Det pekes i meldingen på at barn har et særlig
behov for forutsigbarhet og stabilitet, og at den tiden som tilbringes
i usikkerhet mellom vedtak og utreise, bør være kortest mulig. Det
legges derfor vekt på at vedtak som berører barn skal gjennomføres
uten unødig opphold.
Det vises i meldingen til at som hovedregel
gis personer som får endelig avslag på søknad om beskyttelse en
frist på mellom sju og tretti dager for selv å reise ut av landet.
Det er adgang til å sette en lengre frist dersom det anses nødvendig,
men vurderingen skal være streng. Formålet er å sikre at familien
får tilstrekkelig mulighet til å forberede seg på utreisen.
Enslige mindreårige asylsøkere og barnefamilier som
ikke har fått oppholdstillatelse blir oppfordret til å reise hjem
frivillig og får tilbud om hjelp til å gjennomføre reisen. Dersom
personen ikke reiser hjem selv eller samarbeider om å returnere
frivillig, kan politiet uttransportere med tvang.
Å motivere personer med avslag på søknad om beskyttelse
til å returnere til hjemlandet er en prioritert oppgave for utlendingsmyndighetene,
men utfordrende.
Informasjon om retur gis til asylsøkere gjennom hele
søkeprosessen – av politiet ved registrering av asylsøknaden, av
NOAS ved ankomst til mottak, og av ansatte i mottak. UDI arbeider
kontinuerlig med å utvikle målrettet informasjon.
Alle mottak arrangerer faste informasjonsmøter med
IOM to ganger i året. IOM har også, på oppdrag fra UDI, gjennomført
informasjonskampanjer om frivillig retur. Mottakene er videre pålagt
å ha egne informasjonsprogram for beboerne der retur inngår som
tema, og skal legge til rette for individuelle samtaler for interesserte
beboere. Alle beboere over 18 år kalles inn til en individuell retursamtale
ved avslag.
I utgangspunktet er det foreldrenes ansvar å
gi nødvendig informasjon til barna om retur, og praksis i dag er
at det er opp til dem å avgjøre om barna skal delta på samtaler
om avslag på søknaden og retur. Det er ønskelig å sikre at barna
gis informasjon om familiens status og retur så tidlig som mulig.
Barn skal få mulighet til å delta aktivt i returprosessen og også
få anledning til å si sin mening. Regjeringen vil be UDI vurdere
om informasjon om retur kan målrettes bedre, med sikte på at barn
skal få relevant og god informasjon.
UDI har utviklet et informasjonsprogram i ordinære
mottak for barn og unge.
Barnefamilier med endelig avslag på søknad om beskyttelse
utgjør en betydelig andel av de utreisepliktige i mottakssystemet.
Ifølge IOM er det behov for en særlig innretting både av informasjon
og returstøtte mot barnefamilier, ettersom denne gruppen møter mer
komplekse utfordringer ved retur enn enslige voksne. På oppdrag
fra UDI gjennomførte Norsk institutt for forskning om oppvekst,
velferd og aldring (NOVA) i 2010 en studie om hva som motiverer barnefamilier
med avslag til å returnere hjem. Rapporten understreker familienes
behov for forutsigbarhet, og det anbefales at barnefamilier som
ikke returnerer frivillig, bør tvangsreturneres raskt. Videre anbefales
samtalegrupper og morsmålsundervisning for barn. Det anbefales også
å etablere kontakt med lokal skole i hjemlandet for å planlegge
barnas framtidige skolegang etter retur. UDI arbeider med å følge opp
denne rapporten.
Departementet mener det er behov for ytterligere kunnskap
om hvilke avveininger som gjøres i familier som velger å bli i Norge
over lang tid framfor å vende hjem. Forskningsstiftelsen FAFO ble,
etter anbudsrunde våren 2011, gitt oppdraget med å foreta en studie
av motivasjon for retur. Endelig rapport skal foreligge sommeren
2012.
Regjeringen ønsker å styrke returarbeidet rettet mot
enslige mindreårige. Det er i liten grad satset på returtiltak for
denne gruppen tidligere. Regjeringen ønsker å legge til rette for
at enslige mindreårige med avslag eller begrenset tillatelse kan
returnere hjem på en slik måte at de gis mulighet for å etablere
seg på nytt i hjemlandet.
