5.1 Sammendrag

Staten skal gi kommunesektoren gode rammebetingelser, men fylkeskommuner og kommuner har selv et ansvar for egen utvikling. Kommunesektoren må kontinuerlig forbedre sin virksomhet i takt med utfordringer og nye krav. Kommunene må i tiden framover bl.a. tilpasse sitt tjenestetilbud til de demografiske endringene og innbyggernes forventninger til kvalitet i tjenesten. Dette betyr at det må pågå et utviklings- og omstillingsarbeid i kommunesektoren. Systematisk arbeid med kvalitet i tjenestene, reduksjon i sykefravær og helhetlig styring og utvikling står sentralt. Kommunene må prioritere god økonomistyring og effektiv bruk av ressurser. Det gir god økonomi på lang sikt, og trygger gode tjenester til innbyggerne. Det er også viktig at kommunene utnytter det potensialet som ligger i samarbeid over kommunegrensene.

5.1.1 Kvalitet i kommunale tjenester

Innbyggerundersøkelsen 2009 viser at nær 90 pst. av innbyggerne er fornøyd med å bo og leve i sin kommune. Respondentene oppgir også stort sett at de er tilfreds med tjenestene det offentlige tilbyr på ulike forvaltningsnivå. Syv av ti er tilfreds med de statlige tjenestene, nesten like mange er fornøyd med de kommunale tjenestene, og over halvparten er tilfreds med de fylkeskommunale tjenestene.

Undersøkelsen viser at det er store forskjeller mellom de ulike tjenestene. Det er derfor fortsatt rom for forbedring og utvikling av kvaliteten på flere områder.

5.1.2 Kvalitetskommuneprogrammet

Kvalitetskommuneprogrammet har vært regjeringens viktigste satsing på kvalitetsutvikling i kommunene i perioden 2007–2010. Aktivitetene i programmet er primært rettet mot pleie- og omsorgssektoren og oppvekstsektoren (skole, skolefritidsordning og barnehage). Arbeidet konsentreres om to hovedområder – kvalitetsforbedrende tiltak i møtet med innbyggeren og tiltak for å redusere sykefraværet.

Programmet avsluttes i 2010, men departementet vil i samarbeid med kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene vurdere hvordan erfaringene og intensjonene i programmet kan ivaretas i en fase 2. Spesielt viktig er betydningen av ledelse, politisk engasjement samt trepartssamarbeid for å lykkes i kvalitetsheving og redusert sykefravær.

Resultatene viser at de kommunene som har deltatt lengst i programmet er mest positive i sine vurderinger av hvilke resultater som er oppnådd. Dette indikerer at kvalitetsarbeid er tidkrevende, og at virkningene av kvalitetskommuneprogrammet er langsiktige.

5.1.3 Sykefravær i kommunesektoren

Fra 2008 til 2009 steg sykefraværet på landsbasis fra 7,1 til 7,6 pst. Veksten i sykefraværet gjorde seg gjeldende innen alle næringer, men den største økningen kom i privat sektor. Sykefraværet i kommunal sektor er likevel jevnt over om lag 2 prosentpoeng høyere enn fraværet i privat og statlig sektor.

Det gjennomsnittlige sykefraværet i kommunal sektor varierer mellom 3 og 16 pst.

Proposisjonen påpeker at det er viktig at lokalpolitikerne setter sykefraværet i sin kommune på dagsorden. Kommunestyrene er arbeidsgivere, og har et klart ansvar for sine ansatte. Kommunestyrene bør sette klare mål for sykefraværsutviklingen og kreve hyppig rapportering på tiltak og resultat fra sine rådmenn. God ledelse og tett oppfølging på arbeidsplassen av den enkelte arbeidstaker er avgjørende for å redusere sykefraværet. Dette er hovedelementer som også inngår i den nye avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) og tiltakspakken på sykefravær.

5.1.4 Interkommunalt samarbeid – lovfestede samarbeidsmodeller

Kompleksiteten i oppgavene og kravene som stilles til kommunenes tjenestetilbud øker stadig. Det stilles større krav til kompetanse og spesialisering enn tidligere. Denne utviklingen kan være vanskelig å møte for en del kommuner. Regjeringen mener derfor det er viktig å legge til rette for at kommuner skal kunne samarbeide på områder der en enkelt kommune vil kunne ha vanskeligheter med å etablere fagmiljøer som vil kunne tiltrekke seg kompetent arbeidskraft i framtiden.

5.1.5 Interkommunale samarbeidsmodeller – lovpålagte oppgaver

Fram til 2007 var det nødvendig med hjemmel i den enkelte særlov for at kommunene kunne samarbeide om utøvelse av offentlig myndighet. I 2007 fikk vi en generell hjemmel i kommuneloven (§§ 28 a-k, vertskommunemodellen) som åpnet for interkommunalt samarbeid om slike oppgaver.

