1.2.1 Generelt

Riksrevisjonen er kritisk til at Arbeids- og velferdsetaten gjennom flere år har nedprioritert arbeidet med å sikre en tilfredsstillende etterlevelse av internkontrollen i ytelsesforvaltningen. Riksrevisjonen har forståelse for at etaten har hatt store utfordringer knyttet til økende restanser, men vil understreke viktigheten av å prioritere internkontrollen som et virkemiddel for å sikre god kvalitet i saksbehandlingen, rett ytelse til brukerne og god kvalitet i regnskapet. Svak internkontroll åpner også muligheten for bevisst misbruk av velferdsordningene.

Riksrevisjonen merker seg at departementet slutter seg til Riksrevisjonens kritikk, men at det etter departementets syn vil ta tid å rette opp alle de påpekte forholdene. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at arbeidet med å etablere et rammeverk for internkontroll i etaten blir prioritert, både for å sikre at Nav-reformen fortsatt skal ha bred tillit i befolkningen og for å redusere risikoen for bevisst misbruk av velferdsordningene.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet understreker at Nav-reformen ikke vil være fullført i 2010 og at en ikke kan forvente fullt ut å nå de ønskede resultater samtidig som den organisatoriske omstillingen gjennomføres. Reformenes suksess handler imidlertid om at brukerne opplever den enkelte reformens intensjoner og målsettinger som oppfylt. Riksrevisjonen fastholder derfor viktigheten av at de forventninger som er stilt fra Stortingets side ved beslutning om reformen, begynner å innfris også innenfor reformperioden. Riksrevisjonen ser alvorlig på at Stortingets forutsetning om å opprettholde løpende tjenesteproduksjon på et tilfredsstillende nivå, ikke er nådd i 2008.

1.2.2 Manglende kvalitet i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltning

Oppfølgingsarbeidet på Nav-kontorene er det viktigste virkemidlet for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Riksrevisjonen har valgt å fokusere på innholdet i de nye ordningene under Nav-reformen, som oppfølging av sykmeldte og kvalifiseringsprogrammet. Ordningene skal bidra til tettere oppfølging av personer som tidligere ikke ble fulgt opp på en god nok måte.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at lovpålagt oppfølging av sykmeldte i liten grad gjennomføres, og at det er utfordringer med å tilby brukere på kvalifiseringsprogrammet oppfølging i tråd med intensjonene og nytt regelverk. Etatens vurderinger som ligger til grunn for valg av tiltak for brukerne, er heller ikke tilstrekkelig dokumentert.

Riksrevisjonen ser videre alvorlig på at det er identifisert en rekke tilfeller av feil i utbetaling av sykepenger, overgangsstønad og barnebidrag. Feilutbetalingene skyldes i stor grad manglende etterlevelse av internkontrollrutiner. I 2008 har det også vært en økning i saksbehandlingstid og restanser.

Departementet er enig i at det har vært utfordringer med kvaliteten i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltningen i 2008, og opplyser at det har vært satt i verk flere tiltak for å oppnå forbedringer. Av brukerne som er i målgruppene for "Raskere tilbake" og kvalifiseringsprogrammet får flere oppfølging nå enn tidligere. Videre registrerer departementet i 2009 en positiv utvikling i oppfølging av sykmeldte, og det arbeides med et eget fagutviklingsprogram for helhetlig oppfølging av deltakere i kvalifiseringsprogrammet. I tillegg er det foreslått å innføre et statlig tilsyn med praktiseringen av regelverket.

Departementet erkjenner imidlertid at det fortsatt er betydelig rom for forbedringer, og vil følge utviklingen tett. Når det gjelder saksbehandlingstid og restanser, har Riksrevisjonen merket seg at departementet har gitt retningslinjer om å prioritere nedbygging av restanser, effektivisering av saksbehandlingen og god kvalitet i ytelsesforvaltningen. Kvalitet i ytelsesforvaltningen vil bli fulgt opp i arbeidet for å etablere et helhetlig rammeverk for intern kontroll, men det gjenstår et betydelig arbeid med implementering av rammeverket i 2009 og videre framover. Departementet understreker at det derfor vil ta tid før etatens etterlevelse fullt ut vil være tilfredsstillende på området.

Riksrevisjonen ser det som alvorlig at det i 2008 har vært gjennomgående manglende kvalitet i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltning. Riksrevisjonen ser positivt på tiltakene som etaten iverksetter for å forbedre situasjonen, men er bekymret for etatens gjennomføringsevne tatt i betraktning det store endringstrykket. Etter Riksrevisjonens vurdering er det spesielt viktig at departementet i sin oppfølging og styringsdialog er tydelig på hvilke prioriteringer som skal gjøres i det videre arbeidet.