Mange enslige mindreårige med en begrenset tillatelse
holder fast på håpet om at de vil få en forlenget tillatelse. Det
framgår av UNHCRs studie av afghanske enslige mindreårige at mange
føler at de reiser til Europa på oppdrag for familien. Tanken på
å gi opp og reise hjem er forbundet med tabu. Det er derfor grunn
til å tro at det i mange tilfeller er familien i hjemlandet som
sitter med nøkkelen når det gjelder å åpne muligheten for hjemreise
for den mindreårige.
Voluntary Assisted Return Programme (VARP) er
et program som tilbyr assistanse til dem som returnerer frivillig
fra Norge til sine hjemland. Programmet tilbyr en velorganisert
og sikker retur.
Antallet medfølgende barn som har returnert
frivillig har økt de senere årene. Antallet enslige mindreårige
som søker om og reiser frivillig, er svært lavt.
Det vises i meldingen til at reintegreringsstøtten skal
gjøre det enklere for dem som ikke har oppholdstillatelse i Norge
å velge frivillig retur ved at de får økonomisk støtte til å reetablere
seg i hjemlandet. Fra 1. juli 2010 ble det innført et tilbud om
utvidet, gradert reintegreringsstøtte, som innebærer at personer
som raskt tar initiativ til egen retur, mottar høyere økonomisk
støtte, også til barn.
Effekten av gradert reintegreringsstøtte har
vist seg ved en vesentlig økning i søknader om frivillig retur første
år etter innføringen og ved at flere har reist tidlig etter avslag
for å oppnå maksimal reintegreringsstøtte.
Det er også innført målrettede reintegreringsprogrammer
som legger til rette for en bedre start i hjemlandet for blant annet
barnefamilier. Gjennom programmene får også barna et tilbud om reintegreringsstøtte
som kan benyttes til for eksempel skole og utdanning.
Det er egne program for Afghanistan, Irak, Etiopia
og Somalia.
Med hensyn til enslige mindreårige har UDI,
i samarbeid med IOM, også utviklet et særskilt returprogram tilpasset
denne gruppens behov.
For ytterligere å motivere barnefamilier til
å returnere er returstøtten til barnefamilier økt med kr 10 000
pr. barn fra juni 2010. Dette kommer i tillegg til de eksisterende
støtteordningene.
Personer uten oppholdsgrunnlag blir underrettet om
at politiet vil gjennomføre tvangsretur dersom utreisefristen som
er satt ikke overholdes. Tvangsmessig retur av barn skal gjennomføres
så skånsomt som mulig.
Det pekes i meldingen på at en uttransportering skal
skje så snart som mulig etter at utreisefristen er oversittet. Uttransportering
med tvang innebærer at familiene ikke selv kan forberede og gjennomføre hjemreisen.
I tillegg vil foreldrene få en gjeld til den norske stat tilsvarende
det uttransporteringen koster. Denne gjelden må være betalt før
personen eventuelt kan reise inn igjen i Norge. Barn blir ikke personlig ansvarlig
for uttransporteringsgjeld.
Når det gjelder enslige mindreårige som skal
returneres uten familie, er situasjonen noe annerledes. For denne
gruppen må uttransporteringsgjelden være betalt før vedkommende
kan reise inn igjen. Dette gjelder uavhengig av alderen på den enslige
mindreårige.
Regjeringen vil styrke politiets budsjett for
å legge til rette for flere tvangsreturer.
Før fristen for utreise utløper skal familien
ha vært i kontakt med politiet og avtalt utreise. Dersom de innretter
seg etter vedtaket, og velger ikke å bruke denne perioden til å
forberede utreise, vil det normalt ikke gis noen ny utreisefrist
etter at politiet har pågrepet og planlagt uttransport.
Det foreligger en egen instruks som gir føringer for
PUs arbeid med uttransportering av barn. I instruksen framheves
det at det ved uttransportering skal legges vekt på barnets beste.
Familier skal – så langt det lar seg gjøre –
uttransporteres samlet. Det er ikke aktuelt å uttransportere barn
alene som har vært i Norge sammen med foreldre, der foreldrene har
forsvunnet.
