1. Riksrevisjonen viser
til at en bestemt avtale mellom SPU og en forvalter som resulterte
i et avtalt vederlag på 900 millioner kroner. Hvor stort var beløpet
forvalteren skulle forvalte og hvor vanlig er det at avtaler inngås
på de avtalevilkår som ble benyttet i denne saken?
Norges Bank har opplyst at banken ikke har mottatt
et krav på et avkastningsavhengig honorar på ca. 900 millioner kroner
fra det aktuelle eksterne forvaltningsselskapet. Godtgjøringen til
det forvaltningsselskapet som Riksrevisjonen har trukket fram, var
530 millioner kroner for 2009.
Den opprinnelige investeringen var på 2,8 mrd. kroner.
Avtalen som ble inngått med det eksterne forvaltningsselskapet
høsten 2008 skilte seg ikke vesentlig ut fra andre avtaler. Det
spesielle med denne avtalen var at det ble oppnådd en svært høy
meravkastning, og ikke at de ulike elementene i avtalen vurdert
på kontraktstidspunktet framsto som spesielt gunstige eller uvanlige.
Generelt ligger det til grunn som et premiss
at fondet skal beholde den vesentligste delen av oppnådd meravkastning
når en bruker resultatavhengige honorarer. Dette premisset er oppfylt (med
god margin) i det aktuelle tilfellet. Det er heller ikke avdekket
brudd på andre regler eller retningslinjer, det er ikke avdekket
rutinesvikt og det er ikke avdekket avvik fra normal markedspraksis.
Riksrevisjonen har ikke gjennomført en bredere analyse av bruken
av eksterne forvaltere eller utformingen av kontraktene med disse
som gir grunnlag for å hevde at Norges Bank samlet sett har en lite
kostnadseffektiv forvaltning. Tvert imot viser sammenlikninger med
andre fond at kostnadsnivået generelt har vært lavt over tid. Departementet mener
derfor det er vanskelig å vite hvilket revisjonsgrunnlag som ligger
til grunn for kritikken fra Riksrevisjonen.
Departementet vil videre peke på at avtaler
som inngås med eksterne forvaltningsselskaper generelt er et resultat
av en forhandlingsprosess, der godtgjøringsstruktur er et av elementene
det forhandles om. Bankens vurderinger i de enkelte konkrete forhandlinger
vil ta utgangspunkt i hva som best tjener fondets økonomiske interesser. Det
vil i det enkelte tilfelle for eksempel kunne være nødvendig å vurdere
om man skal prioritere å få satt et tak på avkastningsavhengige
honorarer eller om man alternativt kunne oppnå et lavere fast honorar.
Spørsmålet om hvilken kombinasjon av fast og avkastningsavhengig
honorar som er mest hensiktsmessig i hvert enkelt tilfelle må vurderes
ut fra de premisser som lå til grunn på avtaletidspunktet, og ikke
ut fra hvilke resultater som faktisk ble oppnådd i etterkant.
I det aktuelle tilfellet kunne en ikke på forhånd vite
med sikkerhet at det ville bli oppnådd en svært høy meravkastning,
som i neste omgang ga grunnlag for et betydelig meravkastningsavhengig
honorar. Som det framgår av uttalelsen fra Norges Bank nedenfor
ble det iverksatt tiltak da banken så at påløpt godtgjøring kunne
bli høy. Et tak vil i prinsippet kunne bidra til å svekke insentivene
til å skape verdier for fondet, fordi forvalteren ikke vil ha noen
direkte økonomisk uttelling for verdier som skapes utover det nivået som
taket er satt ut i fra. På den annen side kan det være andre hensyn
som trekker i retning av at det vil være ønskelig med et tak. Viktige
hensyn i så måte er fondets omdømme og at det er bred oppslutning
om måten våre felles sparemidler forvaltes på.
Jeg viser til at jeg i svar på spørsmål fra
stortingsrepresentant Hans Olav Syversen orienterte om at Finansdepartementet
legger opp til å gi en bred omtale av bruken av eksterne forvaltere
i den årlige meldingen om Statens pensjonsfond til våren. Omtalen
vil blant annet bygge på den uavhengige gjennomgang av bankens arbeid med
ekstern forvaltning som representantskapet har bestilt som del av
sitt revisjons- og tilsynsprogram, og som bygger på innspill fra
departementet. Det vil også bli vurdert fordeler og ulemper ved
eventuelt å stille et generelt krav om et tak på avkastningsavhengige
honorarer. Stortinget vil da få anledning til å drøfte dette spørsmålet
i en bredere sammenheng.
