Stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild
Tenden har den 3. november 2009 fremsatt følgende forslag:
«1. Stortinget anmoder
Stortingets presidentskap om å utarbeide forslag til en registreringsordning for
dem som oppsøker Stortinget på vegne av seg selv eller andre for
å påvirke Stortinget i saker som er til behandling.
2. Stortinget ber Regjeringen utarbeide
en registreringsordning for dem som oppsøker den politiske ledelsen
i departementene eller på Statsministerens kontor på vegne av seg
selv eller andre for å påvirke Regjeringen i saker som er til behandling.»
Forslaget tar sikte på å opprette et register
for personer som på vegne av seg selv, en organisasjon eller klient,
oppsøker Stortinget eller departementene for politisk å påvirke
en sak som er til behandling. Registeret bør inneholde informasjon
om hvem som er i kontakt med hvem, hvilken sak det gjelder og hvem
lobbyisten representerer.
Presidentskapet vil
innledningsvis peke på at lobbyvirksomhet er en del av den ordinære
politiske prosess. Beslutninger fattes ikke i et vakuum – tvert
imot er det et poeng at ulike aktører i samfunnet som berøres av
et vedtak, får komme frem med sine synspunkter. Når det gjelder
lovforslag, er dette satt i system ved at regjeringen sender forslagene
på høring til alle berørte instanser. Deres synspunkter er offentlig
tilgjengelig. Åpne høringer i Stortingets komiteer er likeledes
en viktig kilde til informasjon om hvilke interesser som berøres
og hvilke synspunkter aktørene har. For en sunn politisk debatt
er det ønskelig at det er åpenhet rundt slike innspill, og dette
er derfor søkt ivaretatt gjennom offentlighet rundt høringene og
skriftlige innspill både i regjering og storting.
Presidentskapet har merket seg
at det er gitt ulike regler om karantene og andre restriksjoner for
de som beveger seg mellom politisk arbeid og rådgivningsbransjen
i enkelte land. Dette forholdet omfattes ikke av det foreliggende
forslaget, men karanteneordninger er sentralt i reguleringen av
forholdet mellom politiske myndigheter og rådgivningsbransjen –
også i forhold til offentlighet rundt slik virksomhet. Regjeringens
karanteneregler ble først fastsatt i 2005 på bakgrunn av behandlingen
av St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing
i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. Retningslinjene
om karantene ble sist revidert i september 2009. Presidentskapet mener
det er ønskelig å få en gjennomgang av erfaringene med karantenereglene,
og en bredere politisk behandling av behovet for endringer. Etter presidentskapets syn
er det naturlig at regjeringen i utgangspunktet selv foretar en
slik gjennomgang, og at saken deretter fremlegges for Stortinget
i egnet form, og presidentskapet fremmer forslag
om det.
Presidentskapet vil for øvrig,
uavhengig av det foreliggende forslag, vurdere hvordan det i Stortinget
til enhver tid kan legges til rette for en ryddig og åpen informasjonsutveksling
mellom representantene, interessegrupper og andre som ønsker å komme
med innspill i den politiske prosessen.
Presidentskapet viser til at
forslag om å opprette et lobbyregister for Stortinget ble fremmet i
Dokument nr. 8:31 (2000–2001)Jf. Innst. S. nr. 284 (2000-2001),
i Dokument nr. 8:5 (2003–2004)Jf. Innst. S. nr. 123 (2003-2004),
samt i Dokument nr. 8:32 (2007–2008) der forslaget ble utvidet til
også å omfatte departementene og Statsministerens kontor.
Presidentskapets flertall,
alle unntatt medlemmet Akhtar Chaudhry, viser til Innst. S. nr.
21 (2008–2009) fra kommunal- og forvaltningskomiteen vedrørende
Dokument nr. 8:32 (2007–2008). Flertallet i komiteen peker på at
en registreringsordning som foreslått, vil være ressurskrevende,
skape en høyere terskel for henvendelser til beslutningstakere og
at den kan føre til at møter i større grad flyttes ut av departementene
og Stortinget.
Flertallet slutter seg i all
hovedsak til denne vurderingen. Et lobbyregister som foreslått vil etter flertallets syn
verken være et tjenlig eller et målrettet tiltak for økt åpenhet
rundt lobbyvirksomheten. Dersom møter holdes andre steder, eller
lobbyistene tar kontakt på annen måte enn ved personlig oppmøte,
skal det ikke registreres. Oversikten vil derfor ikke gi noe treffende
bilde av den lobbyvirksomheten som rent faktisk foregår. Det gir
grunn til å stille spørsmål ved informasjonsverdien av ordningen, og
ved om man faktisk vil oppnå det som er formålet med forslaget.
Flertallet vil påpeke at organisasjoner
og andre som driver lobbyvirksomhet har ulike ressurser. Noen har
ansatt egne kommunikasjonsrådgivere, andre kjøper slik bistand.
Noen av rådgivningsfirmaene bidrar med direkte innspill overfor
beslutningstakere og media, mens andre gir råd om hvordan kundene
skal gjøre dette selv. Prinsipielt er det etter flertallets syn
ingen forskjell på hvilken fremgangsmåte som her benyttes. Et register
slik forslagsstillerne ønsker, vil ikke gi noen fyllestgjørende
informasjon om eventuelle rådgiveres involvering i en konkret sak.
Ønsker man det, må man regulere selve rådgivningsvirksomheten nærmere.
En finner også grunn til å påpeke at et register som
foreslått, ikke vil si noe om i hvilken grad representantene faktisk
har latt seg påvirke av noen lobbyist. Derimot vil registeret kunne
etterlate et feilaktig inntrykk av slik påvirkning, noe som kan
medføre at representantene vil ønske å unngå å treffe visse organisasjoner
eller personer.
Etter flertallets syn bør representantene
ha frihet til å avholde møter med organisasjoner og enkeltpersoner
uten at disse skal offentliggjøres. Både representantene og regjeringens
medlemmer har som beslutningstakere behov for å kunne føre samtaler
av fortrolig art uten at det ligger noe kritikkverdig i det. Det
å være stortingsrepresentant er et tillitsverv. Den enkelte representant
bør kunne innhente eller motta den informasjon han eller hun mener
er av interesse; også fra de som søker å påvirke utfallet av en sak,
uten at det i bestemte tilfeller gjøres til gjenstand for offentlig
registrering.