1.2.3 Manglende kvalitet i støttefunksjoner og administrative oppgaver

Riksrevisjonen kan ikke bekrefte at Arbeids- og velferdsetatens regnskap for 2008 ikke inneholder vesentlige feil og mangler. Riksrevisjonen ser alvorlig på situasjonen, tatt i betraktning at etatens regnskap utgjør en tredjedel av statsbudsjettet og at ytelser til enkeltpersoner utgjør den største delen av regnskapet. Store svakheter i internkontrollen i ytelsesforvaltningen påvirker regnskapstransaksjonene og skaper usikkerhet om regnskapskvaliteten. Etterlevelsen av internkontrollrutiner knyttet til etatens regnskapsføring er også mangelfull. Etaten har fortsatt utfordringer med å etterleve reglene for offentlige anskaffelser i hjelpemiddelforvaltningen.

Et av hovedmålene med Nav-reformen er å skape en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Riksrevisjonen har forståelse for at omstillingsarbeidet er krevende, men ser alvorlig på at internkontroll knyttet til et så omfattende regnskap fortsatt ikke er på plass. Riksrevisjonen merker seg at departementet i sin videre dialog med direktoratet vil legge vekt på arbeidet med en helhetlig videreutvikling av regnskap, økonomiforvaltning og internkontroll og at dette vil være et omfattende, komplisert og tidkrevende forbedrings- og utviklingsarbeid. Riksrevisjonen understreker betydningen av at arbeidet med å utforme, innføre og følge opp grunnleggende rutiner må gis høy prioritet. Dette er en forutsetning for at målet om en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning skal kunne nås.

1.2.4 Mangelfull tilrettelegging for gjennomføring av Nav-reformen

Utvikling av ikt-systemer

Ikt er en avgjørende rammebetingelse for etatens evne til å løse hovedoppgavene på en effektiv måte. Arbeids- og velferdsetaten har flere eldre saksbehandlingssystemer som er lite fleksible og som ikke er tilpasset nye oppgaver og endringer i organisasjonen. Opprettelsen av Nav-kontor, innføring av nye regler for oppfølging av sykmeldte, innføring av kvalifiseringsprogrammet og etablering av forvaltningsenhetene ble gjennomført før etaten hadde tilpassede rutiner for saksbehandling og tilgjengelige ikt-systemer.

Riksrevisjonen er kjent med at departementet har lagt opp til at utvikling av mer fullverdige og integrerte ikt-løsninger vil skje i en krevende trinnvis prosess og konstaterer at arbeidet vil ta tid. Dagens saksbehandlingssystemer vil være begrensende for etatens evne til effektiv oppgaveløsning i lang tid framover. Riksrevisjonen understreker at de negative konsekvensene av manglende ikt-løsninger representerer en betydelig risiko for etatens gjennomføringsevne på kort sikt og for måloppnåelsen i Nav-reformen på lengre sikt.

Etablering av forvaltningsenheter

Arbeids- og velferdsetatens forvaltningsenheter skal frigjøre ressurser i Nav-kontorene til brukerkontakt, oppfølging og veiledning, og bidra til økt effektivitet og kvalitet i ytelsesforvaltningen. Riksrevisjonen er kritisk til at viktige forutsetninger knyttet til ikt-løsninger, rutiner for saksbehandling og dokumenthåndtering og arkivløsninger ikke var til stede da forvaltningsenhetene ble etablert. Saksflyten i etaten ble betydelig forsinket og dokumentasjon kom på avveie. Konsekvensen ble økt ventetid for brukerne og feil og mangler i ytelsesforvaltningen.

Departementet erkjenner at det var betydelige utfordringer knyttet til etableringen av forvaltningsenhetene, men at etableringen var basert på en strategisk vurdering av risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen har forståelse for betydningen av å etablere forvaltningsenhetene. Riksrevisjonen er imidlertid kritisk til at det ikke synes å ha blitt lagt tilstrekkelig vekt på å gjennomføre nødvendige risikoreduserende tiltak som bedre kunne bidratt til effektivitet og kvalitetsforbedring.

Kompetanseheving

Riksrevisjonen konstaterer at kompetanseheving har vært en utfordring for Arbeids- og velferdsetaten underveis i reformløpet, og er spesielt viktig i førstelinjen hvor brukerkontakt og veiledningsoppgaver skal ivaretas. Riksrevisjonen har hatt søkelys på kompetanseutfordringene i den årlige revisjonen fra etatens etableringstidspunkt i 2006. Stortinget understreket viktigheten av kompetanseheving i forbindelse med etableringen av etaten, og ba om at det ble utarbeidet en plan for dette. Riksrevisjonen er kritisk til at en slik plan først ble ferdigstilt i 2008.

