I proposisjonen foreslås blant annet å lovfeste
en hovedregel om at alle nye vann- og avløpsanlegg skal være eid
av kommunen. Det fremgår at eierskapsspørsmålet første gang ble
drøftet i NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Et enstemmig utvalg
anbefalte å lovregulere det offentlige eierskapet til vann- og avløpsanlegg
ut fra hensynet til sikkerhet og beredskap.
I Dokument nr. 8:91 (2006–2007) foreslo stortingsrepresentantene
Trygve Slagsvold Vedum og Per Olaf Lundteigen å sikre at vann- og
avløpsinfrastrukturen gjennom lov forblir heleid av det offentlige
i all fremtid. Bakgrunnen for forslaget var at sikkerhetshensyn,
både på kort og lang sikt, og det store behovet for fornyelse av ledningsnettet
taler for offentlig eierskap til infrastrukturen. Forslagsstillerne
mener at bare det offentlige, som er uavhengig av investeringshorisont,
har kapasitet og investeringskraft til å ivareta et helhetlig forvaltningsperspektiv
på vann- og avløpssektoren.
Ved behandlingen av forslaget 3. april 2008 fattet
Stortinget følgende vedtak:
«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til endring
i eksisterende lovverk som sikrer at vann- og avløpsinfrastrukturen
forblir heleid av det offentlige. Lovgivningen må gi unntak fra
offentlig eie for de vann- og avløpsvirksomheter som i dag er organisert
som ikke-kommersielle private andelslag eid av abonnentene, slik
at dagens eierorganisering for disse kan videreføres.»
Det fremgår av proposisjonen at tilgang til
rent og tilstrekkelig drikkevann er en forutsetning for en tilfredsstillende
levestandard og for å unngå hygieniske ulemper. Transport og rensing
av avløpsvann er av sentral betydning for å unngå forurensning og
hygieniske problemer. Det fremgår videre at vann- og avløpssektoren
er en naturlig monopolvirksomhet som er bygget opp gjennom mange
år. Anleggene er i hovedsak finansiert av brukerne og har en gjenanskaffelsesverdi
på om lag 500 mrd. kroner.
Det er i hovedsak kommunene som sørger for vann-
og avløpstjenester i dag, selv om det ikke er en direkte lovpålagt
oppgave. Blant de 90 pst. av befolkningen som er tilknyttet et vannverk, får
95 pst. vann fra kommunale vannverk. De resterende er knyttet til
mindre, private anlegg, hovedsakelig organisert som private andelslag eid
av brukerne.
Begrunnelsen for forslaget om krav om kommunalt
eierskap til vann- og avløpsanleggene er ønsket om å sikre kvalitet,
sikkerhet og langsiktighet i vann- og avløpssektoren. Departementet er
av den oppfatning at omfattende kontroll vil være nødvendig dersom
disse hensynene skal ivaretas av private aktører. Norske vann- og
avløpsvirksomheter består av svært mange enheter, og det vil være
betydelige utfordringer knyttet til å regulere en desentralisert
og lite homogen bransje med store variasjoner i naturgitte rammebetingelser.
Utbedring av ledningsnett og kvalitet på tjenestene krever store
investeringer. Kommunalt eide vann- og avløpsanlegg er sikret finansiering
gjennom vann- og avløpsgebyrer fra abonnentene. Gebyrinntektene
skal i sin helhet gå til å dekke kommunens kostnader på området. Dette
gir brukerne en sikkerhet for at en eventuell økning i gebyrene
går til kvalitetssikring og sikkerhetstiltak.
I dag er det vanlig at utbyggingsoppgaver i
stor grad konkurranseutsettes til private aktører, mens kommunene
selv står for drift og forvaltning av anleggene. Det finnes eksempler
på at drift av kommunale anlegg er satt bort til private, men dette
er ikke vanlig i Norge.
Miljøverndepartementet ga høsten 2008 Statens forurensningstilsyn
(nå Klima- og forurensningsdirektoratet) i oppdrag å foreslå endringer
i lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter som
gjennomfører Stortingets vedtak. Statens forurensningstilsyn oversendte sin
anbefaling til departementet 10. desember 2008. Forslaget er utarbeidet
i nært samarbeid med Nasjonalt folkehelseinstitutt, Mattilsynet, Statens
bygningstekniske etat og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.
Forslaget til ny lov om vass- og kloakkavgifter ble
sendt på høring 30. mars 2009.
I proposisjonen kapittel 2.1.2 redegjøres det
for andre lands rett.
Lov 31. mai 1974 nr. 17 om kommunale vass- og kloakkavgifter
er et sentralt virkemiddel for å gi kommunene et økonomisk grunnlag
for sine investeringer og drift på vann- og avløpsområdet. Loven
gir kommunen mulighet til å kreve inn vann- og avløpsgebyrer der
en fast eiendom har tilknytning til en kommunal vann- eller avløpsledning.
Gebyrene skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på henholdsvis vann-
og avløpssiden. Utgangspunktet er at brukerne av tjenestene skal
dekke alle kostnader knyttet til bygging, drift og vedlikehold av
vann- og avløpsanleggene. Kommunen er imidlertid ikke pålagt full
kostnadsdekning gjennom gebyrene, og kan derfor medfinansiere deler
av vann- og avløpssektoren gjennom kommunebudsjettet. Dette kan
for eksempel være aktuelt ved utbyggingsprosjekter.
Loven gjelder kun for kommunale anlegg. Private
vann- og avløpsanlegg har i dag full frihet til å lage sine egne
bestemmelser og ta seg betalt for vann- og avløpstjenestene som
for en hvilken som helst annen vare eller tjeneste.
En kommune skal ikke kunne organisere seg bort
fra selvkostprinsippet. Dette innebærer at loven også gjelder for
kommunale aksjeselskaper som er eid av en kommune, i tillegg til selskaper
opprettet i medhold av lov om interkommunale selskaper mv.
I medhold av lov om kommunale vass- og kloakk-avgifter
§ 2 er det fastsatt en forskrift om beregning av vann- og avløpsgebyrer.
Disse reglene er inntatt i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning
av forurensninger (forurensningsforskriften) kapittel 16.
I proposisjonens kapittel 3 gis videre en redegjørelse
for aktuell regulering i forurensningsloven, helselovgivningen,
brann- og eksplosjonsvern, sivilbeskyttelsesloven og plan- og bygningsloven.
Departementet foreslår at nye bestemmelser om kommunalt
eierskap til vann- og avløpsanlegg inntas i lov om kommunale vass-
og kloakkavgifter. Denne loven dekker allerede både vann- og avløpssiden
når det gjelder gebyrfastsettelse og gebyrberegning. Det fremgår
i proposisjonen at et alternativ kan være å innta bestemmelsene
om eierskap til avløpsanlegg i forurensningslovens kapittel 4, og
eierskapsreglene for drikkevannsanlegg i helsemyndighetenes regelverk.
Denne løsningen synes etter departementets syn å være lite hensiktsmessig,
da man ved dette vil få et fragmentert regelverk fastsatt i flere
lover, men med like bestemmelser. Plan- og bygningsloven anses heller
ikke egnet.
Departementet foreslår å bruke begrepene «kommunalt»
og «vann- og avløpsanlegg» i stedet for «offentlig» og «vann- og
avløpsinfrastruktur» fordi det i all hovedsak vil være snakk om
kommunalt eide anlegg og fordi begrepet vann- og avløpsanlegg er
mest benyttet i annen lovgivning.
Det foreslås videre å rydde opp i noe foreldet språkbruk
i loven. Uttrykket «kloakkavgift» blir erstattet med «avløpsgebyr»
og «kloakk» er erstattet med «avløp», som er de betegnelsene som benyttes
i forskriften til loven.
Som følge av at det gjøres endringer i samtlige bestemmelser
i loven, anser departementet det som mest hensiktsmessig å foreslå
en ny lov fremfor en endringslov.
Bestemmelsene om kommunalt eierskap til vann-
og avløpsanlegg er tatt inn som forslag til §§ 1 og 2 i loven. §§ 3-6
i forslaget tilsvarer §§ 1-4 i dagens lov om kommunale vass- og kloakkavgifter.
I disse bestemmelsene er det bare gjort endringer i begrepsbruken.