Presidentskapet har innhentet informasjon om registerordninger
i andre land og i EU, jf. vedlegg. De ordninger som er etablert
er ganske forskjellige, og flertallet har ikke funnet
argumenter i dette materialet som taler for å innføre et lobbyregister
slik det er foreslått i Dokument 8:14 S (2009–2010).
Presidentskapets medlem Akhtar Chaudhry mener
at åpen påvirkning er en helt legitim del av det norske demokratiet.
De demokratiske problemene oppstår når forsøkene på påvirkning gjennom
betalte informasjonsrådgivere foregår i det skjulte. I den harde
konkurransen om å få gjennom sitt budskap har vi de siste årene
sett en oppblomstring av det som oftest kalles «informasjonsrådgivning»,
som likner lobbyvirksomhet på den måten at målet er å påvirke politiske
beslutningstakere mest mulig effektivt. Men mens tradisjonell lobbyvirksomhet
kjennetegnes av profesjonelle lobbyister som fremmer saken på vegne
av andre, er situasjonen i Norge at selskap som driver med informasjonsrådgivning
opptrer som «usynlige» bakspillere for oppdragsgiverne, som selv
har kontakten med politikere.
I lys av målet om størst mulig åpenhet i et demokrati,
er derfor den største utfordringen i dag at informasjonsrådgivere
ikke oppgir hvem de har som kunder, og i hvilket omfang. Hvis informasjonsrådgivere
må oppgi sine oppdragsgivere, vil det komme fram i lyset hvilke organisasjoner,
bedrifter, offentlige myndigheter og politikere som har betalt for
deres tjenester.
Dette medlem mener derfor at
regjeringa burde legge fram forslag til endring av selskapslovgivningen
med sikte på å pålegge selskaper, hvor hele eller deler av virksomheten
går ut på informasjonsrådgivning for oppdragsgivere som driver myndighetskontakt,
om full åpenhet om hvem som er deres oppdragsgivere.
Forslag fra presidentskapets medlem Akhtar Chaudhry:
Forslag 1
Stortinget anmoder Stortingets presidentskap om
å utarbeide forslag til en registreringsordning for dem som oppsøker
Stortinget på vegne av seg selv eller andre for å påvirke Stortinget
i saker som er til behandling.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen utarbeide en registreringsordning
for dem som oppsøker den politiske ledelsen i departementene eller
på Statsministerens kontor på vegne av seg selv eller andre for
å påvirke regjeringen i saker som er til behandling.
Presidentskapet viser
til representantforslaget og merknadene ovenfor og rår Stortinget
til å gjøre følgende
vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen gjennomgå erfaringene
med regjeringens karanteneregler og fremlegge saken for Stortinget
på egnet måte.
II
Dokument 8:14 S (2009–2010) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Trine Skei Grande og Borghild Tenden
om å innføre en registreringsordning for lobbyvirksomhet i Stortinget,
i departementene og på Statsministerens kontor – bifalles ikke.
Det finnes ingen regulering av lobbyvirksomheten
over parlamentet eller regjeringsapparatet i Sverige, Finland eller
Danmark. I Tyskland må organisasjoner/bedrifter registrere seg.
Europaparlamentet har et register og i juni 2008 innførte EU-kommisjonen
et frivillig register for lobbyister. I USA må man registrere seg
og det er også forbud mot såkalt "svingdør-virksomhet". President
Obama har vedtatt å offentliggjøre (med noen unntak) hvem som besøker
Det hvite hus. Canada har innført registrering og det er også karanteneordninger.
I Storbritannia har en parlamentskomité foreslått innføring av et
register, men Brown-regjeringen har gått imot dette og uttalt at
lobbyindustrien bør regulere seg selv
I dette notatet gjennomgås regler for lobbying
i nordiske land, Storbritannia, Tyskland, Den europeiske union samt
USA og Canada. Problemstillingene er også behandlet i Perspektiv
nr. 4/08 fra Stortingets utredningsseksjon. (http://www.stortinget.no/Global/pdf/Utredning/Perspektiv08_04.pdf)
Det finnes ingen regler som regulerer lobbyvirksomhet
overfor Riksdagen og forvaltningen i Sverige. Spørsmålet om en nærmere
regulering er imidlertid blitt drøftet med jevne mellomrom siden
begynnelsen av 1980-tallet.
Den svenske demokratiutredningen drøftet på slutten
av 1990-tallet spørsmålet om regulering av lobbyisters virksomhet.
Som argumenter for en regulering nevner utredningen at lobbyister da
kan bevege seg friere og opptre mer åpent overfor både Riksdagen
og andre institusjoner. Da ville også lobbyselskapene få en slags
form for offentlig legitimitet sammen med mer organiserte interesser.
En eventuell lovgivning ville også gi grunnlag for
en offentlig debatt omkring lobbyvirksomhet. På den annen side var
det ifølge utredningen sterke hensyn som talte imot en slik registrering, da
den kunne virke som en form for offentlig autorisasjon:
"De demokratiska rättigheten för var och en att försöka
påverka politiker skulle riskera att urholkas, eftersom kravet på
att vara registrerad kan verka hämmande på människor som önskar påverka
men som inte är registrerade. På motsvarande vis finns det risk
för att politiker lyssnar endast till de registrerade lobbarna,
vilket hämmar mångfalden."
I stedet for lovgivning framhever utredningen betydningen
av offentlig debatt:
"De organiserade intressenas kampanjer för att påverka
politiken, i synnerhet lobbning och opinionsbildning, måste i stället
granskas av mottagarna, alltså beslutsfattarna (både förtroendevalda
och tjänstemän), medierna och i slutändan medborgarna själva."
I en såkalt "motion" i Riksdagen under sesjonen 2004/05
ble også spørsmålet om en regulering av lobbyvirksomhet reist. I
forslaget ble det vist til reguleringer i Europaparlamentet og i
den amerikanske kongressen. I innstillingen viste konstitusjonsutskottet
i Riksdagen til innstillingen fra Demokratiutredningen og de momenter
som der var anført mot en regulering.
Komiteen gikk på denne bakgrunn imot en ny utredning
med sikte på å foreslå en lovregulering av lobbyvirksomhet.
