Brev fra Miljøverndepartementet v/statsråden til energi- og miljøkomiteen, datert 23. november 2010

Vedrørende Representantforslag 3 LS (2010-2011)

Jeg viser til brev datert 21. oktober 2010 hvor Energi- og miljøkomiteen ber om utredning mv. av Representantforslag 3LS (2010-2011).

Hovedtrekkene i lovforslaget går ut på å redusere statlige og regionale myndigheters mulighet til å gripe inn overfor kommunalt vedtatte planer gjennom å:

• redusere adgangen til innsigelse

• fjerne nasjonale planbestemmelser

• gjøre det lettere for kommunen å gi dispensasjon i strandsonen

I tillegg foreslås det en rekke tiltak som også har virkning for forvaltningen av verneinteressene.

Om forslaget til endringer i plan og bygningsloven (forslag A)

Generelt

Den nye plan- og bygningsloven ble behandlet og vedtatt av Stortinget våren 2008 og satt i kraft fra 1. juli 2009. De problemstillingene som er bakgrunn for representantforslaget var en del av debatten den gang, og ble tatt stilling til ved lovbehandlingen.

Loven bygger på det prinsipp at planleggingen skal skje desentralt og nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Kommunen er den primære myndigheten i arealforvaltningen, og har hovedansvaret for å bestemme bruken av arealene innenfor eget område. Det er bare i de tilfeller kommunenes planer ikke tar tilstrekkelig hensyn til at arealbruken også har betydning for interesser eller hensyn utover kommunen, at planvedtak kan overprøves. Forutsetningen for bruk av innsigelse til kommunale planer er at planforslaget innebærer vesentlige konflikter i forhold til nasjonale eller regionale interesser også etter dialog med regionale myndigheter.

Departementet kan ikke se at det har kommet inn nye momenter av betydning etter at loven ble vedtatt som skulle tilsi at den endres som foreslått.

Nærmere om de foreslåtte endringene

1. Om å fjerne kravet til å vurdere byggeforbud i områder langs vassdrag (§1-8 femte ledd)

Begrunnelsen for å fjerne denne bestemmelsen framgår ikke direkte av forslaget. Som det framgår av Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) er det ikke noe generelt forbud mot å bygge i strandsonen langs vassdrag, men kommunene vil etter bestemmelsen ha en plikt til å vurdere om det skal fastsettes en byggegrense i kommuneplanens arealdel, for på den måten å ivareta viktige natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser langs vassdragene.

Vassdragene er viktige elementer i norsk natur. Få andre nasjoner i Europa kan vise til lignende variasjon i vassdragsnaturen. Samtidig har vann og vassdrag til alle tider vært viktig lokaliseringsfaktor for bosetting, ferdsel og for friluftsliv. Store deler av landets kulturminner og kulturmiljøer finnes derfor i vassdragsnære områder. Eksempler på inngrep som kan skade verneverdier i vassdrag er vegbygging, masseuttak, bygg og anlegg. Det er derfor viktig at kommunene har en forpliktelse til å vurdere behovet for å fastsette byggegrense langs vassdragene.

Når det gjelder byggeforbudet langs sjøen (1-8 annet ledd) arbeides det med statlig planretningslinjer for en geografisk differensiert strandsoneforvaltning som tar hensyn til ulikhetene langs kysten.

2. Om å begrense adgangen til å gi innsigelser (Endring i § 5-4 første ledd og oppheving av fjerde ledd)

Forslaget tar sikte på å begrense statens mulighet til å fremme innsigelse til kommunale arealplaner. Samtidig er regionale organs rett til å fremme innsigelse ut fra regionale planer og hensyn fjernet. Forslaget er identisk med det Høyres og Fremskrittspartiets medlemmer i Energi- og miljøkomiteen fremmet ved behandlingen av loven i 2008.