Det foreslås i proposisjonen at hovedregelen skal
være at alle nye vann- og avløpsanlegg skal være eid av kommunen.
Private anlegg som er etablert ved lovens ikrafttredelse kan drives
videre. Det oppstilles imidlertid et forbud mot salg av private
anlegg til andre enn kommuner. Salgsforbudet gjelder også for kommunale
anlegg. Forbudet er ikke til hinder for at private andelslag eid
av brukerne kan slå seg sammen med andre andelslag. Loven gjelder
ikke for mindre vann- og avløpsanlegg.
I høringsutkastet var kravet om kommunalt eierskap
formulert som at anleggene skal være «fullt ut eigd» av kommunen.
Det fremgikk imidlertid av høringsnotatet at det ville være tilstrekkelig
at kommunen har aksjemajoriteten i et selskap for at kravet skulle
være oppfylt. Denne nyanseringen gjør etter departementets vurdering
at ordlyden i lovteksten blir noe misvisende. Departementet har
derfor i det endelige forslaget endret ordlyden slik at det stilles
krav om at vann- og avløpsanleggene skal være «eigd» av kommuner.
Ordlyden er også endret fra «kommunen» til «kommunar» for å synliggjøre
at det åpnes for delt eierskap mellom flere kommuner. Kravet om
kommunalt eierskap utelukker for øvrig heller ikke delt eierskap
mellom kommunen og private andelslag, forutsatt at kommunen eier
majoriteten av andelene.
Av høringsrunden fremkommer det at det kan være
aktuelt for andre offentlige myndigheter enn kommunen å etablere
vann- og avløpsanlegg. Hensynene som ligger til grunn for å lovfeste
kommunenes eierskap til vann- og avløpsanlegg gjør seg ikke gjeldende
i disse tilfellene. Av det endelige lovforslaget fremgår det derfor
at loven ikke gjelder for eksisterende eller fremtidige vann- og
avløpsanlegg etablert av annen offentlig myndighet enn kommunene.
Anlegg knyttet til næringsvirksomhet er unntatt fra
kravet om kommunalt eierskap, og berøres bare ved ønske om å knytte
til seg private abonnenter. I slike tilfeller må virksomheten søke kommunen
om tillatelse.
Den fysiske grensen for kommunens eierskap til ledningsnettet
er i lovteksten avgrenset positivt til å omfatte «hovudleidningar».
Det fremgår av merknadene til bestemmelsen at dette ikke omfatter
private ledninger (stikkledninger). Grensen mellom kommunale og
private ledninger må trekkes også etter annet regelverk, bl.a. plan-
og bygningsloven og forurensningsloven. Den konkrete grensedragningen
gjøres av den enkelte kommune, normalt gjennom avtaler med abonnentene.
Departementet har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig
å innføre særlige bestemmelser om grensedragningen.
Departementet har vurdert forslaget om lovfesting
av kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg opp mot EØS-avtalens
regler, særlig reglene om etableringsrett. Reglene om etableringsrett
i EØS-avtalens art. 31–35 gir bestemmelser om fri bevegelighet for
selvstendig næringsdrivende og juridiske personer som skal utøve
økonomisk virksomhet i en annen EØS-stat.
Det vises i proposisjonen til at forslaget om
lovfesting av kommunalt eierskap til vann- og avløpsanlegg fratar
private aktører lokalisert i andre EU/EØS-land retten til å kjøpe
og eie vann- og avløpsanlegg. Etter departementets vurdering vil
forslaget falle inn under unntaksbestemmelsene i EØS-avtalens art.
33 og den ulovfestede læren om allmenne hensyn. Lovforslaget er
begrunnet i samfunnssikkerhetshensyn og hensynet til fremtidig sikkerhet
i vannforsyning og avløpshåndtering. Hensynet til offentlig sikkerhet
og folkehelsen er hensyn som omfattes av unntaksbestemmelsen i EØS-avtalens
art 33. Hensynet til miljøet omfattes av den domstolsskapte læren
om allmenne hensyn. Lovforslaget er etter departementets vurdering dermed
begrunnet i hensyn som rettferdiggjør unntak fra hovedregelen om
fri etableringsrett.