Det er ikke – så vidt vi har kunnet kartlegge
– fremmet nye forslag i Sverige om regulering av lobbyvirksomheten
overfor Riksdagen og regjeringsapparatet.
Det finnes i dag ingen regler som regulerer
lobbying overfor Folketinget og forvaltningen i Danmark. Folketinget
har heller ikke i noen særlig grad drøftet spørsmålet om regulering
av slik lobbyvirksomhet. I sesjonen 2002/03 behandlet Folketinget
et forslag fra Enhedslisten om at Regjeringen skulle gå inn for
å innføre klare regler for lobbyisters virksomhet i EU.
I et oppslag i avisen Information den 29. november
2007 støttet Dansk Folkepartis medlem av Folketingets presidium,
Søren Espersen, tanken om å opprette et register over lobbyister
og ville også kartlegge reglene om dette i andre land. Også presidiemedlemmene
Holger K. Nielsen (SF) og Svend Auken (sosialdemokratene, nå avdød)
støttet tanken om et lobbyregister, mens den konservative Helge Adam
Møller gikk imot.
Også i en artikkel i avisen Politiken den 26. februar
2008 gikk det fram at et flertall i Folketingets presidium, representantene
fra Sosialdemokratene, Socialistisk Folkeparti og Dansk Folkeparti,
ønsket å innføre et register over lobbyister.
Spørsmålet er imidlertid ikke kommet opp siden våren
2008 – og det er ikke gjort noe vedtak i det danske Folketinget.
Det finnes ingen regler som regulerer lobbyvirksomhet
overfor Riksdagen eller forvaltningen i Finland. Det finnes imidlertid
lovgivning om bestikkelser (mutor) og valgfinansiering som vil være
knyttet til den ytre påvirkning som gjelder beslutningsprosessen
i riksdag og forvaltning.
I 2000 ble det vedtatt lovgivning om offentliggjøring
av kandidatenes valgkampfinanser. Denne loven gjelder kandidater
som er blitt innvalgt som representant eller vararepresentant ved
riksdagsvalg, kommunevalg og europarlamentsvalg. Ved presidentvalg
gjelder loven for alle kandidater som stiller til valg – men det
er da partiet eller valgforbundet som er ansvarlig for offentliggjøringen.
Finland har et valgsystem med sterkt innslag
av personvalg og kandidatenes valgfinanser kommer derfor sterkt
i fokus. Finland fikk høsten 2007 en tilråding (rekommendation)
fra Europarådets organ mot korrupsjon, GRECO, om overvåkning av
partifinansieringen og lovgivning vedrørende bestikkelser.
Gjennom store deler av 2008 og 2009 har det vært
oppslag i finske medier om skjult valgkampstøtte ved seneste riksdagsvalg.
En komité har derfor fremmet forslag til ny lovgivning om større
åpenhet om bidrag til partier/kandidater. (http://www.om.fi/sv/Etusivu/Julkaisut/1247667592853)
Spørsmålet om en nærmere regulering av lobbyvirksomhet
kom imidlertid opp etter regjeringsforhandlingene i Finland våren
2007. Det ble hevdet at Familjeföretagarnas Förbund gjennom lobbyvirksomhet
hadde fått inn i regjeringsprogrammet at arveavgiften skulle avskaffes ved
generasjonsskifte i selskap. Særlig fra sosialdemokratenes side
ble det reagert på dette.
I artikkel i Helsingin Sanomat høsten 2007 heter det
at flertallet av de riksdagsrepresentanter som har vært lengst i
Riksdagen gikk inn for en regulering eller innføring av allmenne
råd for lobbyvirksomhet i Riksdagen. For noen var dette etterdønninger
etter det som de mente skjedde ved regjeringsforhandlingene. Matti
Ahde (sosialdemokrat), leder for revisjonskomiteen i den finske
riksdagen, uttalte bl.a.:
"Det har aldrig tidigare hänt att lobbyister varit med
vid regeringsförhandlingarna och skrivit regeringsprogrammet. En
otroligt stor förandring, för de skrev också texter och många av
dem godkändes."
Lederen for Riksdagens grundlagsutskott, Kimmo
Sasi (konservativ) uttalte:
"Allt som går ned genom strupen ligger innom ramen
för vad som är lämpligt, men när vi pratar om resor och annat liknande
bör det åtminstone finnas ett offentlig register."
Sasi mener imidlertid at lobbyistene har fått
mindre innflytelse enn før fordi representantene har så mye mer
å gjøre:
"För ett tjugotal år sedan var det ingen ovanlighet
att man satt långt in på kvällen med folk från intresseorganisationer.
I dag är det en snabb lunch som gäller."
Lederen for utenrikskomiteen i Riksdagen, Pertti Salolainen
(konservativ), mener også at lobbyistenes innflytelse er blitt mindre
fordi riksdagsrepresentantene på grunn av hjelp fra politiske rådgivere
har bedre muligheter til å sette seg inn i ulike spørsmål. Salolainen
går imidlertid inn for å regulere den virksomhet som skjer i Riksdagen:
"Det är otenkbart att lobbyister skal få husera här permanent,
som det en gång i tiden var. Vi hadde lobbyister som mer eller mindre
hadde jour i riksdagen."
Det er imidlertid ikke fremmet noen forslag
om regulering av lobbyvirksomheten.
Det finnes i dag ingen offentlig regulering
av lobbyvirksomheten overfor parlamentet og regjeringen i Storbritannia.
Spørsmålet er imidlertid drøftet ved flere anledninger og en parlamentskomité
foreslo i januar 2009 innføring av lobbyregister.
I 1991 foreslo en parlamentskomité, Select Committe
on Member's Interests, at det ble etablert et obligatorisk register
for profesjonelle lobbyister, jf. et da nylig vedtak i det kanadiske parlamentet.
Regjeringen gikk imidlertid imot dette.
På bakgrunn av de mange politiske skandalene
i Storbritannia på 1990-tallet opprettet daværende statsminister
John Major i 1994 en "Committee on Standards in Public Life" som
skulle vurdere gjeldende retningslinjer for alle "holders of public
office". I sin første rapport i 1995 drøftet komiteen et lobbyregister,
men gikk imot forslaget og mente vekt måtte legges på åpenhet og
transparens fra de som ble gjenstand for lobbyvirksomhet.