Ved uttransport av barn skal det så vidt mulig unngås
bruk av tvangsmidler. Alternativer til fengsling, som for eksempel
meldeplikt eller pålegg om bestemt oppholdssted, vil alltid benyttes
dersom dette fremstår som tilstrekkelig. Ved pågripelse/tvang legges
det opp til kort fengslingsperiode og snarlig uttransport.
Dersom pågripelsen skjer dagen før uttransport, blir
familien plassert på en egen familieavdeling på Politiets utlendingsinternat,
Trandum. Personellet her legger særlig vekt på barns behov. Det
er dialog med barnevernet.
I tråd med Prop. 12 S (2010–2011) pågår et arbeid
med å oppgradere og utvide Trandum ved bruk av modulbygg. Her vil
det bli etablert en spesialtilpasset avdeling for barnefamilier,
enslige mindreårige og enslige kvinner, skjermet fra de andre avdelingene.
PU vurderer i hver enkelt sak egnet tidspunkt
for pågripelse. I de fleste tilfeller blir pågripelsen vurdert å
være mindre inngripende for familien dersom den gjennomføres tidligst
dagen før uttransporten. I enkelte tilfeller er det nødvendig å
gjennomføre pågripelsen tidlig om morgenen. Politiet varsler ikke
den som skal pågripes eller andre som står dem nær om pågripelsen.
Dette begrunnes i politioperative hensyn, herunder faren for unndragelse.
Ved planlegging av hvordan pågripelse skal finne sted, vurderer
politiet hva som er det beste for barnet. Barn skal for eksempel
ikke pågripes i skoletiden, og de forsøkes alltid pågrepet sammen
med foreldrene. Pågripelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig.
Ved uttransportering av en barnefamilie vurderes behovet for ledsagelse
i hvert enkelt tilfelle.
Dersom den enslige mindreårige unnlater å følge vedtaket
og ikke kontakter politiet for å varsle om utreisetidspunkt, setter
politiet et tidspunkt for utreise. Politiet skal i disse sakene
varsle lederen ved mottaket eller annen kontaktperson. Om nødvendig
skal det settes en lengre utreisefrist enn normalt.
PU skal ta hensyn til den mindreårige i alle
ledd av sitt arbeid med uttransportering som omfatter barn, herunder
enslige mindreårige. I henhold til utlendingsloven § 90 åttende
ledd kan ikke enslige mindreårige tvangsreturneres til andre enn
familiemedlemmer, utnevnt verge eller annet forsvarlig omsorgstilbud.
Ved uttransportering av enslige mindreårige skal vedtaksmyndigheten
eller PU opprette/formidle kontakt med omsorgsperson i hjemlandet.
For noen kan returen bli enklere når det er
synlig at norske myndigheter er ansvarlige og at de ikke vender
hjem fordi de selv «sviktet» familien.
Uttransportering av enslige mindreårige skal
utføres på en mest mulig skånsom måte. En enslig mindreårig følges
alltid av ledsagere på uttransporteringen.
Det vises i meldingen til at det i vurderingen
av om det foreligger sterke menneskelige hensyn for en asylsøker
skal legges vekt på om «utlendingen er enslig mindreårig uten forsvarlig
omsorg ved retur», jf. utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav a.
Med forsvarlig omsorg menes primært familie, men også privat eller
offentlig omsorgsinstitusjon. Oppsporing av mindreårige asylsøkeres
omsorgspersoner har vist seg å være utfordrende.
Det vises i meldingen til at det er sterke holdepunkter
for å anta at enslige mindreårige asylsøkere holder tilbake informasjon
om familie i hjemlandet/transittland.
Det har vært liten oppmerksomhet på oppsporing og
returløsninger for denne gruppen, også i andre europeiske land.
Noe av bakgrunnen for dette er at antallet enslige mindreårige som
har fått avslag har vært svært lavt.
Anvendelse av ulike omsorgsløsninger i den mindreåriges
opprinnelsesland har følgelig i liten grad vært prøvd ut i praksis.
Utfordringen er at det i flere av landene Norge mottar enslige mindreårige asylsøkere
fra, kan være vanskelig å identifisere eller få tilgang til egnede
omsorgsinstitusjoner.
Regjeringen besluttet høsten 2009 at det skal
tas sikte på å etablere omsorgstilbud i enslige mindreåriges opprinnelsesland,
i første omgang i Afghanistan og i Irak. Det ble samtidig besluttet
at tiltaket skal evalueres ett år etter oppstart, og at frivillige
organisasjoner i Norge skal tas med på råd.