Departementet vil for øvrig vise til at Norges Bank
har opplyst følgende:
”Innenfor de rammene som
er fastsatt i mandatet for forvaltningen av SPU, har Norges Bank mål
om å holde kostnadene ved forvaltningen av fondet så lave som mulig.
Avtalene med eksterne forvaltningsselskaper inneholder to elementer for
godtgjøring. Det ene elementet er en fast godtgjøring, som beregnes
ut fra den kapitalen som er satt ut til forvaltningsselskapet. Det
andre elementet er en variabel godtgjøring som avhenger av hvor
godt forvaltningsselskapet gjør det i forhold til markedene, uavhengig
av om markedene går opp eller ned. Avtalene er satt sammen slik
at fondet beholder den vesentligste delen av meravkastningen, i
samsvar med forvaltningsavtalen mellom banken og departementet.
Norges Bank har siden oppstart rapportert hvert kvartal om den samlede
godtgjøringen som er utbetalt til de forvaltningsselskapene banken
har satt ut mandater til.
Noen avtaler med eksterne
forvaltningsselskaper hadde tidligere ikke et beløpsmessig tak på
den delen av godgjøringen (variable) som var avhengig av hvor godt
forvaltningsselskapet gjorde det i forhold til markedet. Som opplyst
av leder for NBIM på pressekonferansen 4. november 2010, iverksatte
banken i 2009 tiltak da den så at påløpt godtgjøring kunne bli høy
i den avtalen som Riksrevisjonen har trukket fram. Det er ikke slik
at banken på noe tidspunkt har vært ukjent med godtgjøringens størrelse.
Alle avtaler med eksterne
forvaltere er juridisk kvalitetssikret og følges opp løpende av
Norges Bank. Dette gjelder investeringene, godtgjøringen og rapportering
til banken av alle transaksjoner og beholdinger. Banken følger også
opp andre forhold, inklusive brudd på lokale lover og reguleringer.”
2. SPU har investert i
rentebærende papirer i selskaper som er utelukket fra fondets investeringsunivers
selv om det er uttalt at egenkapital- og renteinstrumenter skal
likestilles. Er rutinene for å sikre dette på plass?
Departementet viser til at Graverutvalget la
til grunn at obligasjonsinvesteringer skulle likebehandles med aksjeinvesteringene.
I tråd med dette har departementet lagt til grunn at egenkapital-
og renteinstrumenter skal sidestilles når det gjelder utelukkelse
fra SPU. Dette har også blitt gjennomført ved Finansdepartementets
brev til Norges Bank om utelukkelse, hvor departementet har bedt
Norges Bank om å selge både rentebærende instrumenter og egenkapitalinstrumenter.
Det er således ikke riktig som Riksrevisjonen
anfører i punkt 1.3.4 i Dokument 1 (2010-2011) at departementet
inntil primo 2009 ikke har varslet at utelukkelse av selskaper både
innebærer nedsalg av aksjer og rentebærende papirer.
Imidlertid skjedde det ved et tilfelle i 2007
at ”rentebærende instrumenter” ble uteglemt i et brev fra Finansdepartementet
til Norges Bank om nedsalg. Dette berodde på en ren inkurie, og var
ikke uttrykk for noen endring i forståelsen av at også rentebærende
instrumenter omfattes av beslutninger om utelukkelse. Denne feilen
forplantet seg til senere brev, slik at ”rentebærende instrumenter”
ble utelatt fra brev til Norges Bank om nedsalg også i løpet av
2008. Feilen ble oppdaget av Norges Bank og departementet i januar 2009
i forbindelse med en gjennomgang av interne rutiner, og departementet
skrev da umiddelbart til Norges Bank for å be banken om å selge
ned eventuelle gjenværende beholdninger i de utelukkede selskapene.
Som et tiltak for å redusere den operasjonelle risikoen
i departementet knyttet til arbeidet med forvaltningen av SPU har
departementet nå standardisert og kvalitetssikret utformingen av
brev om nedsalg, med sikte på at denne typen feil ikke skal kunne
gjenta seg.
3. Det foreligger motstrid
mellom de ulike regnskapsregelverkene som gjelder for SPU. Når kan de
nye forskriftene som Finansdepartementet arbeider med forventes
å være på plass?
Departementet er ikke enig i at det er uklarhet knyttet
til regnskapsregelverket for SPU. Det vises i den forbindelse til
avsnitt 4.1 i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) som beskriver hvordan SPU inngår
i Norges Banks regnskaper. Departementet legger i samsvar med dette
til grunn at SPUs regnskap er en del av regnskapet til Norges Bank.
Regnskapet for Norges Bank fastsettes av det stortingsoppnevnte
representantskapet, i samsvar med bestemmelsene i sentralbankloven.
Fram til og med 2010 har også regnskapsreglene for
Norges Bank vært fastsatt av representantskapet. Finansdepartementet
begrunnet i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) om ny regnskaps- og revisjonsordning
mv. for Norges Bank hvorfor regnskapsreglene for Norges Bank bør
fastsettes i eller i medhold av sentralbankloven. Dette fikk enstemmig
tilslutning i Stortinget, jf Innst. O, nr. 93 (2008–2009). Departementet
er i ferd med å fastsette en ny forskrift om regnskapsregler for Norges
Bank, som vil tre i kraft 1. januar 2011. Det følger av denne forskriften
at SPUs regnskapsrapportering skal skje i henhold til Norges Banks
regnskapsprinsipper. Det vil for øvrig bli lagt til grunn at internasjonale
regnskapsstandarder skal benyttes (IFRS).
4. Hva er årsaken til at
det fortsatt er tvil om skatteetatens rapporteringstall?
Skatteetaten er en stor og landsomfattende etat med
mange ansatte og mange organisasjonsenheter. Det er en kontinuerlig
utfordring å skape likhet i forståelsen av hva de ulike kontrolloppgavene
innebærer, slik at resultatene av disse rapporteres etter samme
mønster fra alle etatens enheter. Den tvil som Riksrevisjonens rapport kan
gi grunnlag for, er etter Finansdepartementets syn ikke av en slik
karakter at det gir et feilaktig bilde av etatens resultater. Departementet vurderer
rapporteringen på kontrollområdet som alt i alt dekkende og tilfredsstillende
for departementets styring og oppfølging. I 2011 skal skatteetaten
innføre nye kontrollbegreper og prinsipper for registrering, som
skal bidra til mer enhetlig rapportering.
5. Skatteetaten har satset
mye på nye IKT løsninger blant annet elektronisk innrapportering til
ligningsmyndighetene som skulle frigi ressurser til kontroll. Likevel
ser vi at kontrollaktiviteten går ned blant annet fordi kontrollene
vris fra tyngre til mer avgrensede kontroller. Når kan en forvente
å se den varslede satsingen?
Skatteetatens kontrollvirksomhet er svært sammensatt,
og det er en løpende utfordring å finne den riktige balansen mellom
de ulike kontrolltypene. En vesentlig del av skatteetatens kontroll utføres
i forbindelse med den årlige likningsbehandlingen og ved behandlingen
av omsetningsoppgaver. I tillegg gjennomfører skatteetaten en rekke
kontrollaktiviteter i etterkant, herunder ulike former for stedlige
kontroller (bokettersyn mv). Finansdepartementet mener derfor at
det er viktig å ha et helhetlig perspektiv når etatens kontrollresultater
skal vurderes. Selv om antallet såkalte tyngre etterkontroller har
gått noe ned, har den samlede kontrollaktiviteten gått opp i 2009.
Det skal videre bemerkes at skatteetaten har avdekket til dels betydelig
større beløp i 2009 enn året før, noe som ifølge etaten skyldes
flere avgrensede etterkontroller. Det har også vært en klar økning av
antallet kontroller av merverdioppgaver. Resultatene så langt i
2010 indikerer en fortsatt positiv utvikling. Resultatene antas
blant annet å ha sammenheng med at departementet har styrket arbeidet
mot skatteunndragelser. Satsingen på dette området var nesten 100
mill. kroner i 2009 med en helårsvirkning beregnet til om lag 185 mill.
kroner i 2010, jf. for øvrig svaret på etterfølgende spørsmål.
6. Skatteetaten har ikke
lyktes i å dreie en større del av ressursbruken over på kontroll
av næringsdrivende og selskaper. Hvordan er dette fulgt opp av departementet?
