Ved Stortingets behandling av kommuneproposisjonen
for 2011 (Prop. 124 S (2009–2010)) hadde flertallet i kommunal-
og forvaltningskomiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti følgende merknad:
«Flertallet viser til at kommuner som slår seg sammen,
får beholde samme nivå på inndelingstilskuddet i 10 år. Flertallet
ber regjeringen om å vurdere å forlenge denne perioden ytterligere, slik
at kommunene får beholde inndelingstilskuddet i 15 år før nedtrappingen
over 5 år begynner.»
Inndelingstilskuddet i inntektssystemet er en kompensasjonsordning
til sammenslåtte kommuner for reduksjon i rammetilskuddet som følge
av kommunesammenslåing. I 2011 er det fem kommuner som mottar inndelingstilskudd, Re,
Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Inderøy kommune kommer med
i ordningen fra 2012, etter sammenslåing mellom Mosvik og Inderøy
kommuner 1. januar 2012.
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår
å utvide perioden for fullt inndelingstilskudd fra ti til 15 år.
Med dette ønsker departementet å legge til rette for gode og stabile
rammevilkår for kommuner som på frivillig grunnlag ønsker å slå
seg sammen. Departementet foreslår at de kommuner som i dag mottar
inndelingstilskudd skal omfattes av utvidelsen. Videre foreslår departementet
at nedtrappingen av tilskuddet skjer som i dag, med 1/5 hvert av
de påfølgende fem årene.
Finansieringen av ordningen vil skje som i dag med
et trekk i innbyggertilskuddet.
Komiteen viser til
at et flertall i kommunal- og forvaltningskomiteen i forbindelse
med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2011, ba regjeringen
vurdere å forlenge perioden på inndelingstilskuddet. Komiteen er
opptatt av å fjerne hindringer for frivillig kommunesammenslåing,
og en forlengelse av perioden for inndelingstilskuddet er et skritt
i riktig retning. Komiteen støtter regjeringens forslag
om å utvide perioden for fullt inndelingstilskudd fra 10 til 15
år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti konstaterer med skuffelse
at regjeringen fortsatt legger opp til en svært urimelig forskjellsbehandling
mellom Finnmark- og Nord-Troms-kommunene som inngår i tiltakssonen. Disse medlemmer kan
ikke se noen faglig begrunnelse for denne inkonsekvente politikken,
og forventer at regjeringen senest ved fremleggelsen av statsbudsjettet
for 2011 klargjør disse forholdene. Tiltakskommunene i Nord-Troms utgjør
et historisk fellesskap som i dagens situasjon står overfor sammenlignbare
utfordringer, noe som også må komme til uttrykk gjennom inntektssystemet
til kommunene og fastsettelse av Nord-Norge- og Namdalstilskuddet.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer fremmer
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som innebærer
likebehandling av kommunene i tiltakssonen.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre anser at kommunenes økonomiske handlefrihet ble
innskrenket da regjeringen i 2011 reduserte skatteandelen for kommunene
fra 45 til 40 pst. gjennom å redusere den kommunale skattøren.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet understreker
Fremskrittspartiets primære standpunkt om å avvikle rammefinansieringssystemet
gjennom en kombinasjon av fri kommunal beskatningsrett og statlig
stykkprisfinansiering av primæroppgavene innenfor skole og omsorg,
basert på prinsippene om valgfrihet og at pengene fra det offentlige
skal følge brukeren.
Disse medlemmer mener at det
foreslåtte storbytilskuddet i liten grad er et egnet virkemiddel. Disse
medlemmer er enig med regjeringen i at de største byene
i Norge har særlige utfordringer knyttet til urbanitet og høy befolkningskonsentrasjon,
men vil samtidig påpeke at dette gir et ufullstendig bilde av lokale
forhold. Disse medlemmer mener et storbytilskudd fordelt
med et likt beløp per innbygger ikke i god nok grad fanger opp spesifikke
utfordringer for tjenesteproduksjon vedrørende en rekke oppgaver
knyttet til pleie og omsorg, skole, rus og samferdsel.
Fra og med 2011 ble store deler av de øremerkede
tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddet for kommunene
(jf. Prop. 1 S (2010–2011) for Kommunal- og regionaldepartementet),
og inkludert i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen
for barnehager bygger på analyser utført av Senter for økonomisk
forskning (SØF). SØF fant at variasjoner i etterspørselen etter
barnehageplass var det som i hovedsak påvirket kommunenes kostnader,
og anbefalte å fange opp etterspørselsvariasjonene med kriteriene
barn 1–2 år uten kontantstøtte og utdanningsnivået i befolkningen,
i tillegg til antall barn 3–5 år. Dette er de kriteriene som på
en best mulig måte fanget opp variasjonene i kommunenes utgifter
til barnehage, basert på tallene som var tilgjengelige våren 2010
(2008-tall).