Både vertskommunemodellen og samkommunemodellen er utformet for å gjøre det forsvarlig for kommunene å overlate kommunale kjerneoppgaver, herunder innbyggerrettet tjenesteyting og myndighetsutøvelse, til andre kommuner (vertskommunemodellen) og til egne interkommunale enheter (samkommunemodellen). En kan således si at begge modellene fyller det samme formålet.

Departementet fikk høsten 2009 gjennomført en kartlegging av bruken av vertskommunemodellen. Hovedbildet er at modellen er ganske utbredt gitt den korte perioden den har vært tilgjengelig som lovfestet modell i kommuneloven.

Vertskommunemodellen er ikke tilpasset samarbeid der det i betydelig grad delegeres beslutningsmyndighet i saker på et bredere oppgavefelt. Det antas at det ikke vil være aktuelt for kommuner å overlate betydelige deler av sine ressurser og oppgaver til en annen kommune i et vertskommunesamarbeid. For omfattende samarbeid vil det kunne være nødvendig å opprette en egen selvstendig politisk og administrativ enhet; samkommunen. Dette er bakgrunn for at et forslag om en mulig ny modell for interkommunalt samarbeid i form av en samkommune ble sendt på høring 26. april 2010. Regjeringen vil ta endelig stilling til om det skal fremmes lovforslag om samkommunemodellen etter at høringen er gjennomført.

5.1.6 Interkommunale samarbeidsmodeller – forretningsdrift og tjenesteyting

For samarbeid om andre oppgaver enn utøvelse av offentlig myndighet, benyttes særlig følgende organisasjonsmodeller: interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper og aksjeselskap etter aksjeselskapsloven

Departementet har satt i gang en evaluering av interkommunalt samarbeid etter § 27 i kommuneloven for bl.a. å undersøke hvilke oppgaver det samarbeides om og hvordan denne samarbeidsformen blir benyttet i dag.

5.1.7 Hva samarbeider kommunene om?

Ifølge Kommunal organisasjonsdatabase (NIBR 2008:20) skjer fremdeles en stor del av det interkommunale samarbeidet innenfor avgiftsfinansierte områder som renovasjon, vann og avløp. De fleste kommuner samarbeider om revisjon, mange samarbeider om brannvern og om administrative støttetjenester som innkjøp, IKT og regnskap.

I tillegg deltar nå de fleste kommunene i ett av de 69 regionrådene i landet (NIVI-rapport 2007:2).

5.1.8 Kommunesammenslåinger – kompensasjon og inndelingstilskudd

Regjeringen legger til grunn at endring av kommunestruktur skal være basert på frivillighet. Der det er lokal tilslutning til endring dekkes de faktiske kostnadene knyttet til sammenslåingsprosessen av staten.

Departementet viderefører den praksis som man hittil har hatt med at departementet gir støtte til utredning av konsekvenser av sammenslåing. Videre gir departementet støtte til informasjon og innbyggerhøringer før vedtak om sammenslåing.

I perioden etter at kommunene har vedtatt en kommunesammenslåing og til iverksettingen av vedtaket, vil staten dekke 100 pst. av engangskostnader som departementet vurderer som nødvendige for å få etablert den nye kommunen. Departementet vil foreta en skjønnsmessig vurdering av hva som vil bli dekket i hvert enkelt tilfelle.

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet er en kompensasjonsordning til sammenslåtte kommuner for reduksjon i rammetilskuddet som følge av kommunesammenslåinger. Inndelingstilskuddet kompenserer for tap av basistilskuddet som er et gitt beløp per kommune samt eventuelle tap av regionalpolitiske tilskudd.

Av de kommunene som i dag mottar inndelingstilskudd, er bortfall av småkommunetilskuddet det eneste regionalpolitiske tilskuddet det har vært aktuelt å kompensere for.

I 2009 ble det opprettet et nytt distriktstilskudd Sør-Norge. Det har ikke vært gjennomført kommunesammenslåinger etter 2009, men Kommunal- og regionaldepartementet vil behandle distriktstilskudd Sør-Norge på samme måte som småkommunetilskuddet ved en eventuell kommunesammenslåing mellom to kommuner i Sør-Norge.

Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slår seg sammen, og gis en varighet på 10 år. Tilskuddet vil deretter trappes gradvis ned over fem år.

Departementet legger opp til at kommuner som får høyere arbeidsgiveravgift som følge av sammenslåing, kompenseres gjennom inndelingstilskuddet for den beregnede merutgiften dette medfører ved innlemmingstidspunktet.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at utviklingen den senere tid har gitt norske kommuner stadig nye oppgaver, noe som har ført til økt krav til kvalitet, et voksende omfang av tjenester og behov for styrking av kompetanse hos ansatte. Økt fokus på rettssikkerhet for innbyggerne er for mange kommuner en krevende oppgave.

På bakgrunn av disse utfordringene har komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, merket seg de positive resultatene fra Kvalitetskommuneprogrammet, slik de er beskrevet i proposisjonen.