"Mention has been made in evidence to us of a proposal
for a Register of Lobbyists. We are not attracted by this idea.
It is the right of everyone to lobby Parliament and Ministers, and
it is for public institutions to develop ways of controlling the
reaction to approaches from professional lobbyists in such a way
as to give due weight to their case while always taking care to
consider the public interest and the interests of constituents whom
Members of Parliament represent. Our approach to the problem of
lobbying is therefore based on better regulation of what happens
in Parliament.
To establish a public register of lobbyists
would create the danger of giving the impression, which would no
doubt be fostered by lobbyists themselves, that the only way to
approach successfully Members or Ministers was by making use of
a registered lobbyist. This would set up an undesirable hurdle,
real or imagined, in the way of access.
We commend
the efforts of lobbyists to develop their own codes of practice,
but we reject the concept of giving them formal status through a statutory
register."
Regjeringen støttet dette.
I juni 2007 innledet en av parlamentskomiteene, Public
Administration Select Committee (PASC), en undersøkelse om lobbyvirksomheten
i Storbritannia. I studien så PASC på transparensen omkring lobbyvirksomheten,
resultatet av industriens egen regulering og om det var behov for
endring i regelverket i parlamentet og regjeringen. PASC sendte
ut et "tema og spørsmål"-notat og innledningsvis her ble det vist
til at i 1990-årene stod lobbyindustrien i sentrum for en del politiske
skandaler – noe som hadde resultert i egne regler fra industriens
side.
PASC viste bl.a. til avisoppslag fra 2006 om
at et lobbyfirma tilbød kunder en "landsmøtepakke" som inkluderte
middag og drinker med folk høyt oppe i regjeringssystemet og at
flere "All Party Groups" i parlamentet var finansiert av lobbyvirksomheter
som ikke oppga hvilke kunder man hadde.
I innstillingen (http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmpubadm/36/36i.pdf)
fra Public Administration Select Committee i januar 2009 gikk komiteen
inn for at det ble etablert et lobby-register:
"We propose that there should be a register of lobbying
activity provided for in statute, independently managed and enforced,
to include information provided by both lobbyists and those being
lobbied, information which should largely be in their hands already",
heter det i innstillingen.
Registeret skulle dekke alle utenfor offentlig sektor
som prøvde å påvirke beslutningstakere i offentlig sektor, registeret
skulle styres av et organ uavhengig av både myndigheter og lobbyister,
registeret skulle inneholde informasjon av verdi for offentligheten,
andre som ønsker å drive lobbyvirksomhet og for beslutningstakerne.
Informasjonen i registeret burde være av en slik art at den var
lett tilgjengelig.
Informasjonen i registeret skulle etter PACSs mening
være:
Navn på personer
som driver lobbyvirksomhet og på organisasjoner som er oppdragsgiver.
Dersom en lobbyist har flere oppdragsgivere, navn
på ulike klienter.
Informasjon om tidligere offentlige verv
som lobbyisten har hatt.
Oversikt over relevante interesseområder
for beslutningstakere i offentlig sektor (statsråder/statssekretærer,
sentrale embetsmenn) og en kort oversikt over deres yrkeskarriere
utenfor "public service".
Informasjon om kontakter mellom lobbyister
og beslutningstakere – dagbok/referat fra møtet. Målet vil være
å dekke alle møter og samtaler mellom beslutningstakere og interesser
utenfra.
Regjeringen kom med sin tilbakemelding i slutten
av oktober 2009 (http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmselect/cmpubadm/1058/1058.pdf),
men gikk imot komiteens forslag om et offentlig lobbyregister, men
foreslo et register som også ble regulert av lobbyindustrien.
"The Government urges the industry to embrace the
opportunity provided by the Committee's Report. If a system of voluntary
self-regulation can be made to work it would be a more proportionate
and effective means of promoting the transparency and standards
of conduct that should be expected of lobbyists without the potential
risks associated with statutory regulation",
heter det i Regjeringens svar.
Men Brown-regjeringen mente at et slikt register burde
være obligatorisk, selv om det ikke ble nedfelt i lov.
"The Government agrees that any system of regulation,
whether it is voluntary selfregulation or statutory regulation,
requires a register of lobbyists to ensure that lobbying activity
is transparent. The Government agrees with most of the elements
for such a register outlined by the Committee",
heter det.
Regjeringen gikk imidlertid imot parlamentskomiteens
forslag om å offentliggjøre nærmere om innholdet i møter mellom
beslutningstakere og grupper utenfra.
Regjeringen sier i sitt svar ikke om når man
vil se nærmere på om lobbyindustrien har klart å regulere seg selv
godt nok.
Regjeringen varslet at man ville på kvartalsbasis offentliggjøre
informasjon om ministermøter med interessegrupper samt utvide listen
over tjenestemenn som skulle offentliggjøre mottakelser/bevertning
de hadde deltatt i.
Regjeringens tilbakemelding er som nevnt nylig kommet,
og den videre behandling av spørsmålet er det ennå ikke tatt stilling
til. Ifølge opplysninger fra utredningsseksjonen i House of Commons
har Public Administration Select Committee (PASC) sagt at de vil
komme tilbake til saken, men ikke om det vil skje gjennom nye høringer
eller en oppfølgingsrapport.
Alle komitéinnstillinger kommer ikke til behandling
i det britiske Underhuset. Det er mulig for komiteen til å holde
en debatt om saken i Westminster Hall (som brukes til parallelle
debatter) eller bruke anledningen ved en såkalt "Estimates Day"
til å ha en debatt i selve Underhuset. Det er også mulig for et
enkelt medlem å ta saken opp, bl.a. gjennom spørsmål. Det er imidlertid
ikke berammet noen debatter omkring komiteens innstilling.
The Ministerial Code (utstedt av statsministeren) inneholder
regler om bl.a. statsråder og gaver. Her heter det at
"it is a well etasblished and recognised rule that no
Minister should accept gifts, hospitality or services from anyone
which would, or might appear to, place him or her under an obligation."
The Ministerial Code har forøvrig som et vedlegg
"The Seven Principles of Public Life". Disse er Selflessness, Integrity,
Objectivity, Accountability, Openness, Honesty og Leadership.
