til 270 mill. kroner årlig
etter full utbygging (fra 2014). De to eksisterende DAB-nettene
gir rom for inntil fire ganger så mange kanaler som FM-båndet
gir i dag, avhengig av hvordan kapasiteten i nettet utnyttes.
Anslag for framtidige kostnader i det digitale
nettet er beheftet med mye usikkerhet og avhenger sterkt av hvilken
utbyggingsgrad som er lagt til grunn.
Myndighetenes ansvar ligger først og
fremst i å sikre at forbrukerne ikke fratas et tilbud med
mindre dette erstattes med et tilsvarende eller et bedre tilbud.
Per i dag er ikke tilbudet av digital radio tilstrekkelig modent
til at det er mulig å ta stilling til spørsmålet
om FM-sendingene bør avvikles, og eventuelt når
dette bør skje.
Departementet ser at det vil være vanskelig
for aktørene å investere i full utbygging av DAB-nettet
uten at det ligger et vedtak om avvikling av FM-sendinger til grunn.
Departementet vil derfor ikke utelukke at det på et senere
tidspunkt kan bli aktuelt å sette dato for avvikling av
FM-sendinger, slik at aktørene stimuleres til å investere
ytterligere i utbyggingen av DAB-nettet.
Etter departementets vurdering vil et vedtak
om en måldato for når FM-sendingene skal avvikles,
først være aktuelt når halvparten av
husholdningene i Norge har skaffet seg digitale mottakere, eventuelt
analoge mottakere med adapter. Etter det departementet kjenner til,
er det intet annet land som foreløpig har fastsatt en måldato
for avvikling av FM-sendingene.
Selv om myndighetene på et tidspunkt
skulle fastsette en måldato for avvikling av FM-sendinger,
er det visse forutsetninger som må være oppfylt
før endelig tilsagn om slik avvikling kan gis. Departementet
ser det som hensiktsmessig å antyde hvilke kriterier som bør
være oppfylt før det vil være aktuelt å gjennomføre en
endelig avvikling av FM-sendinger.
For det første må det stilles
krav til befolkningsdekning for digital radio. For at NRK skal kunne
avvikle sine FM-sendinger, bør husstandsdekningen være
på tilnærmet 100 pst. Dette er særlig
viktig med tanke på NRK P1s rolle som beredskapskanal.
NRK P1 har i dag en befolkningsdekning på 99,95 pst. NRK
P1s analoge FM-sendinger kan av beredskapshensyn ikke avvikles før
de digitale sendinger har tilsvarende dekning.
Det bør samtidig tilføyes
at dette ikke bør forstås slik at hele befolkningen
nødvendigvis må ha tilgang til digital radio via
samme infrastruktur. Av kostnadsmessige grunner kan det være
lite hensiktsmessig å bygge ut DAB-nettet til å dekke
hele befolkningen. Følgelig kan det være akseptabelt
at deler av landet dekkes av andre teknologier, f.eks. DRM. Foreløpig
er det imidlertid for tidlig å konkludere med at DRM faktisk
er et akseptabelt alternativ.
Et annet aspekt ved dekningsbegrepet er at den
tekniske kvaliteten må være tilfredsstillende.
Det er ikke aktuelt å gi endelig tilsagn om avvikling av
NRKs hovedradiotilbud på FM før det er sannsynliggjort
at landet er dekket av digitale radionett som gir alle minst like
gode lytterforhold som dagens FM-nett.
For det andre må kringkasterne kunne
tilby lytterne en digital merverdi. Som det framgår foran,
er det grunn til å forvente at lytterne faktisk vil få et
vesentlig bredere tilbud digitalt enn analogt samt at lydkvaliteten forbedres.
Forutsetningen om digital merverdi bør derfor være
innen rekkevidde.
I tillegg er det viktig at aktørene
sørger for at forbrukerne får tilstrekkelig informasjon
om en eventuell overgang fra analog til digital radiodistribusjon.
Etter departementets vurdering er det flere
av de nevnte forutsetninger for en overgang til digital radio som
ikke er oppfylt. Først og fremst er det for få husstander
som har anskaffet seg digitale mottakerapparater. Dette innebærer
at lytterne selv gjennom sin atferd foreløpig ikke har
signalisert at de ønsker en overgang til digital radio.
Følgelig er det heller ikke grunnlag for å fastsette
en måldato for avvikling av FM.
Dernest er det ikke klart hvordan man skal kunne sikre
at hele befolkningen skal få tilgang til digital radio.
Før dette er avklart, vil det ikke være grunnlag for å avvikle
NRKs FM-distribusjon av det sentrale radiotilbudet. Departementet
vil imidlertid ikke se bort fra at NRK etter hvert vil kunne tillates å avvikle
FM-distribusjonen av enkelte av nisjekanalene, jf. punktet under.
Departementet har foreløpig ikke tatt stilling til hva
man skal gjøre med de kommersielle rikskringkasternes analoge
konsesjoner når periodene utløper i 2014.
Ovenstående drøfting av forutsetningen
for en framtidig avvikling av FM indikerer at det er et stykke igjen før
radiomediet blir heldigitalt i Norge. Samtidig bør denne
omtalen kunne fungere som en rettesnor for aktørene med
hensyn til hva som skal til for å kunne realisere målet
om en overgang til digital radio.
NRK har tidligere annonsert at de vil gå over
til å sende sine "Alltid-kanaler" (Alltid Nyheter, Alltid Klassisk
mv.) eksklusivt på DAB, og ikke parallelt på FM
og DAB (simulcast) som i dag. Disse nisjekanalene ble i utgangspunktet
utviklet som digitale DAB-kanaler som skulle gi merverdi for DAB-lyttere.
Disse kanalene ble også lagt på FM i enkelte områder
av landet, i påvente av billigere DAB-radioer og utbredelse
i markedet.
Departementet har orientert NRK om at en eventuell avvikling
av FM-distribusjonen av disse kanalene må forelegges generalforsamlingen
for godkjenning. Departementet mener generelt at NRK ikke bør
fjerne populære tilbud fra analoge FM-sendinger før
DAB-nettet er bygget mer ut og DAB-mottakere har større utbredelse
blant forbrukerne.
Arbeidsgruppen for digital radio anbefalte at
det fastsettes lange konsesjonsperioder for DAB, og at det ikke
lyses ut nye innholdskonsesjoner for riks- eller semiriksdekkende
digital radio i tidsrommet fram til 2014. Dette skal sikre langsiktighet
for de eksisterende aktørene, samt sikre at disse investerer
videre i utbyggingen av nettet.
Departementet vil vise til omtalen ovenfor om
at det er viktig at det digitale radiotilbudet representerer en merverdi
for lytterne, sett i forhold til dagens analoge tilbud. Et viktig
virkemiddel i så måte er å legge til
rette for nyetableringer. Selv om de eksisterende aktørene
i DAB-nettet påtar seg tyngende forpliktelser knyttet til å finansiere
den videre utbygging av nettet, sees det ikke som hensiktsmessig å tilby
disse et vern mot eventuelle nye kanaler.
Departementet har besluttet at den kapasiteten
som blir ledig i riksblokka etter at NRK flytter hoveddelen av sin
DAB-virksomhet til regionnettet, skal lyses ut.
Digitalisering vil være et stort økonomisk
løft for lokalradiobransjen. Etter bransjens egen vurdering
vil DAB-teknologien bare kunne være aktuell for å digitalisere
de økonomisk sterkeste lokalradioene, anslått
til om lag 20 av dagens 240 konsesjonærer. Lokalradioforbundet
er positiv til digitalisering av radio, men har foreløpig
ikke tatt stilling til hvordan de skal møte digitaliseringsprosessen.
Etter forbundets vurdering er kostnadene ved innføring
av DAB for lokalradio fortsatt svært høye. Forbundet
peker også på at det er store ambisjonsforskjeller
mellom de ulike lokalradioene. Enkelte klarer seg bra med mulighetene
de har i dagens FM-nett, mens andre ser større mulighet
til å utnytte merverdien som ligger i en digital plattform.
Etter departementets vurdering er det vanskelig å se en
klar løsning når det gjelder lokalradio. Dette
fordi digitalisering av sendeutstyr mv. vil være kostbart,
og lokalradiobransjen er i stor grad preget av aktører
som ikke har finansielle ressurser til uten videre å påta
seg de kostnadene digitaliseringen vil medføre. Departementet
ser det som vesentlig at lokalradiosektoren blir med i den forestående
digitaliseringsprosessen for radio, men det er per i dag for tidlig å konkludere
med hensyn til hvordan overgangen til en digital distribusjon bør
skje. Departementet mener det er viktig at bransjen her selv arbeider
videre med å finne gode løsninger. Departementet
vil følge opp dette, i nær dialog med partene.
I henhold til den internasjonale overenskomsten RRC06
og nasjonal frekvensplan er det avsatt frekvenser som gir plass
til fire riksdekkende blokker til DAB i VHF-båndet. I tillegg
er det avsatt en blokk inndelt i 84 regioner tilpasset lokalradio
i det såkalte L-båndet (1452-1492 MHz). Departementet
antar at fire blokker vil dekke behovet for frekvenskapasitet til
tradisjonelle radiosendinger en viss tid framover. På lengre
sikt vil eventuell etterspørsel etter ytterligere kapasitet
til radioformål kunne dekkes av frekvenser som frigjøres som
følge av avvikling av FM-signaler.
Det er tildelt nødvendige frekvenstillatelser
og konsesjoner for riksblokka som NRK, P4 og R2D bruker til DAB-sendinger
i dag. Departementet har lagt opp til at det i tillegg blir utlyst
to-tre konsesjoner til på riksblokka som følge
av at mer kapasitet blir tilgjengelig når NRK flytter hoveddelen
av sin DAB-virksomhet over til regionnettet. Departementet har lagt
opp til at NRK får disponere all kapasitet i regionnettet
fram til og med 2020.
Det bør vurderes nærmere i
hvilken grad det nå er aktuelt å kunngjøre
ytterligere kapasitet til radioformål. L-båndet
er ledig og kan i prinsippet kunngjøres i dag. De to resterende
blokkene i VHF-båndet (en riksblokk og en 37-områdersblokk)
vil kunne bli kunngjort etter avvikling av analogt fjernsyn som
etter planen skal finne sted ved utgangen av 2009. Deler av 37-områdersnettet
kan imidlertid tas i bruk før avvikling av analogt fjernsyn.
Avviklingen av analogt fjernsyn i bånd III frigjør
nye frekvenser til en ny regionalisert digital-tv-dekning eller
til DAB og DMB.
Slik det framgår over, er det imidlertid
for tidlig for den samlede lokalradiobransjen å ta endelig
stilling til overgang til digital distribusjon nå. Med
utgangspunkt i dagens situasjon og bransjens foreløpige
standpunkter er det mest nærliggende å anta at
37-områdersnettet vil bli tatt i bruk til lokalradio. I
noen regioner vil det i tillegg kunne bli aktuelt å benytte
L-båndet.
Etter departementets syn er det viktig at myndighetene
har et gjennomtenkt forhold til hvordan disse frekvensressursene
kan utnyttes best mulig. Dette er bakgrunnen for at departementet,
i samarbeid med Samferdselsdepartementet, har nedsatt en felles arbeidsgruppe.
Gruppen skal ta stilling til framtidig bruk av frigjorte frekvenser,
samt gjenbruk av frekvenser som blir ledige etter avviklingen av
analogt fjernsyn. Arbeidsgruppen består av representanter
fra begge departementer, samt Post- og teletilsynet og Medietilsynet.
