Riksrevisjonen er kritisk til at Arbeids- og velferdsetaten
gjennom flere år har nedprioritert arbeidet med å sikre en tilfredsstillende
etterlevelse av internkontrollen i ytelsesforvaltningen. Riksrevisjonen
har forståelse for at etaten har hatt store utfordringer knyttet
til økende restanser, men vil understreke viktigheten av å prioritere
internkontrollen som et virkemiddel for å sikre god kvalitet i saksbehandlingen,
rett ytelse til brukerne og god kvalitet i regnskapet. Svak internkontroll
åpner også muligheten for bevisst misbruk av velferdsordningene.
Riksrevisjonen merker seg at departementet slutter
seg til Riksrevisjonens kritikk, men at det etter departementets
syn vil ta tid å rette opp alle de påpekte forholdene. Riksrevisjonen
vil understreke viktigheten av at arbeidet med å etablere et rammeverk
for internkontroll i etaten blir prioritert, både for å sikre at
Nav-reformen fortsatt skal ha bred tillit i befolkningen og for
å redusere risikoen for bevisst misbruk av velferdsordningene.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet understreker
at Nav-reformen ikke vil være fullført i 2010 og at en ikke kan
forvente fullt ut å nå de ønskede resultater samtidig som den organisatoriske
omstillingen gjennomføres. Reformenes suksess handler imidlertid
om at brukerne opplever den enkelte reformens intensjoner og målsettinger
som oppfylt. Riksrevisjonen fastholder derfor viktigheten av at
de forventninger som er stilt fra Stortingets side ved beslutning
om reformen, begynner å innfris også innenfor reformperioden. Riksrevisjonen
ser alvorlig på at Stortingets forutsetning om å opprettholde løpende
tjenesteproduksjon på et tilfredsstillende nivå, ikke er nådd i
2008.
Oppfølgingsarbeidet på Nav-kontorene er det viktigste
virkemidlet for å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad.
Riksrevisjonen har valgt å fokusere på innholdet i de nye ordningene under
Nav-reformen, som oppfølging av sykmeldte og kvalifiseringsprogrammet.
Ordningene skal bidra til tettere oppfølging av personer som tidligere
ikke ble fulgt opp på en god nok måte.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at lovpålagt
oppfølging av sykmeldte i liten grad gjennomføres, og at det er
utfordringer med å tilby brukere på kvalifiseringsprogrammet oppfølging
i tråd med intensjonene og nytt regelverk. Etatens vurderinger som
ligger til grunn for valg av tiltak for brukerne, er heller ikke
tilstrekkelig dokumentert.
Riksrevisjonen ser videre alvorlig på at det
er identifisert en rekke tilfeller av feil i utbetaling av sykepenger,
overgangsstønad og barnebidrag. Feilutbetalingene skyldes i stor
grad manglende etterlevelse av internkontrollrutiner. I 2008 har det
også vært en økning i saksbehandlingstid og restanser.
Departementet er enig i at det har vært utfordringer
med kvaliteten i oppfølgingstjenester og ytelsesforvaltningen i
2008, og opplyser at det har vært satt i verk flere tiltak for å
oppnå forbedringer. Av brukerne som er i målgruppene for "Raskere
tilbake" og kvalifiseringsprogrammet får flere oppfølging nå enn
tidligere. Videre registrerer departementet i 2009 en positiv utvikling
i oppfølging av sykmeldte, og det arbeides med et eget fagutviklingsprogram
for helhetlig oppfølging av deltakere i kvalifiseringsprogrammet.
I tillegg er det foreslått å innføre et statlig tilsyn med praktiseringen
av regelverket.
Departementet erkjenner imidlertid at det fortsatt
er betydelig rom for forbedringer, og vil følge utviklingen tett.
Når det gjelder saksbehandlingstid og restanser, har Riksrevisjonen
merket seg at departementet har gitt retningslinjer om å prioritere
nedbygging av restanser, effektivisering av saksbehandlingen og
god kvalitet i ytelsesforvaltningen. Kvalitet i ytelsesforvaltningen
vil bli fulgt opp i arbeidet for å etablere et helhetlig rammeverk
for intern kontroll, men det gjenstår et betydelig arbeid med implementering av
rammeverket i 2009 og videre framover. Departementet understreker
at det derfor vil ta tid før etatens etterlevelse fullt ut vil være
tilfredsstillende på området.
Riksrevisjonen ser det som alvorlig at det i
2008 har vært gjennomgående manglende kvalitet i oppfølgingstjenester
og ytelsesforvaltning. Riksrevisjonen ser positivt på tiltakene
som etaten iverksetter for å forbedre situasjonen, men er bekymret
for etatens gjennomføringsevne tatt i betraktning det store endringstrykket.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det spesielt viktig at departementet
i sin oppfølging og styringsdialog er tydelig på hvilke prioriteringer
som skal gjøres i det videre arbeidet.