I Storbritannia er det også en utgitt en "guidance"
– kjøreregler for ansatte i offentlig forvaltning. Her heter det
at offentlige tjenestemenn skal opptre med integritet og ærlighet.
De skal ikke narre eller mislede parlamentet eller offentligheten.
De skal heller ikke bruke opplysninger de har mottatt i sitt offentlige
virke til å fremme egne eller andres private interesser. De skal
heller ikke motta fordeler som på noen måte kan svekke deres dømmekraft
eller integritet. De skal heller ikke røpe opplysninger som de har mottatt
i fortrolighet i kraft av sitt virke eller som de har mottatt i
fortrolighet fra andre.
Det finnes videre en uavhengig Advisory Committee
on Business Appointments (ACOBA) som tidligere statsråder må konsultere
inntil 2 år etter at de er gått av som statsråd før de kan motta en
betalt stilling. (En nærmere orientering om regelverket vedr. karantene
finnes i St.meld. nr. 11 (2000-2001) Om forholdet mellom embetsverket,
departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører, http://www.regjeringen.no/nb/dep/fad/dok/regpubl/stmeld/20002001/Stmeld-nr-11-2000-2001-/3.html?id=133973)
Også offentlige tjenestemenn må innenfor et visst tidsrom konsultere
denne komiteen før de kan motta en betalt stilling. Statsminister
Gordon Brown bestemte sommeren 2007 at statsråder/statssekretærer
i hans regjering måtte bøye seg fra rådet for ACOBA.
I innstillingen fra parlamentskomiteen fra 2009 framheves
også at ACOBA må få en mer profesjonell ledelse og Brown-regjeringen
slutter seg til dette i sin tilbakemelding.
I sin innstilling peker PASC også på at tidligere medlemmer
av Regjeringen – som er tilbake i Underhuset – kan bruke sine tidligere
kontakter med sikte på lobbying.
"We think this is unacceptable, particularly where
they continue to be paid from the public purse as sitting Members
of Parliament",
heter det i komitéinnstillingen.
Det britiske Underhuset har som kjent fått mye oppmerksomhet
omkring godtgjørelser for representantene. I en rapport (http://www.public-standards.gov.uk/Library/MP_expenses_main_report.pdf)
fra Sir Christopher Kelly om godtgjørelsen (MPs allowances and expenses)
blir dette punktet fra PASC tatt opp og det blir foreslått at det
i MPs Code of Conduct skal bli åpnet for å ta opp klager som gjelder
et parlamentsmedlem som er en tidligere statsråd og som "takes on
outside paid employment", men som ikke følger rådet fra ACOBA.
Europaparlamentet var den første av de sentrale EU-institusjonene
som grep fatt i fenomenet med et stigende antall lobbygrupper på
europeisk plan. I 1989 ble det første gang forelagt et spørsmål
til skriftlig besvarelse vedrørende muligheten for å vedta et regelsett
for lobbyvirksomhet. I 1991 utarbeidet komiteen for forretningsordenen,
valgprøvelse og parlamentsmedlemmers immunitet et forslag til innstilling
om en atferdskodeks ("Code of Conduct") og et register over lobbyister.
Etter meget vanskelige forhandlinger i komiteen ble forslaget imidlertid
ikke forelagt plenum.
Etter valget til Europaparlamentet i 1994 ble
det på ny debatt om et regelsett for lobbyister. I ytterligere en
innstilling fra samme komité unngikk man terminologiske konflikter
og foreslo i stedet en frivillig selvdefinering av lobbyister. Forslaget
var mindre stringent og ble ansett å være mer imøtekommende overfor
lobbyister enn forslaget fra 1991. Tanken om et register der lobbyister
offentlig skulle tilkjennegi sin virksomhet og sine interesser,
ble født. Lobbyister skulle betale et registreringsgebyr, overholde
atferdskodeksen og sette sitt navn i registeret. Som motytelse
ble de utstyrt med et adgangskort som ga tilgang til deler av Europaparlamentet
og dets dokumenter.
I plenumsbehandlingen i januar 1996 ble det gjort
omfattende endringer i innstillingen, og den ble henvist til fornyet
behandling i komiteen. I juli 1996 nådde man endelig fram til et
kompromiss. Når det gjelder økonomiske interesser, skal hvert enkelt
medlem av Europaparlamentet nå avgi en detaljert erklæring om sin
profesjonelle virksomhet. Medlemmene skal dessuten avholde seg fra
å motta enhver form for gaver eller fordeler i forbindelse med utøvelsen
av sine verv. Registrerte assistenter skal også avgi erklæring om
enhver annen form for aktiviteter som de utøver mot vederlag. Disse
reglene ble tilføyd forretningsordenen (artikkel 9 samt vedlegg
I og IX). Senere ble det truffet praktiske foranstaltninger med
hensyn til offentliggjøringen av visse av disse opplysningene på
Parlamentets internettsider. I dag er det adgang til lister over registrerte
lobbyister, medlemmenes erklæringer om økonomiske interesser og
registrerte assistenter.
Europaparlamentets forretningsorden artikkel
9 nr. 4 lyder:
"4. Kvæstorene er ansvarlige for udstedelse af adgangskort,
der er personlige og gyldige i op til et år, til personer, der regelmæssigt
ønsker adgang til Parlamentet for i egen eller tredjemands interesse
at informere dets medlemmer som led i disses parlamentariske mandat.
Til
gengæld skal de pågældende personer:
efterleve den adfærdskodeks,
der er anført i et bilag til forretningsorden
indskrive sig i et register, som føres
av kvæstoren
Offentligheden har after anmodning adgang til registret
på alle Parlamentets arbejdssteder og, på en av kvæstorene nærmere
fastsat måde, i dets informationskontorer i medlemsstaterne. Gennemførelsesbestemmelserne
til dette stykke er nærmere beskrevet i et bilag til forretningsordenen."
En har altså ikke innført en obligatorisk registreringsplikt
for alle grupper av lobbyister. I stedet ligger det i systemet sterke
insitamenter til å registrere seg, siden dette blant annet er en
forutsetning for i det hele tatt å få adgang til Parlamentet. Adgangskortet
skiller seg ved farge fra de kort som utstedes til tilfeldig besøkende,
jf. vedlegg IX til forretningsordenen. Kortet skal videre forsynes
med et foto av innehaveren, dennes fornavn og etternavn samt navnet
på den virksomheten, organisasjonen eller enkeltpersonen som vedkommende
arbeider for.