Arbeidsgruppens sluttrapport skal etter planen foreligge per 1. oktober
2007. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet
om i hvilken grad det bør legges mediepolitiske føringer
på den framtidige utnyttelsen av frekvenskapasiteten.
Etter mandat fra departementet har Medietilsynet,
i samarbeid med Post- og teletilsynet, utarbeidet et forslag til
ny konsesjonsordning for den kommende konsesjonsperioden. Medietilsynet
vil sende forslaget på høring. I meldingen gjør
departementet kort rede for hovedpunktene i forslaget.
Etter forslaget skal tildeling av konsesjoner
til lokalradio etter kringkastingsloven § 2-1
samordnes med tildeling av frekvenstillatelser etter ekomloven § 6-2. Prosessen
for utlysing og tildeling av konsesjoner og frekvenstillatelser
vil skje i samarbeid mellom Medietilsynet og Post- og teletilsynet.
Medietilsynet foreslår at det innføres
tre ulike konsesjonstyper. Hensikten med en slik inndeling er å legge til
rette for lokalt mediemangfold samtidig som rammevilkårene
forbedres og tilpasses lokalradioer av ulik karakter. De tre konsesjonstypene
som foreslås innført, er:
– Allmennradiokonsesjon.
– Nisjeradiokonsesjon.
– Storby 24/7-konsesjon.
I forslaget legges det opp til ulikheter med
hensyn til plassering på sendernett og tilgang til sendetid
for de tre konsesjonstypene. Fordelingen av sendetid vil også avhenge
av antallet sendernett i konsesjonsområdet.
Konsesjonskravene og tildelingskriteriene vil
etter forslaget også variere, avhengig av konsesjonstypen.
Allmennradiokonsesjonærene vil bli
pålagt minstekrav om lokalt innhold.
Medietilsynet foreslår ikke større
endringer av konsesjonsområdene. Medietilsynet foreslår
imidlertid å gjøre visse justeringer for storbyområdene.
Det foreslås at lokalradiokonsesjoner
tildeles for en periode på sju år. Utvidelsen
av perioden er begrunnet i hensynet til bedre og mer stabile driftsvilkår
for aktørene.
Forslag til ny konsesjonsordning for lokalradio,
som er utarbeidet i samarbeid mellom Medietilsynet og Post- og teletilsynet,
vil bli sendt på høring av Medietilsynet. Departementet
finner det ikke naturlig å ta stilling til forslaget før
aktørene har fått anledning til å uttale
seg.
Departementet har vurdert om det er grunnlag
for å innføre konsesjonsvederlag for storby-24/7-konsesjoner.
Bakgrunnen for forslaget er at departementet i 2003 nedsatte en
arbeidsgruppe for å utrede og vurdere forslag til endringer
på lokalradioområdet. Arbeidsgruppen foreslo blant
annet at det bør innføres konsesjonsvederlag for
store kommersielle underholdningsbaserte radioer som disponerer
egne frekvenser i de større byene.
Som en oppfølging av arbeidsgruppens
forslag sendte departementet i desember 2006 på høring
et forslag om å innføre en lovhjemmel for å kreve
vederlag ved tildeling av konsesjon for lokal reklamefinansiert kringkasting.
I høringsrunden var mange radioaktører kritiske
til dette forslaget. På bakgrunn av den økonomiske
situasjon i bransjen og utsiktene til at en vederlagsordning neppe
vil gi betydelige inntekter, finner departementet det ikke hensiktsmessig å gå videre
med dette.
Forslaget om at sendetiden skal være
ulikt fordelt for konsesjonstypene, vil ikke være i samsvar
med et tidligere plenarvedtak i Stortinget. Ved Stortingets behandling
av Innst. S. nr. 190 (1994-1995) ble det vedtatt at alle nærradioer
med konsesjon skal ha høve til å sende program
mellom kl. 06.00 og kl. 18.00, også i område med
berre ein frekvens.
En ordning med ulik sendetidsfordeling mellom
konsesjonstypene vil kreve at Stortinget slutter seg til dette.
Inneværende konsesjonsperiode utløper 31. desember
2007. På bakgrunn av den forestående høringen
og oppfølgingen av denne er departementet innstilt på å forlenge
konsesjonsperioden med seks måneder. Frekvensmyndighetene
vil gi en tilsvarende forlengelse av aktørenes frekvenstillatelser.
Dersom det er behov for det, vil departementet
på egnet måte komme tilbake til Stortinget etter
at høringen av Medietilsynets forslag er avsluttet.
Styringen av NRK skjer dels gjennom generelle regler
i kringkastingslov og tilhørende forskrifter, dels via
kultur- og kirkeministerens rolle som generalforsamling. Det sentrale
styringsverktøyet er selskapets vedtekter, som bl.a. inneholder
allmennkringkastingsoppdraget. Organiseringen av styringen av NRK reflekterer
det faktum at selskapet er landets viktigste kulturinstitusjon og
at formålet med virksomheten er å tilby allmennkringkasting
til hele befolkningen, ikke å generere et overskudd for
eieren.
Departementet ser ikke noe behov for å endre
på grunnprinsippene for styringen av NRK. Drøftelsen
av NRKs virksomhet i meldingen inneholder imidlertid forslag til
enkelttiltak som har relevans for styringen av NRK. Dette gjelder
for eksempel forslag til system for forhåndsgodkjenning
av nye allmennkringkastingstjenester. Den foreslåtte allmennkringkastingsplakaten
er tenkt å fungere som et utgangspunkt for Stortingets drøftelser
av NRKs virksomhet. Omtalen av tilsynssystemet har også berøringspunkter
til styringen, bl.a. ved at Medietilsynet bør få en
lovfestet uavhengighet i tilsynet med NRKs oppfyllelse av allmennkringkastingsoppdraget.
I Soria Moria-erklæringen er det slått
fast at Regjeringen vil "beholde NRK som lisensfinansiert, reklamefri
allmennkringkaster og videreføre NRKs rolle som formidler
av kultur, språk og nasjonal identitet".
Oversikten over NRKs inntektsforhold viser at lisensinntektene
utgjør det grunnleggende fundament for finansiering av
NRK. Lisensinntektene har i alle år utgjort over 90 pst.
av selskapets totale inntekter.
De senere års vekst i de kommersielle
inntektene er positiv, fordi disse kan benyttes til å styrke
allmennkringkastingstilbudet. Departementet mener at NRK også i årene
som kommer i hovedsak skal finansieres med offentlige midler, og
ikke via markedet. Kind og Schjelderups rapport viser at det er
en fare for at en offentlig eid kringkaster som er finansiert i
markedet, etter hvert vil ligne på sine kommersielle konkurrenter. Departementet
deler denne oppfatning av at noe av NRKs egenart nettopp ligger
i at selskapet er finansiert på en annen måte
enn de kommersielle aktørene i markedet. Dette taler for
at hovedtrekkene i dagens finansiering av NRK bør videreføres.
Den teknologiske utvikling representer en utfordring for
lisensordningen, fordi bl.a. mobiltelefoner og pc-er etter hvert
vil kunne brukes som fjernsynsmottakere.
NRKs primære funksjon som lisensfinansiert
allmennkringkaster er å produsere og sende reklamefrie radio-
og fjernsynskanaler, samt tilby tjenester på nye medieplattformer.
I tillegg har allerede NRK mulighet til, gjennom datterselskap, å inngå samarbeidsavtaler med
og erverve eierandeler i andre medieaktører. Departementet
mener at slike samarbeidsformer kan være positive for NRK.
Slikt samarbeid kan bidra med midler til å finansiere NRKs
allmennkringkastingsvirksomhet, og strategiske allianser kan bedre
NRKs mulighet til å sikre seg tilgang til distribusjon,
innholdsproduksjon og -rettigheter.
I alle saker der det er tale om å erverve
eierandeler i, eller på andre måter å inngå sentrale
samarbeidsavtaler med, andre medieaktører, må det
likevel grundig vurderes hvorvidt det kan oppstå fare for
interessekonflikter mellom driften av allmennkringkastingsvirksomhet og
den kommersielle virksomheten. Etter departementets oppfatning vil
en interessekonflikt oftere kunne oppstå når NRK
engasjerer seg i konkurrerende betalings- eller reklamefinansierte
kringkastere enn når selskapet engasjerer seg i andre typer
medier enn kringkasting. Dersom NRK involverer seg i kommersielle konkurrenter
til NRKs egen kjernevirksomhet, oppstår en fare for at
NRK gis et økonomisk incitament til å fremme suksessen
til den kommersielle konkurrenten framfor egen kjernevirksomhet.
Det kan for eksempel gi seg utslag i at materiale produseres eller
kjøpes inn primært med tanke på betalingstjenester
framfor fri-tv.
Etter departementets vurdering er det ikke aktuelt å forby
NRK å engasjere seg i kommersielle konkurrenter. Hvorvidt
etablering av eierinteresser i, eller andre former for samarbeid
med, andre medieaktører medfører en fare for interessekonflikter
mellom allmennkringkastingsvirksomheten og den kommersielle virksomheten,
må vurderes konkret fra sak til sak. Det framgår
av vedtektene at dersom NRK skal opprette datterselskaper eller
delta i andre selskaper som driver annen type virksomhet enn allmennkringkasting,
krever dette samtykke fra generalforsamlingen. Dette foreslås
utvidet til å gjelde andre tiltak som kan få innvirkning
på NRKs allmennkringkastingstilbud eller for øvrig
har nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet.
Etter departementets syn er det positivt at
NRK har inntektskilder ved siden av kringkastingsavgiften, såframt
de kommersielle aktivitetene som genererer slike inntekter, lar
seg forene med oppdraget som allmennkringkaster.
NRK skal framstå med en ikke-kommersiell
programprofil, og utenforstående skal ikke kunne influere på det
redaksjonelle innholdet i NRKs sendinger. Dette tilsier at NRK,
uavhengig av hvordan regelverket er utformet, må utvise
varsomhet mht. praktisering av sponsing.
De særlige reglene for identifikasjon
av sponsor og sjangermessige begrensninger skal bidra til å begrense volumet
og markedsføringseffekten av sponsing. NRKs inntekter fra
sponsing har holdt seg på et relativt stabilt nivå,
og omfanget av sponsing er beskjedent sammenlignet med kommersielle
kanaler (38 mill. kroner (2006)).
Etter Medietilsynets praksis å dømme
er det ikke vesentlige problemer knyttet til etterlevelse av de NRK-spesifikke
reglene. Enkelte brudd har likevel forekommet i tilknytning til
eksterne produksjoner. NRKs legitimitet baserer seg i utstrakt grad
på at publikum har tillit til det redaksjonelle innholdet,
NRK-redaksjonenes integritet og uavhengighet fra finansielle bidragsytere.
Verdien av et sponsortilskudd kan neppe oppveie tapet i anseelse
dersom selskapet skulle mistenkes for å fire på sin
redaksjonelle integritet. Det er etter departementets syn derfor
særlig viktig at NRK utøver et kritisk redaksjonelt
skjønn i forbindelse med sponsede produksjoner.
Vurdert ut fra Medietilsynets tilsynspraksis
synes det å være grunnlag for å si at
NRK i hovedsak lykkes med å ivareta hensynet til redaksjonell
integritet og uavhengighet. Heller ikke utviklingen av omfanget
av sponsingen i NRK tilsier noe behov for å foreta endringer
i de særlige regler som gjelder for NRK.