Bakgrunnen var at antallet enslige mindreårige asylsøkere
hadde økt betydelig fra årsskiftet 2007/2008. Dette ga et press
på mottakssystemet og kommunenes kapasitet til å bosette. Svært
mange enslige mindreårige ble værende lenge i mottak.
Majoriteten av enslige mindreårige som kommer fra
Afghanistan og Irak er gutter over 15 år. Målgruppen for et omsorgstilbud
er derfor ungdom og unge voksne i alderen 16–20 år som ikke har
et beskyttelsesbehov, og hvor fravær av omsorgspersoner er utslagsgivende
for at en oppholdstillatelse gis. Ut fra målgruppen blir det derfor
riktigere å bruke benevnelsen ungdomshjem. Det tas sikte på at halvparten av
plassene skal stilles til rådighet for lokal ungdom.
Tilbudet som skal gis på et slikt ungdomshjem skal
utgjøre et helhetlig reintegreringsprogram, herunder tilbud om bolig
i form av internat/bofellesskap og døgnbemannet omsorg, yrkesopplæring
eller utdanning og individuelle planer for den enkelte, samt tilbud
om bistand til oppsporing og eventuelt hjemreise til familie.
Det har vært et mål for Norge å etablere et
bredt europeisk samarbeid om disse prosjektene. Det at mange land
samarbeider styrker muligheten for å lykkes med å forebygge migrasjon
av enslige mindreårige. Arbeidet med etablering av et ungdomshjem
eller omsorgstilbud videreføres nå gjennom et europeisk returprosjekt
for enslige mindreårige, European Return Platform for Unaccompanied
Minors (ERPUM).
Spørsmålet om etablering av omsorgstilbud har vært
tema på flere møter mellom Justisdepartementet og frivillige organisasjoner.
I arbeidet med et ungdomshjem har det vært prioritert
å etablere en god dialog med myndighetene i henholdsvis Afghanistan
og Irak. Våre utenriksstasjoner i de respektive landene har her
vært viktige samarbeidspartnere i dette arbeidet. Parallelt er Norge
i forhandlinger med aktuelle operatører.
Det er gjennomført en rekke møter med afghanske
myndigheter, aktuelle operatører samt andre internasjonale organisasjoner
(UNHCR, UNICEF, Redd Barna mv.) i Kabul. Det tas sikte på etablering av
et tilbud med 100 plasser i Kabul, hvorav 25 plasser avsettes til
lokal ungdom som allerede oppholder seg i landet.
Arbeidet med etablering av omsorgstilbud i Irak har
vært rettet mot Nord-Irak og den kurdiske regionale selvstyreregjeringen.
Norge har gjennomført en rekke møter med kurdiske myndigheter, aktuelle operatører
og internasjonale organisasjoner (UNICEF, UNHCR mv.). Ankomstene
av enslige mindreårige fra Irak har imidlertid gått vesentlig ned
siden Norge startet opp arbeidet med omsorgstilbud. Sammen med våre
europeiske partnere vurderes det likevel ulike muligheter for å
legge til rette for et omsorgstilbud i byen Erbil i Nord-Irak.
Utlendingslovgivningen regulerer i hvilke tilfeller
politiet kan benytte seg av frihetsberøvelse i utlendingssaker.
Et tvangsmiddel kan etter utlendingsloven § 99 bare benyttes når
det er tilstrekkelig grunn til det, og kan ikke brukes når det etter
sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.
1. mars 2012 trådte det i kraft en rekke endringer i utlendingslovens
regler om tvangsmidler. Blant annet ble det uttrykkelig presisert
i utlendingsloven § 106 andre ledd at det ikke skal besluttes pågripelse eller
fengsling dersom det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller
pålegg om bestemt oppholdssted.
Etter straffeprosessloven § 184 andre ledd andre punktum
skal personer under 18 år ikke fengsles med mindre det er «tvingende
nødvendig». Denne bestemmelsen ble innført i 2012, og innebærer
en hevet terskel for fengsling av barn. Bestemmelsen gjelder også
ved fengsling i medhold av utlendingsloven, jf. henvisningen i utlendingsloven
§ 106 tredje ledd fjerde punktum. Etter straffeprosessloven § 174
skal ikke personer under 18 år pågripes med mindre det er «særlig
påkrevd». Bestemmelsen gjelder også ved pågripelse i medhold av
utlendingsloven. Hensynet til barnets beste er et grunnleggende
hensyn i politiets arbeid med frihetsberøvelse av barn.