Skatteetatens kontrollarbeid, herunder ressursfordelingen
mellom ulike kontrollformer og mellom kontroll av ulike skattytergrupper,
står sentralt i den løpende styringsdialogen mellom Finansdepartementet
og Skattedirektoratet. Dette kommer til uttrykk i fagproposisjon
og tildelingsbrev. Departementet har blant annet pekt på at ressursbruken
til likning og kontroll av næringsdrivende og selskaper bør øke.
Den gjennomførte budsjettstyrkingen i 2009 og 2010 er i stor grad
avsatt til økt kontroll av næringsdrivende og selskaper, herunder
spesielt til styrking av bransjekontroller og styrking av merverdiavgiftskontroller.
I tillegg er det avsatt midler til utviklingen av et hjelpesystem
for prosedyrer knyttet til kontroll av næringsdrivende og selskaper.
Samlet sett vil dette føre til bedre kontroll av disse skattytergruppene.
7. Likebehandling av skattytere
har vært tatt opp ved flere anledninger jf. senest Dokument 3:11 (2009–2010).
I følge Riksrevisjonen har Finansdepartementet ikke fulgt opp dette
på en tilfredsstillende måte. Hva har departementet gjort på dette
området?
I en stor og landsomfattende etat som skatteetaten
vil det være visse utfordringer knyttet til likebehandling i saker
som bygger på en konkret skjønnsmessig vurdering. Både Finansdepartementet
og Skattedirektoratet legger stor vekt på rettssikkerhet og likebehandling.
Temaet er derfor hyppig på dagsorden i styringsdialogen mellom departementet
og direktoratet, og det orienteres blant annet om iverksatte og/eller planlagte
tiltak for å sikre likebehandling i regionene. Videre er det et
fast tema i forbindelse med departementets arbeid med regelverksutvikling
og regelverksforenkling. Den nylig gjennomførte reorganiseringen
av skatteetaten og inndeling i fem regioner synliggjør i større
grad enn tidligere ulik praksis mellom landsdelene. Departementets
beslutning om å reorganisere etaten var blant annet begrunnet i
å tilrettelegge bedre for likebehandling av skattyterne i liknings-
og avgiftsarbeidet. Etatens ledelse følger nå dette opp. Departementet
mener å ha håndtert temaet på en forsvarlig måte.
1. Riksrevisjonen har avdekket
en avtale mellom SPU og en bestemt forvalter som etter avtalen resulterte
i at forvalteren fikk 900 millioner kroner i honorar. I hvilken
grad gjennomfører Norges Bank kontroller med oppfølgingen av avtaler
med forvaltere for å unngå uforholdsmessig høye honorarer?
Spørsmålet er forelagt Norges Bank, som opplyser
følgende:
”Norges Bank vil opplyse
at avtalen mellom banken og et bestemt forvaltningsselskap ikke medførte
et godtgjøringskrav på 900 millioner kroner. Godtgjøringen til det
forvaltningsselskapet som Riksrevisjonen har trukket frem, var 530 millioner
kroner for 2009.
Alle forvaltningsavtaler
som inngås med eksterne forvaltningsselskaper følger fastsatte prosedyrer
innarbeidet som del av Norges Banks internkontroll. Som del av dette
inngår vilkår knyttet til forvaltningsgodtgjøring. Før det inngås
avtaler med eksterne forvaltningsselskaper foretas en omfattende
gjennomgang av hvilke forventninger og risikoer som kan knyttes til
mandatet. Vi foretar undersøkelser som også omfatter gjennomgang
av svar på detaljerte spørreskjemaer og flere besøk hos forvaltningsselskapet.
Videre har vi en grundig gjennomgang av selskapets organisering
og risikokontrollsystemer, samt hvilke lisenser forvaltningsselskapet
har fra lokale myndigheter. Det avtalte mandatet vurderes ut fra
hensyn til risikokontroll og det inngås en juridisk avtale med utgangspunkt
i bankens standarder. Avtalen inneholder forvalterens rettigheter
og plikter, inklusive omfattende rapporteringskrav. Midlene som
tildeles hvert forvaltningsselskap settes på egne konti (segregerte
konti) hos vår depotbank for hvert mandat, noe som ytterligere sikrer
kontrollen.
