Staten skal gi kommunesektoren gode rammebetingelser,
men fylkeskommuner og kommuner har selv et ansvar for egen utvikling.
Kommunesektoren må kontinuerlig forbedre sin virksomhet i takt med
utfordringer og nye krav. Kommunene må i tiden framover bl.a. tilpasse sitt
tjenestetilbud til de demografiske endringene og innbyggernes forventninger
til kvalitet i tjenesten. Dette betyr at det må pågå et utviklings-
og omstillingsarbeid i kommunesektoren. Systematisk arbeid med kvalitet
i tjenestene, reduksjon i sykefravær og helhetlig styring og utvikling
står sentralt. Kommunene må prioritere god økonomistyring og effektiv bruk
av ressurser. Det gir god økonomi på lang sikt, og trygger gode
tjenester til innbyggerne. Det er også viktig at kommunene utnytter
det potensialet som ligger i samarbeid over kommunegrensene.
Innbyggerundersøkelsen 2009 viser at nær 90 pst.
av innbyggerne er fornøyd med å bo og leve i sin kommune. Respondentene
oppgir også stort sett at de er tilfreds med tjenestene det offentlige tilbyr
på ulike forvaltningsnivå. Syv av ti er tilfreds med de statlige
tjenestene, nesten like mange er fornøyd med de kommunale tjenestene,
og over halvparten er tilfreds med de fylkeskommunale tjenestene.
Undersøkelsen viser at det er store forskjeller mellom
de ulike tjenestene. Det er derfor fortsatt rom for forbedring og
utvikling av kvaliteten på flere områder.
Kvalitetskommuneprogrammet har vært regjeringens
viktigste satsing på kvalitetsutvikling i kommunene i perioden 2007–2010.
Aktivitetene i programmet er primært rettet mot pleie- og omsorgssektoren
og oppvekstsektoren (skole, skolefritidsordning og barnehage). Arbeidet
konsentreres om to hovedområder – kvalitetsforbedrende tiltak i
møtet med innbyggeren og tiltak for å redusere sykefraværet.
Programmet avsluttes i 2010, men departementet
vil i samarbeid med kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene
vurdere hvordan erfaringene og intensjonene i programmet kan ivaretas
i en fase 2. Spesielt viktig er betydningen av ledelse, politisk
engasjement samt trepartssamarbeid for å lykkes i kvalitetsheving og
redusert sykefravær.
Resultatene viser at de kommunene som har deltatt
lengst i programmet er mest positive i sine vurderinger av hvilke
resultater som er oppnådd. Dette indikerer at kvalitetsarbeid er
tidkrevende, og at virkningene av kvalitetskommuneprogrammet er
langsiktige.
Fra 2008 til 2009 steg sykefraværet på landsbasis
fra 7,1 til 7,6 pst. Veksten i sykefraværet gjorde seg gjeldende
innen alle næringer, men den største økningen kom i privat sektor.
Sykefraværet i kommunal sektor er likevel jevnt over om lag 2 prosentpoeng
høyere enn fraværet i privat og statlig sektor.
Det gjennomsnittlige sykefraværet i kommunal sektor
varierer mellom 3 og 16 pst.
Proposisjonen påpeker at det er viktig at lokalpolitikerne
setter sykefraværet i sin kommune på dagsorden. Kommunestyrene er
arbeidsgivere, og har et klart ansvar for sine ansatte. Kommunestyrene
bør sette klare mål for sykefraværsutviklingen og kreve hyppig rapportering
på tiltak og resultat fra sine rådmenn. God ledelse og tett oppfølging
på arbeidsplassen av den enkelte arbeidstaker er avgjørende for
å redusere sykefraværet. Dette er hovedelementer som også inngår
i den nye avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) og tiltakspakken
på sykefravær.
Kompleksiteten i oppgavene og kravene som stilles
til kommunenes tjenestetilbud øker stadig. Det stilles større krav
til kompetanse og spesialisering enn tidligere. Denne utviklingen
kan være vanskelig å møte for en del kommuner. Regjeringen mener
derfor det er viktig å legge til rette for at kommuner skal kunne
samarbeide på områder der en enkelt kommune vil kunne ha vanskeligheter
med å etablere fagmiljøer som vil kunne tiltrekke seg kompetent
arbeidskraft i framtiden.
Fram til 2007 var det nødvendig med hjemmel
i den enkelte særlov for at kommunene kunne samarbeide om utøvelse
av offentlig myndighet. I 2007 fikk vi en generell hjemmel i kommuneloven
(§§ 28 a-k, vertskommunemodellen) som åpnet for interkommunalt samarbeid
om slike oppgaver.
Både vertskommunemodellen og samkommunemodellen
er utformet for å gjøre det forsvarlig for kommunene å overlate
kommunale kjerneoppgaver, herunder innbyggerrettet tjenesteyting og
myndighetsutøvelse, til andre kommuner (vertskommunemodellen) og
til egne interkommunale enheter (samkommunemodellen). En kan således
si at begge modellene fyller det samme formålet.