Flertallet er glad for at departementet vil bygge videre på erfaringene og intensjonene i programmet i en fase 2, i samarbeid med kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene. Flertallet er opptatt av ledelse, politisk engasjement, samt trepartssamarbeid for å lykkes i kvalitetsheving og redusert sykefravær. Derfor mener flertallet at dette arbeidet er viktig å videreføre.

Komiteen vil understreke at de ansatte må ha en sentral rolle i arbeidet med kvalitetsforbedringer og videreutvikling av nye velferdstjenester. Etter komiteens oppfatning kan ikke en fornying av og utvikling av offentlig sektor skje uten de ansattes kompetanse.

Komiteen vil peke på at sykefravær gir høye kostnader og store utgifter for sektoren, samt at de påfører den enkelte ansatte belastninger og lidelser.

En reduksjon i sykefraværet er en sentral målsetting i alle sektorer, også i kommunal sektor. Dersom en kan oppnå en reduksjon av sykefraværet i offentlig sektor på 1 pst., vil det gi innsparing på om lag 1,25 mrd. kroner ifølge beregninger gjort av KS. En slik reduksjon kan være mulig å oppnå i kommunesektoren med godt samarbeid mellom partene, og det synliggjør mulige frigjorte midler som kan gå til forbedrede kommunale tjenester til befolkningen.

Komiteen vil understreke betydningen av å fortsatt ha stor oppmerksomhet rettet mot å redusere sykefraværet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil slå fast at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Borgeutvalget pekte på flere elementer i det kommunale inntekstssystemet som kan hindre endringer som fører til en mer hensiktsmessig kommunestruktur med hensyn til de oppgavene kommunene skal løse.

Flertallet viser til at mange kommuner er opptatt av denne problemstillingen.

Flertallet har forståelse for dette problemet og ønsker at det skal være en reell frivillighet knyttet til valget å forbli egen kommune eller starte en sammenslåingsprosess.

Flertallet viser til at kommuner som slår seg sammen, får beholde samme nivå på inndelingstilskuddet i 10 år. Flertallet ber regjeringen om å vurdere å forlenge denne perioden ytterligere, slik at kommunene får beholde inndelingstilskuddet i 15 år før nedtrappingen over 5 år begynner.

Flertallet ønsker derfor å komme tilbake til denne problemstillingen senere i perioden.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti peker på at antallet oppgaver som tilfaller kommunene øker i omfang og at denne økningen kan føre til at kommuner kan finne sammen for å løse felles utfordringer, men at incentivene til sammenslåing ikke er tilstrekkelige for å gjennomføre sammenslåing.

Disse medlemmer etterlyser flere incentiver fra regjeringen med hensyn til å muliggjøre kommunesammenslåinger. Disse medlemmer peker på at kommunestrukturen med mange små kommuner er en utfordring med tanke på å sørge for at kommunene skal være i stand til å gi et mest mulig likeverdig tilbud med hensyn til de offentlige tjenester som kommuner forventes å yte.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti ønsker at kommunesammenslåinger skal baseres på frivillighet, men at de tilskudd som er tiltenkt å sørge for en forsvarlig sammenslåingsprosess med lokalbefolkningens støtte, ikke fremstår som tilstrekkelig attraktivt for å igangsette en slik prosess.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre vil gjennomføre en omfattende oppgavereform som skaper bedre tjenester og større og mer robuste kommuner.

Disse medlemmer vil peke på at regjeringen stadig gir kommunene mindre handlingsrom gjennom å øke antallet lovpålagte oppgaver, uten at det følger penger med.

Disse medlemmer har merket seg at stadig flere kommuner peker på at staten, ved departementer og direktorater, sender brev til kommunene hvor de kommer med forventninger til hvordan oppgaver skal utføres. Dette legger et press på kommunene, og bidrar til at det politiske handlingsrommet blir stadig mindre. Fylkesrådmann Jan Øhlckers skriver følgende i årsmeldinga for Sogn og Fjordane fylkeskommune:

«Det er urovekkande at fleire departement og direktorat gjennom forventingsbrev legg detaljerte føringar på korleis fylkeskommunen skal løyse dei nye oppgåvene. Vi skal sjølvsagt følgje vedtekne rikspolitiske retningsliner, men summen av alle forventningane som no kjem, samsvarar ikkje på noko vis med dei ressursane vi har til rådvelde.»

Disse medlemmer mener regjeringen gjennom sine mange pålegg, forventninger og krav svekker det lokale selvstyret og undergraver kommunenens handlefrihet. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gjennomføre reformer som sikrer lokalsamfunnene mer frihet og større ansvar.

Disse medlemmer påpeker at en forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og kommune, vil bidra til effektivisering, særlig når dette kombineres med stykkpris som legger til rette for konkurranse og innovasjon. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til sine respektive merknader i Innst. S. nr. 166 (2006–2007) Om forvaltningsreformen, jf. St.meld. nr. 12 (2006–2007), samt i Innst. O. nr. 30 (2008–2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv.