Justisdepartementet legger i proposisjonen fram forslag
til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Departementet foreslår å endre lovens § 84,
slik at utlendingsmyndighetene gis en adgang til å innhente opplysninger
om søkeren eller andre som omfattes av loven, direkte fra andre
offentlige organer.
Departementet foreslår videre å fastsette i
en ny § 84 a at utlendingsmyndighetene kan behandle og gjenbruke
personopplysninger, herunder sensitive personopplysninger, jf. personopplysningsloven
§ 2 nr. 8, i forbindelse med saker om retur.
I tillegg endres overskriften i §§ 85 og 86
ved at ordet «vandelskontroll» endres til «vandelsopplysninger».
Endringen innebærer ingen realitetsendring.
I forbindelse med arbeidet med ny utlendingslov,
som trådte i kraft 1. januar 2010, signaliserte departementet at
man ville utrede mulige regelverkstiltak for å sikre bedre informasjonsflyt
mellom offentlige myndigheter. Regelverksarbeidet er aktualisert
av det pågående EFFEKT-programmet, som er utlendingsforvaltningens
utviklingsprogram innen IKT.
Når et offentlig forvaltningsorgan har opplysninger
om noens personlige forhold, er utgangspunktet at disse opplysningene taushetsbelagte,
med mindre annet er fastsatt eller klart forutsatt i lov. Det vises
i proposisjonen til at utveksling av slik informasjon mellom offentlige
organer imidlertid kan bidra til mer rasjonell saksbehandling og
dermed kortere saksbehandlingstid. Kortere saksbehandlingstid er
en gevinst både for samfunnet generelt og for den enkelte bruker
spesielt.
Det vises i proposisjonen til at forslaget samtidig innebærer
bedre service overfor brukeren, som slipper å innlevere de samme
opplysningene flere ganger, eller selv innhente informasjon fra ett
offentlig organ for så å videreformidle denne informasjonen til
et annet. Forslaget vil også gi bedre sikkerhet for at forvaltningen
legger korrekte opplysninger til grunn.
I noen situasjoner kan det være i brukerens
interesse å holde tilbake informasjon eller gi uriktige opplysninger
til utlendingsforvaltningen, for å oppnå goder eller unngå sanksjoner.
Det pekes i proposisjonen på at kontrollhensyn her taler for at
utlendingsforvaltningen bør ha selvstendig hjemmel for å kunne innhente
slik informasjon direkte fra annet offentlig organ.
Det fremkommer av proposisjonen at lovforslaget
om utlendingsmyndighetenes adgang til å innhente opplysninger fra
andre offentlige organer har vært på alminnelig høring. Det vises
til kapittel 7 i proposisjonen for nærmere omtale av høringsinstansenes
syn.
Hovedregelen etter forvaltningsloven er at enhver
som utfører tjeneste eller arbeid for et organ for stat eller kommune,
har taushetsplikt om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven
§ 13 første ledd nr. 1. Forvaltningsloven §§ 13 a flg. angir unntak
fra hovedregelen i § 13.
Videre kan særlovgivningen inneholde regler om
taushetsplikt for ansatte i det aktuelle forvaltningsorganet, for
eksempel i ligningsloven § 3-13, sosialtjenesteloven § 8-8 og barnevernloven § 6-7.
Politiets taushetsplikt er regulert i straffeprosessloven,
strafferegistreringsloven, politiloven og påtaleinstruksen. Utgangspunktet
er at enhver som er ansatt i eller utfører tjeneste eller arbeid for
politiet eller påtalemyndigheten, plikter å hindre at andre får
adgang eller kjennskap til det han i straffesaker får vite om noens
personlige forhold, jf. straffeprosessloven § 61 a første ledd nr.
1. Taushetsplikten er imidlertid ikke til hinder for at opplysninger
blir gitt til andre enn partene når dette har særskilt hjemmel i
lov eller generell instruks fastsatt av Kongen eller Riksadvokaten,
jf. straffeprosessloven § 61 c første ledd nr. 8. For politiets
øvrige virksomhet gjelder med enkelte tillegg og begrensninger strafferegistreringsloven
§ 8 og forvaltningsloven §§ 13 til 13 f, jf. politiloven § 24.
Også forvaltningsorganers opplysningsplikt kan være
særskilt regulert i lov eller forskrift. Utlendingsloven § 84 gjør
i dag unntak fra taushetsplikten for barnevernsmyndighetene og sosialtjenesten.
Disse organene har en plikt til på anmodning å gi utlendingsforvaltningen
opplysninger om utlendingers navn og adresse.
Det samme gjelder opplysninger om referansepersonen
i en sak om oppholdstillatelse etter lovens kapittel 6 eller om
oppholdsrett etter lovens kapittel 13 har mottatt økonomisk stønad
etter sosialtjenesteloven det siste året før opplysningene avgis.
Med hjemmel i utlendingsloven §§ 85 og 86 med tilhørende forskriftsbestemmelser
har politiet opplysningsplikt om en referansepersons vandel i sak
om familieinnvandring etter lovens §§ 40 og 48, og i sak om visum
etter lovens § 10.
Videre kan offentlige organer ha plikt til å
gi opplysninger på eget initiativ. Påtaleinstruksen § 5-13 pålegger
politiet en løpende plikt til å gi Utlendingsdirektoratet melding
om etterforskning mot utenlandsk statsborger eller om det foreligger
grunn for utvisning.
Dersom det verken kan utledes en plikt til taushet
eller en plikt til å gi opplysninger til andre, vil det være opp
til organet selv å avgjøre om opplysninger organet besitter, skal
utleveres.