Når det gjelder den atferdskodeksen lobbyistene forplikter
seg til å overholde, inneholder den i henhold til vedlegg IX blant
annet disse elementene:
Vedkommende skal
overfor medlemmer av Parlamentet, deres assistenter eller institusjonens tjenestemenn
redegjøre for hvilken interessegruppe eller hvilke interessegrupper
de representerer.
Vedkommende skal avholde seg fra ethvert forsøk
på å innhente opplysninger på uhederlig vis.
Vedkommende må ikke påberope seg et formelt tilknytningsforhold
til Parlamentet overfor tredjemann.
Vedkommende må ikke for egen vinnings skyld videreformidle
kopier av dokumenter til tredjemann som han har fått tilgang til
gjennom Parlamentet.
Brudd på atferdskodeksen medfører ingen annen sanksjon
enn at vedkommende organisasjon slettes fra registeret. Strengere
former for sanksjoner (for eksempel bøter mv.) ville kreve lovgivning.
Sett ut fra synspunktet om lobbyisters troverdighet, er en fjerning
fra registeret dog slett ingen betydningsløs sanksjon.
I grønnboken om et "europæisk åbenhedsinitiativ"
som ble lagt frem 3. mai 2006, tok Kommisjonen for første gang til
orde for et inter-institusjonelt felles register over lobbygrupper. Kommisjonen
understreket først at lobbyvirksomhet er et legitimt element i ethvert
demokratisk system.
Lobbyister kan bidra til å henlede fellesskapslovgivers
oppmerksomhet mot viktige spørsmål. Lobbyvirksomhet ble definert
som "alle aktiviteter, der gennemføres med det formål at øve indflydelse
på formulering av politikker og beslutningstagning i EU's institutioner".
Samtidig erkjente en behovet for regulering. Flere instanser hadde
uttrykt bekymring for lobbymetoder som var mer vidtgående enn en
legitim representasjon av interesser, blant annet i forbindelse
med organiserte kampanjer på internett, villedende opplysninger
overfor beslutningstakerne, uklarhet om finansieringsspørsmålet
mv. Når lobbygrupper søker medinnflytelse på EUs politikkutforming, skal
det klart fremgå for offentligheten hvilke bidrag de yter overfor
fellesskapsorganene. Det skal også tydelig fremgå hvem de representerer, hva
deres formål er og hvordan de finansieres.
EU-kommisjonen lanserte i juni 2008 et frivillig register
(https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/welcome.do?locale=en#en)
for lobbyister. De som registrerer seg må forplikte seg til å respektere
en Code of Conduct (https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/infos/codeofconduct.do?locale=en#en)
og bl.a. oppgi hvem de representerer. For tiden. er det litt over 2100
ulike representanter (firmaer, organisasjoner, enkeltpersoner) som
har latt seg registrere. (https://webgate.ec.europa.eu/transparency/regrin/consultation/statistics.do)
I en evalueringsrapport (http://ec.europa.eu/transparency/docs/communication_2009_en.pdf)
fra EU-kommisjonen i oktober 2009 konkluderes det med at antallet
registreringer er så høyt at ordningen fortsatt kan være frivillig.
Det påpekes imidlertid at noen sektorer (advokatfirmaer og tenketanker) er
underregistrert og at de økonomiske opplysningene som registreres
til dels blir misvisende for de største lobbyistene.
I oktober 2009 publiserte Burson-Marsteller
en rapport (http://www.oursocialmedia.com/wp-content/uploads/effective-lobbying_light_07102009.pdf)
om lobbying i Europa. Hovedtrekkene er at 48 pst. av politikerne
er positive til lobbyvirksomhet, men det er store forskjeller mellom
landene. Politikerne fra de nordiske landene er ganske enige i sin
vurdering av lobbyisters informasjonsvirksomhet. Generelt foretrekker
politikerne lobbyister som er tydelige på hvem de representerer.
Handelsorganisasjoner vurderes som den mest effektive lobbygruppen,
fulgt av fagforeninger, bedrifter, frivillige organisasjoner og
så offentlig sektor.
I juni 2009 offentliggjorde organisasjonen ALTER-EU
(The Alliance for Lobbying Transparency and Ethics Regulation) en
rapport (http://www.alter-eu.org/en/system/files/%252Fvar/www/corporateeurope.org/www/sites/www.alter-eu.org/files/publications/register-assessment-after-one-year.pdf)
om hvordan det frivillige registeret hadde virket. I denne rapporten
ble det påpekt at mindre enn ¼ av de Brussel-baserte lobbyistene
hadde registrert seg og at tenketanker og advokatfirmaet utmerket
seg med manglende registrering. Organisasjonen gikk inn for at det
ble etablert et obligatorisk register.
EU-kommisjonen og Europa-parlamentet drøfter
for tiden spørsmålet om å etablere et felles register for EU-institusjonene.
Det foreløpig siste møtet var den 12. november 2009. (http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/008-64654-321-11-47-901-20091117IPR64653-17-11-2009-2009-false/default_en.htm)
På dette møtet redegjorde EU-kommisjonens visepresident Siim Kallas
for kommisjonens register samt deres forslag til forbedringer bl.a.
når det gjaldt de økonomiske registreringene. Fra Europarlamentets
side ble det framhevet at man ønsket et obligatorisk register for
både Europaparlamentet, Europa-kommisjonen samt EUs Ministerråd.
Drøftingene vil nå bli gjenopptatt når det foreligger
en ny EU-kommisjon.
Det anslås at ca. 100 000 personer arbeider
innenfor "public affairs"/lobbying i Washington D.C. Det er mange
og detaljerte regler både for lobbyister og for de som er gjenstand
for lobbyistenes virksomhet.
En mer omfattende lovgivning som regulerte lobbyvirksomhet
kom like etter 2. verdenskrig, The Federal Regulation of Lobbying
Act of 1946.
I 1995 ble lovgivningen fra 1946 sterkt endret
og forsterket gjennom "The Lobbying Disclosure Act of 1995". Bakgrunnen
for dette var bl.a. republikanernes maktovertakelse ved kongressvalget
i USA høsten 1994.