Departementet finner ikke grunn til å foreslå noen nærmere
regulering av spin-off-produkter eller sms-tjenester i kringkastingsregelverket.
Departementet kan heller ikke se at det foreligger avgjørende
grunner for å begrense NRKs adgang til inntekter fra spin-off-produkter.
Spin-off-produkter kan generere inntekter for NRK som kan brukes
til utvikling av annen programvirksomhet, og dermed styrke NRK som
allmennkringkaster. Dersom NRK ikke skulle ha rett til denne typen
inntekter, ville det økonomiske potensialet antagelig uansett
blitt utnyttet av andre. Medietilsynets praksis gir heller ikke
indikasjoner på at NRK ikke forholder seg til gjeldende
regelverk.
I utgangspunktet har departementet altså ikke
innvendinger mot at NRK utnytter det økonomiske potensialet
som ligger i utvikling av denne typen produkter og tjenester. Imidlertid
understreker departementet den prinsipielle betydningen av at hensynet
til økonomisk inntjening ikke må bli styrende
for det redaksjonelle innholdet i fjernsynsprogrammene. Redaksjonelle
vurderinger må være avgjørende for innholdet
i de programmer og tjenester NRK tilbyr.
Sterke grunner tilsier at NRK bør være
forsiktig med å vise programmer der produkter eller tjenester
som utsetter seerne for et kommersielt press, inngår. Særlig gjelder
dette for programmer rettet mot barn og unge. Departementet foreslår
at et særlig krav til aktsomhet i denne forbindelse tas
inn i NRKs vedtekter. Et slikt krav bør også omfatte
prising av sms-tjenester. NRK bør ikke ha fortjeneste på sms-tjenester
i programmer rettet mot barn.
I dag anses tekst-tv som en del av NRKs allmennkringkastingstilbud,
men ikke som en del av NRKs kjernevirksomhet, jf. kringkastingsloven § 6-4.
Som en konsekvens av dette står NRK fritt til å benytte
lisensmidler for å finansiere tilbudet, men tekst-tv faller
ikke under det generelle reklameforbudet som gjelder for NRKs kjernetilbud.
Det er relativt mye reklame på NRKs
tekst-tv-sider. Reklamen har en fremtredende plass, og det er ofte
en noe glidende overgang mellom redaksjonelt innhold og reklame.
Resultatet blir at allmennkringkastingsinnholdet kan komme i skyggen
av rent kommersielt innhold. Dette kan være med på å undergrave
NRKs stilling som en reklamefri kringkaster.
Teknisk sett er tekst-tv en kringkastingstjeneste
på lik linje med tradisjonell programvirksomhet. Denne koblingen
vil trolig bli enda klarere dersom supertekst-tv blir etablert og
tjenesten får flere likhetstrekk med vanlig fjernsyn. Per
i dag har NRK ikke betydelige inntekter fra salg av reklame på tekst-tv.
Det vil følgelig ikke bety mye økonomisk sett
for NRK om reklameadgangen faller bort.
På denne bakgrunn ønsker departementet å forby reklame
på NRKs tekst-tv. Dette forutsetter en endring av kringkastingsloven § 6-4,
kringkastingsforskriften § 3-14 samt NRKs vedtekter.
Sist Stortinget drøftet NRKs virksomhet
på bred basis, var i 2000. NRKs tilbud på nye
medieplattformer som Internett og mobiltelefon har vokst fram i
tiden etter 2000, og har således i praksis aldri vært
gjenstand for politisk behandling i Stortinget. Dagens NRK-tilbud
på de nye medieplattformene kan derfor sies å være
et resultat av selskapets egne prioriteringer, mer enn en konsekvens
av politiske styringssignaler eller vedtak. Den kulturpolitiske
betydning nye medieplattformer etter hvert har fått, tilsier
etter departementets syn at tiden er moden for en grundig politisk
debatt om NRKs aktiviteter på dette feltet.
Departementets utgangspunkt er at NRK bør
ta sikte på å være en attraktiv og betydningsfull
medieaktør også på nye medieplattformer.
For å bevare sin relevans, særlig for de yngre
deler av publikum, må NRK derfor satse ressurser på å utvikle
attraktive nettbaserte medietilbud. Allmennkringkastingsoppdraget
til NRK bør derfor også omfatte nye medietjenester.
Denne satsingen er imidlertid kostnadskrevende, og et sentralt tema
i denne sammenheng er hvilke muligheter NRK skal ha for å skaffe
seg kommersielle inntekter på Internett.
Det kan antas at mye av framtidens mediekonsum
vil skje på Internett og mobile medieplattformer. De nye medienes
voksende betydning gjør det påkrevd å konkretisere
hvilke krav og forventninger lisensbetalerne bør ha til
NRKs tilbud av tjenester. Nok et hovedmål med denne gjennomgangen
er å sikre et rammeverk som er i overensstemmelse med EØS-avtalens
statsstøtteregler.
Det er etter departementets syn nødvendig
at NRK gis mulighet til å videreutvikle sitt allmennkringkastingstilbud
og tilpasse dette til den nye medievirkeligheten. NRK skal ta i
bruk de nye medieplattformene og utvikle nye tjenester som appellerer
til alle grupper i befolkningen. Det er særlig tre forhold
som gjør dette viktig.
For det første bruker en voksende del
av befolkningen stadig mer tid på Internett. Dersom NRK
skulle bli avskåret fra å utvikle en attraktiv
tilstedeværelse på Internett, er det en fare for
at NRK på sikt vil bli marginalisert i publikums bevissthet.
Det er avgjørende for NRKs framtidige posisjon som vesentlig
medieaktør at selskapet gis mulighet til å følge
sitt publikum over på de nye medieplattformer.
For det andre gir Internett en mulighet til
supplerende distribusjon av radio- og fjernsynsprogrammer. Ved å gjøre
programmer tilgjengelige for individuell nedlastning øker
publikums bruk av tjenestene. Derved får publikum mer igjen
for kringkastingsavgiften. I tillegg representerer Internett en
mulighet for å supplere og utdype programmene med redaksjonelt
tilleggsstoff.
For det tredje er det viktig at det også på de
nye plattformene finnes aktører som baserer sin virksomhet
på de klassiske allmennkringkasteridealene. Internett er preget
av et overveldende mangfold av innhold. Likevel er det viktig at
en allmennkringkaster som NRK har en synlig tilstedeværelse.
NRK skal basere sin virksomhet på grunnleggende verdier
som redaksjonell integritet, høy kvalitet og uavhengighet
fra kommersiell påvirkning. Dette må også gjelde
NRKs nett-tilbud.
Tilbud over Internett samt tilbud på plattformer
for mobilt mottak av fjernsyn bør etter departementets oppfatning
inngå i NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Dette omfatter
ulike former for redaksjonelt innhold, inkludert ulike tjenester
med interaktive elementer. Dette innebærer ikke noen utvidelse
av oppdraget ettersom "redaksjonell virksomhet på tekst-tv,
Internett og andre medieplattformer" omfattes av allmennkringkastingsoppdraget
allerede i dag, jf. vedtektene § 3-2, men oppdraget
på disse plattformene vil bli presisert. Departementet
vil i en vedtektsrevisjon presisere hva som i denne sammenheng ligger
i begrepet "redaksjonell virksomhet".
Det kan være hensiktsmessig å spesifisere
i vedtektene hvilken type tjenester som ikke anses som del av allmennkringkastingsoppdraget.
Dette vil for eksempel gjelde for annonser, ehandel og betalingstjenester
som har som formål å generere et overskudd for
selskapet. Dette er tjenester som må tilbys innenfor regelverket for
NRKs forretningsvirksomhet.
Departementet vil understreke at det verken
er ønskelig eller mulig å formulere NRKs samfunnsoppdrag
for "nye tjenester" på en uttømmende måte.
Internett er preget av at det nærmest kontinuerlig dukker opp
nye innholdsvarianter. Hvilke konkrete nye tjenester som skal kunne
tilbys innen allmennkringkastingsoppdraget, må derfor vurderes
fortløpende. I pkt. 1.7.5 nedenfor beskrives en modell
for forhåndsgodkjenning av nye medietjenester som skal
kunne tilbys innenfor oppdraget.
I NRKs vedtekter er kravene til nye medietjenester langt
mindre detaljerte og omfattende enn kravene til tradisjonelle radio-
og tv-tjenester. Dette er ikke hensiktsmessig og kan dessuten være
tvilsomt sett i forhold til EØS-statsstøttereglene.
Så lenge offentlige midler benyttes, må det stilles
klare krav til bruken av midlene. De nye medietjenestene bør
derfor ha som formål å ivareta de samme mediepolitiske
hensyn som begrunner lisensfinansieringen av radio- og tv-tilbudet til
NRK.
På denne bakgrunn bør de overordnede
kravene til NRKs allmennkringkastingsvirksomhet utdypes og gis samme
anvendelse både for tradisjonell programvirksomhet og nye
medietjenester.
Det kan også være hensiktsmessig å utarbeide
spesifikke, kvantifiserbare krav til de nye tjenestene etter modell
av de krav NRK er pålagt for ordinære radio- og fjernsynsprogrammer
i vedtektenes § 3-5. Det bør i den forbindelse
spesifiseres i hvilken grad NRK på nye medieplattformer
skal sikre befolkningen et tilbud innen kategorier som nyheter,
kunst og kultur, religion, underholdning, tilbud til barn og unge
og tilbud på samisk.
Den teknologiske utviklingen gjør det
overveiende sannsynlig at publikum i økende grad vil etterspørre programtilbud
på Internett. Utbredelsen av bredbånd gjør
at stadig flere husholdninger får nettoppkoblinger som
har tilstrekkelig kapasitet til å overføre levende bilder
med akseptabel kvalitet. Følgelig vil en voksende andel
av befolkningen kunne nyttiggjøre seg NRKs programtilbud
på Internett.
Samtidig vil utbredelsen av såkalte
mediesentre på noe sikt kunne bidra til å oppheve
noe av skillet mellom Internett og fjernsyn. I dag bruker de fleste
en pc som terminal for å nyttiggjøre seg tilbudet
på Internett. Fjernsynsapparatet brukes til å se
på fjernsyn. Mediesentre kan viske ut noe av dette skillet.
Mediesenteret kan i prinsippet fungere som en kombinert pc, videospiller,
dvd-spiller og -opptaker, radio og stereoanlegg. Innholdet kan komme
fra både bredbåndstilknytningen og ordinære
distribusjonsnett for fjernsyn (kabel, bakkenett og satellitt).
Når disse funksjonene samles i ett apparat, vil det bli
uvesentlig for brukerne om kilden for et bestemt fjernsynsprogram
er NRKs internettside, eller om det kommer via et av de tradisjonelle
fjernsynsnettene. En mulighet er at det for eksempel kan bli et
reelt alternativ for seerne å laste ned filmer og fjernsynsprogrammer
fra Internett for avspilling på fjernsynsskjermen. Dersom
dette blir vanlig, vil NRKs bestillingstjenester på Internett
i større grad bli et reelt alternativ til å følge
NRKs lineære sendeskjema. Desto større grunn vil
det også være til å betrakte hhv. NRKs tradisjonelle
radio- og tv-tilbud og NRKs internettilbud som to sider av samme
sak, det vil si som to alternative måter å tilgjengeliggjøre
NRKs innholdsprodukter på.