Spørsmålet om å redusere eller fjerne fylkesmannens og fylkeskommunens rett til innsigelse til kommunale planer har også tidligere vært behandlet i Stortinget på grunnlag av representantforslag. Det vises her bl.a. til et representantforslag fra Fremskrittspartiet om å begrense fylkeskommunens/fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale plan- og arealsaker (Dokument nr. 8:112 (2006-2007), Innst. S. nr. 87 (2007-2008)). Dette ble ved behandling i desember 2007 avvist av et flertall i Stortinget - bestående av Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre.

Innsigelsesordningen er et nødvendig element i det samlede plansystemet. Den skal sikre at overordnede interesser ivaretas og følges opp tilstrekkelig i kommunale planer, og at plansaker løftes opp til sentral avgjørelse når det er konflikt mellom myndigheter om viktige spørsmål. Fylkeskommunen ivaretar viktige nasjonale og regionale interesser både som fagmyndighet innen bl.a. samferdsel og kulturminner og som regional planmyndighet. Den bør derfor fortsatt ha innsigelsesmyndighet. Forutsetningen for bruk av innsigelse er at det ikke har latt seg gjøre å finne fram til en løsning av et planspørsmål gjennom den ordinære prosessen ved utarbeidingen av et planforslag. Det er uklart hva forslagsstillerne sikter til med overordnet plan eller nasjonale mål vedtatt av Stortinget. Grunnlag for innsigelse fra statlige organer skal i dag framgå av statlige styringsdokumenter.

Det kan bli fremmet mange innvendinger fra myndigheter med rett til å fremme innsigelse mot planforslag som er under arbeid. De aller fleste av slike uoverensstemmelser blir løst i løpet av planprosessen. Av de over 2000 kommunale planer som ble vedtatt av kommunestyrene i 2009 ble 51 sendt Miljøverndepartementet for avgjørelse. De fleste innsigelsene er knyttet til natur og friluftsliv, jordvern, strandsonen og samferdselstiltak. I nesten halvparten av disse sakene ble kommunens plan helt eller delvis godkjent av Miljøverndepartementet.

3. Om å begrense nasjonale planoppgaver (§§ 6-1, 6-1 og 6-3 oppheves)

Ved behandlingen av loven i 2008 fremmet Høyres og Fremskrittspartiets medlemmer i Energi- og miljøkomiteen tilsvarende forslag.

Plan- og bygningsloven bygger på det prinsippet at planleggingen skal skje mest mulig desentralisert og nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Bestemmelsene om planprosessene skal sikre åpenhet, informasjon og deltaking fra direkte berørte og andre interesserte. Planvedtak som binder arealdisponeringen er i utgangspunktet lagt til kommunene som også skal ivareta nasjonale og regionale interesser gjennom sine planer. Som planleggingsmyndighet sentralt har regjeringen det administrative hovedansvaret for at vedtak som treffes sentralt blir fulgt opp av planmyndighetene i den fylkeskommunale og kommunale planleggingen. De bestemmelsene som foreslås fjernet har alle som formål å klargjøre statlige interesser overfor kommunene før kommuner og fylkeskommuner starter opp sitt planarbeid og derved bidra til større forutsigbarhet i planleggingen.

4. Om endringer i dispensasjonsbestemmelsene (Endring i § 19-2 første ledd og oppheving av § 19-4)

Når det gjelder endringen i § 19-2 framgår det ikke av forslaget, men departementet antar at det betyr at de øvrige leddene i bestemmelsen skal utgå, siden den setningen som foreslås tatt inn i første ledd allerede står i nåværende femte ledd.

Et av formålene med endringene i dispensasjonsbestemmelsene som ble vedtatt i 2008 var å klargjøre når det var adgang til å gi dispensasjon fra planer og stramme inn vilkårene noe. Dersom forslaget innebærer å fjerne de leddene i bestemmelsen som klargjør dette, innebærer det at det ikke legges noen begrensninger på hvilke endringer kommunen gjennom behandling av enkeltsaker kan gjøre i planer som er vedtatt av et kommunestyre etter en bred medvirkningsprosess.