Det vises i proposisjonen til at lov 28. mai
2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten
(politiregisterloven) er vedtatt, men p.t. ikke er trådt i kraft.
Loven samler regelverket om politiets taushetsplikt og utlevering
av opplysninger fra politiet til andre etater. Politiets taushetsplikt
skal ikke være til hinder for at opplysninger utleveres til andre
offentlige organer i deres interesse, dersom det er nødvendig for
å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov eller for å hindre
at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, jf. lovens § 30. Bestemmelsen
gir hjemmel for utlevering av informasjon fra politiet på politiets
eget initiativ, enten ved at politiet kan utlevere opplysninger eller
at politiet skal utlevere opplysninger. Med sistnevnte tas sikte
på de tilfeller der politiet av eget tiltak skal utlevere opplysninger
til andre offentlige organer i deres interesse. Politiregisterloven
§ 30 forutsetter nærmere regulering av utleveringen i forskrift.
Politiregisterloven § 30 regulerer ikke de tilfellene der politiet
har plikt til å utlevere opplysninger etter anmodning fra andre
offentlige etater. Den sistnevnte formen for utleveringsplikt må
reguleres i spesiallovgivningen. Politiregisterloven og tilhørende
forskrift skal etter planen tre i kraft ved årsskiftet 2012/2013.
Politiregisterloven gjelder for politiets og
påtalemyndighetens behandling av opplysninger, med unntak av behandling
av opplysninger som er del av politiets forvaltningsvirksomhet eller
sivile gjøremål. Politiets og påtalemyndighetens adgang til å utlevere
opplysninger til politiets forvaltningsvirksomhet reguleres av politiregisterloven
§ 29. Det fremgår av bestemmelsen at politiets taushetsplikt ikke
er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for andre tjenestemenn
i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning det er nødvendig
for utøvelsen av politiets forvaltningsvirksomhet og sivile gjøremål.
Ny politiregisterlov og -forskrift er ikke tenkt å innebære vesentlige
endringer i forhold til gjeldende rett.
Begrensningene i politiets taushetsplikt etter §§ 29
og 30 kommer bare til anvendelse så langt de passer for opplysninger
som det ut fra hensynet til etterforskningen i den enkelte sak,
hensynet til spanings- og etterretningsvirksomheten eller hensynet
til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne, er
nødvendig å holde hemmelig, jf. politiregisterloven § 23 annet ledd.
Forslag til politiregisterforskrift ble sendt
på høring i brev av 15. februar 2012. De bestemmelsene som er relevante
for utlendingsforvaltningen, fremgår av forslagets § 9-6 og § 10-14.
I forslagets § 9-6 fremgår det at politiet kan
utlevere opplysninger til utlendingsmyndighetene, «for deres bruk
i saker etter utlendingsloven og statsborgerskapsloven, som for
eksempel saker om visum, beskyttelse, oppholdstillatelse, statsborgerskap,
tilbakekall, bortvisning, utvisning og frivillig retur». Før opplysninger
utleveres, skal det foretas en nødvendighetsvurdering, hvor det
blant annet skal legges vekt på om mottakerorganet (utlendingsmyndighetene)
vil settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet
avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste
enn om det ikke hadde mottatt opplysningene.
Bestemmelsen i forslagets § 10-14 omhandler underretning
til utlendingsmyndighetene når det foreligger straffbare forhold
som kan ha betydning for behandling av sak om beskyttelse (asyl).
Personopplysningsloven gjelder for behandling av
personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske
hjelpemidler, samt annen behandling av personopplysninger når disse
inngår eller skal inngå i et personregister, jf. lovens § 3 første
ledd.
Personopplysningsloven § 8 oppstiller generelle vilkår
for når behandling av personopplysninger kan finne sted. Det følger
av bestemmelsen at behandling bare kan skje dersom den registrerte har
samtykket i behandlingen, hvis den er fastsatt ved lov eller dersom
ett av nødvendighetskriteriene i bokstav a til f er oppfylt.
Personopplysningsloven § 9 fastsetter når sensitive
personopplysninger kan behandles. Det er høyere terskel for å behandle
sensitive personopplysninger enn andre personopplysninger. Første ledd
slår innledningsvis fast at sensitive personopplysninger bare kan
behandles dersom ett av vilkårene i § 8 er oppfylt, og behandlingen
i tillegg oppfyller ett av vilkårene i § 9 første ledd bokstav a
til h. Nødvendighetskriteriene avviker fra, og er til en viss grad
strengere og mer konkrete enn, de kriterier som er opplistet i § 8
bokstav a til f.
Personopplysninger må behandles i henhold til visse
grunnkrav som er nedfelt i personopplysningsloven § 11. Bestemmelsen
implementerer EUs personverndirektiv artikkel 6. Det overordnede
formålet med disse kravene er å sikre at personopplysninger har
god opplysningskvalitet, dvs. at de er korrekte, fullstendige og oppdaterte,
og at de er relevante for formålet med behandlingen. Vilkårene i
§ 11 er kumulative, noe som betyr at alle fem vilkårene må være oppfylt
for at behandlingen kan sies å være i samsvar med loven. Se nærmere
omtale av de enkelte vilkårene i proposisjonens kapittel 3.2.
Bestemmelsene i personopplysningsloven gjelder
for behandling av personopplysninger om ikke annet følger av en
særskilt lov som regulerer behandlingsmåten, jf. personopplysningsloven
§ 5.
Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/46/EF om beskyttelse
av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger
og om fri utveksling av slike opplysninger ble besluttet innlemmet
i EØS-avtalen i 1999.
Direktivet er inkorporert gjennom personopplysningsloven.
Etter artikkel 6 skal medlemsstatene fastsette bestemmelser
om at personopplysninger skal behandles på rimelig og lovlig måte.
Bestemmelsen svarer til artikkel 5 i Europarådets konvensjon om
personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger.
Retten til respekt for privatlivet, jf. Den
europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8, gir vern mot
at opplysninger gjøres kjent for uvedkommende (taushetsplikt).
For at inngrep i denne retten skal være berettiget, må
visse vilkår være oppfylt. For det første må man ta stilling til
om utveksling av aktuell informasjon i det hele tatt vil innebære
et inngrep i den enkeltes rett til privatliv. Dersom informasjonsutvekslingen
innebærer et slikt inngrep, må inngrepet være berettiget.
Det vises i proposisjonen til at innhenting
av informasjon i tråd med forslaget i varierende grad vil innebære
inngrep i den enkeltes rett til privatliv. I den grad innhentingen
innebærer et inngrep i privatlivet, blir spørsmålet om vilkårene
i EMK art. 8 (2) er oppfylt. For det første må inngrepet være begrunnet
i de formålene som fremgår av bestemmelsen. Informasjonsinnhentingen
er begrunnet i ønsket om en mest mulig effektiv regulering av hvem
som har opphold på statens territorium og en sikring av at dette
skjer på bakgrunn av korrekt informasjon. Regulering av hvem som
har opphold på statens territorium er en grunnleggende og allment
akseptert rettighet for staten. Et grunnleggende formål bak utlendingsregelverket
er å sikre den «nasjonale sikkerhet», «offentlige trygghet» og «landets
økonomiske velferd», samt «å forebygge uorden eller kriminalitet». Det
vises i proposisjonen til at den foreslåtte informasjonsinnhentingen
dermed oppfyller dette vilkåret.
Inngrepet må videre ha et tilstrekkelig klart
rettslig grunnlag som sikrer forutberegnelighet for borgerne. Departementet
mener den foreslåtte løsningen, der de viktigste prinsippene for
informasjonsinnhentingen fremgår av loven og de mer detaljerte bestemmelsene
fremgår av forskriften, på best måte sikrer at informasjonsinnhentingen
er «i samsvar med loven», og at inngrepene vil være forutberegnelige
for borgerne.
Spørsmålet blir videre om hensynene som taler for
en rett til å innhente informasjon, oppveier hensynet til den enkeltes
privatliv, dvs. om inngrepet er «nødvendig i et demokratisk samfunn».
At inngrepet må være «nødvendig», innebærer en vurdering av om inngrepet
er forholdsmessig. Det vises i proposisjonen til at lovforslaget
kun presiserer hvilke etater det er anledning til å innhente informasjon
fra. Den nærmere presiseringen av hvilke opplysninger som kan innhentes,
hvem som kan innhente dem og til hvilket formål, vil fremgå av forskriften. Departementet
vil ved utformingen av forskriftsbestemmelsene vurdere forholdsmessigheten konkret
for hver enkelt bestemmelse, for å sikre at regelverket blir i tråd
med EMK.
Europarådets konvensjon 28. januar 1981 nr. 108
om personvern i forbindelse med elektronisk databehandling av personopplysninger
ble ratifisert av Norge 20. februar 1984. Særlig aktuelle i forbindelse
med dette lovforslaget er vilkårene i konvensjonens art. 5. Bestemmelsen fastsetter
at personopplysninger som bearbeides ved elektronisk saksbehandling,
skal:
innsamles og bearbeides
på rettferdig og lovlig vis;
lagres for bestemte og lovlige formål og
ikke nyttes på en måte som er uforenlig med disse formål;
være adekvate, relevante og ikke for omfattende i
relasjon til de formål de lagres til;
være nøyaktige og, der det er nødvendig,
holdt à jour;
oppbevares på en måte som ikke gir anledning
til å identifisere datasubjektene lenger enn nødvendig for det formål
som disse opplysningene lagres til.
Vilkåret om at informasjon skal «innsamles og bearbeides
på rettferdig og lovlig vis» svarer til kravet i EMK artikkel 8
om at inngrep må være «i samsvar med loven», og det vises til drøftelsen
av dette under kapittel 4.3 i proposisjonen. Vilkåret i bokstav
c svarer til EMKs forholdsmessighetskrav. Det vises i proposisjonen
til at vilkåret i bokstav d må anses oppfylt i og med at informasjonsinnhentingen
nettopp skal sikre en best mulig kvalitet på den informasjonen utlendingsforvaltningen
legger til grunn og sikre at informasjonen er oppdatert. Vilkårene
i bokstavene b og e omfatter den praktiske gjennomføringen og behandlingen
av informasjonen, og ikke hjemmelen for informasjonsinnhenting som
sådan.
Etter utlendingsloven § 23 kan det gis oppholdstillatelse
for å utføre arbeid for en arbeidsgiver i Norge. Det vises i proposisjonen
til at utlendingsforvaltningen i disse sakene kan ha behov for å
undersøke hvilken informasjon Nav har registrert om utlendingens
arbeidsforhold.
Utlendingsloven kapittel 7 gir allmenne regler om
oppholdstillatelse mv. Som hovedregel stilles det krav om sikret
underhold og bolig, med mindre søkeren anerkjennes som flyktning og
har rett til asyl, jf. utlendingsloven § 58.
Det vises i proposisjonen til at utlendingsforvaltningen
i disse sakene kan ha behov for å undersøke hvilke opplysninger
ligningsmyndighetene har registrert om inntekten og/eller formuen
til en utlending eller utlendingens referanseperson.
Ett av hovedprinsippene for rett til opphold
i Norge er at det ikke foreligger omstendigheter som vil gi grunn
til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i riket i medhold
av utlendingsloven.
Det vises i proposisjonen til at utlendingsforvaltningen
vil ha behov for å undersøke hvilke opplysninger politiet har registrert
om utlendingens vandel for å vurdere om dette er til hinder for
å innvilge visum eller midlertidig oppholdstillatelse.
En utlending som de tre siste årene har oppholdt seg
i riket med midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for
permanent oppholdstillatelse, har som hovedregel rett til permanent
oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62. Det kan gjøres unntak
dersom det foreligger forhold som kan danne grunnlag for utvisning.
Dersom søkeren er mistenkt eller siktet for et straffbart forhold
som kan danne grunnlag for utvisning, stilles søknaden om permanent
oppholdstillatelse i bero.
Det vises i proposisjonen til at for å avgjøre
om en søknad om permanent oppholdstillatelse skal avslås eller stilles
i bero, vil utlendingsforvaltningen ha behov for å undersøke hvilke
opplysninger politiet har registrert om utlendingens vandel.
Vedtak om bortvisning innebærer enten at utlendingen
nektes innreise i riket fordi innreisevilkårene ikke er oppfylt,
eller et pålegg om å forlate riket fordi vilkårene for å oppholde
seg i riket ikke er oppfylt.
Det vises i proposisjonen til at for å avgjøre
om en utlending skal bortvises, har utlendingsmyndighetene behov
for å undersøke hvilke opplysninger politiet har registrert om utlendingens vandel.
Et vedtak om utvisning er en forvaltningsmessig reaksjon
som innebærer en plikt til å forlate landet. Samtidig gis det et
varig eller tidsbegrenset forbud mot senere innreise. En utlending
som er straffedømt, kan utvises dersom vilkårene i utlendingsloven
§§ 66 til 68 er oppfylt.
EØS-borgere og deres familiemedlemmer kan som
hovedregel utvises når hensynet til offentlig orden eller sikkerhet
tilsier det, jf. utlendingsloven § 122. Tidligere straffedommer
kan imidlertid ikke alene gi grunnlag for bortvisning eller utvisning,
men vil være viktige for vurderingen av om hensynet til offentlig
orden eller sikkerhet tilsier utvisning.
Det vises i proposisjonen til at for å avgjøre
om en utlending skal utvises, har utlendingsmyndighetene derfor
behov for å undersøke hvilke opplysninger politiet har registrert
om utlendingens vandel.
En utlending som er flyktning etter flyktningkonvensjonen,
har i utgangspunktet rett til anerkjennelse som flyktning, jf. utlendingsloven § 28.
Denne retten foreligger imidlertid ikke dersom det er grunnlag for
å utvise utlendingen ut fra grunnleggende nasjonale interesser,
eller utlendingen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse
og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunnet, jf. utlendingsloven § 31.
Utlendingen vil heller ikke ha rett til reisebevis for
flyktninger eller utlendingspass dersom det foreligger slike forhold,
jf. utlendingsforskriften §§ 12-1 og 12-5.
Det vises i proposisjonen til at utlendingsforvaltningen
derfor vil ha behov for å undersøke om politiet har registrert vandelsopplysninger
som tilsier at utlendingen ikke skal anerkjennes som flyktning eller
ikke kan få reisebevis for flyktninger eller utlendingspass.
En utlending har etter søknad som hovedregel rett
til fornyelse av en midlertidig oppholdstillatelse dersom grunnlaget
for førstegangs tillatelse fortsatt er til stede, jf. utlendingsloven
§ 61. En utlending som de siste tre årene har oppholdt seg i riket
med midlertidig oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent
oppholdstillatelse, har som hovedregel rett til permanent oppholdstillatelse
dersom utlendingen fortsatt oppfyller vilkårene for en midlertidig
oppholdstillatelse, jf. utlendingsloven § 62.
Utlendingsmyndighetene vil derfor ha behov for de
samme opplysningene ved søknad om fornyelse og permanent oppholdstillatelse,
som ved førstegangs søknad.
Midlertidig eller permanent oppholdstillatelse kan
kalles tilbake dersom utlendingen mot bedre vitende har gitt uriktige
opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket,
jf. utlendingsloven § 63. Dersom det i en sak etter loven er grunn
til å mistenke at dette har skjedd, vil utlendingsmyndighetene ha
behov for å undersøke med andre offentlige organer hvilke opplysninger
de har registrert om samme forhold vedrørende utlendingen.
I høringsbrevet av 17. juni 2011 foreslo departementet
å utvide utlendingsloven § 84, slik at opplysningsplikt og unntak
fra taushetsplikt lovfestes for følgende myndigheter:
barnevernmyndighetene
det kommunale introduksjonsprogrammet
Statens lånekasse for utdanning
arbeids- og velferdsforvaltningen
ligningsmyndighetene
politiet.
For å tydeliggjøre at bestemmelsen pålegger
en plikt til å utlevere opplysninger, foreslo departementet i høringsbrevet
at ordet «opplysningsplikt» ble inntatt i bestemmelsens overskrift.
Forslaget i høringsbrevet innebærer at det,
som i dag, fremgår av loven hvilke organer som har opplysningsplikt.
Videre er det stilt et absolutt krav om at opplysningene som innhentes,
må være «nødvendige» for å behandle en sak etter utlendingsloven,
jf. utkast til § 84 første ledd. Det er lagt opp til at det nærmere
omfanget av de ulike organenes opplysningsplikt reguleres i forskrift.
Departementet foreslo i høringsbrevet at opplysningsplikten
inntrer når utlendingsmyndighetene anmoder om det. Utlendingsmyndighetene
kan anmode om opplysninger når nødvendighetsvilkåret er oppfylt i
den enkelte sak. Bestemmelsen avgrenses imidlertid mot andre organers
opplysningsplikt på eget initiativ.
Høringsforslaget fastsetter at det er «utlendingsmyndighetene»
som kan innhente og behandle opplysningene. Utlendingsloven gjennomføres
av Kongen, departementet, Utlendingsnemnda, Utlendingsdirektoratet,
politiet og andre offentlige myndigheter. Andre offentlige myndigheter
kan f.eks. være norske utenriksstasjoner, som kan gis myndighet
til å avgjøre søknader etter utlendingsloven. Dersom det ikke fremgår
direkte av loven, bestemmer Kongen i forskrift hvilke oppgaver og
hvilken myndighet de ulike offentlige instansene skal ha etter loven,
jf. utlendingsloven § 75. Det foreslås derfor i proposisjonen at
det gis nærmere bestemmelser i forskrift om hvilke organer som kan
innhente opplysninger.
Forslaget åpner for at det skal kunne innhentes opplysninger
om «utlendinger eller andre loven gjelder for». Utlendingsloven
regulerer utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Det kan
imidlertid også være behov for opplysninger om andre enn hovedpersonen,
eksempelvis en referanseperson. Videre kan en tredjemann stille garanti
i forbindelse med en sak etter utlendingsloven. Hvem det kan innhentes
opplysninger om, bør derfor reguleres nærmere i forskrift.
I § 84 annet ledd foreslås en forskriftshjemmel som
fastslår at opplysningsplikt etter første ledd forutsetter nærmere
regulering i forskrift gitt av Kongen. Høringsbrevet inneholdt også
forslag til forskriftsbestemmelser.
Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene
støtter forslaget. Departementet er enig med høringsinstansene i
at både hensynet til effektivitet, til god brukerservice og til god
datakvalitet taler for at forslaget bør gjennomføres.
Når det gjelder innvendingene fra Redd Barna, Juss-Buss
og MiRA-senteret om at forslaget ikke bør gjennomføres fordi det
innebærer et for stort inngrep i privatlivet og krenker personvernet
og rettssikkerheten, anser departementet at fordelene ved forslaget
oppveier de nevnte ulempene. I mange tilfeller vil opplysningene som
kan innhentes, ikke være av særlig sensitiv karakter. Departementet
anser at hensynet til brukerservice og effektivitet blir mer tungtveiende
enn hensynet til personvernet for slike typer opplysninger. I andre
tilfeller, derimot, vil personvernhensyn være mer tungtveiende,
for eksempel når det gjelder innhenting av informasjon fra politiet.
I slike tilfeller vil adgangen til informasjonsinnhenting primært
tjene kontrollformål, og hensynet til kontroll og god datakvalitet
vil være tilsvarende mer tungt-veiende på den andre siden. Utlendingen
vil i liten grad ha interesse av å bidra med slike opplysninger, og
samtykke eller partens mellomkomst vil her ikke være noe godt alternativ.
Avveiningen av de ulike hensynene tilsier, etter departementets
vurdering, også i disse tilfellene at forslaget opprettholdes.
Departementet understreker også i proposisjonen
at alminnelige forvaltningsrettslige regler (om partsinnsyn, begrunnelsesplikt
mv.) medfører at alle opplysninger som er vektlagt i et avslag,
skal fremgå av vedtaket. Hensynet til kontradiksjon og rettssikkerhet
er således ivaretatt. I tillegg til dette bør utlendingsforvaltningen i
størst mulig grad orientere søkere og andre personer som det kan
innhentes informasjon om, om adgangen man har til å innhente informasjon.
Som det fremgår av lovforslaget, stilles det vilkår
om at opplysningene som innhentes, må være nødvendige for sakens
opplysning. Det er det organet som behandler saken, som står nærmest
til å vurdere hva som er nødvendig for sakens opplysning, og det
overlates derfor til vedkommende organ å vurdere nødvendighetskriteriet.
Dette er også presisert i lovteksten. Det fremgår av proposisjonen
at det vil bli presisert nærmere i forskriften hvilke opplysninger
som er nødvendige for å behandle hvilke saker.
Departementet presiserer at nødvendighetskriteriet
ikke skal forstås så snevert som at det er et vilkår for utlevering
av opplysningene at de faktisk får avgjørende betydning i den konkrete
saken. Spørsmålet er om denne typen informasjon kan tenkes å få
avgjørende betydning i den aktuelle sakstypen. De aktuelle typetilfellene/opplysningene
kan forhåndsavklares mellom utlendingsforvaltningen og avgiverorganet,
slik at det kan legges til rette for et automatisert system med
meldingsutveksling, uten at avgiverorganet trenger å vurdere den
konkrete saken ut over at det angis hvilken type sak det er og hvilken
type informasjon det er behov for. Departementet forutsetter at
UDI i samarbeid med avgiverorganene utarbeider hensiktsmessige og tydelige
bestillingsrutiner for utlendingsforvaltningen, slik at informasjonsutvekslingen
blir så lite ressurskrevende for avgiverorganet som mulig. Departementet
slutter seg i proposisjonen for øvrig til Datatilsynets uttalelse
om at avgiverorganet må godkjenne rutinene/reglene for utlevering
fra systemene, dvs. hva som skal/kan leveres ut, til hvem og på
hvilke vilkår.