Etter departementets vurdering er NRKs programarkiv
en del av vår felles kulturarv. Det bør være
en overordnet ambisjon å gjøre dette materialet
tilgjengelig for alle. I den grad det kan antas å være
av allmenn interesse, bør digitalisert arkivstoff fortløpende
gjøres tilgjengelig som nedlastningstjeneste på Internett.
Tilsvarende bør det være en del av NRKs samfunnsoppdrag å sørge
for at mest mulig av den løpende produksjon gjøres
tilgjengelig på Internett.
På samme måte som for kringkasting
i tradisjonell forstand, forutsetter annen bruk av sendingen at
aktuelle rettigheter er klarert. Tilgjengeliggjøring av
NRKs arkiv på nye måter krever derfor tillatelse
fra dem som har rettigheter til innholdet. Departementet legger
til grunn at eventuelle problemer med å sikre tilgjengeliggjøring
primært vil kunne oppstå for eldre produksjoner.
For nye produksjoner bør det være mulig å inngå avtale
med rettighetshavere som sikrer NRK mulighet til å tilgjengeliggjøre
programtilbud på Internett. For å forenkle prosessen
med rettighetsklarering ble det i 2005 innført en forenklet
klareringsmetode (avtalelisens) i åndsverkloven § 32.
Bestemmelsen åpner for gjenbruk i form av ny kringkasting
og overføring hvor publikum får tilgang til innholdet
på selvvalgt sted og tidspunkt, men uten at det framstilles
varig kopi lokalt.
I dag er NRKs inntekter fra nedlastingstjenester
på Internett helt marginale. Mange mener likevel at et bredt
tilbud av digitale programmer kan representere et betydelig potensial
for framtidige inntekter. En tjenestetilbyder som disponerer et
programarkiv, tjener i utgangspunktet mest på de titlene
som er mest populære. Mindre populære titler kan
samlet generere store inntekter, bare antallet titler er stort nok.
Resonnementet hviler på en forutsetning om at både
distribusjons- og lagerkostnadene er lave. NRKs programarkiv i digital
form vil antakelig ha slike egenskaper. Følgelig kan arkivet
være en mulig framtidig inntektskilde for selskapet. Isolert
sett kan dette tale for at NRK gis full frihet til å utnytte
dette kommersielle potensialet.
Det som taler mot kommersialisering av NRKs
arkiver, er at programmene er finansiert av lisensmidler innenfor
rammene av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Programarkivet kan
derfor betraktes som en del av vår felles kulturarv.
Mange vil også kunne oppleve det som
urimelig at man skal måtte betale på nytt for
programmer som er lisensfinansierte. På den annen side
kan det hevdes at når et program allerede er sendt gratis
på radio eller fjernsyn, kan ikke brukerbetaling for nedlastning
fra Internett oppfattes som en betaling for selve programmet. Tjenesten
man da betaler for, er at NRK tilbyr sentralisert lagring og tilgjengeliggjøring
av allerede viste programmer.
I avveiningen mellom programtilbudets potensial som
ekstra inntektskilde for NRK og dets kulturpolitiske betydning,
har departementet konkludert med at hovedregelen bør være
at NRK gjør sitt digitaliserte programarkiv gratis tilgjengelig.
For lisensbetalerne gir dette utvidet tilgang til NRKs programproduksjon. Dette
er også viktig for NRK fordi selskapet må ha mulighet
til å gi et attraktivt tilbud til de seere og lyttere som
har ønske om selv å velge tidspunkt for når
de vil se på eller lytte til NRKs programmer. I tillegg
er prinsippet om universell tilgang helt grunnleggende for allmennkringkastingsbegrepet.
Samtidig er det nødvendig at NRK har
en viss mulighet til å avvike fra gratisprinsippet. Det
vil kunne være aktuelt for NRK å kreve kostnadsdekning
for tjenester som involverer bruksavhengige kostnader. Tradisjonell kringkasting
er kjennetegnet ved at kringkasternes kostnader er uavhengig av
hvor mange som benytter tjenesten. NRKs kostnader ved å sende
"Dagsrevyen" er uavhengige av hvor mange som faktisk ser på sendingen.
Tilsvarende er ikke nødvendigvis tilfellet på Internett.
Dersom en rettighetshaver for eksempel har krav på en kompensasjon
som er knyttet til faktisk bruk av materialet, vil den utbetalte
kompensasjon til rettighetshaver stige med antall brukere. I slike
situasjoner vil det i praksis være umulig for en tjenesteleverandør ikke å operere
med en form for brukerbetaling.
Departementet legger følgelig til grunn
at det bør være akseptabelt, dersom NRK selv skulle ønske
dette, at selskapet unntaksvis utvikler modeller for brukerbetaling
for tilgjengeliggjøring av programstoff på Internett.
For tjenester som faller inn under allmennkringkastingsoppdraget,
skal brukerbetaling kunne benyttes.
Programmer som kan karakteriseres som "ferskvare" bør
NRK etter departementets oppfatning alltid ta sikte på å tilby
gratis. Vi viser til de planer BBC har om å tilby siste
ukers sendeflate som en gratis nedlastingstjeneste. Etter departementets
syn bør NRK ta sikte på å utvikle en
tilsvarende tjeneste som gir brukerne gratis (og eventuelt tidsavgrenset)
tilgang til NRKs programmer på Internett. Departementet
forutsetter i den forbindelse at NRK i sine avtaler med rettighetshavere sikrer
seg rett til slik gratis tilgjengeliggjøring. Departementet
vil samtidig peke på at det ikke vil være mulig å tilby
ethvert innhold gratis i enhver form.
Departementet legger også til grunn
at NRK fortsatt bør ha adgang til å kommersialisere
enkelte programtilbud når den første uken med
gratis tilgjengeliggjøring er utløpt. Dette kan
for eksempel gjelde populære programposter der det kan
antas at salg via Internett eller dvd kan kunne generere betydelige
inntekter for NRK. Dette vil også være i tråd
med dagens praksis, der NRK tilbyr dvd-versjoner av populære
programmer. Det vil også være i tråd
med det som ble lagt til grunn da NRK fikk adgang til å ha
kommersielle inntekter.
Ved utløpet av den første
uken med gratis tilgjengeliggjøring, ser departementet
det ikke som problematisk at NRK utnytter sine programrettigheter
kommersielt i et omfang som er i tråd med dagens praksis,
jf. f.eks. NRKs planer om å etablere en kommersiell "filmportal".
Det forutsettes imidlertid at dette praktiseres på en måte
som ikke kommer i konflikt med hovedprinsippet om at NRKs tilbud
av programmer for nedlasting på Internett skal gjøres
gratis tilgjengelig som en del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Muligheten
til økt tilgjengeliggjøring av programarkivet
skal altså benyttes til å utvide gratistilbudet
til befolkningen, ikke til å utvide omfanget av kommersielle
tjenester. De kommersielle tjenestene må tilbys innenfor
regelverket for NRKs forretningsvirksomhet.
Departementet vil i samarbeid med NRK fastsette nærmere
retningslinjer for gjennomføring av gratisprinsippet for
selskapets programtilbud på Internett.
NRKs programtilbud blir i noen grad tilbudt
som nedlastningstjeneste til mobiltelefoner. Et slikt tilbud vil
aldri være gratis, ettersom brukerne som et minimum vil
måtte betale sitt teleselskap for selve nett-trafikken.
Dette er imidlertid ikke til hinder for at NRKs tilgjengeliggjøring
av innholdet anses som del av allmennkringkastingsoppdraget.
Tilsvarende gjelder for tilbud til mobil-tv-apparater. Dette
finnes foreløpig kun som et meget begrenset prøvetilbud
i Norge, men det kan forventes at dette vil bli et allment tilgjengelig
tilbud i løpet av få år.
Foreløpig er det mye usikkerhet knyttet
til hvordan det framtidige marked for tilbud av programinnhold til mobile
mottakere vil se ut. Denne usikkerheten er knyttet til i hvilken
grad publikum faktisk er interessert i dette, hvilke typer innhold
som vil bli etterspurt, hvilke forretningsmodeller tilbyderne vil
basere seg på, etc.
På bakgrunn av denne usikkerheten knyttet
til mediekanalens framtid bør myndighetene på det
nåværende tidspunkt ikke ha for skarpe oppfatninger
knyttet til NRKs framtidige rolle på dette området.
Mediet er "umodent", og NRK bør ha mulighet til å delta
i den innovasjonsprosess en nå befinner seg i. Departementet
tar imidlertid utgangspunkt i at dersom mobil-tv utvikler seg til å bli
en sentral mediekanal, bør også NRK være
til stede her. Denne tilstedeværelsen bør skje
innenfor allmennkringkastingsoppdraget og være basert på grunnprinsippet
om at NRK skal være universelt tilgjengelig for alle. De
retningslinjer som er skissert ovenfor om nedlastingstjenester på Internett,
bør danne et utgangspunkt også for nedlastingstjenester
til mobiltelefon.
NRKs allmennkringkastingstilbud på radio
og fjernsyn skal være ikke-kommersielt. Departementet har vurdert
om tilsvarende prinsipp skal gjelde for NRKs allmennkringkastingstilbud
på Internett. Dette ville i rendyrket form kunne tilsagt
at NRKs allmennkringkastingstilbud på Internett skulle
tilbys på et eget, reklamefritt nettsted, separat fra NRKs
kommersielle tjenester.
NRK står overfor en svært
kostbar satsing på å utvikle nye internettjenester
de nærmeste årene, en satsing som etter departementets
mening er viktig for selskapets framtid. Det synes ikke realistisk
at denne satsingen kan finansieres ved lisensøkninger
alene. Reklame på Internett og salg av kommersielle tjenester på Internett
kan være viktige tilleggsinntektskilder.
Departementet og NRK mottar få klager
på utformingen av NRKs nettsider. Det skyldes trolig at
brukerne oppfatter reklame og kommersielle uttrykk på Internett annerledes
enn reklame i radio og fjernsyn.
På denne bakgrunn ser departementet
ikke grunn til å pålegge NRK å rendyrke
et ikke-kommersielt nettsted fritt for salg av kommersielle varer
og tjenester og fritt for reklame. Dette innebærer at finansieringsgrunnlaget
for nettsatsingen vil være noe annerledes enn for radio
og fjernsyn. De tradisjonelle kringkastingskanalene vil i hovedsak
være lisensfinansierte. De nettbaserte tjenestene vil i
større grad være finansiert ved en blanding av
kringkastingsavgift og kommersielle inntekter. Departementet forutsetter
at NRK internt organiserer dette på en måte som
ivaretar kravene som følger av statsstøtteregelverket
i EØS-avtalen.
Departementet er samtidig opptatt av at selskapet
tilstreber å ha en tydelig og gjenkjennelig profil som
allmennkringkaster på Internett. Noe av begrunnelsen for at
NRK skal kunne bruke lisensmidler på nettsatsingen, ligger
nettopp i at selskapets kan representere et verdifullt alternativ
til mangfoldet av kommersielle tjenester på nettet.
Dette tilsier at NRK i forbindelse med den konkrete utformingen
av sitt nettsted må tilstrebe et tydeligst mulig skille
mellom allmennkringkastingstjenestene og de kommersielle uttrykkene
som tilbys på nettstedet. Det innebærer at de
kommersielle tjenestene og allmennkringkastingstjenestene som tilbys
på nettstedet som utgangspunkt, bør vises på separate
sider. Nedlastingstjenester som tilbys innenfor NRKs allmennkringkastingsoppdrag,
som f.eks. videoklipp eller lydklipp, skal ikke inneholde reklameinnslag.