Riksrevisjonen kan ikke bekrefte at Arbeids-
og velferdsetatens regnskap for 2008 ikke inneholder vesentlige
feil og mangler. Riksrevisjonen ser alvorlig på situasjonen, tatt
i betraktning at etatens regnskap utgjør en tredjedel av statsbudsjettet
og at ytelser til enkeltpersoner utgjør den største delen av regnskapet.
Store svakheter i internkontrollen i ytelsesforvaltningen påvirker regnskapstransaksjonene
og skaper usikkerhet om regnskapskvaliteten. Etterlevelsen av internkontrollrutiner
knyttet til etatens regnskapsføring er også mangelfull. Etaten har
fortsatt utfordringer med å etterleve reglene for offentlige anskaffelser
i hjelpemiddelforvaltningen.
Et av hovedmålene med Nav-reformen er å skape
en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Riksrevisjonen
har forståelse for at omstillingsarbeidet er krevende, men ser alvorlig
på at internkontroll knyttet til et så omfattende regnskap fortsatt
ikke er på plass. Riksrevisjonen merker seg at departementet i sin videre
dialog med direktoratet vil legge vekt på arbeidet med en helhetlig
videreutvikling av regnskap, økonomiforvaltning og internkontroll
og at dette vil være et omfattende, komplisert og tidkrevende forbedrings-
og utviklingsarbeid. Riksrevisjonen understreker betydningen av
at arbeidet med å utforme, innføre og følge opp grunnleggende rutiner
må gis høy prioritet. Dette er en forutsetning for at målet om en
helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning skal kunne
nås.
Ikt er en avgjørende rammebetingelse for etatens evne
til å løse hovedoppgavene på en effektiv måte. Arbeids- og velferdsetaten
har flere eldre saksbehandlingssystemer som er lite fleksible og som
ikke er tilpasset nye oppgaver og endringer i organisasjonen. Opprettelsen
av Nav-kontor, innføring av nye regler for oppfølging av sykmeldte,
innføring av kvalifiseringsprogrammet og etablering av forvaltningsenhetene
ble gjennomført før etaten hadde tilpassede rutiner for saksbehandling
og tilgjengelige ikt-systemer.
Riksrevisjonen er kjent med at departementet har
lagt opp til at utvikling av mer fullverdige og integrerte ikt-løsninger
vil skje i en krevende trinnvis prosess og konstaterer at arbeidet
vil ta tid. Dagens saksbehandlingssystemer vil være begrensende
for etatens evne til effektiv oppgaveløsning i lang tid framover.
Riksrevisjonen understreker at de negative konsekvensene av manglende
ikt-løsninger representerer en betydelig risiko for etatens gjennomføringsevne
på kort sikt og for måloppnåelsen i Nav-reformen på lengre sikt.
Arbeids- og velferdsetatens forvaltningsenheter skal
frigjøre ressurser i Nav-kontorene til brukerkontakt, oppfølging
og veiledning, og bidra til økt effektivitet og kvalitet i ytelsesforvaltningen.
Riksrevisjonen er kritisk til at viktige forutsetninger knyttet
til ikt-løsninger, rutiner for saksbehandling og dokumenthåndtering
og arkivløsninger ikke var til stede da forvaltningsenhetene ble
etablert. Saksflyten i etaten ble betydelig forsinket og dokumentasjon
kom på avveie. Konsekvensen ble økt ventetid for brukerne og feil
og mangler i ytelsesforvaltningen.
Departementet erkjenner at det var betydelige utfordringer
knyttet til etableringen av forvaltningsenhetene, men at etableringen
var basert på en strategisk vurdering av risiko og vesentlighet. Riksrevisjonen
har forståelse for betydningen av å etablere forvaltningsenhetene.
Riksrevisjonen er imidlertid kritisk til at det ikke synes å ha
blitt lagt tilstrekkelig vekt på å gjennomføre nødvendige risikoreduserende
tiltak som bedre kunne bidratt til effektivitet og kvalitetsforbedring.
Riksrevisjonen konstaterer at kompetanseheving har
vært en utfordring for Arbeids- og velferdsetaten underveis i reformløpet,
og er spesielt viktig i førstelinjen hvor brukerkontakt og veiledningsoppgaver
skal ivaretas. Riksrevisjonen har hatt søkelys på kompetanseutfordringene
i den årlige revisjonen fra etatens etableringstidspunkt i 2006.