Når det gjelder Juss-Buss og MiRA-senterets bekymring
for at adgangen til å innhente informasjon innebærer en mistenkeliggjøring
av utlendinger, og MiRA-senterets kommentar om at tilsvarende adgang
til å innhente informasjon må gjelde den øvrige befolkningen, vil
departementet bemerke at myndighetene har et legitimt behov for
å forsikre seg om at det legges korrekte opplysninger til grunn
der privatpersoner søker om å oppnå en fordel fra myndighetene eller
der de vil forsøke å unngå en ulempe. I den grad dette forslaget
innebærer kontroll, er det ikke kontroll som atskiller seg vesentlig
fra kontrollen som utføres på sammenlignbare områder, som for eksempel
ved søknad om ytelser fra Nav. Departementet viser videre til at
lovforslaget gjelder likt for utlendinger og norske borgere.
Når det gjelder hvilke forvaltningsorganer som utlendingsmyndighetene
kan innhente informasjon fra, fastholder departementet forslaget
i høringsbrevet. Departementet merker seg at IMDi anfører at det
ikke er behov for å omfatte informasjon om introduksjonsprogrammet, siden
UDI har en alternativ måte for å innhente informasjon om deltakelse
i introduksjonsprogram gjennom Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).
På den annen side viser UDI til at deres erfaringer er at informasjonen
som er innhentet gjennom NIR, ikke nødvendigvis er entydig. Departementet
mener det derfor fortsatt er behov for utlendingsforvaltningen for
å innhente informasjon direkte.
Departementet har merket seg at Kunnskapsdepartementet
er positive til at det gis hjemmel til å innhente informasjon fra
introduksjonsprogrammet og ikke kommunene direkte, men legger avgjørende
vekt på at Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) opplyser at
«det kommunale introduksjonsprogrammet» ikke er en definert enhet
i kommunen som det kan bes om opplysninger fra. Det fremgår av proposisjonen
at departementet derfor tiltrer KRDs forslag til formulering: «kommunene
i tilknytning til introduksjonsprogrammet». Dette vil også være
i tråd med innspillet fra IMDi på dette punktet.
Departementet har merket seg at UDI ønsker å kunne
innhente informasjon fra Kriminalomsorgen i utvisningssaker, og
PU ønsker å kunne innhente informasjon fra organer som er omfattet av
taushetsplikt etter helselovgivningen. Departementet viser til at
forslagene vil være relativt inngripende for utlendingens privatliv,
og at de ville måtte utredes nærmere og sendes på høring. Det fremgår
av proposisjonen at departementet vil vurdere forslagene og eventuelt
komme tilbake til saken i et eget lovforslag.
Til forslaget fra PU om at utlendingsforvaltningen
også bør kunne innhente informasjon fra enkelte private institusjoner,
viser departementet til at informasjonsutveksling mellom utlendingsforvaltningen
og private institusjoner faller utenfor forslaget i proposisjonen
og ikke vil behandles nærmere, men vil bli vurdert separat.
Når det gjelder PODs innvending om at hjemlene
for politiets utlevering av opplysninger bør samles i politiregisterloven
og -forskriften, viser departementet til at det som er samlet
i politiregisterloven og -forskriften, er politiets rett og plikt
til å utlevere informasjon på eget initiativ (herunder politiets
adgang til å utlevere opplysninger på anmodning fra andre forvaltningsorganer).
Det vises i proposisjonen til at det at politiet selv skal initiere
informasjonsutvekslingen (ev. skal avgjøre om de ønsker å utgi opplysninger
på anmodning fra andre organer), gjør at lovgivningen om dette bør
samles i politiregisterloven og -forskriften. Det pekes i proposisjonen
på at dette forslaget derimot omhandler politiets og andres plikt
til å utlevere informasjon etter anmodning fra utlendingsforvaltningen.
Denne form for utleveringsplikt omfattes ikke av politiregisterloven
eller -forskriften, og må således reguleres i spesiallovgivningen,
i dette tilfellet utlendingsloven. Hensynet til oversikt for de
organene som skal avgi informasjon, ivaretas av at utlendingsforvaltningen
angir lov- og forskriftshjemmelen når de anmoder om å få utlevert
informasjon. Det fremgår av proposisjonen at departementet for øvrig
ved utarbeidelsen av forskriftsbestemmelser til forslagets § 84,
vil sikre at politiets utleveringsplikt ikke kommer i strid med
hensynet til etterforskning, spanings- og etterretningsvirksomhet mv.
Både Utlendingsdirektoratet og politiet har
i dag ansvar for å administrere returordninger for utlendinger som
enten av eget ønske eller som følge av et returvedtak, skal returnere
til hjemlandet eller til første asylland, jf. Dublin II-forordningen.
Ordningene er nærmere regulert i rundskriv G-64/00 Uttransportering
av utlendinger etter vedtak truffet i medhold av utlendingslovgivingen
og rundskriv G-15/2011 – Retningslinjer for arbeidet med assistert
frivillig retur.
Returordningene omfatter assistert frivillig
retur, ledsaget frivillig retur og tvangsretur. Ordningene er nærmere
beskrevet i rundskriv G-15/2011 pkt. 2.1.
Per i dag er det Utlendingsdirektoratet som
har hovedansvaret for å administrere ordningen med assistert frivillig
retur, mens politiet har ansvar for tvangsreturer. Ordningen med
ledsaget frivillig retur administreres både av Utlendingsdirektoratet
(vurderer om ordningen bør tilbys) og politiet (forestår selve ledsagelsen).