Nettsider som har barn som målgruppe, skal ikke inneholde reklame.
NRK må utvise varsomhet ved den konkrete utformingen av
sine nettsider, slik at selskapet har en klar og tydelig profil
som allmennkringkaster.
NRK har valgt å gjøre tilbudet
på nett-tv og nettradio i formatet Windows Media. Nettradiotilbudet
er i tillegg tilgjengelig i mp3-format og den åpne standarden Ogg
Vorbis. Hovedårsaken til at Windows Media ble valgt, er
at det gir best tilgjengelighet til tjenestene. Om lag 97 pst. av
norske internettbrukere bruker Windows, og vil dermed kunne benytte
seg av innholdet som blir lagt ut. Tjenestene er også gjort
tilgjengelig for brukere av andre operativsystemer, for eksempel
Mac og Linux (forutsatt at disse installerer tilleggsprogramvare). NRK
støtter arbeidet med åpne standarder og vurderer kontinuerlig
tilgjengeliggjøring av video i åpne formater.
Det har vært stilt spørsmål
ved om NRKs valg av standarder for nettbaserte radio- og tv-tilbud
er i samsvar med NRKs plikter som allmennkringkaster. Blant annet
har det vært vist til at Windows Media er et lukket format
som forutsetter at man benytter Windows og at det begrenser tilgjengeligheten
til tjenesten å ikke tilby lyd og video i et åpnet
format.
Prinsippene for allmennkringkasting innebærer
en forpliktelse til å tilstrebe en bredest mulig distribusjon av
tjenestene. NRK bør derfor som lisensfinansiert kanal innrette
sine nettbaserte tjenester på en måte som gjør
at en størst mulig andel av befolkningen kan benytte dem.
Departementet legger til grunn at NRK så langt som mulig
bør benytte åpne standarder. Valg av åpne
standarder bør samsvare med prinsippene for allmennkringkasting,
og bør velges dersom det ikke svekker brukertilgjengelighet
eller vesentlig reduserer programtilbud, eller dersom økonomiske
eller kvalitative hensyn ikke taler imot det.
Departementet vil presisere NRKs allmennkringkastingsoppdrag
for nye tjenester i selskapets vedtekter. En slik presisering vil
i noen grad redusere behovet for å kreve forhåndsgodkjennelse
av NRKs nye tjenester.
Departementet ser likevel flere forhold som
taler for å foreslå endrede regler for forhåndsgodkjenning.
Det er viktig at lisensbetalerne har mulighet til å utøve
innflytelse på de overordnede prinsipper for NRKs bruk av
lisensmidlene. I tillegg bør en mekanisme for forhåndsgodkjenning
bidra til å hindre at NRKs aktiviteter hemmer konkurransen
i mediemarkedet. En mekanisme som ivaretar disse politiske hensynene,
vil samtidig kunne tilfredsstille ESAs krav til en forhåndsgodkjenning
av nye tjenester som skal innlemmes i allmennkringkastingsoppdraget.
Det er et viktig politisk ansvar å sikre
at lisensmidlene benyttes i lisensbetalernes interesse. Avgrensningen
av allmennkringkastingsoppdraget bør derfor være underlagt
politisk kontroll, fortrinnsvis slik at den endelige beslutning
om hvilke nye aktiviteter som skal innlemmes i NRKs oppdrag, fremdeles
ligger hos kultur- og kirkeministeren.
Departementet tar sikte på å etablere
et mer formalisert system for forhåndsgodkjenning, der
NRK legger fram forslag for departementet om opprettelse av nye aktiviteter.
På grunnlag av NRKs forslag kan departementet eventuelt
treffe et formelt vedtak om at NRK skal tilby de aktuelle aktiviteter
som del av allmennkringkastingsoppdraget. En vedtektsendring for å presisere
vedtektenes definisjon av allmennkringkastingsoppdraget kan også være
nødvendig.
Før avgjørelsen om presisering
av oppdraget treffes, må det gjøres en nærmere
vurdering av om det ut fra et samfunnsmessig perspektiv er ønskelig
at NRK tilbyr den aktuelle tjenesten. Departementet mener at NRK bør
pålegges å innhente en slik vurdering fra Medietilsynet.
Medietilsynet skal vurdere om det konkrete tiltaket vil bidra til å oppfylle
demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet, og om det
for øvrig faller innenfor vedtektenes definisjon av allmennkringkastingsoppdraget.
Ved vurderingen bør Medietilsynet også ta hensyn
til om den foreslåtte endring vil kunne ha uønskede
negative konsekvenser, f.eks. i form av svekkede motiver for innovasjon
og utvikling av nye tjenester i regi av private, kommersielle aktører.
Departementet vil fastsette nærmere retningslinjer for
hvilke kriterier som skal være avgjørende ved
vurderingen. Medietilsynets vurdering vil være en del av
departementets beslutningsgrunnlag.
Det er ønskelig at lisensbetalerne
får mulighet til å komme med innspill til Medietilsynet.
Departementet vil derfor legge opp til at offentlighet sikres ved
at Medietilsynet gjennomfører en form for høring.
Departementets endelige vedtak i disse sakene må selvsagt også være
offentlige.
Et sentralt spørsmål er hvilke
typer beslutninger som bør forelegges myndighetene i forkant,
dvs. hvor langt myndighetene bør gå i å regulere
NRKs aktiviteter. Selv om det kan være behov for en forbedret
forhåndskontroll med hva NRK benytter lisensmidler til
og større forutsigbarhet for NRKs konkurrenter for å forhindre
konkurransevridning, reiser dette vanskelige spørsmål
i forhold til NRKs redaksjonelle frihet. Kringkastingssjefen har
en lovfestet suverenitet i løpende programvirksomhet, jf.
kringkastingsloven § 6-2. Departementet arbeider
dessuten for tiden med et forslag om å lovfeste prinsippet
om redaksjonell uavhengighet i mediene. Det er derfor verken formelt mulig,
eller politisk ønskelig, at et system med forhåndsgodkjenning
skal praktiseres på en måte som krenker prinsippet
om kringkastingssjefens autonomi i løpende programvirksomhet.
Forhåndsgodkjenningsordningen må dessuten reflektere
en hensiktsmessig balanse mellom behovet for politisk kontroll med
bruken av lisensmidler og behovet for en smidig og effektiv daglig
drift av NRK. Det må fortsatt være tale om kontroll
på overordnet nivå, dvs. spørsmål
om hvilke typer aktiviteter NRK skal tilby, uten at dette innebærer
noen unødig grad av detaljstyring. Departementet ser det
som viktig at denne ordningen med forhåndssamtykke ikke
må bli unødig byråkratisk og detaljorientert.
Det er nye aktiviteter som antas å ville få vesentlig
betydning for lisensbetalerne og/eller konkurrenter, som
bør gjøres til gjenstand for en slik prosedyre.
Planer om etablering av nye, permanente radio- og fjernsynskanaler
vil alltid ansees å få vesentlig betydning og
må forelegges departementet i forkant. Mindre justeringer
i eksisterende tilbud vil ikke kreve forhåndsgodkjenning,
forutsatt at justeringene ikke krever vedtektsendringer. Departementet
vil fastsette nærmere retningslinjer for hvilke beslutninger
som skal underlegges forhåndsgodkjenning.
Etter departementets oppfatning vil den foreslåtte løsning
for forhåndsgodkjenning av nye medietjenester tilfredsstille
EØS-avtalens statsstøtteregler. Det framgår
imidlertid av korrespondanse med ESA at overvåkningsorganet
foreløpig ikke deler dette synet. Dette skyldes først
og fremst at ESA krever at den endelige beslutningen skal utgjøre
en rettsakt truffet av et uavhengig organ, ikke Kultur- og kirkedepartementet. Departementet
kan ikke se at en slik løsning vil sikre fellesskapets
innflytelse på bruken av lisensmidler på en tilfredstillende
måte, og mener at den foreslåtte løsning
tilfredsstiller både dette behovet og behovet for en uavhengig
faglig vurdering. Departementet vil arbeide videre med å gi
forhåndsgodkjennelsesordningen en form som ligger innenfor
statsstøttereglene.
Det framgår av vedtektenes § 9
at styret skal forelegge for generalforsamlingen, ordinær
eller ekstraordinær, "alle saker som antas å være
av vesentlig, prinsipiell, politisk eller samfunnsmessig betydning". Dette
gjelder ikke bare NRKs allmennkringkastingstilbud, men alle deler
av NRKs virksomhet. Bestemmelsen er svært skjønnsmessig,
og det kan være behov for en presisering.
Departementet konkluderer med at NRKs vedtekter bør
endres slik at det blir klart at bl.a. avgjørelser om nedleggelse
av eksisterende radio- og fjernsynskanaler og andre tiltak som kan
få innvirkning på NRKs allmennkringkastingstilbud
eller for øvrig har nær sammenheng med allmennkringkastingstilbudet,
må forelegges generalforsamlingen:
NRKs programarkiv er en del av vår
felles kulturarv og bør derfor være mest mulig
tilgjengelig for alle. Departementet legger til grunn at dette også bør
gjelde NRKs tilbud overfor skolene. Utdanning er tradisjonelt sett
et av kjerneområdene til en allmennkringkaster. NRKs tilbud
til skolene vil bidra til at NRKs samlede allmennkringkastingstilbud
oppfyller kulturelle, sosiale og demokratiske behov i samfunnet.
På denne bakgrunn mener departementet at NRKs vedtekter
bør klargjøre NRKs ansvar overfor skolesektoren
som en del av allmennkringkastingsoppdraget. Dette vil også bidra
til utvikling av den digitale allmenningen som omtales i St.meld.
nr. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle.
Før portalen startes opp, vil departementet
i samarbeid med Kunnskapsdepartementet og NRK utrede nærmere økonomiske
konsekvenser knyttet til drift av skoleportalen, herunder utgifter
knyttet til opphavsrettigheter. Departementet legger til grunn at
tjenesten skal tilbys gratis i den grad driftskostnadene ikke avhenger
av antall brukere. NRK bør kunne kreve kostnadsdekning
for eventuelle variable kostnader knyttet til bruken. Regjeringen
vil i budsjettsammenheng komme tilbake til hvordan de årlige
driftskostnadene skal finansieres.
NRK har anslått at årlige
driftskostnader for portalen vil ligge på om lag 10 mill.
kroner.
NRKs arkiver utgjør en del av vår
felles kulturarv. Det bør derfor være en overordnet
ambisjon å gjøre dette materialet tilgjengelig
for alle. Departementet legger således til grunn at digitalisering
av NRKs radio- og fjernsynsprogram er en del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag.
Digitalisering av NRKs radio- og fjernsynsprogram er
et pionerarbeid. Det er følgelig vanskelig å gi
nøyaktige anslag for ressursbehovet. NRK anslår
at kostnadene ved å digitalisere hele samlingen av fjernsynsprogrammer
og den resterende samlingen av radioprogrammer ligger på om
lag 230 mill. kroner. NRK har gitt uttrykk for at det ikke er mulig å gjennomføre
digitaliseringsarbeidet uten særskilt finansiering.
Digitaliseringsarbeidet er et tidkrevende arbeid.
Med dagens tempo er arbeidet anslått å strekke
seg over 15-20 år. Framdriften på digitaliseringsarbeidet
vil således ikke bare avhenge av tilgang på midler,
men også på kompetent arbeidskraft.
Kringkastingsavgiften har over flere år økt
med den begrunnelse at deler av midlene skal benyttes til digitaliseringsarbeidet.