Stortinget understreket viktigheten av kompetanseheving i forbindelse
med etableringen av etaten, og ba om at det ble utarbeidet en plan
for dette. Riksrevisjonen er kritisk til at en slik plan først ble
ferdigstilt i 2008.
Etableringen av forvaltningsenheter fikk konsekvenser
for kompetansefordelingen i etaten i 2008 ved at mange ansatte endret
arbeidsoppgaver, uten at det ble gjennomført tilstrekkelige kompetansehevingstiltak.
Riksrevisjonen ser alvorlig på konsekvensene dette har fått for
kompetansen i førstelinjen.
Etter Riksrevisjonens vurdering er kompetanse en
grunnleggende rammebetingelse for at Nav-kontorene skal kunne ivareta
brukerkontakt og veiledningsoppgaver på en tilfredsstillende måte.
Riksrevisjonen har merket seg at det er gjennomført kompetansehevende
tiltak, men kan ikke se at dette har vært tilstrekkelig til å møte brukernes
behov. Riksrevisjonen vil understreke betydningen av at kompetanseutvikling
gis tilstrekkelig prioritet i det videre utviklingsløpet.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har ansvar
for at mål og resultatkrav fastsatt i tildelingsbrev, andre vedtak
og interne styringsdokumenter følges opp og gjennomføres innenfor
rammen av tildelte ressurser. God virksomhetsstyring forutsetter
at det er definert mål og styringsparametre, og at det produseres
og rapporteres korrekt styringsinformasjon.
Riksrevisjonen er kritisk til at det er betydelige svakheter
i rapportering om etterlevelse av internkontrollrutinene på stønads-
og driftsområdet. I 60 pst. av tilfellene gir rapporteringen inntrykk
av en bedre situasjon enn det som har vært tilfellet. Riksrevisjonen
ser det videre som uheldig at etatens rapportering i årsrapporten
i 2007 og første tertialrapport for 2008 undervurderer den negative
utviklingen i restansesituasjonen. Riksrevisjonen vil påpeke at
feilene i rapporteringen kan ha påvirket etatens prioriteringer.
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
er av den oppfatning at det ikke er sammenheng mellom mangelfull
styringsinformasjon og prioriteringer i etaten. Riksrevisjonen understreker betydningen
av at etatens styringssystem til enhver tid legger grunnlaget for
og sikrer gyldig rapportering.
Departementet skal sikre måloppnåelsen i arbeids-
og velferdspolitikken. Styringen av Arbeids- og velferdsetaten er
et viktig virkemiddel for å oppnå disse målene, og for å sikre at
Stortingets vedtak og forutsetninger gjennomføres på en mest mulig
hensiktsmessig og effektiv måte.
Arbeids- og velferdsetaten sto overfor omfattende
oppgaver i 2008. Omstillingsaktiviteter skulle gjennomføres uten
at kravene til løpende drift og tjenesteproduksjon ble redusert.
Omstillingsaktivitetene har hatt negative konsekvenser for etatens
gjennomføringsevne og kvaliteten i oppfølgingstjenester, ytelsesforvaltning,
internkontroll og regnskap.
Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om departementet
i tilstrekkelig grad har konkretisert Stortingets vedtak og forutsetninger
for Nav-reformen i operasjonaliserbare mål. Riksrevisjonen har merket
seg departementets svar om at prioriteringer klargjøres i årlig
tildelingsbrev og andre styringsdokumenter til Arbeids- og velferdsetaten.
Departementet uttaler at det har valgt en bred tilnærming til etatsstyring
for å sikre tilfredsstillende nivå på etatens produksjon og service
parallelt med stor oppmerksomhet rettet mot reformaktivitetene.
Styringsdokumentene behandler etter Riksrevisjonens
oppfatning i liten grad Arbeids- og velferdsetatens dilemmaer når
de må velge mellom departementets prioriteringer. Etter Riksrevisjonens
oppfatning bør styringsdialogen i større grad omhandle strategiske
valg knyttet til slike dilemmaer.
Etter Riksrevisjonens vurdering har departementet
i sin styring av Arbeids- og velferdsetaten ikke etablert nødvendige
rammebetingelser for etatens måloppnåelse i 2008, verken for omstilling
eller løpende drift og tjenesteproduksjon. Etaten har ikke lyktes
med å levere lovhjemlede tjenester og ytelser med tilfredsstillende
kvalitet, og har betydelige utfordringer knyttet til internkontroll
og regnskapskvalitet. Kompleksiteten og omfanget i etatsstyringen
krever etter Riksrevisjonens oppfatning blant annet at departementet
videreutvikler sitt system for risikostyring.