Når det gjelder rutiner
for oppfølging av de økonomiske vilkår i avtaler med forvaltningsselskaper
vises det til at Norges Bank mottar fakturaer fra hvert forvaltningsselskap
på kvartalsbasis. Fakturaene blir avstemt mot godtgjøringssatsene
i forvaltningsavtalene og en uavhengig beregning av kapital under
forvaltning og eventuell meravkastning. Norges Bank foretar ingen
utbetaling av godtgjøring før avregning av godtgjøring er kontrollert
og godkjent i henhold til bankens interne rutiner for fakturahåndtering.”
2. Er
det i denne saken gjennomført undersøkelser som sikrer at det ikke
er skjedd korrupsjon i forbindelse med avtaleinngåelsen?
Spørsmålet er forelagt Norges Bank, som opplyser
følgende:
”Forvaltningen av mandatene
følges nøye opp med utgangspunkt i det rammeverket som er omtalt
i spørsmål 1. Banken iverksetter tiltak hvis forventningene og retningslinjene
i kontrakten ikke oppfylles. NBIM avholder regelmessige møter med
hvert forvaltningsselskap, og en gang i året er det en omfattende
gjennomgang av dokumentasjon, rapportering og andre aktuelle forhold.
Denne gjennomgangen omfatter også stedlig besøk i forvaltningsselskapets
lokaler.
Hvis det avdekkes forhold
hos et forvaltningsselskap som ikke er i samsvar med mandatet eller bankens
forventninger, iverksettes tiltak. I de mest alvorlige tilfeller
blir mandatet avsluttet. Innenfor rammen av de juridiske avtaler
har banken sikret seg slik at en avtale kan avsluttes på dagen og
porteføljen overføres til annen forvaltning neste dag.
Generelt vil brudd på lokale
lover og reguleringer kunne være grunnlag for oppsigelse, men det avhenger
av hvor alvorlig saken er. Bøter fra lokale myndigheter gir ikke
automatisk oppsigelse, men dersom det er gjentatte brudd på lokale
regler anses saken alltid som alvorlig. Det vil være naturlig at
en vurderer forhold som grovheten i normbruddet, hvor langt tilbake
forholdet ligger i tid, om det er et enkeltstående tilfelle, om
det er tilstrekkelig godtgjort at virksomheten har innført rutiner
for å hindre gjentakelse, og om systemet for offentlig tilsyn og
kontroll i vedkommende land gir trygghet for tett oppfølging utover
den oppfølging Norges Bank selv foretar.
Fare for korrupsjon er
en problemstilling som Norges Bank tar svært alvorlig. I tillegg
til den omfattende kvalitetssikring av avtalene som er beskrevet
ovenfor, har banken formelle godkjenningsprosedyrer før slike avtaler
inngås og som inkluderer autorisasjon av hvilke ansatte som har
fullmakt til å underskrive avtaler på vegne av banken. Norges Bank
har fastsatt et omfattende etisk regelverk som gjelder for alle ansatte,
samt et separat regelverk for intern oppfølging av uregelmessigheter
og misligheter. Risiko for misligheter er et viktig område for oppfølging
og kontroll i banken. Norges Bank iverksetter imidlertid ikke spesifikke
undersøkelser om korrupsjon med mindre det foreligger en grunn til
mistanke.”
3. Mener
Norges Bank at kontrollrutinene er tilfredsstillende når en ikke
selv har oppdaget denne avtalen? I hvilken grad vil Norges Bank intensivere
kontroll og oppfølging av denne typen avtaler?
Spørsmålet er forelagt Norges Bank, som opplyser
følgende:
”Norges Bank vil opplyse
at det ikke medfører riktighet at banken først ble oppmerksom på godtgjøringen
etter at Riksrevisjonen trakk fram godtgjøringen til denne ene forvalteren.
Banken viser til at Riksrevisjonens spørsmål om eksterne forvaltningshonorar
ble sendt banken 30. mars 2010, mens avtalen med det aktuelle eksterne forvaltningsselskapet
ble reforhandlet av banken sensommer 2009.
Norges Bank har etablert
et omfattende system for å føre kontroll med og følge opp avtaler
med eksterne forvaltningsselskaper. Det vises i den forbindelse
til bankens redegjørelse i svar på spørsmål 1 og 2 fra komiteen.”