Departementet legger derfor til grunn at NRKs arbeid med å digitalisere
programarkivene bør gis prioritet, men at kostnadene til
dette må dekkes innenfor gjeldende økonomiske
rammer.
For at målet i Soria Moria-erklæringen
om at NRK skal beholdes som en lisensfinansiert, reklamefri allmennkringkaster
skal kunne nås, er det avgjørende å sikre
NRK stabile og forutsigbare inntekter. I 2005 utgjorde inntekter
fra kringkastingsavgiften ca. 95 pst. av NRK AS’ inntekter.
Siden 1995 har andelen av inntektene fra kringkastingsavgiften hvert år
ligget over 90 pst.
Den teknologiske utviklingen kan komme til å utfordre
det eksisterende avgiftssystemet.
Alternativet innebærer at kringkastingsavgiften avvikles
og at midler til finansiering av NRK bevilges av Stortinget gjennom årlige
budsjettvedtak.
Ett alternativ er å videreføre
hovedlinjene i dagens lisensordning med en teknologinøytral
definisjon av begrepet "fjernsynsmottaker", eventuelt kombinert med
en utvidet meldeplikt for salg av innretninger som inneholder fjernsynsmottaker.
NRK har tatt til orde for et alternativ som
innebærer at avgiftsplikten utvides til å omfatte
alle apparater som kan benyttes til å motta levende bilder,
uavhengig av om innholdet kan karakteriseres som kringkasting. Pc-er
og mobiltelefoner uten mottaker (tuner) vil følgelig omfattes
av avgiftsplikten. NRK har imidlertid ikke foreslått at
meldeplikten skal utvides til å gjelde alle slike apparater.
NRK har i stedet foreslått at det innføres en
kontroll av abonnentregistrene til alle som tilbyr fjernsynsinnhold.
Dette vil for eksempel innebære at alle som har et kundeforhold
til et betal-tv-selskap, vil bli sjekket mot NRKs lisensregister.
Det vil etter dette forslaget kunne by på betydelige problemer å avgrense
hvilke apparater som er avgiftspliktige.
Denne modellen forutsetter lovendring. Departementet
vil foreta en vurdering av hvorvidt det vil være forenlig
med personopplysningsloven å eventuelt pålegge tilbydere
av fjernsynstjenester å gjøre sine abonnentregistre
tilgjengelige for kontrollformål i tilknytning til kringkastingsavgiften,
eller om en lovendring må ta høyde også for
dette.
Alternativet innebærer at kringkastingsavgiften erstattes
av en generell øremerket avgift som enten pålegges
hver husholdning eller alle myndige skatteytere over en viss minimumsinntekt.
Alternativet viderefører dagens prinsipp om en allmenn
avgift, men avgiftsplikten er knyttet til enkeltperson eller husholdning
i stedet for fjernsynsmottakeren.
Departementet legger til grunn at det er viktig å demme
opp for at inntektene fra kringkastingsavgiften svekkes ved at ny
teknologi med fjernsynsmottakere tas i bruk uten at disse meldes
inn til lisensavdelingen. Departementet vil inntil videre legge
opp til at dagens system for kringkastingsavgift videreføres
gjennom en teknologinøytral definisjon av begrepet "fjernsynsmottaker",
kombinert med en meldepliktsordning som er avgrenset til å omfatte
tradisjonelle fjernsynsmottakere. Det vil imidlertid bli vurdert å etablere
en form for kontroll med abonnentregistre for tilbydere av fjernsynsinnhold
(jf. alternativ 2 b) over). Siktemålet må være å sikre
at alle som har et kundeforhold til en betal-tv-tilbyder, også betaler
kringkastingsavgift.
Departementet legger imidlertid i utgangspunktet
til grunn at en videreføring av dagens system, kombinert med
tiltak som skal redusere antall tjuvseere, vil kunne sikre NRK et
tilfredsstillende finansieringsgrunnlag. Det er imidlertid ikke
gitt at en slik løsning på lengre sikt vil være
tilstrekkelig for å begrense omgåelse og sikre
stabile inntekter fra kringkastingsavgiften. Avgiftssystemes effektivitet
vil bli evaluert fortløpende. Departementet vil særlig
ha fokus på utviklingen av andelen som ikke betaler kringkastingsavgift, samt
på den administrative byrden denne løsningen vil påføre
forhandlere og NRK.
Den politiske styringen av NRK og NRKs samfunnsoppdrag
bør skje ut fra en overordnet og prinsipiell tilnærming.
Departementet er kommet til at dette best kan skje ved at de overordnede
kravene til NRKs allmennkringkastingstilbud nedfelles i et eget
dokument. Dette dokumentet bør være overordnet
og prinsipielt, og bør reflektere de krav og forventninger
staten stiller til NRK. Dokumentet bør også ta
hensyn til den digitale virkelighet som NRK skal operere i. Dette
dokumentet, en allmennkringkastingsplakat, vil danne grunnlag for
Stortingets og regjeringens styring av NRKs samfunnsoppdrag. Dokumentet
bør også danne grunnlaget for en mer presis og
detaljert utforming av NRKs vedtekter.
Den tradisjonelle todelingen mellom NRKs kjernevirksomhet
og annen redaksjonell virksomhet er neppe lenger hensiktsmessig.
NRK tilbyr stadig nye typer tjenester på nye distribusjonsplattformer
som ikke formelt sett er en del av kjernetilbudet slik det er definert i
dag, men som likevel er en viktig del av det samlede lisensfinansierte
allmennkringkastingstilbudet. Departementet kan derfor ikke se at
det lenger er hensiktsmessig med en strengere og mer detaljert regulering
av den tradisjonelle programvirksomheten enn av andre deler av det
lisensfinansierte tilbudet. Allmennkringkastingsplakaten må derfor
gjelde hele NRKs allmennkringkastingstilbud, også nye tjenester
som tilbys på nye plattformer.
NRKs vedtekter vil bli endret i henhold til
drøftingene i meldingen.
Det har lenge pågått diskusjoner
mellom kringkasterne og musikkbransjen om hva som ligger i begrepet "norsk
musikk", og om hvilke(t) av de fire elementene opphavsmann/komponist,
artist/utøver, produsent og språk som
skal tillegges vekt.
Departementet kan ikke se at det burde herske
særlig tvil på dette området. Bakgrunnen
for at det er stilt krav om at bl.a. NRK skal spille en viss mengde
norsk musikk, har helt åpenbart vært å sørge
for at kringkasterne spiller både norskspråklig
og norskkomponert musikk. Departementet finner det rimelig at særlig NRK
går i bresjen når det gjelder å fremme
norsk musikkultur, og legger til grunn at vedtektene bør endres,
slik at NRK pålegges å spille minimum 35 pst. norsk
musikk, med vekt på norskspråklig og norskkomponert
musikk. Departementet vil understreke at det her må tas
med i betraktningen at ikke all musikk inneholder tekst, og at definisjonen
av hva som er å regne som "norsk musikk" derfor ikke kan
knyttes til språk alene.
Medietilsynets konklusjon i Allmennkringkastingsrapporten
for kringkastingsåret 2005 var at "NRK viser en bredde
i sin satsing på norsk drama både i radio og fjernsyn"
og at "NRK innfrir kravet om formidling og produksjon av drama som
gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur".
Departementet slutter seg til ovenstående
vurdering, og understreker samtidig at formidling og produksjon av
drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur,
er en sentral del av NRKs allmennkringkastingsoppdrag. Det er et
mål å styrke den uavhengige norske produksjonsbransjen,
jf. St.meld. nr. 22 (2006-2007) Veiviseren - For det norske filmløftet. Å sette
ut en andel av NRKs produksjon til uavhengige produsenter bidrar
til kontinuitet i produksjonen for disse selskapene, og sikrer kompetansebygging
og profesjonalisering.
Departementet ser positivt på at NRK
vil bruke en betydelig andel av midlene til produksjoner fra uavhengige
produsenter til norsk dramaproduksjon. Denne andelen vil imidlertid
variere fra år til år. NRK bør også sette
ut en større del av dramaproduksjonen til uavhengige produsenter
for å styrke det uavhengige norske produsentmiljøet.
Drama vil i denne sammenheng kunne inkludere både tradisjonelle
fjernsynsserier og enkeltstående verk ("fjernsynsfilm").
I Norge finnes det ingen pålegg overfor
fjernsynsselskapene om direkte investeringer i eller kjøp
av norsk film. I praksis investerer NRK lite i norsk spillefilm,
og betaler markedspris for visningsrettigheter. I motsetning til
i de andre skandinaviske landene har den lisensfinansierte allmennkringkasteren
ingen forpliktelser når det gjelder nasjonal film.
Departementet ser det ikke som aktuelt å innføre bestemmelser
som pålegger NRK å kjøpe visningsrettigheter
til og sende alle norske filmer. Departementet vil
likevel understreke NRKs ansvar for formidling og produksjon av
drama som gjenspeiler norsk språk, identitet og kultur.
Etter departementets vurdering bør NRK derfor ta mål
av seg til i størst mulig grad å vise norske kinofilmer
og kortfilmer, i tillegg til norske naturfilmer, animerte filmer
og dokumentarfilmer mv. Departementet vil også understreke
NRKs plikt til å betale anstendig for de filmene de faktisk
viser.
Einarssonutvalget anbefalte at fjernsynskanalenes investeringer
i og kjøp av rettigheter til filmproduksjoner reguleres
i standardkontrakter. Videre anbefalte utvalget i sin rapport at
Kultur- og kirkedepartementet tar "i bruk de regulatoriske grep
som er nødvendig for å gjennomføre dette".
Departementet viser til at standardkontrakter må fastsettes
i avtale mellom partene og ikke reguleres av myndighetene. Departementet
ser imidlertid det som svært ønskelig at partene
kommer til enighet om slike kontrakter.
Departementet vil videre bemerke at dersom NRK skal
gå inn som investor i norske filmer, må dette
i henhold til dagens forretningsregime gå gjennom NRKs datterselskap
for kommersielle tjenester; NRK Aktivum. NRK Aktivums overskudd
føres tilbake til morselskapet for å benyttes
til allmennkringkastingsvirksomhet. Etter departementets vurdering
er det ikke en aktuell løsning at myndighetene skal gå inn
og gi detaljerte instrukser til NRK Aktivum om hvordan de skal disponere
sine midler. Departementet legger derfor til grunn at det ikke bør
innføres en bestemmelse som pålegger NRK Aktivum
en rolle som investor i norske filmer.
Allmennkringkastingsplakaten må komme
til anvendelse for hele NRKs allmennkringkastingsvirksomhet. Med
allmennkringkastingsvirksomhet menes hele NRKs programvirksomhet
i radio og fjernsyn samt alle nye tjenester i tekstfjernsyn, på Internett
og mobile plattformer mv., og som finansieres helt eller delvis ved
kringkastingsavgift.
Det grunnleggende utgangspunkt for NRKs virksomhet
- og dermed utformingen av allmennkringkastingsplakaten - må være
mediepolitikkens overordnede mål om ytringsfrihet, demokrati,
mediemangfold og kvalitet samt styrking av norsk språk
og kultur. Videre legges til grunn at NRK i sin programvirksomhet
skal etterstrebe høy kvalitet og mangfold og være
nyskapende. NRKs tilbud skal være ikke-kommersielt og allment
tilgjengelig.