§ 19-4 er en ”sikkerhetsventil” som så langt ikke har vært brukt. Forutsetningen er at den bare skal brukes der kommuner fører en dispensasjonspraksis som uthuler nasjonale eller regionale planer eller retningslinjer, eller der særlige nasjonale interesser gjør seg gjeldende. En flytting av dispensasjonsmyndigheten skal være midlertidig. Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, hadde ingen merknader til bestemmelsen og sluttet seg til Regjeringens forslag.

Om forslag til endringer i naturforvaltningen

Forslag D

I Prop. 1S (2010-2011) er det gitt en redegjørelse for INON-begrepet (s. 61-63). Det går der fram at Regjeringen vil legge vekt på hensynet til inngrepsfrie områder og en målsetting om å sikre gjenværende inngrepsfrie områder i størst mulig grad. Det er ikke aktuelt å se bort fra dette hensynet ved behandling av arealsaker i statlige forvaltningsorganer. Regjeringen vil på egnet måte komme til Stortinget med en sak om hvordan man ivaretar hensynet til inngrepsfri natur i norsk naturforvaltning.

Forslag E

Oppgavefordelingen på fylkesnivå, herunder fylkesmannens rolle, har vært gjenstand for en omfattende behandlingsprosess de senere år, senest ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen). Det anses ikke hensiktsmessig å legge fram forslag om endringer på dette feltet nå.

Forslag F

Regjeringen har vedtatt og er nå i ferd med å iverksette en ny modell for lokal forvaltning av nasjonalparker og andre store verneområder. Modellen er omtalt i Prop. 1S (2009-2010) s. 218-226. Modellen legger opp til at forvaltningen skal ivaretas av et nasjonalparkstyre bestående av representanter for berørte kommuner og fylkeskommuner. Der samiske interesser er berørt skal også Sametinget være representert. Myndigheten delegeres til styret etter § 62 i naturmangfoldloven. Det er ikke aktuelt å legge fram forslag om endringer i denne modellen nå.

Forslag G

Regjeringen har i flere sammenhenger tatt initiativ for å stimulere til næringsutvikling i tilknytning til verneområder. Det kan her vises til regjeringens nasjonale reiselivsstrategi, verdiskapingsprogram for kulturarven og for naturarven, ordningen med nasjonalparkkommuner og nasjonalparklandsbyer osv. Disse initiativene/programmene bør gjennomføres og evalueres før det evt. vurderes om det er behov for å fremme nye strategier på dette feltet.

I takt med at kommunene får nye oppgaver, ikke minst på naturforvaltningsområdet, vil Miljøverndepartementet ved neste revisjon av kommunenes inntektssystem foreta en ny vurdering av statistikkbaserte kriterier som bedre gjenspeiler kommunenes objektive utgiftsbehov på miljøvernområdet.

Forslag H

I arbeidet med skogvern har man på privateid grunn etablert frivillig skogvern som en viktig arbeidsmåte. I tillegg benyttes makeskifteløsninger aktivt i forbindelse med skogvern. Under denne regjeringen er det hittil vernet 76 skogområder med til sammen 168 kvadratkilometer produktiv skog gjennom arbeidet med frivillig skogvern. Ordningen er nå under evaluering.

Gjennomføring av vern innenfor andre temaer enn skog ligger ikke så godt til rette for frivillig vern. Vernetemaene er til dels mer kompliserte og eierforholdene mer sammensatte enn for vern av skog. Det er ingen åpenbar partner/organisasjon på eiersiden som er egnet til å kunne spille en tilsvarende rolle som skogeierorganisasjonene i gjennomføring av vernesakene. Det vil derfor ikke være hensiktsmessig å redusere muligheten for å fremme vernesaker gjennom ordinære verneprosesser etter naturmangfoldloven.

Forslag I

Det følger av naturmangfoldloven at restriksjonene ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig av hensyn til formålet med vernet. Dette er fulgt opp i verneforskrifter og forvaltningsplaner for verneområdene. Det er derfor ikke behov for endringer på dette området.