Ved pågripelse og fengsling anvendes derfor
utlendingsinternatet på Trandum. På Trandum er det en egen avdeling
for barn, barnefamilier og kvinner.
I enkelte saker plasseres personer av ulike
årsaker i kriminalomsorgens anstalter, men barnefamilier blir ikke
plassert i arrestlokaler eller i fengsel.
Enslige mindreårige skal bare være på utlendingsinternat.I enkelte tilfeller har eldre enslige mindreårige
hatt kortvarige opphold i arrest før overføring til utlendingsinternatet.
Dette skyldes i hovedsak at personene forut for utlendingssaken
er pågrepet for mistanke om straffbare forhold som ikke har sammenheng
med utlendingssaken. I ett tilfelle i 2010 ble kriminalomsorgens
anstalter likevel benyttet overfor en person under 18 år, på bakgrunn
av en konkret vurdering.
Det er et krav om særlig kontakt mellom internatet
og relevante fagmyndigheter.
Komiteen viser til regjeringens
redegjørelse for regelverk og praksis når det gjelder frivillig
og tvungen retur av personer uten lovlig opphold i Norge. Komiteen er
enig i de tiltakene som er iverksatt for å motivere flere til å
returnere frivillig, herunder tilbud om kvalifisering og økonomisk
bidrag til reetablering i hjemlandet. Det er viktig at barn som er
en del av en familie, får muligheten til å delta aktivt i returprosessen
og får mulighet til å si sin mening. I tilfeller der det ikke er
mulig å komme fram til en ordning med frivillig retur, er komiteen enig i
at rask og tvungen retur bør benyttes. Det er et mål å fortsette
å framforhandle returavtaler med ulike opprinnelsesland.
Når det gjelder enslige mindreårige uten lovlig opphold,
viser komiteens flertall, alle unntatt medlemmet
fra Kristelig Folkeparti, til det igangsatte arbeidet med å opprette
omsorgstilbud i opprinnelseslandet, som først og fremst skal være
et tilbud for ungdom om bofellesskap, døgnbemannet omsorg, yrkesopplæring
eller annen utdanning og bistand til å spore opp eventuell familie.
Flertallet viser for øvrig til
de nye bestemmelsene i utlendingsloven om bruk av tvangsmidler, jf.
Prop. 138 L (2010–2011), Innst. 78 L (2011–2012) og Lovvedtak 21
(2011–2012), og den nye bestemmelsen fra 2012 i straffeloven, jf.
Prop. 135 L (2010–2011), Innst. 83 L (2011–2012) og Lovvedtak 24 (2011–2012),
der terskelen for å fengsle barn som unndrar seg retur, er hevet.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser
til sine merknader i innstillingene nevnt ovenfor.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser
til punkt 17 under komiteens generelle merknader.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er
kritisk til at regjeringen vil etablere retursentre i Afghanistan
og Irak for enslige mindreårige fra disse landene. Dette
medlem viser til at dette er tiltak som har blitt kraftig
kritisert både av Europarådets kommissær for menneskerettigheter
og FNs barnekomité. Dette medlem viser til at FNs barnekomité,
i sine merknader til Norge av 29. januar 2010, er sterkt bekymret
for Norges planer om å etablere omsorgssentre i hjemlandet, da disse
barna kommer fra områder som er preget av krig og konflikt der beskyttelse
ikke kan garanteres.
Dette medlem viser til at hovedformålet
med tiltaket ikke er å ivareta barnas behov, men å få ned antallet
enslige mindreårige asylsøkere til Norge. Dette medlem peker
på at det verken er til barns beste eller en god og langsiktig løsning
å returnere barn til et land preget av krig og konflikt, med en vanskelig
sikkerhetssituasjon og uten lokale barnevernstjenester eller omsorgspersoner.
Dette medlem er bekymret for
at en slik praksis vil øke risikoen for at barn på nytt blir utsatt for
menneskerettighetsbrudd.
På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen avslutte det planlagte arbeidet
med å etablere omsorgssentre for enslige mindreårige i Afghanistan.»