Departementet fikk høsten 2009 gjennomført en kartlegging
av bruken av vertskommunemodellen. Hovedbildet er at modellen er
ganske utbredt gitt den korte perioden den har vært tilgjengelig
som lovfestet modell i kommuneloven.
Vertskommunemodellen er ikke tilpasset samarbeid
der det i betydelig grad delegeres beslutningsmyndighet i saker
på et bredere oppgavefelt. Det antas at det ikke vil være aktuelt
for kommuner å overlate betydelige deler av sine ressurser og oppgaver
til en annen kommune i et vertskommunesamarbeid. For omfattende
samarbeid vil det kunne være nødvendig å opprette en egen selvstendig
politisk og administrativ enhet; samkommunen. Dette er bakgrunn for
at et forslag om en mulig ny modell for interkommunalt samarbeid
i form av en samkommune ble sendt på høring 26. april 2010. Regjeringen
vil ta endelig stilling til om det skal fremmes lovforslag om samkommunemodellen etter
at høringen er gjennomført.
For samarbeid om andre oppgaver enn utøvelse av
offentlig myndighet, benyttes særlig følgende organisasjonsmodeller:
interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27, interkommunalt selskap
etter lov om interkommunale selskaper og aksjeselskap etter aksjeselskapsloven
Departementet har satt i gang en evaluering
av interkommunalt samarbeid etter § 27 i kommuneloven for bl.a.
å undersøke hvilke oppgaver det samarbeides om og hvordan denne
samarbeidsformen blir benyttet i dag.
Ifølge Kommunal organisasjonsdatabase (NIBR 2008:20)
skjer fremdeles en stor del av det interkommunale samarbeidet innenfor
avgiftsfinansierte områder som renovasjon, vann og avløp. De fleste
kommuner samarbeider om revisjon, mange samarbeider om brannvern
og om administrative støttetjenester som innkjøp, IKT og regnskap.
I tillegg deltar nå de fleste kommunene i ett
av de 69 regionrådene i landet (NIVI-rapport 2007:2).
Regjeringen legger til grunn at endring av kommunestruktur
skal være basert på frivillighet. Der det er lokal tilslutning til
endring dekkes de faktiske kostnadene knyttet til sammenslåingsprosessen
av staten.
Departementet viderefører den praksis som man hittil
har hatt med at departementet gir støtte til utredning av konsekvenser
av sammenslåing. Videre gir departementet støtte til informasjon og
innbyggerhøringer før vedtak om sammenslåing.
I perioden etter at kommunene har vedtatt en
kommunesammenslåing og til iverksettingen av vedtaket, vil staten
dekke 100 pst. av engangskostnader som departementet vurderer som
nødvendige for å få etablert den nye kommunen. Departementet vil
foreta en skjønnsmessig vurdering av hva som vil bli dekket i hvert
enkelt tilfelle.
Inndelingstilskuddet i inntektssystemet er en
kompensasjonsordning til sammenslåtte kommuner for reduksjon i rammetilskuddet
som følge av kommunesammenslåinger. Inndelingstilskuddet kompenserer
for tap av basistilskuddet som er et gitt beløp per kommune samt
eventuelle tap av regionalpolitiske tilskudd.
Av de kommunene som i dag mottar inndelingstilskudd,
er bortfall av småkommunetilskuddet det eneste regionalpolitiske
tilskuddet det har vært aktuelt å kompensere for.
I 2009 ble det opprettet et nytt distriktstilskudd Sør-Norge.
Det har ikke vært gjennomført kommunesammenslåinger etter 2009,
men Kommunal- og regionaldepartementet vil behandle distriktstilskudd
Sør-Norge på samme måte som småkommunetilskuddet ved en eventuell
kommunesammenslåing mellom to kommuner i Sør-Norge.
Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det
har det året kommunene slår seg sammen, og gis en varighet på 10
år. Tilskuddet vil deretter trappes gradvis ned over fem år.
Departementet legger opp til at kommuner som får
høyere arbeidsgiveravgift som følge av sammenslåing, kompenseres
gjennom inndelingstilskuddet for den beregnede merutgiften dette medfører
ved innlemmingstidspunktet.
Komiteen viser til
at utviklingen den senere tid har gitt norske kommuner stadig nye
oppgaver, noe som har ført til økt krav til kvalitet, et voksende
omfang av tjenester og behov for styrking av kompetanse hos ansatte.
Økt fokus på rettssikkerhet for innbyggerne er for mange kommuner
en krevende oppgave.
På bakgrunn av disse utfordringene
har komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre,
Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti,
merket seg de positive resultatene fra Kvalitetskommuneprogrammet,
slik de er beskrevet i proposisjonen.
Flertallet er glad for at departementet
vil bygge videre på erfaringene og intensjonene i programmet i en
fase 2, i samarbeid med kommunesektoren og arbeidstakerorganisasjonene. Flertallet er
opptatt av ledelse, politisk engasjement, samt trepartssamarbeid
for å lykkes i kvalitetsheving og redusert sykefravær. Derfor mener flertallet at
dette arbeidet er viktig å videreføre.