Ved vurderingen av om en utlending skal returneres,
er det behov for opplysninger som kan belyse hvorvidt vedkommende
kan være en fare for flysikkerheten, jf. Chicago-konvensjonen (Convention
on International Civil Aviation) av 7. desember 1944 vedlegg 9,
og om vedkommende har uoppgjorte påtalemessige forhold i Norge.
Dette er opplysninger som dels kan foreligge i etatene selv og dels
må innhentes fra annet organ (særlig fra politiet) i forbindelse
med retursaken.
Ansvaret for assistert frivillig retur ble overført fra
politiet til Utlendingsdirektoratet 1. oktober 2010. Da ansvaret
for frivillig retur ikke er lovfestet, ønsker man å klargjøre hjemmelsgrunnlaget
for behandling av opplysninger i forbindelse med frivillig retur.
Departementet foreslår på denne bakgrunn en ny bestemmelse i utlendingsloven
§ 84 a, som fastsetter at utlendingsmyndighetene kan registrere,
sammenstille og lagre opplysninger, herunder sensitive personopplysninger,
jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8, i forbindelse med saker om
retur. Det presiseres i bestemmelsen at det er anledning til å benytte
opplysninger fra øvrig saksbehandling myndighetene har hatt. Bestemmelsen
gir ikke i seg selv adgang til å innhente/utlevere opplysninger
fra andre offentlige organer til bruk i saker om retur. Den gir
kun adgang til å registrere, sammenstille, lagre og gjenbruke de
opplysningene som utlendingsmyndighetene innhenter på annet grunnlag,
et. allerede innehar, i disse sakstypene.
I den grad politiet er en del av utlendingsmyndighetenes
behandling av utlendingssaken, omfatter hjemmelen også deres behandling. Politiets
behandling av opplysninger til politimessige formål vil i sin helhet
reguleres av politiregisterloven med forskrifter når denne trer i
kraft. I høringsforslaget til ny politiregisterforskrift § 9-6 første
ledd nr. 9 er det fastsatt at politiet kan utlevere opplysninger
til utlendingsmyndighetene, blant annet til bruk i saker om frivillig
retur.
Når det gjelder forslaget om at opplysninger
kan gjenbrukes i saker om retur, jf. forslagets § 84 a annet punktum,
viser departementet til at det er et grunnkrav etter personopplysningsloven
§ 11 første ledd bokstav c at opplysninger ikke skal brukes senere
til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen,
uten at den registrerte samtykker. Formål er typisk uforenlige dersom
den nye bruken virker mot de interesser som den opprinnelige bruken
skulle fremme). I proposisjonen er det vist til omtale om dette
i Ot.prp. nr. 92 (1998–1999) om lov om behandling av personopplysninger
kapittel 16 (merknader til § 11).
I forslaget i proposisjonen gis det en ny lovhjemmel
for behandling og gjenbruk av personopplysninger. Opplysninger som
det vil være aktuelt å gjenbruke i saker om assistert frivillig retur
vil blant annet være vandelsopplysninger fra politiet, andre opplysninger
som utlendingsforvaltningen har fått kjennskap til i forbindelse med
behandlingen av utlendingens utlendingssak/asylsak, og opplysninger
fra mottaksopphold. Opplysninger som innhentes til behandlingen
av en utlendingssak vil alltid ha et dobbelt formål; både å gi en
fordel (oppholdstillatelse) til den registrerte og å kontrollere
at vedkommende ikke vil utgjøre en samfunnsfare. Det vises i proposisjonen
til at det at de samme opplysningene brukes senere i en sak for
å vurdere flysikkerheten ved retur, således vil være dekket av det
opprinnelige behandlingsformålet (kontroll av samfunnsfare). Gjenbruket
står i en nær og naturlig sammenheng med UDIs virksomhet, i den
forstand at vurderingen av flysikkerheten som regel skjer som ledd
i iverksetting av et vedtak om avslag på søknad om oppholdstillatelse
som UDI tidligere har fattet. Gjenbruken av opplysningene stiller
heller ikke større krav til datakvaliteten enn den opprinnelige bruken,
siden det generelt vil være mer inngripende å bli nektet oppholdstillatelse
i Norge enn å bli nektet å returnere uten politiledsagelse på flyet.
Departementet anser på denne bakgrunn at gjenbruken ikke vil være
uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, jf. personopplysningsloven
§ 11 første ledd bokstav c.
Forslaget til ny § 84 a var ikke en del av den
alminnelige høringen. Forslaget ble nødvendiggjort av at oppgaven
med å administrere ordningen med assistert frivillig retur ble flyttet
fra én del av utlendingsforvaltningen til en annen. Det vises i
proposisjonen til at forslaget ikke innebærer en egentlig endring
i gjeldende rett, men sikrer at utlendingsforvaltningen som sådan
har samme tilgang på opplysninger ved vurderingen av adgangen til
assistert frivillig retur, som før oppgaven ble flyttet fra politiet
til Utlendingsdirektoratet. Forslaget er forelagt for de mest berørte
etatene (UDI og POD), og deres merknader er hensyntatt i forslaget.
Utover dette anser departementet det som åpenbart unødvendig å sende
forslaget på en bredere høring.