Lovgivningen fra 1995 ble ytterligere skjerpet
i 2007 gjennom "Honest Leadership and Open Government Act of 2007".
(For en grei oversikt, se Jack Maskell: Lobbying Congress: An Overview
of Legal Provisions and Congressional Ethics Rules, CRS Report for
Congress (Updated October 24, 2007).) Ved kongressvalget høsten
2006 hadde demokratene igjen overtatt flertallet i Kongressen. (Spørsmålet
om lobbyvirksomhet hadde også vært en sentral del av valgkampen,
den såkalte Abramoff-skandalen.)
Den amerikanske lovgivningen retter seg mot personer
som er betalt for å delta i lobbyvirksomhet på vegne av en klient
eller en arbeidsgiver. Organisasjoner som bare driver med "grasrotvirksomhet"
rammes ikke av denne lovgivningen.
Amerikansk lovgivning retter seg mot to typer av
lobbyister:
"in-house", lobbyister
ansatt i en organisasjon eller virksomhet som mottar betaling for
sin lobbyaktivitet
"outside", ansatte i lobbybedrift, ansatt
i partnerskap eller egen bedrift som driver lobbyvirksomhet på vegne
av klienter.
En lobbyist må etter amerikansk lovgivning offentliggjøre
sin virksomhet – enten "in-house" eller "outside" – dersom;
Lobbyaktivitet defineres som en muntlig eller skriftlig
kommunikasjon med en offentlig person, herunder et kongressmedlem
(Senatet eller Representantenes Hus), ansatte hos kongressmedlemmer
og høyere ansatte i utøvende organer, som omhandler utforming, endring
eller vedtakelse av føderal lovgivning, regulering eller politikk.
En lobbyist må registrere sin virksomhet innen 45
dager etter at lobbyaktiviteten er foretatt eller innen 45 dager
etter at man er engasjert til å gjøre en slik aktivitet. Registreringen
foretas hos administrasjonen i Senatet og i Representantenes Hus
og offentliggjøres og er tilgjengelig på Internett. (Se følgende
nettside for oversikt over registreringer hos Representantenes Hus
og Senatet; http://lobbyingdisclosure.house.gov/index.html) Opplysningene
inneholder bl.a. hvem lobbyisten er eller organisasjonen, klient,
opplysninger dersom det er utenlandske klienter, oversikt over hvem
som har lønnet lobbyisten med mer enn 5 000 dollar og en oversikt
over hvilke saksområder som lobbyisten vil arbeide innenfor eller
som han/hun allerede har arbeidet med.
Fra 1. januar 2008 må også de som er registrert som
lobbyister etter reglene ovenfor levere kvartalsvise rapporter om
sin virksomhet med opplysninger om bl.a. lobbyist, klienter, saker det
ble drevet lobbyvirksomhet i forhold til, hvem som er blitt kontaktet
og et overslag over utgifter og inntekter i forbindelse med lobbyvirksomhet.
Det er også vedtatt regler for å hindre såkalt
"svingdørvirksomhet" (revolving door) der medlemmer av eller ansatte
i Kongressen kontakter sine tidligere kolleger. (Ansatte og politikere
som har arbeidet i den utøvende makt har forbud – for all framtid
– mot å kontakte sine tidligere kolleger med det formål å påvirke beslutninger,
dersom den ansatte/politikeren arbeidet med saken i løpet av sin
tid som offentlig ansatt.)
Et tidligere medlem av Representantenes Hus må
vente 1 år før man kan kontakte en representant eller en ansatt
i den lovgivende makt med det formål å påvirke en beslutning. Et
tidligere medlem av Senatet må vente i 2 år før man kan kontakte
tidligere kolleger. (Da nestlederen for republikanerne i Senatet,
Trent Lott, i desember 2007 trakk seg som senator ble det vurdert
som en av årsakene at han da bare trengte å vente i 1 år for å kontakte
tidligere kolleger. Lovgivningen om en 2-års "nedkjølings-periode"
for senatorer trådte i kraft 1. januar 2008.)
Ansatte hos et medlem av Representantenes Hus eller
en senator må vente i 1 år før man kan kontakte medlemmer eller
ansatte i Kongressen i forbindelse med lobbyvirksomhet.
Det finnes videre en del interne regler i den amerikanske
Kongressen som omhandler etiske retningslinjer for medlemmer og
ansatte. (Både Senatet og Representantenes Hus har egne komiteer
som behandler saker som gjelder brudd på de etiske retningslinjene,
”Senate Ethics Committee” og ”House Ethics Committee”.) Videre er
det også regler for hva slags gaver man kan motta – den generelle
regel er at ingen kongressmedlemmer eller deres stab kan motta gaver utenfra
dersom det ikke er spesielt tillatt i retningslinjene for Senatet
eller Representantenes Hus.
President Obama har lansert initiativ både når det
gjelder de som får posisjoner i hans administrasjon og når det gjelder
hvem som besøker Det hvite hus.
Dagen etter tiltredelsen som president, 21.
januar 2009, utstedte president Barack Obama en såkalt "executive
order" (http://www.whitehouse.gov/the_press_office/Ethics-Commitments-By-Executive-Branch-Personnel/)
om begrensninger for lobbyvirksomhet for personer som tiltrådte
i Obama-administrasjonen. De som tiltrådte stillinger måtte forplikte
seg til:
Ikke å motta gaver
fra registrerte lobbyister og lobbybedrifter mens de sitter i sin
stilling i administrasjonen.
Ikke i løpet av 2 år – med utgangspunkt
i tidspunktet for tiltredelsen – delta i saksforberedelse vedr.
saker til sin tidligere arbeidsgiver eller tidligere klienter.
Dersom man var registrert som lobbyist
i løpet av 2 år før utnevnelsen til en stilling i Obama-administrasjonen,
må man ikke i en 2-års periode etter utnevnelsen, delta i behandlingen
av saker som man drev lobbying om i løpet av 2-års perioden før
utnevnelsen.
Man må forplikte seg til visse restriksjoner
når det gjelder kontakt med tidligere kolleger i 2 år etter fratredelsen.