Bakgrunnen for bestemmelsen om at kommunen skal
avgjøre om et privat anlegg skal kunne etableres eller utvides,
er at kommunen selv skal kunne velge om den vil betjene det aktuelle
området i kommunen. Lovforslaget regulerer ikke hva som skal skje
dersom kommunen avslår en søknad eller eierne av et privat anlegg
ikke ønsker å drive anlegget videre. Lovforslaget endrer således
ikke på dagens rettstilstand på dette området, og gir kommunen frihet
til selv å velge om den vil etablere og eie vann- og avløpsanlegg.
Etter departementets vurdering medfører ikke innføringen
av krav om kommunal tillatelse til å etablere eller utvide et vann-
og avløpsanlegg behov for å pålegge kommunen ansvar for at det finnes
et tilbud om vann- og avløpstjenester i kommunen. Frihet på dette
området er en viktig del av det kommunale selvstyret, blant annet
for ikke å skape for stor usikkerhet med hensyn til kommunens økonomiske
forpliktelser. Kommunens innvilgelse eller avslag på søknad om etablering,
sammenslåing eller utvidelse av private anlegg vil være et enkeltvedtak
som kan påklages etter bestemmelsene i forvaltningsloven.
Det fremgår av lovforslaget at nye anlegg skal etableres
som andelslag eid av brukerne. Begrunnelsen for kravet til eierform
er at eierne av slike andelslag i de fleste tilfeller vil ha en
egeninteresse i å sikre at hensynet til kvalitet, sikkerhet og langsiktighet
for tjenesten blir ivaretatt. De vil også normalt unngå å ta ut
utbytte til seg selv fordi det vil medføre en tilsvarende økning
i vann- og avløpsgebyrene som de som brukere selv må betale.
Det fremgår av proposisjonen at kommunen har anledning
til å stille særlige vilkår i tillatelsen, både ved etablering,
sammenslåing og utvidelse.
Også ved sammenslåing eller vesentlig utvidelse av
anlegg kan kommunen kreve at selskapet omdannes til andelslag eid
av brukerne. Krav om endring i eierform kan skape ufordringer knyttet til
fordeling av kostnader og øvrige problemstillinger som det kan være
vanskelig å overskue konsekvensene av. Departementet mener derfor at
et slikt krav bare skal kunne stilles dersom særlige hensyn taler
for det. I vurderingen av om særlige hensyn foreligger må kommunen
vurdere om det er et reelt behov for å kreve at virksomheten for
fremtiden skal være eid av brukerne, eller om den private vann-
og avløpsvirksomheten fungerer godt med den eierformen den har.
Den private vann- og avløpsvirksomhetens prissetting av sine tjenester
overfor brukerne i området vil være et moment i helhetsvurderingen
kommunen må foreta i den forbindelse. Er prissettingen svært høy
og på grensen mot å måtte anses urimelig, vil dette være noe kommunene
har anledning til å vektlegge i sin vurdering. Kommunen bør i størst
mulig grad forsøke å stille vilkår i tillatelsen som kan avhjelpe
problemene fremfor å kreve omdanning til andelslag.
I høringsforslaget var lovens tittel «Lov om kommunalt
eigarskap og kommunale vass- og avløpsgebyr». En så lang og sammensatt
tittel ville ha gjort det nødvendig å lage en korttittel. Etter
departementets vurdering er det derfor mer hensiktsmessig å endre
tittelen i tråd med høringsinstansenes forslag. Den nye tittelen
vil være dekkende både for eierskapsreguleringen og gebyrreguleringen.
Den forenklede tittelen kan gi inntrykk av at loven
gir en uttømmende regulering av kommunale vann- og avløpsanlegg,
noe som ikke er tilfellet siden blant annet krav til utslipp av avløpsvann,
adgangen til å pålegge tilknytning, bestemmelser om overtagelse
av drift av avløpsanlegg osv. finnes i forurensningsloven og plan-
og bygningsloven. Etter departementets vurdering er imidlertid behovet
for en enkel og kort tittel på loven viktigst.