Formålet med regelendringene, i tillegg til
bedre brukerservice og datakvalitet, er å legge til rette for en
enklere og forkortet søknadsprosess for brukerne, samt redusert
ressursbruk i forvaltningen. Særlig i den grad utlendingsmyndighetene benytter
mulighetene til å innhente opplysninger elektronisk som et supplement
til informasjon fremskaffet av søkere og andre, vil tiltakene medføre
en gevinst for brukerne, da de slipper å innhente supplerende og
oppdatert informasjon selv, samtidig som servicen blir bedre og
saksbehandlingstiden kortere.
Det er en uttalt forvaltningspolitisk målsetting
at det skal legges til rette for enklere samhandling og utveksling
av informasjon innenfor statsforvaltningen gjennom IKT-systemer,
jf. St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og
fellesskap kapittel 6.5. Det er imidlertid opp til organene selv
å bestemme når og hvordan de vil benytte potensialet som forslaget
her legger til rette for. De aktuelle offentlige organene har stort
sett gode, men noe varie-rende forutsetninger for å delta i et slikt
samarbeid med utlendingsforvaltningen, slik at det vil ta tid før elektronisk
utveksling av informasjon eventuelt kan gjennomføres på alle områder.
For utlendingsforvaltningen er det allerede besluttet nødvendige
tiltak for utvikling av ulike IKT-løsninger, jf. kapittel 2 i proposisjonen
om EFFEKT-programmet. I proposisjonen pekes det på at de foreslåtte
endringene i regelverket og innføringen av elektronisk informasjonsinnhenting
således ikke vil medføre vesentlige merkostnader for Utlendingsdirektoratet,
ut over det som allerede er besluttet.
Også uavhengig av muligheten for automatisert IKT-basert
informasjonsinnhenting, vil forslagene i proposisjonen medføre effektiviseringsgevinster,
ved at oppdatert informasjon kan innhentes manuelt direkte fra et
annet offentlig organ, i stedet for å etterspørre dette fra søkeren.
Som POD har påpekt, kan forslagene medføre noe
merarbeid for de organene som skal utlevere informasjonen. Departementet
forutsetter imidlertid i proposisjonen at etatene blir enige om formålstjenlige
rutiner som sikrer at avgiverorganet ikke må bruke vesentlige ressurser
på å vurdere innkomne anmodninger og utarbeide svar. Det forutsettes
videre at adgangen til å innhente informasjon ikke blir brukt i
de tilfellene der resultatet samlet sett, hos utlendingsforvaltningen
og avgiverorganet, medfører en mer ressurskrevende og mindre effektiv saksbehandling.
Det fremgår av proposisjonen at forslaget om
behandling av opplysninger i saker om retur, jf. § 84 a, ikke vil
ha noen økonomiske eller administrative konsekvenser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lise Christoffersen, Håkon Haugli, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen
og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, har vurdert innholdet i Prop. 95 L (2011–2012)
og finner å kunne gi sin tilslutning til de endringer i lov 15. mai
2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her
(utlendingsloven), som foreslås i proposisjonen.
Komiteen ser behovet for rask
og hensiktsmessig utveksling av informasjon mellom berørte offentlige
etater om personer som omfattes av utlendingsloven. Et viktig siktemål
innen utlendingsforvaltningen er å redusere saksbehandlingstiden,
til fordel både for dem som har søknader til behandling og for de
enkelte etater innen utlendingsforvaltningen. Komiteen mener
det er grunn til å anta at bedre informasjonsflyt vil kunne ha en
ikke ubetydelig, positiv innflytelse på saksbehandlingstiden og
bruk av ressurser i utlendingsforvaltningen.
Komiteen legger til grunn at
forslagene også vil redusere tvil om identitet og øke sikkerheten for
at opplysninger som legges til grunn for vedtak i utlendingsforvaltningen
er korrekte. I særlig grad gjelder dette opplysninger om arbeidsforhold,
inntekt og formue, og vandel.
Komiteen har vanskelig for å
se at forslagene medfører vesentlige ulemper, som for eksempel når
det gjelder inngrep i privatlivet eller at personvern blir krenket. Komiteen ser
heller ikke at rettssikkerheten reduseres og vil være tilbøyelig
til å mene at den bedres, ved å redusere muligheten for vilkårlighet.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven (innhenting av
opplysninger fra offentlige organer mv.)
I
I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:
§ 84 skal lyde:
§ 84 Opplysningsplikt og unntak
fra taushetsplikt for offentlige organer
Dersom det organet som behandler en sak etter loven
her, anser det som nødvendig for opplysning av saken, kan organet,
uten hinder av taushetsplikt, pålegge følgende organer å utlevere
opplysninger om utlendinger eller andre loven gjelder for:
a) barnevernsmyndighetene,
b) kommunene i tilknytning til introduksjonsprogrammet,
c) Statens lånekasse for utdanning,
d) arbeids- og velferdsforvaltningen,
e) ligningsmyndighetene, og
f) politiet.
Kongen skal i forskrift gi nærmere regler om hvilke
organer som kan be om opplysninger etter første- ledd, i hvilke
sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes
opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes.
Ny § 84 a skal lyde:
§ 84 a Behandling av opplysninger i saker
om retur
Utlendingsmyndighetene kan registrere, sammenstille
og lagre personopplysninger, herunder sensitive personopplysninger,
jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8, i saker om retur. Dette gjelder
også opplysninger som myndighetene har fra tidligere saksbehandling.
§ 85 overskriften skal lyde:
§ 85 Vandelsopplysninger i
sak om familie-innvandring, jf. § 40 femte ledd og § 48
§ 86 overskriften skal lyde:
§ 86 Vandelsopplysninger i sak om visum,
jf. § 10 fjerde ledd
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 31. mai 2012
Aksel Hagen |
Morten Ørsal Johansen |
leder |
ordfører |