Med dette som utgangspunkt vil departementet,
samtidig med at denne stortingsmeldingen fremmes, sende på høring
et utkast til en allmennkringkastingsplakat for NRK. Utkastet til
en slik plakat sendes på høring for å sikre
en bredest mulig forankring for plakaten. Departementet vil komme
tilbake til Stortinget med et forslag.
Departementet mener at tungtveiende hensyn taler for
at Medietilsynet bør gis økt uavhengighet fra
departementet. Imidlertid er det også sterke grunner som
tilsier at mulighetene for politisk styring ikke bør avskjæres
på generelt grunnlag. Departementet anser det derfor heller
ikke ønskelig at Medietilsynet gis full uavhengighet.
Ved valget mellom modeller for forholdet mellom Medietilsynet
og departementet må det tas hensyn til de EØS-rettslige
regler Norge er forpliktet av. Den ordningen en går inn
for, må være i tråd med disse forpliktelsene,
samtidig som en rekke andre hensyn også bør tas
i betraktning.
Departementet mener at gode grunner taler for
en hovedmodell der oppgavetypen er det sentrale avgrensingskriterium,
slik at Medietilsynet gis økt uavhengighet for noen av
de oppgaver organet er tillagt, men ikke for alle. Dette vil etter
departementets syn gi mulighet for en balansert løsning.
Når det gjelder Medietilsynets oppgaver
som går på kontroll med overholdelse av regelverket
og med konsesjoner, herunder vedtak til oppfølging av denne
tilsynsfunksjonen, mener departementet at vektige grunner taler
for uavhengighet. Det legges til grunn at hensynene for økt
uavhengighet gjør seg sterkest gjeldende i forhold til
rene tilsynsfunksjoner, som i hovedsak dreier seg om oppfølging
av tidligere gitte regler.
Konsesjonstildelinger er også en sakstype
der mye kan tale for at Medietilsynet bør gis økt
uavhengighet. Tildeling av konsesjoner til lokalkringkasting beror hovedsakelig
på vurderinger av faglig og teknisk karakter, som i begrenset
grad reiser overordnede samfunnsmessige spørsmål.
Departementet antar derfor at det er få betenkeligheter
ved å gi Medietilsynet økt uavhengighet ved behandlingen
av slike saker.
Medietilsynet vil som nevnt også få myndighet
til å tildele konsesjoner til rikskringkasting for radio
og fjernsyn. Til nå har slike konsesjoner vært
et viktig mediepolitisk virkemiddel. Imidlertid antas betydningen å bli
betydelig redusert på fjernsynsfeltet etter overgangen
til digitale fjernsynssendinger. Kapasiteten vil øke betraktelig,
slik at tilgang ikke i like stor grad som tidligere vil kunne anses
som et knapphetsgode. Som konsekvens vil staten ikke kunne begrense
antallet konsesjonærer, og heller ikke ensidig fastsette
individuelle vilkår i konsesjonene. På denne bakgrunn mener
departementet at det bør vurderes å gi Medietilsynet
større grad av uavhengighet i forbindelse med konsesjonstildeling
i det digitale bakkenettet for fjernsyn.
Etter departementets syn bør det imidlertid
foretas en nærmere vurdering av uavhengighetsspørsmålet
for de enkelte sakstypene Medietilsynet er tillagt før
det trekkes noen endelige konklusjoner. I den forbindelse må det
også vurderes om departementets omgjørings- og instruksjonsrett
skal avskjæres fullstendig, eller om uavhengighet skal
gis i en mer modifisert form der politiske myndigheter beholder
en viss styringsrett.
For de sakstyper der det foreslås å gi
Medietilsynet økt uavhengighet, må spørsmålet
om departementet skal være klageorgan vurderes. Mye tilsier
at klager bør behandles av en klagenemnd som er uavhengig
av statsforvaltningen. For klager over vedtak etter medieeierskapsloven
og lov om film og videogram er det etablert egne klagenemnder.
Det bør drøftes om det bør etableres
en egen klagenemnd for klager etter kringkastingsregelverket, eller
om disse sakene bør overføres til en av de eksisterende
klagenemndene.
Departementet vil legge fram et lovforslag om økt uavhengighet
for Medietilsynet. Spørsmål om hvilke sakstyper
dette bør omfatte, hvor langt uavhengigheten bør
gå og hvilket organ som bør være klageinstans,
vil i den forbindelse bli utredet nærmere.
ESA er av den oppfatning at tilsynet med NRKs
allmennkringkastingsoppdrag skal være uavhengig ikke bare
av NRK, men også av NRKs eiere. Ettersom Medietilsynet
er underlagt Kultur- og kirkedepartementet, som igjen er eier av
NRK, har ESA stilt seg tvilende til om kravet til effektivt tilsyn
med NRKs allmennkringkastingsforpliktelser er oppfylt.
Det er ikke opplagt at ESAs tolkning av regelverket er
korrekt, men departementet anser ikke ESAs krav for å være
problematiske. Tidligere var det Allmennkringkastingsrådet,
et rådgivende organ oppnevnt av Kultur- og kirkedepartementet,
som utarbeidet allmennkringkastingsrapporter. Da Allmennkringkastingsrådet
ble nedlagt ved utløpet av 2004, overtok Medietilsynet
denne oppgaven. I prinsippet har Kultur- og kirkedepartementet instruksjonsrett
overfor Medietilsynet i forbindelse med utarbeiding av slike rapporter.
Denne instruksjonsretten har i praksis ikke vært benyttet.
Det kan bidra til klarhet dersom dagens praksis også blir
formelt nedfelt i kringkastingsloven. Kultur- og kirkedepartementet
vil derfor ta initiativ til en lovendring som innebærer
at Kultur- og kirkedepartementets instruksjonsmyndighet i forbindelse
med Medietilsynets utarbeidelse av allmennkringkastingsrapportene
avskjæres.
Departementet ser det som hensiktsmessig at
Stortinget hvert år gis en orientering om NRKs oppfyllelse
av sitt oppdrag. Det vil derfor bli lagt opp til at St.prp. nr. 1
(budsjettproposisjonen) skal inneholde en slik omtale av NRKs virksomhet.
Mens andre allmennkringkastere ilegges sanksjoner av
Medietilsynet dersom de ikke overholder sine allmennkringkastingsforpliktelser,
foregår altså oppfølging av NRK på en
annen måte. Dette er også naturlig gitt NRKs eierforhold,
finansieringsgrunnlag og særlige rolle i kringkastingsmarkedet.
NRK er en statlig eid lisensfinansiert kringkaster hvor regjeringen
og Stortinget vil ha tilgjengelige styringsverktøy i egenskap
av å være hhv. eier og bevilgningsmyndighet dersom
selskapet ikke følger opp sine forpliktelser som allmennkringkaster.
Tilsvarende er ikke tilfellet for de kommersielle kringkasterne,
der ileggelse av sanksjoner er det eneste effektive styringsverktøyet.
I meldingen beskrives hvordan en mer presis
og omfattende angivelse av allmennkringkastingskravene vil bli inntatt
i vedtektene med hensyn til nye medietjenester. I dag fører
Medietilsynet kun tilsyn med NRKs overholdelse av allmennkringkastingsoppdraget
innen tradisjonell programvirksomhet. For at innstramningen med
hensyn til nye medietjenester skal bli reell, må NRKs rapporteringsplikt
utvides til å omfatte også nye medietjenester,
og Medietilsynets må sikre overholdelsen av disse forpliktelsene
på lik linje med overholdelse av kravene til programvirksomheten.
Etter departementets vurdering sikrer dagens
system tilfredsstillende kontroll med at det ikke foregår
kryssubsidiering mellom NRKs allmennkringkastingsvirksomhet og NRKs
kommersielle virksomhet.
I dag skjer all kommersiell virksomhet i NRKs
datterselskaper. NRKs allmennkringkastingsoppdrag utføres
i morselskapet, NRK AS. Dette sikrer regnskapsmessig skille mellom
den lisensfinansierte virksomheten og kommersiell virksomhet.
Videre legger departementet til grunn at dagens
system for beregning av kringkastingsavgiften sikrer at NRKs lisensinntekter
ikke overstiger nettokostnadene ved å utføre allmennkringkastingsoppdraget
og dermed er i tråd med EØS-avtalens
krav. Ved beregningen av kringkastingsavgiften tas det hensyn til
NRKs kommersielle inntekter. Av Ot.prp. nr. 55 (1998-1999) følger
det at overskudd i den forretningsmessige virksomheten skal benyttes
til å finansiere økt programproduksjon
og programinnkjøp.
Krav om regnskapsmessig separasjon og forbud
mot kryssubsidiering vil bli nedfelt i NRKs vedtekter.
Når det gjelder kontroll med finansielle
relasjoner mellom NRKs morselskap og datterselskapet NRK Aktivum,
kontrollerer NRKs revisor hvert år at årsregnskapet
er avgitt i samsvar med lov og forskrifter, herunder aksjeselskapsloven § 3-9.
Kontroll med konserninterne transaksjoner er også blant
kontrollområdene som omfattes av Riksrevisjonens årlige
selskapskontroll. Målet med Riksrevisjonens selskapskontroll er å vurdere
om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter
av statens interesser i NRK AS i samsvar med Stortingets vedtak
og forutsetninger. Med vedtak menes alle formelle vedtak som Stortinget
treffer; lovvedtak, budsjettvedtak mv. Endelig fører Konkurransetilsynet
tilsyn med at konkurransen er virksom etter konkurranseloven. Nevnte
kontrollorganer er alle uavhengige av NRK. Dersom det skulle vise
seg at dagens system ikke gir tilfredsstillende kontroll, vil departementet
vurdere å gi nærmere regler.
Departementet er i dialog med ESA om dagens
system for kontroll med kryssubsidiering er tilfredsstillende. Denne
dialogen vil bli videreført på grunnlag av de
vurderinger departementet har gjengitt ovenfor.
Loven regulerer per i dag ikke elektroniske
medier eller vertikal integrasjon (dvs. at ett selskap, eller flere selskap
i samarbeid, har eierskap i eller på annen måte kontrollerer
hele eller deler av verdikjeden, fra produksjon av innhold til distribusjon
av innhold til sluttbrukeren).
Spørsmålet om medieeierskapsloven
bør utvides til å regulere vertikal integrasjon
ble drøftet i Ot.prp. nr. 81 (2003-2004). Departementet
fant på dette tidspunktet ikke grunnlag for å utvide
loven.
Også forholdet til nettmediene ble
vurdert i Ot.prp. nr. 81 (2003-2004).
Både med hensyn til vertikal integrasjon
og elektroniske medier mente departementet at det var nødvendig å følge
utviklingen nært for å kunne vurdere behovet for
en utvidelse av loven.
De utviklingstrekkene som er skissert i meldingen, innebærer
at reguleringen på dette området raskt kan bli
utdatert. Kultur- og kirkedepartementet mener derfor at tiden nå er
inne for å foreta en gjennomgang av medieeierskapsloven.
Disse forholdene aktualiserer spørsmålet
om vertikal integrasjon og lovgivning. Departementet vil igangsette
et arbeid på dette området, og komme tilbake til Stortinget
på egnet måte.
Det bør også vurderes om -
og i så fall hvordan - loven bør regulere elektroniske
medier, herunder nettaviser og web-tv. Det bør
bl.a. vurderes om det bør fastsettes egne grenser for eierskap
i elektroniske medier og om Medietilsynet bør ha hjemmel
til å gripe inn overfor erverv i slike medier.