Etableringen av forvaltningsenheter fikk konsekvenser for kompetansefordelingen i etaten i 2008 ved at mange ansatte endret arbeidsoppgaver, uten at det ble gjennomført tilstrekkelige kompetansehevingstiltak. Riksrevisjonen ser alvorlig på konsekvensene dette har fått for kompetansen i førstelinjen.

Etter Riksrevisjonens vurdering er kompetanse en grunnleggende rammebetingelse for at Nav-kontorene skal kunne ivareta brukerkontakt og veiledningsoppgaver på en tilfredsstillende måte. Riksrevisjonen har merket seg at det er gjennomført kompetansehevende tiltak, men kan ikke se at dette har vært tilstrekkelig til å møte brukernes behov. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at kompetanseutvikling gis tilstrekkelig prioritet i det videre utviklingsløpet.

1.2.5 Arbeids- og velferdsetatens virksomhetsstyring

Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar for at mål og resultatkrav fastsatt i tildelingsbrev, andre vedtak og interne styringsdokumenter følges opp og gjennomføres innenfor rammen av tildelte ressurser. God virksomhetsstyring forutsetter at det er definert mål og styringsparametre, og at det produseres og rapporteres korrekt styringsinformasjon.

Riksrevisjonen er kritisk til at det er betydelige svakheter i rapportering om etterlevelse av internkontrollrutinene på stønads- og driftsområdet. I 60 pst. av tilfellene gir rapporteringen inntrykk av en bedre situasjon enn det som har vært tilfellet. Riksrevisjonen ser det videre som uheldig at etatens rapportering i årsrapporten i 2007 og første tertialrapport for 2008 undervurderer den negative utviklingen i restansesituasjonen. Riksrevisjonen vil påpeke at feilene i rapporteringen kan ha påvirket etatens prioriteringer.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet er av den oppfatning at det ikke er sammenheng mellom mangelfull styringsinformasjon og prioriteringer i etaten. Riksrevisjonen understreker betydningen av at etatens styringssystem til enhver tid legger grunnlaget for og sikrer gyldig rapportering.

1.2.6 Arbeids- og inkluderingsdepartementets etatsstyring

Departementet skal sikre måloppnåelsen i arbeids- og velferdspolitikken. Styringen av Arbeids- og velferdsetaten er et viktig virkemiddel for å oppnå disse målene, og for å sikre at Stortingets vedtak og forutsetninger gjennomføres på en mest mulig hensiktsmessig og effektiv måte.

Arbeids- og velferdsetaten sto overfor omfattende oppgaver i 2008. Omstillingsaktiviteter skulle gjennomføres uten at kravene til løpende drift og tjenesteproduksjon ble redusert. Omstillingsaktivitetene har hatt negative konsekvenser for etatens gjennomføringsevne og kvaliteten i oppfølgingstjenester, ytelsesforvaltning, internkontroll og regnskap.

Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om departementet i tilstrekkelig grad har konkretisert Stortingets vedtak og forutsetninger for Nav-reformen i operasjonaliserbare mål. Riksrevisjonen har merket seg departementets svar om at prioriteringer klargjøres i årlig tildelingsbrev og andre styringsdokumenter til Arbeids- og velferdsetaten. Departementet uttaler at det har valgt en bred tilnærming til etatsstyring for å sikre tilfredsstillende nivå på etatens produksjon og service parallelt med stor oppmerksomhet rettet mot reformaktivitetene.

Styringsdokumentene behandler etter Riksrevisjonens oppfatning i liten grad Arbeids- og velferdsetatens dilemmaer når de må velge mellom departementets prioriteringer. Etter Riksrevisjonens oppfatning bør styringsdialogen i større grad omhandle strategiske valg knyttet til slike dilemmaer.

Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet i sin styring av Arbeids- og velferdsetaten ikke etablert nødvendige rammebetingelser for etatens måloppnåelse i 2008, verken for omstilling eller løpende drift og tjenesteproduksjon. Etaten har ikke lyktes med å levere lovhjemlede tjenester og ytelser med tilfredsstillende kvalitet, og har betydelige utfordringer knyttet til internkontroll og regnskapskvalitet. Kompleksiteten og omfanget i etatsstyringen krever etter Riksrevisjonens oppfatning blant annet at departementet videreutvikler sitt system for risikostyring.