Man må forplikte seg til – etter fratredelsen
– ikke å drive lobbyvirksomhet overfor andre deler av den utøvende
makt eller overfor politisk utnevnte personer så lenge Obama-administrasjonen
sitter.
Lederen for organisasjonen Democracy 21, Fred Wertheimer,
sa i en tale (http://www.america.gov/st/usg-english/2009/February/20090223152245
hmnietsua0.8490259.html) 23. februar 2009 at president Obama hadde fremmet
tiltak som man aldri før hadde sett fra presidentembetet, og at
disse nye restriksjonene var unike i USA, og at heller ingen andre
land hadde slike restriksjoner.
Wertheimer la imidlertid til at det ville gå
en tid før man kunne se om de nye reglene ville ha sin virkning.
President Obama er imidlertid blitt kritisert
for flere utnevnelser (http://www.washingtontimes.com/news/2009/nov/12/conflicts-aplenty-for-obama-nominees/
http://mobile.washingtontimes.com/quickPage.html?page=14144&content=25569011&pageNum=-1),
bl.a. til posisjoner innen Forsvarsdepartementet, der de utnevnte
har drevet lobbying på samme felt like før utnevnelsen.
I begynnelsen av september 2009 kunngjorde president
Obama at man ville offentliggjøre en besøkslogg (http://thecaucus.blogs.nytimes.com/2009/09/04/the-white-house-will-disclose-visitor-logs/?scp=1&sq=White%20House%20visitors%20file&st=cse)
(http://www.whitehouse.gov/VoluntaryDisclosure) over de som besøker
Det hvite hus. Hver måned vil man offentliggjøre on-line navn på
personer som har besøkt Det hvite hus fra de siste 90 til 120 dager.
Unntatt fra dette er personlige gjester til presidentfamilien, personer der
offentliggjøring ville true nasjonale sikkerhetsinteresser og de
som deltar i "særlig sensitive møter". Her nevnes kandidater til
nominasjon til USAs høyesterett, men dette kan bli offentliggjort
etter at presidentnominasjonen er foretatt.
Den første oversikten (http://www.whitehouse.gov/briefing-room/disclosures/visitor-records)
ble offentliggjort i slutten av oktober 2009.
Både tidligere republikanske og demokratiske presidenter
har vært imot å offentliggjøre slike besøkslogger. President Clinton
måtte i sin tid imidlertid gå med på et krav fra spesialetterforsker
Kenneth W. Starr om å offentliggjøre hvor mange ganger Monica Lewinsky
hadde besøkt Det hvite hus. President Bush motsatte seg å offentliggjøre
hvilke representanter for industrien som deltok i visepresident
Cheneys "energy task force", men tapte en rettssak om dette.
I motsetning til de fleste andre europeiske
parlamenter, var den tyske Forbundsdagen tidlig ute med å regulere
dette spørsmålet. I henhold til Forbundsdagens vedtak 21. september
1972 fører forbundsdagspresidenten en offentlig liste der alle organisasjoner
som representerer særskilte interesser overfor Forbundsdagen eller
regjeringen, oppføres. Listen publiseres årlig. (http://www.bundestag.de/service/glossar/L/lobbyliste.html)
Det er ingen rettigheter eller plikter forbundet med
oppføringen. Av fjerde ledd i vedlegg 2 til Forbundsdagens forretningsorden
følger uttrykkelig at en oppføring på listen ikke begrunner noe
krav verken på å høres eller å få utstedt adgangsbevis. Men det
er et vilkår for å delta på høringer
eller få adgangsbevis at en er oppført på listen.
I henhold til vedlegg 2 til forretningsordenen
er følgende opplysninger påkrevd for at en organisasjon skal bli
registrert og oppført på listen:
1. Organisasjonens navn
og sete; 1. adresse (med telefon- og telefaksnummer, e-mail og Internettadresse).
2. Øvrige adresser.
3. Styresammensetning og daglig leder.
4. Organisasjonens spesifikke interesseområder.
5. Medlemstall.
6. Antall tilknyttede organisasjoner.
7. Navn på organisasjonsrepresentantene.
8. Adresse på sete for Forbundsdagen og regjeringen
(dvs. en Berlin-adresse).
Den første lovgivningen om regulering av lobbyvirksomhet
i Canada, the Lobbyists Registration Act, trådte i kraft den 30. september
1989. Da hadde parlamentet gjennom mange år drøftet ulike forslag
om å regulere denne virksomheten. Lovgivningen fra 1989 ble ytterligere
skjerpet i 2005.
Lobbyists Registration Act gjelder bare betalte lobbyister
som kommuniserer overfor "federal public office holders" på vegne
av en tredje part. Public office holders – slik dette defineres
i loven – gjelder stort sett alle valgte eller oppnevnte personer
i regjeringsapparatet, inkludert medlemmer i det kanadiske Underhuset
og i Senatet og deres ansatte.
Lobbyister som dekkes av lovgivningen må levere
en årlig rapport om klient eller arbeidsgiver, hvilket spørsmål
lobbyvirksomheten gjaldt, den statlige institusjonen som ble kontaktet,
hvilken "kommunikasjonsteknikk" som ble benyttet og om lobbyisten
var en tidligere politiker – "public office"-holder.
Den skjerpede lovgivningen fra 2005 (som trådte
i kraft i 2008), The Federal Accountability Act, regulerer i større
grad lobbyvirksomheten snarere enn å overvåke den gjennom et registreringssystem.
Det er etablert et eget uavhengig kontor, Office of the Commissioner
of Lobbying, som er ansatt i parlamentet med myndighet til både
å undersøke forhold, håndhevelse og delta i det offentlige ordskiftet.
Men dersom det kan være tale om straffbare forhold må dette kontoret avslutte
sin undersøkelse og gi beskjed til rette myndigheter om dette.
Etter den nye lovgivningen er det også forbud mot
lobbyvirksomhet i 5 år for avgåtte statsråder, statssekretærer og
stab og personer som statsministeren har opplyst har gitt støtte/råd
til ham/henne i overgangsperioden fra valget til innsettelse som
statsminister.
Oslo, i Stortingets presidentskap, den 4. mars 2010
Dag Terje Andersen |
Øyvind Korsberg |
Per-Kristian Foss |
Marit Nybakk |
Akhtar Chaudhry |
Line Henriette Hjemdal |