Som varslet høsten 2010 har Kommunal- og regionaldepartementet
nå foretatt en ny vurdering av kriteriene i delkostnadsnøkkelen
for barnehage. Departementet har tatt utgangspunkt i analysene utført
av SØF og oppdatert disse med tall for 2009, både med tall fra KOSTRA
og regnskapstall fra private barnehager. I tillegg til å teste de
samme modellene som ble testet av SØF er det også analysert flere
alternative modeller, for å gjøre en vurdering av hvilke kriterier som
i størst mulig grad fanger opp variasjonene i kommunenes kostnader
til barnehage.
I likhet med SØF har departementet utført analyser
av både beregnede og faktiske kostnader til barnehage.
Departementets analyser av beregnede kostnader
til barnehage i 2009 viser seg å gi relativt like resultat som det
SØF fant i sine analyser på 2008-tall. Også analysene av de faktiske
kostnadene til barnehager i 2009 gir resultater som er relativt
like det SØF fant i sin rapport, og alle variablene i dagens kostnadsnøkkel
er statistisk signifikante. Basert på analyseresultatene er fortsatt
en modell med kriteriene i dagens kostnadsnøkkel den modellen som
gir best forklaringskraft, og som dermed best fanger opp variasjonene
i kommunenes kostnader til barnehage.
Rett til barnehageplass ble innført fra august 2009.
Det er rimelig å anta at dette har påvirket etterspørselen etter
barnehageplasser i 2010. Det er også grunn til å tro at økt grad
av økonomisk likebehandling vil gi endringer i både kostnader og
etterspørsel etter barnehageplass. På grunn av at sektoren stadig
er i endring vil det derfor være nødvendig å følge med på utviklingen
framover.
Departementet vil derfor foreta en ny vurdering av
delkostnadsnøkkelen basert på endelige regnskapstall tall for 2010.
Eventuelle endringer kan bli foreslått allerede i 2012.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet og Høyre, vil understreke at begrunnelsen
for delkostnadsnøkkelen for barnehage, som for de andre delkostnadsnøklene
i inntektssystemet, er å forklare variasjon i kostnader kommunene
i mellom og kompensere kommuner for kostnader som skyldes forhold
de selv ikke rår over.
Flertallet mener utdanningsnivå
vil få mindre betydning for etterspørsel etter barnehageplass når
tilgjengeligheten til barnehageplass øker gjennom rettighetsfesting,
og prisene på barnehageplass holdes lavt. Barnehagesektoren er i stadig
endring og utdanningskriteriet har liten vekt i dagens kostnadsnøkkel. Flertallet er fornøyd
med at regjeringen vil gjennomgå delkostnadsnøkkelen når endelige
regnskapstall for 2010 foreligger.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til merknader i forbindelse med behandlingen
av Prop. 124 S (2009–2010) kommuneproposisjonen 2011 der disse medlemmer påpekte
at innlemmingen av barnehagetilskuddet i inntektssystemet ville
ha den effekt at fokuset på aktivitet er fraværende, og at tilskuddet
utbetales på grunnlag av antall barn i kommunene og foreldrenes
utdanningsnivå. Disse medlemmer advarte mot at dette ville
ramme kommunenes aktivitet når det gjelder bygging og drift av barnehageplasser,
og at dette ville underminere intensjonene i barnehageløftet som
lå til grunn for Innst. S. nr. 250 (2002–2003), jf. St.meld. nr.
24 (2002–2003).
Disse medlemmer fastholder at
et finansieringssystem basert på faktisk aktivitetsnivå er det mest
rettferdige, mest målrettede og gir best grunnlag for vurdering
av tjenestene. Disse medlemmer vil påpeke at en finansiering
basert på rammetilskudd vil gi uheldige effekter, uavhengig av de
statistiske analysene som skal ligge til grunn for det nye systemet.
Mange barn med dagpendlende foreldre vil for eksempel ha barnehageplass
i nærheten av fars eller mors arbeidssted, og disse medlemmer påpekte
at disse da vil falle utenfor finansieringssystemet.
Disse medlemmer mener det er
svært uheldig at kommuner skal rammes ulikt pga. forskjellig struktur
i forholdet mellom boligstrøk og arbeidsmarked. Disse medlemmer ser
også en fare for at dette systemet vil tvinge kommunene til å gi
foreldre mindre valgfrihet, og at rammetilskudd vil gå utover ikke-kommunale
barnehager i ekstra stor grad. I dagens norske samfunn bor, ferdes
og jobber mennesker på tvers av kommune- og fylkesgrensene, og disse
medlemmer mener at politikerne må ta høyde for dette. Disse
medlemmer mener det er en selvfølge at tilskuddene skal
følge den faktiske aktiviteten, slik at systemet tilpasses brukerne
– i stedet for at brukerne må tilpasses systemet. Disse medlemmer registrerer
videre at regjeringen fortsatt ikke oppfyller kravet om en fullstendig
likeverdig behandling av kommunale og ikke-kommunale barnehager,
både gjennom at de holder kostnadskrevende barnehager utenfor beregningsgrunnlaget
for tilskuddene til de ikke-kommunale barnehagene og gjennom at
tilskuddet til ikke-kommunale barnehager fortsatt ligger på 91 pst.
av de kommunale.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer
på denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om
behovsstyrt statlig finansiering av barnehagesektoren, basert på
antall barn og antall timer i den enkelte barnehage.»
Komiteens medlemmer fra Høyre er opptatt
av å sikre et godt kvalitetsmessig og mangfoldig barnehagetilbud
for alle barn. Disse medlemmer viser til behandlingen
av Prop. 124 S (2009–2010) Kommuneproposisjonen 2011, jf. Innst.
345 S (2009–2010) om kommuneproposisjonen 2011, og Høyres merknader
om delkostnadsnøkkelen for barnehagene, hvor Høyre var kritiske
til blant annet utdanningskriteriet som fordelingskriterium. Statssekretær Dag-Henrik
Sandbakken i Kommunal- og regionaldepartementet sier til Kommunal
Rapport 27. mai 2011 at utdanningskriteriet viser tegn til å bli
svekket da det, ettersom flere benytter tilbudet om barnehageplass,
har mindre betydning for etterspørselen etter barnehageplass. Regjeringens
egne beregninger fra Prop. 120 S (2010–2011) viser at det ble opprettet
omlag 1 100 flere heltidsplasser i barnehagene enn anslått i 2010. Dette
tyder etter disse medlemmers syn på at utdanningskriteriet
som et objektivt og rettferdig fordelingskriterium er ytterligere
svekket. Disse medlemmer er bekymret for at dette fører til en skjev
fordeling av tilskudd mellom kommunene, noe som til syvende og sist
går ut over barna, foreldrene og de ansatte i barnehagen.
Disse medlemmer er videre bekymret
over at den pedagogiske bemanningen i barnehagene er svekket, og
at mange private barnehager opplever usikkerhet omkring hvilke økonomiske rammer
de skal forholde seg til, etter at ny forskrift om likeverdig behandling
ved tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager
trådte i kraft 1. januar 2011. Disse medlemmer viser
til Høyres alternative budsjett for 2011 og Høyres forslag om å
utsette innlemmingen av barnehagene i det kommunale rammetilskuddet. Disse
medlemmer registrerer at regjeringen ikke foretar noen grep
i salderingen av budsjettet, og har en forventning om at regjeringen
kommer med forslag til tiltak dersom den usikre situasjonen i barnehagesektoren vedvarer
ved fremleggelsen av statsbudsjettet for 2012.
Kriteriet «antall psykisk utviklingshemmede
16 år og over» ble tatt inn i kostnadsnøkkelen for kommunene da
midler til psykisk utviklingshemmede ble innlemmet i kommunenes
rammetilskudd i 1998. Ved gjennomgangen av inntektssystemet våren
2010 vurderte departementet blant annet kriteriet i delkostnadsnøkkelen
for pleie og omsorg, og i den nye delkostnadsnøkkelen, gjeldende
fra 2011, ble vekten på kriteriet noe redusert.
Departementets analysearbeid ga grunn til å stille
spørsmål om utformingen av dagens kriterium er spesifikt nok i forhold
til den målgruppen en ønsker å fange opp. I kommuneproposisjonen
for 2011 ble det derfor varslet at departementet skulle arbeide
videre med å vurdere om det bør gjøres endringer i dette kriteriet.
Som et ledd i denne gjennomgangen av kriteriet, sendte departementet
ut en spørreundersøkelse til 100 tilfeldig utvalgte kommuner i februar
2011.
Departementet vil fram mot statsbudsjettet for 2012
vurdere resultatene fra spørreundersøkelsen og foreta en helhetlig
vurdering av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede. Det vil
også bli vurdert om det bør gjøres endringer i kriteriet eller innrapporteringsordningen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har ingen merknader
og støtter regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet går
imot regjeringens forslag til kostnadsnøkler. Disse medlemmer anser
at kommunale oppgaver i større grad bør finansieres gjennom en behovsstyrt
statlig finansiering som bedre fanger opp faktisk aktivitet enn det
kriteriene til de foreslåtte kostnadsnøkler innebærer.
Fra og med 2012 foreslås det en endring i kostnadsnøkkelen
for kommunene. I forbindelse med Samhandlingsreformen legges det
opp til at det innføres 20 pst. kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten,
og at kommunene får ansvaret for utskrivningsklare pasienter fra første
dag. Midlene til dette overføres til kommunene som frie inntekter,
og kommunal medfinansiering og kommunalt ansvar for utskrivningsklare
pasienter inkluderes i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det
er utarbeidet en egen delkostnadsnøkkel for kommunal medfinansiering
og utskrivningsklare pasienter, jf. kapittel 10.4 i proposisjonen.
Denne delkostnadsnøkkelen vektes inn i den samlede kostnadsnøkkelen
fra og med 2012, ut fra hvor stor andel av den samlede kostnadsnøkkelen
dette utgjør. I tabell 11.3 er delkostnadsnøkkelen for kommunal
medfinansiering og utskrivningsklare pasienter vektet inn i den
samlede kostnadsnøkkelen med utgangspunkt i beløp beregnet på 2010-tall.
Endelig beløp som skal innlemmes i rammetilskuddet presenteres i
statsbudsjettet for 2012, det vil derfor kunne komme mindre tekniske
justeringer i kostnadsnøkkelen presentert i tabell 11.3.
Tabell 11.2 viser nye sektorandeler i 2012,
basert på foreløpige tall for samhandlingsreformen. Andelene er
beregnet ut fra beregnet utgiftsbehov i 2011, om lag 197 mrd. kroner.
Det vil kunne bli mindre endringer hvis beløpene i statsbudsjettet
avviker fra de foreløpige tallene.
Tabell 11.2 Delkostnadsnøklenes vekt i samlet kostnadsnøkkel
2012
Delkostnadsnøkkel | Nøkkelandel 2011 | Korreksjon
2012 (1000 kr) | Nøkkelandel
2012 |
Administrasjon | 0,0985 | | 0,0962 |
Grunnskole | 0,2947 | | 0,2878 |
Pleie og omsorg | 0,3291 | | 0,3213 |
Sosialhjelp | 0,0427 | | 0,0417 |
Barnevern | 0,0321 | | 0,0314 |
Helse | 0,0417 | | 0,0408 |
Barnehage | 0,1611 | | 0,1573 |
Kommunal medfinansiering og utskrivningsklare pasienter* | | 4 760 000 | 0,0236 |
Sum | 1,0000 | 4 760 000 | 1,0000 |
*Anslag på overføring av midler til kommunene i forbindelse med
samhandlingsreformen.Tabell 11.3 Kostnadsnøkkel for kommunene 2012
Kriterium | Vekt |
Innbyggere 0–2 år | 0,0082 |
Innbyggere 3–5 år | 0,0912 |
Innbyggere 6–15 år | 0,2874 |
Innbyggere 16–22år | 0,0207 |
Innbyggere 23–66 år | 0,0930 |
Innbyggere 0–17 år | 0,0019 |
Innbyggere 18–49 år | 0,0049 |
Innbyggere 50–66 år | 0,0062 |
Innbyggere 67–79 år | 0,0499 |
Innbyggere 80–89 år | 0,0716 |
Innbyggere 90 år og over | 0,0462 |
Landbrukskriteriet | 0,0030 |
Sone | 0,0130 |
Nabo | 0,0130 |
Basiskriteriet | 0,0228 |
Innvandrere 6–15 år, ekskl. Skandinavia | 0,0083 |
Norskfødte med innvandrerforeldre
6–15 år, ekskl. Skandinavia | 0,0009 |
Dødelighetskriteriet | 0,0447 |
Antall barn 0–15 år med enslig forsørger | 0,0113 |
Fattige | 0,0060 |
Uføre 18–49 år | 0,0038 |
Flyktninger uten integreringstilskudd | 0,0039 |
Opphopningsindeks | 0,0116 |
Urbanitetskriteriet | 0,0149 |
Psykisk utviklingshemmede 16 år
og over | 0,0449 |
Ikke-gifte 67 år og over | 0,0425 |
Andel barn 1–2 år uten kontantstøtte | 0,0562 |
Antall innbyggere med høyere
utdanning | 0,0180 |
Sum | 1,0000 |
Komiteen viser til
at kostnadsnøkkelen for kommunene justeres for 2012. Årsaken til
dette er at det gjennom samhandlingsreformen innføres 20 pst. kommunal
medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og at kommunene får ansvaret
for utskrivningsklare pasienter. Midlene overføres til kommunene
som frie inntekter og inkluderes derfor i utgiftsutjevningen i inntektssystemet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
støtter regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet anser
at kommunale oppgaver i større grad bør finansieres gjennom en behovsstyrt statlig
finansiering som bedre fanger opp faktisk aktivitet enn det kriteriene
til de foreslåtte kostnadsnøkler innebærer.