Det er en økende tendens til at fjernsynsrettighetene til
en rekke idrettsarrangement kjøpes opp av betalingskanaler.
Dette har bidratt til en kraftig prisstigning på slike
rettigheter. Det er en fare for at markedsutviklingen etter hvert
vil føre til at viktige idrettsbegivenheter ikke lenger
blir vist på gratiskanaler som når ut til hele befolkningen.
Et tiltak som kan bidra til å motvirke denne tendensen,
er å vedta at enkelte viktige begivenheter skal gjøres
tilgjengelig på gratiskanaler. I Norge har vi hatt en slik
regulatorisk mulighet i kringkastingsloven siden 2000, jf. § 2-8,
som fastslår at det kan utarbeides lister over viktige
begivenheter som skal tilbys i gratiskanaler som når hele
befolkningen. Hittil har ikke myndighetene i Norge funnet det hensiktsmessig å utarbeide
en liste over viktige begivenheter som skal gjøres tilgjengelige
på denne måten. Etter departementets syn har imidlertid
utviklingen innen senderettigheter og betalingsfjernsyn kommet så langt
at det bør vurderes om det skal utarbeides en norsk liste
over viktige begivenheter. Dette er bakgrunnen for at departementet i
desember 2006 sendte et forslag om endring av kringkastingsforskriften
på høring.
Utviklingen med en kraftig prisstigning på fjernsynsrettigheter
til en rekke idrettsarrangement kan sammen med nye former for betalingsfjernsyn
medføre at allmennkringkasterne taper i konkurransen om
rettighetene til å vise fjernsynssendinger fra viktige
begivenheter. Allmennkanalenes muligheter til å nå fram
i prisdrivende budrunder er begrenset. Resultatet blir at eksempelvis
sendinger fra store idrettsarrangement kun tilbys av betalings-/abonnementskanaler.
For publikum har dette den konsekvens at deler av befolkningen ikke
har mulighet til å se disse begivenhetene på fjernsyn,
fordi betalingsfjernsynskanalene ikke har full befolkningsdekning.
Med etableringen av det digitale bakkenettet for fjernsyn vil dekningsproblemet
bli mindre. Fortsatt vil det imidlertid være et faktum
at disse fjernsynsbegivenhetene kun blir tilgjengelige mot betaling.
Denne økonomiske terskelen kan medføre at deler
av befolkningen blir forhindret fra å følge sendinger
fra viktige begivenheter.
Departementet har på bakgrunn av dette
sett det som hensiktsmessig å vurdere om det skal utarbeides
en liste over viktige begivenheter i henhold til TV-direktivets
artikkel 3a. Målet med listeføring er først
og fremst å legge til rette for at enkelte viktige begivenheter
fortsatt kan bli vist på vederlagsfritt fjernsyn også i framtiden.
I praksis vil en liste innebære at rettighetshavere pålegges å tilby
sine eksklusive visningsrettigheter av viktige begivenheter til
kvalifiserte kringkastere. Den kvalifiserte kringkasteren må betale
et vederlag til rettighetshaveren.
Departementet legger til grunn at en kringkaster
vil være kvalifisert til å sende listeførte
begivenheter så framt følgende krav er oppfylt:
a) fjernsynssendingen/tjenesten
tilbys vederlagsfritt og lett tilgjengelig, og
b) tjenesten kan mottas av en betydelig
del av seerne i Norge.
Departementet tar mht. dekningskravet utgangspunkt
i at det med en "betydelig del av seerne" i Norge menes minst 90
pst. av seerne, jf. kringkastingsforskriften § 5-1.
Dette vil i praksis si at NRK1 og TV 2 i dag er de eneste
kvalifiserte kringkasterne for listeførte begivenheter.
Ved overgangen til digitalt bakkenett for fjernsyn vil langt flere
kringkastere oppfylle dette dekningskravet, siden bakkenettet muliggjør
tilnærmet riksdekkende distribusjon for flere kringkastere.
Dette kan også komme til å gjelde utenlandske
så vel som norske kringkastere. På den andre siden
forventer mange at overgangen til digitalt fjernsyn også vil
medføre at flere kringkastere blir betalingskanaler. Disse vil
i så fall neppe oppfylle kravet om vederlagsfri distribusjon.
Departementet understreker at en eventuell listeføring
ikke medfører et krav om at kvalifiserte kringkastere må erverve
rettighetene til, og sende listeførte begivenheter. En
liste gir imidlertid de kvalifiserte kringkasterne en opsjon på å kjøpe
senderettigheter fra en ikke-kvalifisert kringkaster som har ervervet
enerettigheter til en begivenhet på listen.
Ifølge EU-kommisjonens praksis ved
godkjenning av lister gjelder det fire kriterier for hvordan medlemsstatene
skal velge ut begivenheter. Minst to av følgende fire kriterier
må normalt være oppfylt for at en begivenhet skal
kunne godkjennes ført opp på et lands liste:
1. Begivenheten har
tradisjonelt blitt sendt i vederlagsfritt fjernsyn og har vært
fulgt av en stor del av fjernsynsseerne i den aktuelle medlemsstaten.
2. Begivenheten har en særlig
allmenn kulturell betydning for befolkningen i den aktuelle medlemsstaten
som en del av medlemsstatens kulturelle identitet.
3. Et nasjonalt lag deltar i en større
internasjonal begivenhet.
4. Begivenheten har en særlig
allmenn betydning i den aktuelle medlemsstaten og ikke bare for
de seerne som vanligvis følger aktiviteten.
Departementet vil legge disse kriteriene til
grunn for utvelgelsen av begivenheter som er aktuelle for en eventuell
norsk liste.
Den foreslåtte reguleringen medfører
at kvalifiserte kringkastere gis mulighet, mot betaling av et vederlag, til å sende
fra begivenheter som andre i utgangspunktet har ervervet eksklusive
rettigheter til.
TV-direktivet har ingen bestemmelser om hvilke økonomiske
betingelser kvalifiserte kringkastere skal tilbys.
Kringkastingsloven § 2-8 gir
hjemmel for å fastsette regler om løsning av priskonflikter
om viktige begivenheter i forskrift. Når det gjelder fastsetting
av pris for rettigheter i samsvar med en eventuell norsk liste, finner
departementet det rimelig at markedsprisen for tilsvarende fjernsynssendinger
bør danne utgangspunkt ved avtale om pris mellom partene.
Ved eventuelle priskonflikter som partene ikke
er i stand til å løse selv, vil Medietilsynet
kunne bli koblet inn for å gi en bedømmelse av
hva som er å betrakte som rimelig pris. Medietilsynets
rolle bør i så fall kun være rådgivende.
Departementet legger opp til at Medietilsynet bør utforme
retningslinjer for prisvurdering etter modell fra britiske Ofcom,
dersom det innføres en norsk liste over viktige begivenheter.
Etter departementets mening må det
være rom for ikke-kommersielle aktører på det
digitale bakkenettet. Gjennom NTVs konsesjonsvilkår er
det lagt et fundament for dette. Departementet legger imidlertid
til grunn at myndighetene ikke selv kan stå for etableringen
av et slikt tilbud. Den videre framdriften hviler derfor på en
forutsetning om at aktørene selv klarer å legge fram
en plan for hvordan dette kan realiseres på en måte
som er realistisk og i tråd med de politiske intensjonene
for ordningen.
Flere grupperinger har gitt signaler om at de
er interessert i distribusjon via den åpne kanalen i det
digitale bakkenettet. Dette omfatter blant andre livssynsaktører som
hittil har hatt konsesjon for sendinger på NRK2s frekvenser,
undervisnings- og kunnskapsaktører og ideelle/frivillige
organisasjoner. Departementet har oppfordret disse til selv å foreslå en
løsning for ikke-kommersiell kringkasting i bakkenettet.
En løsning må omfatte finansiering og organisatorisk
utforming. I tillegg må aktørene gjøre
seg opp en mening om hvordan den redaksjonelle profilen skal utformes
og hvordan det redaksjonelle ansvaret skal plasseres.
Departementet vil understreke at en eventuell
ikke-kommersiell aktør i det digitale bakkenettet i realiteten vil
være en ny fjernsynskanal. Denne vil måtte konkurrere
mot et stort antall profesjonelle kringkastere om publikums oppmerksomhet.
En ikke-kommersiell kringkaster vil kunne tilby publikum noe som
markedet for øvrig ikke frambringer. Samtidig vil kanalens suksess
avhenge av programmer av så vidt høy kvalitet at
tilstrekkelig mange ønsker å se på dem.
Frivillighet Norge har på initiativ
fra departementet tatt på seg å samle de ulike
grupperingene og koordinere aktørenes arbeid med åpen
kanal. Den videre framdriften avhenger av i hvilken grad disse aktørene lykkes
i å finne løsninger på de praktiske utfordringer nevnt
foran.
Departementet har for øvrig gitt en
ytterligere omtale av temaet ikke-kommersiell kringkasting i stortingsmeldingen
om frivillighet (St.meld. nr. 39 (2006-2007) Frivillighet for alle).
Lokal-TV-bransjen har gjennom mange år
bidratt til å berike det norske mediemangfoldet. Lokalfjernsynet er
viktig for de aktuelle lokalsamfunnene, blant annet som nyhetskilde
og identitetsskapende faktor. Departementet mener at lokal-TV skal
sikres distribusjon i det digitale bakkenettet.
Medietilsynet vil stå for utlysing
og tildeling av kringkastingskonsesjoner for det digitale bakkenettet. Det
er lagt opp til at lokal-TV-selskap i utgangspunktet må søke
på og få tildelt konsesjon på det digitale
bakkenettet etter samme prinsipper som riksfjernsyn. De konsesjonsområdene
som gjelder for analogt lokalfjernsyn, vil også gjelde
for tildeling av digitale konsesjoner, og det kreves egen søknad
for hvert enkelt konsesjonsområde.
Etter dagens ordning i det analoge bakkenettet
kan det bare gis én konsesjon til allment lokalfjernsyn
per område. Departementet ønsker ikke tilsvarende begrensninger
på antall digitale konsesjoner. Bakgrunnen for dette er
blant annet et ønske om å legge til rette for
mest mulig fri etablering av nye lokal-TV-tilbud. I et ytringsfrihetsperspektiv
er dette viktig. Det ville dessuten i praksis være vanskelig å legge
begrensninger på antall lokale kringkastere. En riksdekkende kringkaster
kan f.eks. etablere et samarbeid med en regionavis om lokale sendinger
i et gitt område, i konkurranse med de aktørene
som i dag tilbyr lokal-TV. For publikum er dette positivt, og det
ville ikke gi mening å prøve å stoppe
slike initiativ. For de etablerte lokal-TV-tilbyderne kan imidlertid
dette representere en utfordring, fordi konkurransen om de lokale
annonsemarkedene blir skjerpet.
Målet om at lokal-TV-sektoren skal
ha tilfredsstillende vilkår i bakkenettet, ligger fast.
Dersom partene gjennom forhandlinger ikke lykkes i å komme
fram til løsninger som innebærer at lokal-TV-aktørene
"sikres tilfredsstillende vilkår", vil departementet måtte
vurdere å ty til regulatoriske inngrep. Det tiltak som
i så fall er aktuelt, er å innføre regler
om formidlingsplikt for lokal-TV i bakkenettet, jf. omtalen av dette
i NTVs konsesjon. Sett fra departementets ståsted, vil
det imidlertid være å foretrekke at partene lykkes
i å nå fram til en tilfredsstillende løsning
på egen hånd.