Det vises i proposisjonen til at langvarige
driftskontrakter vil kunne undergrave kravet om kommunalt eierskap
og intensjonene bak lovforslaget. På den andre siden er det i liten
grad dokumentert at langvarige driftskontrakter utgjør et problem
i dag. Konkurranseutsetting av hele driften er ikke vanlig i Norge.
Bransjeorganisasjonen Norsk Vann oppgir at i størrelsesorden 50–70
pst. av gebyrinntektene på vann- og avløpsområdet går til innkjøp
av tjenester og utstyr fra private aktører.
Det vil være vanskelig å trekke en grense mellom
hva slags type kontrakter som skal tidsbegrenses og ikke. Etter
departementets vurdering er kommunene som eiere av anleggene nærmest
til å vurdere hva som er hensiktsmessig bruk av ekstern kompetanse
og ressurser. Etter departementets syn er intensjonen bak lovforslaget tilstrekkelig
ivaretatt så lenge kommunene beholder eierskapet og styringsvirkemidlene. Kommunene
bør selv få bestemme hva slags tidsbegrensninger som skal settes
i den enkelte kontrakt.
For kommunen innebærer forslaget en plikt til
å vurdere om kommunen selv skal etablere nye vann- og avløpsanlegg
eller om private aktører skal gis adgang til dette. Hovedregelen
er at kommunen selv skal sørge for disse tjenestene. Kravet om kommunalt
eierskap vil ikke medføre store, nye utgifter for kommunene. De
fleste anleggene er allerede i kommunalt eie, og kommunen vil også
i dag være den største utbyggeren av nye anlegg. Forbudet mot salg
av private anlegg til andre enn kommuner medfører for øvrig ingen
tilsvarende kjøpeplikt for kommunene.
Ordningen med krav om tillatelse fra kommunen til
sammenslåing, vesentlig utvidelse eller nyetablering av private
vann- og avløpsanlegg innebærer at kommunene får en ny forvaltningsoppgave.
Dette vil medføre noe merarbeid i form av saksbehandling. Videre
vil behandlingen av eventuelle klager føre til nye oppgaver for
klageinstansen. Det antas imidlertid ikke at dette blir en vesentlig
administrativ oppgave for kommunene eller eventuelle andre klageorganer.
Kommunalt eide vann- og avløpsvirksomheter er
ved lov sikret at gebyrene som tas inn fra abonnentene i sin helhet
går til å dekke kostnadene med å produsere tjenesten, og at gebyrene
vil bli brukt til kvalitetsforbedringer og sikkerhetstiltak. Kommunen
må ikke dekke alle kostnader til vann- og avløpstjenestene med gebyrer,
men kan subsidiere abonnentene med andre kommunale inntekter.
Kravet om kommunalt eierskap hindrer ikke kostnadseffektive
løsninger knyttet til etablering av nye anlegg eller drift og vedlikehold
av eksisterende vann- og avløpsanlegg. Kostnadene kan derfor reduseres
gjennom konkurranseutsetting av oppgavene, også ved kommunalt eierskap.
For brukerne av vann- og avløpstjenester vil
lovforslaget ikke medføre umiddelbare endringer fordi dagens eierstruktur
videreføres. Der det er behov for ny utbygging av vann- og avløpsanlegg,
er hovedregelen at disse skal være kommunale, noe som blant annet
gir brukerne større forutsigbarhet når det gjelder gebyrnivåer osv. enn
det private anlegg vil gi, fordi disse ikke er underlagt reglene
om selvkost.
For eiere av private anlegg får forslaget først
og fremst betydning ved ønske om salg. Kommunene pålegges ingen
kjøpeplikt, men vil som følge av sitt overordnede ansvar på vann-
og avløpsområdet normalt overta anleggene.
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Departementet
har vurdert det som unødvendig å fastsette overgangsbestemmelser
i loven. Kommunen kan med hjemmel i § 2 gi tillatelse til nyetablering,
sammenslåing og utvidelse av private anlegg, og bør tillate dette
dersom et anlegg er under etablering ved tidspunktet for ikrafttredelse
av loven.
Forskrifter som er fastsatt med hjemmel i lov
om kommunale vass- og kloakkavgifter gjelder også etter at loven
her har trådt i kraft.