I kommuneproposisjonen 2011 (Prop. 124 S (2009–2010))
ble det lagt fram forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene. På
grunn av flere uavklarte faglige spørsmål ble det ikke lagt fram forslag
til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene. Per i dag foreligger
det ikke tilfredsstillende mål på bosettingsmønster for fylkeskommunene,
slik at det er vanskelig å vurdere om eventuelle merkostnader ved
spredt bosetting fanges opp på en god måte. Som tidligere varslet
vil departementet se nærmere på denne problemstillingen fram til
ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene legges fram.
Til sammen ble det overført i underkant av 7 mrd.
kroner til fylkeskommunene på samferdselsområdet i forbindelse med
Forvaltningsreformen, og midlene skal fordeles med særskilt fordeling
i inntektssystemet til og med 2013. Fra og med 2014 skal disse midlene
fordeles etter objektive kriterier i utgiftsutjevningen i inntektssystemet,
og endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene bør ses i sammenheng
med dette.
Det tas sikte på å legge fram ny kostnadsnøkkel for
fylkeskommunene i kommuneproposisjonen 2014, med virkning fra 1. januar
2014.
Tilskudd til tannbehandling for rusmisbrukere, som
tidligere har vært fordelt med særskilt fordeling i inntektssystemet
(tabell C i Grønt hefte), fordeles fra 2012 etter kostnadsnøkkelen i
utgiftsutjevningen. I 2011 utgjorde midlene til tannbehandling av
rusmisbrukere 19,6 mill. kroner. Beløpet utgjør en liten del av
det samlede utgiftsbehovet for fylkeskommunene, og kostnadsnøkkelen
for fylkeskommunene blir derfor ikke endret som følge av dette.
I forbindelse med arbeidet med ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene
vil også behovet for eventuelle endringer i kostnadsnøkkelen for
tannhelse bli vurdert.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, støtter regjeringens
forslag om at det tas sikte på å legge fram en ny kostnadsnøkkel
for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen 2014, med virkning fra
1. januar 2014. I forbindelse med Forvaltningsreformen fikk fylkeskommunene overført
ansvaret for store deler av det som tidligere var øvrig riksveinett
og riksveiferger. Midlene i forbindelse med overføringen gis etter særskilt
fordeling i inntektssystemet fram til og med 2013. Det er derfor
mest hensiktsmessig å legge fram en samlet ny kostnadsnøkkel for
fylkeskommunene med virkning fra 2014.
Komiteen har merket
seg at Stortinget i forbindelse med behandlingen av Nasjonal Transportplan
2010–2019, jf. Innst. S. nr. 300 (2008–2009) bl.a. uttalte:
«Flertallet vil peke på at en etter hvert må komme
over til en mer rettferdig fordelingsnøkkel til fylkene. I det videre
arbeidet med kriterier bør fortsatt vegstandard, veglengde og befolkning vektlegges.
Ut ifra en rimelighetsbetraktning bør de fylkene som kommer dårlig
ut de første årene pga. at bindinger inngår i kriteriene, etter
hvert få en kompensasjon for dette.»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
nødvendigheten av en åpen og inkluderende prosess fra regjeringens
side i arbeidet med nye kostnadsnøkler for fylkekommunene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet går
imot regjeringens forslag til kostnadsnøkler. Disse medlemmer anser
at kommunale oppgaver i større grad bør finansieres gjennom en behovsstyrt
statlig finansiering som bedre fanger opp faktisk aktivitet enn det
kriteriene til de foreslåtte kostnadsnøkler innebærer.
Disse medlemmer viser til at
de ønsker å avvikle fylkeskommunen og at kostnadsnøkler for denne
dermed er unødvendige.