Komiteen vil understreke
at de ansatte må ha en sentral rolle i arbeidet med kvalitetsforbedringer
og videreutvikling av nye velferdstjenester. Etter komiteens oppfatning
kan ikke en fornying av og utvikling av offentlig sektor skje uten
de ansattes kompetanse.
Komiteen vil peke på at sykefravær
gir høye kostnader og store utgifter for sektoren, samt at de påfører
den enkelte ansatte belastninger og lidelser.
En reduksjon i sykefraværet er en sentral målsetting
i alle sektorer, også i kommunal sektor. Dersom en kan oppnå en
reduksjon av sykefraværet i offentlig sektor på 1 pst., vil det
gi innsparing på om lag 1,25 mrd. kroner ifølge beregninger gjort
av KS. En slik reduksjon kan være mulig å oppnå i kommunesektoren
med godt samarbeid mellom partene, og det synliggjør mulige frigjorte
midler som kan gå til forbedrede kommunale tjenester til befolkningen.
Komiteen vil understreke betydningen
av å fortsatt ha stor oppmerksomhet rettet mot å redusere sykefraværet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti,
Senterpartiet og Kristelig Folkeparti, vil slå fast at endringer i
kommunestrukturen skal være basert på frivillighet. Borgeutvalget
pekte på flere elementer i det kommunale inntekstssystemet som kan
hindre endringer som fører til en mer hensiktsmessig kommunestruktur
med hensyn til de oppgavene kommunene skal løse.
Flertallet viser til at mange
kommuner er opptatt av denne problemstillingen.
Flertallet har forståelse for
dette problemet og ønsker at det skal være en reell frivillighet
knyttet til valget å forbli egen kommune eller starte en sammenslåingsprosess.
Flertallet viser til at kommuner
som slår seg sammen, får beholde samme nivå på inndelingstilskuddet
i 10 år. Flertallet ber regjeringen om å vurdere
å forlenge denne perioden ytterligere, slik at kommunene får beholde
inndelingstilskuddet i 15 år før nedtrappingen over 5 år begynner.
Flertallet ønsker derfor å komme
tilbake til denne problemstillingen senere i perioden.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti peker på at antallet oppgaver
som tilfaller kommunene øker i omfang og at denne økningen kan føre
til at kommuner kan finne sammen for å løse felles utfordringer,
men at incentivene til sammenslåing ikke er tilstrekkelige for å
gjennomføre sammenslåing.
Disse medlemmer etterlyser flere
incentiver fra regjeringen med hensyn til å muliggjøre kommunesammenslåinger. Disse
medlemmer peker på at kommunestrukturen med mange små kommuner
er en utfordring med tanke på å sørge for at kommunene skal være
i stand til å gi et mest mulig likeverdig tilbud med hensyn til
de offentlige tjenester som kommuner forventes å yte.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti ønsker at kommunesammenslåinger
skal baseres på frivillighet, men at de tilskudd som er tiltenkt
å sørge for en forsvarlig sammenslåingsprosess med lokalbefolkningens
støtte, ikke fremstår som tilstrekkelig attraktivt for å igangsette
en slik prosess.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre vil gjennomføre en omfattende oppgavereform som
skaper bedre tjenester og større og mer robuste kommuner.
Disse medlemmer vil peke på at
regjeringen stadig gir kommunene mindre handlingsrom gjennom å øke
antallet lovpålagte oppgaver, uten at det følger penger med.
Disse medlemmer har merket seg
at stadig flere kommuner peker på at staten, ved departementer og
direktorater, sender brev til kommunene hvor de kommer med forventninger
til hvordan oppgaver skal utføres. Dette legger et press på kommunene,
og bidrar til at det politiske handlingsrommet blir stadig mindre. Fylkesrådmann
Jan Øhlckers skriver følgende i årsmeldinga for Sogn og Fjordane
fylkeskommune:
«Det er urovekkande at fleire departement og direktorat
gjennom forventingsbrev legg detaljerte føringar på korleis fylkeskommunen
skal løyse dei nye oppgåvene. Vi skal sjølvsagt følgje vedtekne
rikspolitiske retningsliner, men summen av alle forventningane som
no kjem, samsvarar ikkje på noko vis med dei ressursane vi har til
rådvelde.»
Disse medlemmer mener regjeringen
gjennom sine mange pålegg, forventninger og krav svekker det lokale
selvstyret og undergraver kommunenens handlefrihet. Disse
medlemmer vil på denne bakgrunn gjennomføre reformer som
sikrer lokalsamfunnene mer frihet og større ansvar.
Disse medlemmer påpeker at en
forenkling fra dagens system til en tonivåmodell med kun stat og
kommune, vil bidra til effektivisering, særlig når dette kombineres
med stykkpris som legger til rette for konkurranse og innovasjon. Disse
medlemmer vil i den forbindelse vise til sine respektive
merknader i Innst. S. nr. 166 (2006–2007) Om forvaltningsreformen,
jf. St.meld. nr. 12 (2006–2007), samt i Innst. O. nr. 30 (2008–2009)
Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv.